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Aperçu de la Loi sur les télécommunications

De : Innovation, Sciences et Développement économique Canada

Cette présentation, préparé par Hank Intven, membre du Groupe d'examen du cadre législatif en matière de radiodiffusion et de télécommunications, donne un aperçu général de la Loi sur les télécommunications du Canada.

Transcription — Aperçu de la Loi sur les télécommunications

Cette présentation donne un aperçu général de la Loi sur les télécommunications du Canada. Cette loi, tout comme la Loi sur la radiodiffusion et la Loi sur la radiocommunication, fait l'objet d'un examen par le Groupe d'examen du cadre législatif en matière de radiodiffusion et de télécommunications.

Au cours du présent exposé, nous aborderons les points suivants :

  • Un historique des lois concernant les télécommunications au Canada
  • L'élaboration des politiques et lois en matière de télécommunications avant l'adoption de la Loi sur les télécommunications en 1993
  • L'exposé est consacré en grande partie à un aperçu de la Loi et à un examen plus approfondi de certaines des parties principales

La diapositive suivante (no 3) énumère quelques‑uns des principaux développements dans l'histoire de la législation canadienne en matière de télécommunications avant l'adoption de la Loi sur les télécommunications en 1993.

Comme vous pouvez le constater, la première loi traitait des télégraphes, soit la technologie de communication de pointe du 19e siècle. Les tarifs téléphoniques ont été réglementés pour la première fois en 1892, d'abord par le Cabinet fédéral et ensuite, par la Commission des chemins de fer.

Le Conseil de la radio‑télévision canadienne, qui était devenu l'organisme de réglementation de la radiodiffusion du Canada en 1968, a également reçu le pouvoir de réglementer les télécommunications en 1976. À l'époque, il a été rebaptisé Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes.

Au cours des années 1970, après la création du nouveau ministère fédéral des Communications, ce dernier a entrepris un examen détaillé de la politique canadienne de communication. Le ministère des Communications a publié plusieurs documents de consultation renfermant des propositions de réforme de la politique. La télévision par câble s'est imposée comme nouvelle technologie au cours de la décennie précédente, et la « convergence » des télécommunications et de la radiodiffusion était un sujet d'actualité.

La première étape des propositions fédérales a été adoptée en 1976, lorsque la responsabilité de la réglementation des télécommunications et de la radiodiffusion a été regroupée au sein d'un seul organisme de réglementation mdash; le CRTC.

L'étape 2 consistait en la préparation de trois projets de loi fédéraux qui auraient regroupé les lois sur les télécommunications et la radiodiffusion en une seule loi. Aucun de ces projets de loi n'a été adopté par le Parlement, en partie à cause de l'incertitude quant à savoir si les provinces et le gouvernement fédéral devraient jouer un rôle dans la réglementation des communications.

En 1987, le gouvernement fédéral a annoncé une nouvelle politique importante des télécommunications alors que l'Accord de libre‑échange entre le Canada et les États‑Unis était en cours de négociation. Entre autres, la politique a introduit les premières exigences en matière de propriété et de contrôle canadiens pour les entreprises de télécommunications, afin de correspondre à des exigences américaines semblables qui étaient alors en place.

Avec l'annonce de la politique de 1987, le gouvernement fédéral a repris l'examen de la législation concernant les télécommunications. Toutefois, contrairement à l'examen au cours des années 1970, il n'y a pas eu d'autres efforts pour combiner la législation sur la radiodiffusion et les télécommunications en une seule loi.

Jusqu'à l'adoption de la Loi sur les télécommunications en 1993, les entreprises de télécommunications étaient réglementées en vertu d'un certain nombre de lois différentes, y compris la Loi sur les chemins de fer et les autres lois énumérées dans la présente diapositive. Pour compliquer les choses, certaines compagnies de téléphone ayant des activités dans une seule province étaient réglementées par des commissions provinciales de services publics plutôt que par le CRTC, et d'autres étaient assujetties à des lois propres aux compagnies, comme la Loi sur Bell Canada.

