La Loi sur la radiodiffusion : Structure et contexte

De : Innovation, Sciences et Développement économique Canada

Le présent exposé, préparé par Peter S. Grant et présenté par Pierre Trudel, des membres du Groupe d'examen du cadre législatif en matière de radiodiffusion et de télécommunications, donne un aperçu général de la Loi sur la radiodiffusion.

Transcription — La Loi sur la radiodiffusion : Structure et contexte

Le présent exposé donne un aperçu général de la loi canadienne en matière de radiodiffusion. La Loi sur la radiodiffusion, ainsi que la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiocommunication, fait l'objet d'un examen de la part du Groupe d'examen du cadre législatif en matière de radiodiffusion et de télécommunications. Dans cet exposé, on donne un aperçu de la Loi sur la radiodiffusion et l'on examine de plus près certaines des principales dispositions.

Cette diapositive présente par ordre chronologique les organismes qui ont assuré la réglementation de la radiodiffusion au Canada. La loi en matière de radiodiffusion remonte en fait à 1932, au moment où la Société Radio‑Canada (SRC) a été créée. Toutefois, ce n'est qu'en 1958 qu'un organisme indépendant a été établi pour réglementer la radiodiffusion au pays, à savoir le Bureau des gouverneurs de la radiodiffusion. En 1968, la nouvelle Loi sur la radiodiffusion est entrée en vigueur; elle a créé le Conseil de la radio‑télévision canadienne à qui elle a confié des pouvoirs plus étendus en matière de réglementation.

En 1975, la Loi a ensuite fait l'objet d'une modification visant à conférer au CRTC la compétence pour réglementer les fournisseurs de services de télécommunications. Le nom de l'organisme a été changé et celui‑ci est devenu le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, la désignation actuelle, mais on continue de l'appeler le CRTC.

En 1991, une nouvelle Loi sur la radiodiffusion est entrée en vigueur, qui comportait certaines dispositions supplémentaires importantes. Il s'agit de la loi actuelle.

Comme vous pouvez le voir sur cette diapositive, la Loi sur la radiodiffusion de 1991 est divisée en quatre parties. La partie I porte sur les politiques de radiodiffusion et l'application de la Loi à diverses entités. La partie II établit la mission et les pouvoirs de réglementation du CRTC. La partie III traite des pouvoirs et des fonctions de la SRC. Et, enfin, la partie IV porte sur certaines modifications corrélatives.

Passons maintenant à une question préliminaire importante : qu'est‑ce que la « radiodiffusion »? Le terme est défini à l'article 2 de la Loi sur la radiodiffusion, et il y a quatre éléments de la définition dignes de mention.

Le premier point à souligner, c'est que la radiodiffusion est un type de télécommunications selon la définition. Il s'agit du terme général et la radiodiffusion est un sous‑ensemble des télécommunications.

Le deuxième point à préciser, c'est que la radiodiffusion est définie comme étant une « transmission, à l'aide d'ondes radioélectriques ou de tout autre moyen de télécommunication, d'émissions [...] destinées à être reçues par le public ». Il convient de souligner que la radiodiffusion ne se limite pas à la transmission à l'aide d'ondes radioélectriques, appelée parfois la transmission « hors antenne ». Ainsi, la transmission d'une émission au public uniquement par fil, par câble ou par fibre optique peut être considérée comme une radiodiffusion.

Le troisième point à souligner, c'est que la définition de « radiodiffusion » exclut la transmission de toute émission destinée à la présentation dans un lieu public seulement. Par conséquent, la transmission d'un combat concerté vers un théâtre ou une arène où le public peut y assister en achetant un billet ne serait pas considérée comme une radiodiffusion aux termes de la Loi étant donné que la diffusion a lieu dans un lieu public.

Enfin, la définition du terme « émission » exclut les images qui sont constituées essentiellement d'un texte composé de caractères alphanumériques. Cela signifie donc qu'un journal qui diffuse ses articles uniquement sous forme de texte ne remplit pas les conditions requises pour être classé au titre de la radiodiffusion.

