Archivé — Vérification de suivi des activités de passation de marchés de la Direction générale des communications et du marketing

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Le 30 mars 2007

Recommandé au sous-ministre pour approbation le 5 décembre 2007 par le CMV

Approuvé par le sous-ministre le 12 décembre 2007

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N.B. Dans cette publication, la forme masculine désigne tant les femmes que les hommes.

Also available in English under the title Follow-up Audit of Communications and Marketing Branch Contracting Activities

Version traduite. La version anglaise de ce rapport doit prévaloir en cas d'incohérence.


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Table des matières

Résumé

  1. Contexte
  2. Objectif de la vérification de suivi
  3. Portée de la vérification de suivi
  4. Approche et méthode
  5. Mesures adoptée par la DGCM et constatations détaillées découlant de la vérification de suivi

Annexe A


Résumé

Une vérification de suivi du rapport de vérification de 2005 sur les activités de passation de marchés à la Direction générale des communications et du marketing (DGCM) d'Industrie Canada a été réalisée en février et en mars 2007. Le suivi a été effectué conformément au plan de vérification de 2006-2007 approuvé par le Comité ministériel de vérification et d'évaluation.

La vérification a permis de constater que les pratiques de passation de marchés appliquées à la DGCM sont généralement conformes au Règlement sur les marchés de l'État et aux politiques de passation des marchés du Conseil du Trésor et d'Industrie Canada. Les vérificateurs se demandaient cependant si les documents contenus dans les dossiers montrent bel et bien que les marchés ont été adjugés et gérés conformément aux principes du rapport qualité-prix, de la liberté d'accès, de l'équité et de la transparence. Le rapport de vérification de 2005 renfermait trois recommandations, dont huit éléments distincts, pour améliorer la situation.

Notre analyse actuelle nous permet de constater que la DGCM a réagi favorablement aux recommandations contenues dans le rapport de vérification de 2005. Hormis un cas, elles ont toutes été mises en œuvre. La recommandation selon laquelle il faudrait établir une convention d'offre à commandes pour les services de traduction, qui relèvent du groupe des contrats et de la gestion du matériel (CGM), reste à être mise en œuvre. La DGCM a tenu plusieurs discussions avec le groupe des CGM à ce sujet et a bon espoir que la convention d'offre à commandes sera bientôt conclue.

La DGCM compte 75 équivalents temps plein (ETP), mais elle est assez active du point de vue de la passation de marchés. Au cours des 11 premiers mois de l'exercice en cours (2006-2007), elle a attribué 145 contrats pour une valeur de 3 184 031 $. Elle a pris très au sérieux les constatations du rapport de vérification de 2005 et a adopté des mesures correctives en ce sens. Le directeur général de la DGCM considérait le rapport de vérification comme l'occasion de mettre en œuvre une approche intégrée de passation de marchés et d'approvisionnement. Il a personnellement dirigé le travail d'élaboration d'un plan d'action administratif pour la Direction générale.

Une des premières mesures adoptées par le directeur général a consisté à engager un gestionnaire permanent pour l'unité des services administratifs et financiers, poste où il y avait eu auparavant un taux de roulement élevé. Par la suite, il a engagé trois agents d'administration chevronnés et les a affectés à l'unité en question. La marche à suivre a été modifiée pour que tous les marchés passent entre les mains de l'unité, des formulaires pour les marchés ont été créés et une formation est devenue obligatoire pour tous les employés de la DGCM qui participent à la passation des marchés. Par ailleurs, l'unité des services administratifs et financiers a commencé à exercer une fonction de remise en question utile, pour veiller à l'intégrité du processus de passation des marchés et au respect des politiques du gouvernement en la matière.