La décision rendue en 1989 par la Cour suprême du Canada dans l'affaire AGT c. CNCP était déterminante. Cette décision a confirmé que toutes les compagnies de téléphone dont les réseaux étaient interconnectés avec le réseau téléphonique transcanadien étaient assujetties à la compétence exclusive du gouvernement fédéral et non à la législation provinciale.

Après plusieurs années de préparation et d'examen, le Parlement a adopté la Loi sur les télécommunications en 1993. Malgré les modifications depuis, la Loi demeure en vigueur aujourd'hui.

La Loi de 1993 renfermait un certain nombre de nouvelles dispositions réglementaires qui n'avaient pas été incluses dans la législation antérieure. Entre autres :

  • Un énoncé des objectifs de la politique des télécommunications
  • Une définition plus large des types de services de télécommunication assujettis à la réglementation et des pouvoirs réglementaires élargis sur les entreprises de télécommunications
  • Un pouvoir d'abstention, autorisant le CRTC à s'abstenir de réglementer lorsque les marchés sont suffisamment concurrentiels pour protéger les consommateurs
  • Une exigence de propriété et de contrôle canadiens pour les entreprises de télécommunications — c'est‑à‑dire les entreprises possédant ou exploitant les principaux réseaux de transmission des télécommunications
  • Le pouvoir du Cabinet fédéral de donner des directives en matière de politique au CRTC
  • Plus de transparence et d'application régulière quant au pouvoir du Cabinet d'examiner et de modifier les décisions du CRTC en matière de télécommunications

Examinons maintenant quelques‑uns des parties importantes de la Loi.

D'abord, nous remarquerons que la Loi est divisée en plusieurs parties qui sont énumérées dans cette diapositive.

Cette diapositive (no 8) énumère certaines des principales dispositions de la Loi sur les télécommunications.

Nous examinerons chacune de ces dispositions dans les diapositives suivantes.

Un premier article digne de mention est l'article 4, qui précise que la Loi sur les télécommunications ne s'applique pas à la radiodiffusion par une entreprise de radiodiffusion au sens de la Loi sur la radiodiffusion.

Une disposition correspondante, au paragraphe 4 (4) de la Loi sur la radiodiffusion, rend cette Loi non applicable aux entreprises de télécommunications au sens de la Loi sur les télécommunications — lorsque ces entreprises agissent uniquement à titre d'entreprises de télécommunications.

Ainsi, il est important de souligner que dans une décision rendue en 2012, la Cour suprême du Canada a statué que les fournisseurs de services Internet (FSI) qui fournissent simplement l'accès à Internet pour que les utilisateurs finaux puissent accéder au contenu de radiodiffusion ne sont pas des « entreprises de radiodiffusion ».

Par conséquent, les FSI sont régis par la Loi sur les télécommunications, mais non pas par la Loi sur la radiodiffusion.

L'article 7 de la Loi sur les télécommunications énonce les objectifs de la politique canadienne des télécommunications.

Comme vous le verrez dans cette liste, un large éventail d'objectifs politiques sont énumérés dans cet article. En vertu de l'alinéa 47 (a) de la Loi sur les télécommunications, le CRTC est tenu d'exercer ses pouvoirs et de réaliser ses fonctions en vue de mettre en œuvre les objectifs de la politique énoncés à l'article 7.

L'article 16 énonce les règles relatives à la propriété et au contrôle canadiens visant les entreprises de télécommunications. Comme nous l'avons déjà mentionné, il n'existait aucune exigence de ce genre avant la Politique des télécommunications de 1987, et plusieurs entreprises de télécommunications appartenaient à des non‑Canadiens.

Ces règles ont été considérablement modifiées en 2012, de sorte qu'elles ne s'appliquent qu'aux entreprises qui gagnent 10 % ou plus du total des revenus des services de télécommunication au Canada.