Nous savons maintenant ce en quoi consiste la radiodiffusion. Mais quelles sont les politiques que l'organisme de réglementation devrait appliquer afin que nous puissions réglementer la radiodiffusion? Cela nous amène à l'article 3 de la Loi sur la radiodiffusion, l'un des plus importants de celle‑ci. Cet article présente une liste des diverses politiques que le CRTC essaie d'appliquer dans le cadre de son mandat de réglementation. On y trouve une vingtaine de politiques différentes portant sur un vaste éventail de domaines — bien trop nombreux pour paraître sur cette diapositive. Il y a cependant quatre politiques assez importantes :

  1. Premièrement, le système doit être la propriété des Canadiens et sous le contrôle de ces derniers.
  2. Deuxièmement, le système doit servir à sauvegarder, enrichir et renforcer la structure culturelle, politique, sociale et économique du Canada.
  3. Troisièmement, tous les éléments du système doivent contribuer, de la manière qui convient, à la création et la présentation d'une programmation canadienne.
  4. Et enfin, on y souligne l'importance du rôle de la SRC.

L'article 4 de la Loi sur la radiodiffusion précise les modalités d'application de celle‑ci. Le premier point à souligner, c'est que la Loi s'applique aux entreprises exploitées « même en partie » au Canada. Elle peut donc s'appliquer aux entreprises de radiodiffusion établies à l'étranger qui mènent une partie de leurs activités ou de leurs opérations au Canada. Par exemple, une entité étrangère qui fait l'acquisition de droits de diffusion au Canada, diffuse son signal au Canada et recrute des abonnés ou sollicite des revenus publicitaires au pays pourrait être comprise dans cette définition.

Le deuxième point est que la Loi sur la radiodiffusion ne s'applique pas aux entreprises de télécommunication n'agissant qu'à ce titre.

Dans un tel contexte, la Cour suprême du Canada a statué en 2012 que les fournisseurs de services Internet sont des entreprises de télécommunications et non des entreprises de distribution de radiodiffusion; par conséquent, ils ne sont pas visés par la Loi sur la radiodiffusion. Ils sont plutôt assujettis à la Loi sur les télécommunications.

Le paragraphe 5(2) de la Loi sur la radiodiffusion porte sur la politique de réglementation. La plupart des politiques qui y figurent sont une simple reprise de celles énoncées à l'article 3. On y introduit cependant deux nouveaux concepts. Il y a d'abord l'alinéa 5(2)f) qui précise que le Conseil ne doit pas contraindre la mise au point de techniques d'information. Puis, il y a l'alinéa 5(2)g) qui indique que ce dernier doit tenir compte du fardeau administratif. Ce sont donc là des aspects de la réglementation que le Conseil doit prendre en considération.

Passons maintenant à l'article 7 de la Loi, qui permet au gouvernement d'établir des orientations stratégiques générales à l'intention du CRTC. Depuis 1991, seules deux orientations stratégiques ont été établies en vertu de cet article. L'une concerne la distribution par satellite de radiodiffusion directe et l'autre, la programmation à la carte distribuée par satellite de radiodiffusion directe.

L'article 9 de la Loi définit les pouvoirs généraux d'octroi de licences conférés au CRTC et, comme vous pouvez vous en douter, autorise le conseil à établir au besoin les conditions de licence nécessaires à l'application des politiques en matière de radiodiffusion énoncées à l'article 3. Les licences de radiodiffusion peuvent être attribuées pour une période maximale de sept ans.

L'alinéa 9(1)h) est une partie importante de l'article 9, car elle permet au CRTC d'obliger les entreprises de distribution de radiodiffusion — c'est‑à‑dire les distributeurs par câble, par satellite ou par fibre optique – à offrir certains services de programmation. Au cours des dernières années, le Conseil a publié environ une vingtaine d'ordonnances de distribution indiquant aux distributeurs qu'ils devaient offrir des services de programmation particuliers auxquels la population canadienne accorde une grande importance et qui doivent faire partie des services de base.