La vérification de suivi comprenait l'examen d'un échantillon aléatoire de 20 dossiers de marché de divers types d'une valeur totale de 221 077 $. L'échantillon en question représentait 7 p. 100 de la valeur financière totale et 14 p. 100 du nombre total de marchés passés en 2006-2007. Notre examen a permis de voir que toutes les étapes du processus de passation des marchés sont respectées, que les dossiers renferment les documents nécessaires et que les personnes appelées à participer au processus possèdent les pouvoirs délégués qu'elles doivent posséder. Le rapport de vérification initiale a fait ressortir des questions touchant la qualité des énoncés des travaux figurant dans les contrats, l'absence de justification pour les contrats à fournisseur unique, l'absence d'évaluation du rendement de l'entrepreneur et l'absence d'éléments justificatifs dans le cas des contrats modifiés. La création des formulaires de demande de marché et de demande de modification au contrat, qui doivent maintenant être remplis avant qu'un marché puisse être traité à l'unité des services administratifs et financiers, permet de s'assurer que la marche à suivre en matière de passation de marchés est respectée. De même, le paiement final de tout marché n'est pas versé tant que le rapport de rendement et d'évaluation de l'entrepreneur n'est pas prêt. De même, le gestionnaire, unité des services administratifs et financiers, examine périodiquement les dossiers.

La DGCM collabore étroitement avec le groupe des CGM, les spécialistes de la passation de marchés au Ministère. Le gestionnaire, unité des services administratifs et financiers, examine actuellement la possibilité d'élaborer une version Web (intranet) des formulaires de marchés qui ont été mis au point à l'interne. Le groupe des CGM s'intéresse à ce projet, qui pourrait s'appliquer dans l'ensemble du Ministère.

En résumé, la direction de la DGCM a réagi favorablement aux recommandations contenues dans le rapport de vérification de 2005. On prend actuellement les mesures voulues pour que le personnel reste au fait des modifications des politiques et des procédures, que les processus de passation de marchés soient mis à jour régulièrement au gré de l'évolution des conditions et qu'un taux de conformité élevé soit maintenu.


1. Contexte

La Direction générale de la vérification et de l'évaluation (DGVE) du Ministère a déjà réalisé, en novembre et en décembre 2004, une vérification de la passation des marchés à la Direction générale des communications et du marketing (DGCM). Son rapport final a été publié en février 2005. La vérification de 2004 a été réalisée en réaction à un engagement pris par la DGVE de soumettre tous les ans deux directions générales d'Industrie Canada à une vérification. La décision a pour origine le cadre de passation des marchés adopté par la Direction générale du contrôleur en 2000.

Pour la direction, les objectifs de la vérification de 2004 visaient à déterminer si les processus de passation des marchés à la DGCM respectaient les principes du rapport qualité-prix et de la liberté d'accès, les politiques et règlements en matière de passation de marchés, les principes d'équité et de transparence ainsi que les exigences opérationnelles. La période d'examen englobait les marchés dont la date de début se situait entre le 1er avril 2003 et le 30 septembre 2004.

Les vérificateurs ont conclu que les pratiques de passation des marchés à la DGCM étaient généralement conformes au Règlement sur les marchés de l'État, aux politiques du Conseil du Trésor sur la passation des marchés et aux politiques et procédures d'Industrie Canada. S'il a été reconnu que la direction s'applique à adjuger et à gérer ces marchés en fonction du meilleur rapport qualité-prix, de la liberté d'accès, de l'équité et de la transparence, il demeure que la qualité variable des documents versés aux dossiers ne permettait pas toujours d'attester la réalisation des objectifs en question. Le rapport faisait ressortir trois domaines où des améliorations s'imposaient et trois recommandations (composées de huit éléments) visant à améliorer le processus de passation des marchés. À l'époque, la direction de la DGCM avait réagi favorablement aux constatations établies et avait signalé que des mesures et de nouvelles procédures internes avaient été mises en œuvre pour instaurer une approche de qualité à l'égard de la passation des marchés. La direction avait également souligné que les procédures feraient l'objet de contrôles périodiques. Ainsi, elle pourrait en assurer la conformité.


2. Objectif de la vérification de suivi

L'objectif de la vérification de suivi consiste à déterminer à quel point la direction de la DGCM est parvenue à mettre en œuvre les mesures qu'elle s'est fixées à partir des recommandations contenues dans le rapport de vérification de janvier 2005 sur la passation des marchés.