Par conséquent, les règles ne s'appliquent aujourd'hui qu'aux trois entreprises canadiennes les plus importantes, soit Bell Canada, Rogers Communications et Telus.

Il faut garder plusieurs points à l'esprit lorsqu'on examine les règles de propriété canadienne :

  • La plupart des groupes d'entreprises, y compris Bell Canada, Rogers, Shaw et Québecor, détiennent également des licences de radiodiffusion mdash; qui demeurent assujetties aux règles de propriété canadienne;
  • La Loi sur Investissement Canada autorise le gouvernement fédéral à examiner et à refuser l'acquisition d'entreprises canadiennes de télécommunications (et d'autres sociétés canadiennes) par des entités étrangères pour des raisons de sécurité nationale. Cette Loi donne au gouvernement un large pouvoir discrétionnaire pour interdire les prises de contrôle d'entreprises canadiennes de télécommunications par des intérêts étrangers lorsqu'il estime que ces prises de contrôle seraient contraires aux intérêts du Canada en matière de sécurité nationale.

L'article 24 habilite le CRTC à imposer des conditions relativement aux services fournis par les entreprises de télécommunications. Certaines de ces conditions sont énoncées dans les « Modalités de service » que le CRTC a approuvées pour divers services réglementés. D'autres sont énoncées dans le Tarif général des entreprises de télécommunications et dans d'autres décisions et ordonnances approuvées par le CRTC.

L'article 24.1, promulgué en 2014, autorise expressément le CRTC à imposer des conditions de service aux revendeurs ou autres entités qui fournissent des services de télécommunication, mais qui ne sont pas des « entreprises de télécommunications » mdash; c'est‑à‑dire qui ne possèdent ou n'exploitent pas l'infrastructure de base de transmission des télécommunications, comme les fils, les câbles, les émetteurs de radio, etc.

Les « revendeurs » sont des entreprises qui fournissent des services tels que des services Internet ou d'accès Internet, et des services de voix sur IP en utilisant l'infrastructure de réseau des entreprises de télécommunications. Les revendeurs, parfois appelés « entreprises de revente », obtiennent l'accès à une telle infrastructure de réseau comme services de gros et ils l'utilisent, souvent en combinaison avec d'autres services et installations, pour fournir des services de détail au public.

Le paragraphe 27 (1) est l'une des dispositions les plus anciennes de la législation concernant les télécommunications. Il autorise le CRTC à réglementer les prix facturés par les entreprises de télécommunications.

En pratique, à mesure que l'industrie des télécommunications est devenue plus concurrentielle au cours des dernières décennies, le CRTC a utilisé son pouvoir d'abstention (que nous examinerons tantôt) pour déréglementer les prix et les conditions de service des services concurrentiels fournis au public.

Au lieu de réglementer les prix de détail, le CRTC s'est davantage concentré sur la réglementation des prix de gros facturés par les entreprises de télécommunications possédant les principaux réseaux aux revendeurs et aux autres concurrents qui utilisent ces réseaux pour fournir leurs propres services de détail. En effet, alors que l'industrie des télécommunications passait d'une industrie monopolistique à une industrie concurrentielle, le CRTC est passé d'une réglementation classique de type « service public » à une politique de concurrence comme approche principale pour protéger les consommateurs.

Le paragraphe 27 (2) confère au CRTC un pouvoir large et hautement discrétionnaire de prévenir la « discrimination injuste » de la part d'entreprises de télécommunications.

Depuis la décision du CRTC dans l'affaire Challenge Communications, qui a été confirmée par la Cour d'appel fédérale en 1979, le CRTC a exercé ce pouvoir pour réglementer la conduite d'entreprises de télécommunications qu'il juge injustement discriminatoire à l'égard des concurrents. Avant cette décision, certaines parties étaient de l'avis que l'article 27 (2) ne visait qu'à prévenir la discrimination entre les différents clients d'une entreprise.