Le paragraphe 9(4) établit le pouvoir de dispense du CRTC. Le Conseil peut accorder des exemptions sous réserve des conditions qu'il juge appropriées.

Le Conseil a publié de nombreuses ordonnances d'exemption, mais celle qui nous intéresse est l'ordonnance d'exemption relative aux médias numériques, dont la version originale de 1999 a été actualisée en 2012. Elle s'applique aux services de diffusion en ligne.

Il existe aussi une ordonnance d'exemption visant les câblodistributeurs dont le nombre d'abonnés est inférieur à 20 000. Elle est assortie d'une longue liste de conditions, qui sont essentiellement une reprise des conditions de licence imposées aux grands câblodistributeurs.

L'article 10 de la Loi confère au CRTC le pouvoir d'adopter des règlements. Ce dernier a mis en place des règlements distincts visant respectivement les stations de radio AM et FM, les stations de télévision, les services de programmation facultatifs et les entreprises de distribution de radiodiffusion. Les règlements font l'objet d'une application générale et portent sur des aspects comme les registres d'émissions et les quotas de contenu canadien, entre autres.

L'article 12 confie au CRTC le pouvoir de publier des ordonnances exécutoires. Celles‑ci peuvent être déposées à la cour fédérale ou auprès de tribunaux provinciaux aux termes de l'article 13 et appliquées par procédure pour outrage. Elles permettent donc au Conseil d'obtenir le concours des tribunaux pour faire respecter la réglementation et les conditions de licence qu'il a établies.

Nous arrivons maintenant à l'article 15 de la Loi sur la radiodiffusion. Celui‑ci permet au gouvernement de demander au CRTC d'organiser des audiences ou de présenter des rapports portant sur toute question. Depuis 1991, le gouvernement a fait 14 demandes de ce type, dont certaines sont indiquées sur cette diapositive. Par exemple, on a demandé au Conseil de présenter un rapport sur l'offre de services en français dans les communautés francophones en situation minoritaire. Ce dernier a dû aussi présenter un rapport sur l'offre de services destinés aux groupes multiculturels. Et tout récemment, on a demandé au Conseil de tenir des audiences et produire un rapport sur les futurs modèles de distribution du contenu canadien. Le rapport est sorti le 30 mai 2018.

Les articles 16 à 21 définissent les pouvoirs du Conseil en ce qui concerne les audiences.

En particulier, l'article 20 confère aux conseillers qui siègent à l'audience le pouvoir de trancher une affaire.

Le CRTC peut aussi trancher des questions de façon collégiale lorsqu'aucun comité n'a été constitué à cette fin; des conseillers n'ayant pas assisté à une audience prennent alors une décision.

Les articles 26 à 30 définissent les pouvoirs du Cabinet fédéral qui lui permettent d'infléchir les décisions du CRTC. Par exemple, le gouvernement a établi les critères d'admissibilité aux licences de radiodiffusion, selon lesquels une entreprise de radiodiffusion doit appartenir à des Canadiens et être sous leur contrôle avant que le Conseil puisse délivrer une licence. Le Cabinet peut aussi annuler des décisions ou les renvoyer au Conseil pour réexamen.

Les articles 35 à 71 établissent la Société Radio‑Canada et régissent ses activités.

Il est intéressant de noter que le président‑directeur général, le président du conseil et les membres du conseil d'administration de la SRC sont tous nommés par le Cabinet fédéral.

Passons enfin à la dernière diapositive. L'exposé a permis de brosser un tableau assez général de la Loi sur la radiodiffusion.

Comme il a été mentionné, la Loi a été rédigée en 1991 et a donc plus de 25 ans.

Durant cette période, elle a fourni le cadre législatif pour la réglementation de la radiodiffusion au Canada.

La Loi sur la radiodiffusion a été un élément important des instruments de politique culturelle du gouvernement.

Le Groupe d'examen du cadre législatif en matière de radiodiffusion et de télécommunications aura pour tâche d'examiner les dispositions législatives en vue de répondre aux questions du gouvernement et d'assurer la modernisation de la loi.

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