3. Portée de la vérification de suivi

La vérification de suivi porte sur les processus en place et repose sur l'examen d'un certain nombre de dossiers de passation de marchés dont la période d'application se situe entre le 1er avril 2006 et le 28 février 2007. Cette période a été choisie parce que l'actuel gestionnaire responsable des services administratifs et financiers est entré en fonction à la DGCM en mars 2006. La DGVE a approuvé la période de vérification. Un échantillon aléatoire de dossier a été établi. L'annexe A expose les divers types de marchés adjugés durant la période de vérification, le nombre total de marchés en question et leur valeur en dollars ainsi que le nombre et la valeur en dollars des marchés choisis aux fins de la vérification. Du nombre, nous en avons choisi 20 au hasard pour procéder à l'examen de suivi en en prenant deux au minimum de chacune des sept catégories de marché. Les marchés examinés représentent 7 p. 100 de la valeur globale en dollars des marchés attribués durant la période visée par la vérification de suivi.


4. Approche et méthode

Pour réaliser la vérification de suivi, l'équipe de vérificateurs a rempli les tâches suivantes :

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5. Mesures adoptées par la DGCM et constatations détaillées découlant de la vérification de suivi

Voici en résumé les mesures élaborées par la direction de la DGCM pour donner suite aux recommandations établies dans le rapport de vérification de janvier 2005. Nous faisons le point sur l'état d'avancement du travail de mise en œuvre des mesures en question.

Recommandation 1

  1. Les autorités contractantes de la DGCM devraient s'assurer que l'énoncé des travaux comporte suffisamment de détails pour définir clairement les attentes en matière de produits livrables, d'échéances, de services et de coûts.
  2. Les autorités contractantes de la DGCM devraient veiller à ce qu'au moins trois soumissions soient demandées lorsque la valeur d'une commande de biens est comprise entre 2 500 $ et 5 000 $.

Constatations

  1. La recommandation a été mise en œuvre de manière satisfaisante. Le fait de confier tous les marchés à l'un des trois agents d'administration de l'unité des services administratifs et financiers, dont le travail est vérifié par le gestionnaire, permet de s'assurer que l'énoncé des travaux est écrit correctement, c'est-à-dire qu'il définit clairement les produits livrables, le délai, le service à rendre et les coûts auxquels on peut s'attendre. Comme le personnel appelé à passer les marchés doit maintenant assister à une formation appropriée et utiliser le formulaire de demande de marché pour lancer la démarche, le processus de passation des marchés est meilleur. Le gestionnaire reconnaît qu'il peut y avoir de rares cas où il est difficile de formuler précisément le détail des travaux à exécuter. On a cité par exemple des projets de révision et de traduction où il faut lancer de toute urgence les travaux pour certains clients, par exemple le Cabinet du ministre ou une initiative de programme en particulier. Notre examen d'un échantillon de 16 dossiers a permis de confirmer que, dans chacun des cas, l'énoncé des travaux était suffisamment détaillé et suffisamment clair.
  2. La recommandation a été mise en œuvre de manière satisfaisante. La formation obligatoire du personnel insiste sur la nécessité d'obtenir au moins trois soumissions lorsque la valeur de la commande de biens est comprise entre 2 500 $ et 5 000 $. Le fait de confier le traitement des contrats à l'unité des services administratifs et financiers et l'utilisation obligatoire du formulaire de demande de marché constituent les contrôles qu'il faut exercer pour éviter qu'il y ait des cas de non-conformité. Par ailleurs, à l'occasion d'exposés présentés récemment, soit le 25 et le 30 octobre 2006, le personnel de la DGCM ayant affaire aux marchés a appris qu'il fallait insister sur les conditions dans lesquelles la règle des trois soumissions s'applique. Une des conditions mentionnées traite du cas où les biens recherchés dépassent 2 500 $ en valeur. L'échantillon de 20 dossiers choisis aux fins d'examen en comprenait deux où un bon de commande aurait servi à acquérir les biens. Dans les deux cas, les données faisaient voir que trois soumissions avaient été reçues.