Le CRTC a exercé son pouvoir en vertu de l'article 27 (2) non seulement pour promouvoir la concurrence, mais aussi pour soutenir le principe de neutralité du réseau. À cette fin, le CRTC a publié une politique régissant les pratiques de gestion du trafic Internet (PGTI) des fournisseurs de services Internet (FSI). Le CRTC a déclaré que cette politique servira à déterminer si les PGTI sont conformes à l'article 27 (2) de la Loi.

L'article 36 est également lié au concept de la neutralité d'Internet.

En vertu de l'article 36 de la Loi, « Il est interdit à l'entreprise canadienne, sauf avec l'approbation du Conseil, de régir le contenu ou d'influencer le sens ou l'objet des télécommunications qu'elle achemine pour le public ».

L'article permet des exceptions, mais celles‑ci doivent être approuvées par le CRTC. Ainsi, le CRTC pourrait approuver des mesures prises par des entreprises de télécommunications pour contrôler le trafic illégal ou autrement nuisible sur leurs réseaux, ou pour d'autres raisons conformes à la politique de télécommunications et énoncée à l'article 7 de la Loi.

L'article 40 est l'une des nombreuses dispositions de la Loi qui habilitent le CRTC à exiger l'interconnexion des installations de réseau entre les entreprises de télécommunications.

Le pouvoir à cet égard peut être exercé pour promouvoir la concurrence et une plus grande interconnectivité entre les réseaux, y compris Internet. Dans la pratique de nos jours, la plupart des entreprises de télécommunications négocient leurs propres ententes d'interconnexion de réseau, mais le CRTC conserve le pouvoir d'ordonner l'interconnexion et de préciser les tarifs et les conditions connexes.

Les articles 41 et 41.1 réglementent l'utilisation de télécommunications non sollicitées, comme les appels téléphoniques de télémarketing.

L'article 41 donne au CRTC un large pouvoir d'interdire ou de réglementer de telles communications. Ce pouvoir a rarement été utilisé par le CRTC au cours de la première décennie suivant l'adoption de la Loi.

En 2005, le Parlement a adopté les articles 41.1 à 41.7. Ces articles autorisent expressément le CRTC à administrer une liste d'exclusion nationale semblable à celles déjà établies dans d'autres pays, notamment les États‑Unis.

L'article 43 prévoit des procédures qui régissent l'utilisation des biens publics, dont les routes et les droits de passage, par les entreprises de télécommunications et les EDR, dont les câblodistributeurs.

Les procédures encouragent la conclusion d'ententes entre les entreprises et les EDR d'une part, et les municipalités ou autres autorités publiques qui ont compétence sur la propriété. Toutefois, elles habilitent également le CRTC à établir les conditions d'accès à la propriété au sujet duquel les parties ne parviennent pas à s'entendre.

Dans une décision rendue en 2003 concernant Barrie Public Utilities, la Cour suprême du Canada a statué que le paragraphe (5) de l'article 43 n'autorisait pas le CRTC à réglementer les conditions d'accès des câblodistributeurs (et donc aussi des entreprises de télécommunications) aux poteaux et autres structures de soutien appartenant aux services publics d'électricité réglementés par la province.

L'article 46.5 confère au CRTC le pouvoir d'exiger que tous les fournisseurs de services de télécommunication (et non seulement les entreprises de télécommunication dotées d'installations) versent des sommes dans un fonds utilisé pour soutenir l'accès des Canadiens aux services de télécommunication de base.

Pendant de nombreuses années, ce fonds de contribution a servi principalement à subventionner le coût du service téléphonique dans les régions à coût élevé, dont les régions éloignées du Canada.

Toutefois, dans une décision stratégique en 2006, le CRTC a inclus l'accès au service Internet à large bande ainsi que le service de téléphonie vocale dans son « objectif de service universel ». Le CRTC a décidé d'établir de nouveaux mécanismes en vertu de l'article 46.5 pour financer l'accès à Internet à large bande partout au Canada.

Ainsi se termine notre aperçu de la Loi sur les télécommunications.

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