Recommandation 2

  1. Les autorités contractantes de la DGCM devraient justifier de façon adéquate, dans le dossier du contrat, les raisons pour lesquelles des marchés à fournisseur unique sont conclus.
  2. Au terme des marchés de services, incluant les bons de commande et les confirmations de commande, les autorités contractantes de la DGCM devraient mener une évaluation du rendement des travaux exécutés par l'entrepreneur.
  3. Les autorités contractantes de la DGCM devraient veiller à ce que tous les paiements faits aux entrepreneurs soient conformes aux politiques et aux lignes directrices en vigueur sur les paiements, ainsi qu'aux conditions de paiement stipulées dans les contrats.

Constatations

  1. La recommandation a été mise en œuvre de manière satisfaisante. Les agents de la DGCM qui demandent un marché doivent maintenant remplir le formulaire de demande de marché et le remettre à l'unité des services administratifs et financiers de la DGCM. Il faut remplir toutes les zones du formulaire à la satisfaction de l'agent d'administration chargé de l'examen avant d'aller plus loin. Une zone à remplir (si la condition s'applique) porte sur la justification d'un contrat à fournisseur unique. S'il y a un problème particulier, il faut le signaler immédiatement au gestionnaire de l'unité pour qu'il le règle. Six des contrats que nous avons examinés dans les 20 dossiers avaient été accordés sans appel d'offres. Dans les six cas, le dossier comportait les raisons pour lesquelles on recourait à un fournisseur choisi.
  2. La recommandation a été mise en œuvre de manière satisfaisante. À la suite de la vérification de 2005, l'unité des services administratifs et financiers a préparé un rapport de rendement et d'évaluation de l'entrepreneur. Il est maintenant obligatoire pour les employés de la DGCM de rédiger ce rapport au terme de tout marché, y compris en rapport avec les bons de commande et les confirmations de commande. De fait, le paiement final en relation avec un marché de service ne sera pas versé si le rapport en question n'est pas établi. Dix des 16 marchés de service faisant partie des 20 dossiers que nous avons examinés restent encore à parachever en ce sens. Pour les six marchés de service où la démarche est incomplète, le rapport de rendement et d'évaluation de l'entrepreneur avait été établi correctement et portait la signature de l'agent voulu.
  3. La recommandation a été mise en œuvre de manière satisfaisante. Les autorités contractantes de la DGCM ont reçu pour consigne de s'assurer que tous les paiements à l'intention des entrepreneurs respectent les politiques et les lignes directrices établies et sont conformes aux conditions de paiement exposées dans les contrats. L'entrepreneur est avisé en cas de non-respect des conditions de paiement précisées dans le contrat. L'unité des services administratifs et financiers de la DGCM refusera de régler une facture en cas de non-respect des conditions énoncées dans le contrat. Des copies de toutes les factures sont versées au dossier contractuel. Dans 18 cas sur 20 faisant partie de notre échantillon, les factures voulues (dont certaines portaient sur une partie des travaux) figuraient au dossier. Pour ce qui est des deux exceptions, l'entrepreneur n'avait pas encore envoyé la facture. Toutes les factures respectaient les exigences du contrat et portaient la signature du fondé de pouvoir voulu (ayant l'autorisation de dépenser ou de payer).

Recommandation 3

  1. Toutes les modifications au contrat devraient être adéquatement justifiées par les autorités contractantes de la DGCM et versées au dossier du contrat.
  2. Les autorités contractantes de la DGCM devraient être au courant des limites maximales des commande subséquentes pour les conventions d'offres à commandes qu'elles utilisent et ne devraient pas fractionner les marchés qui ensemble dépasseraient la limite des commandes subséquentes.
  3. La DGCM, en consultation avec le groupe des contrats et de la gestion du matériel (CGM) au Secteur de la fonction de contrôleur et de l'administration, devrait mettre en place un outil d'approvisionnement tel qu'une convention d'offre à commandes ou un arrangement en matière d'approvisionnement pour les services de traduction.

Constatations

  1. La recommandation a été mise en œuvre de manière satisfaisante. La création d'un nouveau formulaire de demande de modification contractuelle à la suite de la vérification de 2005 simplifie la tâche consistant à fournir une justification adéquate dans le cas de la modification d'un contrat. Le personnel de la DGCM a reçu pour consigne de remplir ce formulaire avant toute modification au contrat en y indiquant clairement la justification de la modification. Ensuite, il doit remettre le formulaire pour examen et traitement à l'unité des services administratifs et financiers. Tous les documents sont conservés dans le dossier et examinés périodiquement par le gestionnaire de l'unité des services administratifs et financiers. Quatre des 20 dossiers que nous avons choisis aux fins de l'examen comprenaient des modifications. Le formulaire de demande de modification au contrat était rempli correctement dans les quatre cas.
  2. La recommandation a été mise en œuvre de manière satisfaisante. L'adoption du formulaire de demande de marché, qu'il faut remplir à la satisfaction de l'unité des services administratifs et financiers de la DGCM, permet de régler cette question particulière. Une zone particulière du formulaire traite des conventions d'offre à commandes. Il s'agit de s'assurer que l'auteur de la demande respecte la limite établie par commande subséquente. Si ce n'est pas le cas, le contrat ne peut être approuvé. Les autorités contractantes ont reçu pour consigne de rester au fait des limites imposées aux commandes subséquentes à une offre à commandes et de les respecter. L'unité des services administratifs et financiers de la DGCM a créé un guide des fournisseurs et entrepreneurs couramment utilisés dans le cadre de diverses conventions d'offre à commandes. C'est un outil qui permet de s'assurer que les autorités contractantes de la DGCM observent les conditions applicables aux limites de commande subséquente aux offres à commandes.
  3. La recommandation est sur le point d'être mise en œuvre. La DGCM a eu des discussions avec les responsables de la division des contrats et de la gestion du matériel au sujet de la nécessité d'établir une convention d'offre à commandes avec des réviseurs, des correcteurs d'épreuves et des traducteurs. On prévoit que la convention d'offre à commandes pour l'ensemble du Ministère sera en place d'ici la fin de l'exercice (2006-2007). Dans l'intervalle, la division a donné pour consigne à la DGCM de conclure au besoin des marchés à fournisseur unique avec des réviseurs et des traducteurs. C'est la pratique courante à la DGCM pour les cas où il faut recourir aux services de révision et de traduction.
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Annexe A

Rapport sur les marchés de la DGCM, Période allant du 1er avril 2006 au 28 février 2007
Type de document Nombre total d'opérations Valeur totale Nom du document Pourcen-tage opérations Pourcen-tage dollars Échan-tillon opérations Échan-tillon valeur Échan-tillon % opérations Échan-tillon % dollar
9200 10 2 220 763 $ Marchés passés par TPSGC 6,90 % 69,75 % 2 32 807 $ 20 % 1 %
942G 27 44 513 $ Commande subséquente pour biens 18,62 % 1,40 % 2 5 554 $ 7 % 12 %
942S 22 268 660 $ Commande subséquente pour services 15,17 % 8,44 % 4 96 100 $ 18 % 36 %
POG 15 40 575 $ Bon de commande pour biens 10,34 % 1,27 % 2 1 888 $ 7 % 4 %
POS 22 45 456 $ Bon de commande pour services 15,17 % 1,43 % 2 5 638 $ 9 % 12 %
SERV 40 386 749 $ Contrats de services 27,59 % 12,15 % 6 51 620 $ 15 % 13 %
SSA 0 0 $ Arrangement en matière d'approvisionnement 0,00 % 0,00 % 0 0 $ 0 0
TH 9 177 316 $ Aide temporaire 6,21 % 5,57 % 2 27 470 $ 22 % 15 %
Total 145 3 184 031 $   100 % 100 % 20 221 077 $ 14 % 7 %

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