Évaluation de mi-mandat du Programme de développement du Nord de l'Ontario (PDNO)

1.0 Contexte

1.1 Comprendre le PDNO

Description du programme

L'Initiative fédérale de développement économique pour le Nord de l'Ontario (FedNor) a été établie en 1987, dans le but d'encourager la croissance et la diversification économiques dans le Nord de l'Ontario. FedNor assure l'exécution du Programme de développement du Nord de l'Ontario (auparavant appelé Fonds de développement économique du Nord de l'Ontario), ¹ le Programme de développement des collectivités, ² le Programme de développement de l'Est de l'Ontario, et l'Initiative des projets pilotes francophones de téléapprentissage dans le cadre du Plan d'action pour les langues officielles du gouvernement du Canada.

À l'origine, le programme FedNor devait durer cinq ans. En mars 1992, il a été prolongé une première fois, pour une deuxième période de cinq ans. En mars 1996, le ministre de l'Industrie annonçait une version restructurée de FedNor ³ au mandat renouvelé pour trois ans avec un financement de 60 millions de dollars, mandat défini en consultation avec divers intervenants, groupes d'intérêts, organisations régionales et le caucus des députés du Nord de l'Ontario. Dans le Plan budgétaire de 1998, le ministre annonçait le maintien d'un soutien aux collectivités du Nord de l'Ontario en confirmant que l'engagement financier à l'égard de FedNor resterait au niveau de 20 millions de dollars par année après 1998–1999. En juin 1999, le ministre annonçait que le budget de FedNor augmenterait de 60 millions de dollars pour les trois années suivantes. En conséquence de cette annonce, en septembre 1999, les députés du Nord de l'Ontario discutèrent des nouvelles priorités de programme émanant d'une série de 18 rencontres communautaires tenues en 1998. La présentation au Conseil du Trésor pour solliciter les 60 millions de dollars supplémentaires a été approuvée en octobre 1999, et peu après, le secrétaire d'État annonçait les détails du nouveau programme ⁴.

En 2005, le gouvernement approuvait pour le PDNO une nouvelle stratégie intégrée de développement régional, visant à maximiser le potentiel de réussite des régions dans la nouvelle économie. La nouvelle stratégie est axée sur la mise en valeur des atouts et des points forts des sous-régions, des collectivités et des groupes spéciaux de la population; l'investissement dans l'innovation, le capital humain et l'infrastructure moderne, et une coordination et une pertinence accrues des politiques et des programmes. L'élément clé de cette nouvelle stratégie était de donner un effet multiplicateur aux activités d'autres intervenants ⁵.

Comme l'indiquait l'évaluation sommative de 2005, les ressources de programme de l'exercice 2002–2003 pour les subventions et contributions et les opérations atteignaient un total de 60,4 millions de dollars, comparativement à 53,4 millions en 2003–2004, 49,0 millions en 2004–2005, et 57,9 millions en 2005–2006 ⁶. Les ressources de programme pour les subventions et contributions et les opérations s'établissent à 59,1 millions de dollars par année pour les exercices 2006–2007 à 2009–2010 ⁷. L'enveloppe de financement pour les exercices 2005–2006 à 2009–2010 prévoit qu'environ quatre employés de coordination de la planification et des politiques (deux ETP) travailleront conjointement à l'évaluation et à la mesure suivies du rendement ^8 9.

Mission du programme

La mission de FedNor pour le Nord de l'Ontario est de « favoriser la croissance économique, la diversification, la création d'emplois et la formation de collectivités autonomes durables dans le Nord de l'Ontario par diverses initiatives qui visent à améliorer l'accès des petites entreprises aux capitaux, à l'information et aux marchés » ^10 11. Le PDNO vise à stimuler la croissance économique dans un territoire géographique vaste et diversifié, qui s'étend des lacs Muskoka jusqu'à la baie James, et de la frontière du Manitoba jusqu'à celle de l'Ouest du Québec ¹². Bien que la zone désignée d'application du programme soit le « Nord de l'Ontario », les proposants de l'extérieur de la région « qui ont démontré clairement que leur projet pourrait avoir des effets positifs pour l'économie du Nord de l'Ontario » peuvent exceptionnellement être admissibles à une aide. La plus grande partie du soutien (environ 90 p. cent) va au secteur sans but lucratif, et l'aide au secteur privé se limite aux petites et moyennes entreprises (PME) de moins de 500 employés ^13 14.

Afin d'accomplir sa mission, accélérer le passage du Nord de l'Ontario vers l'économie du savoir et rendre les entreprises plus concurrentielles sur le marché international, le PDNO a ciblé six secteurs de soutien dans le CGRR du 29 janvier 2007 : développement économique communautaire (DEC); ¹⁵ commerce et tourisme; ¹⁶ innovation; ¹⁷ technologies de l'information et des communications (TIC); ¹⁸ soutien financier aux entreprises, ¹⁹ et capital humain ²⁰.

La responsabilité générale de l'atteinte des résultats de FedNor incombe à son directeur général, qui est aidé dans sa tâche par l'équipe de direction, et relève du sous-ministre adjoint aux Opérations régionales d'Industrie Canada.

Clientèle du programme

Les principaux clients du PDNO dans sa forme actuelle comprennent les entreprises commerciales (en particulier les PME peu susceptibles d'obtenir un financement par emprunt ou fonds de placement parce qu'elles présentent un risque trop élevé); les organisations sans but lucratif de recherche et développement; les sociétés de financement autochtones, les organisations autochtones sans but lucratif, les organismes financiers contrôlés par des Autochtones et les groupes similaires en mesure de stimuler l'activité économique autochtone; les Premières nations et des personnes morales, notamment des organisations constituées sans but lucratif comme les municipalités et les organisations municipales, les organisations de développement communautaire, les établissements d'enseignement postsecondaire, les hôpitaux et les centres régionaux de soins de santé, et autres regroupements sans but lucratif de sociétés en nom collectif, entreprises individuelles, sociétés par actions et coopératives; les entreprises, y compris sociétés par actions, sociétés en nom collectif, coopératives, entreprises individuelles, fiducies ou consortiums; et les organisations d'Aide au développement des collectivités ^21 22.

Prestation du programme

i) Modèle de prestation

Pour mieux servir sa clientèle et permettre aux agents de FedNor de maintenir d'étroits contacts avec la collectivité, le PDNO a adopté une approche communautaire du développement axée sur les initiatives locales de renforcement des capacités qui ciblent des priorités stratégiques et des secteurs économiques clés. Plus de 80 p. cent des ressources vont au soutien d'un réseau décentralisé sur le terrain. FedNor compte trois bureaux principaux, à Sudbury (siège social), Sault Ste. Marie et Thunder Bay, et des bureaux satellites à plusieurs autres endroits stratégiques sur le plan géographique (Timmins, North Bay, Parry Sound et Kenora) ²³.

La nouvelle structure organisationnelle, telle que décrite dans le CGRR de 2001, a été implantée pour assurer la continuité des relations au niveau communautaire. Les clients d'une région géographique pourraient facilement établir des rapports avec des agents particuliers de FedNor qui seraient leur contact. De plus, la structure permettrait aux agents de mieux percevoir les besoins et les possibilités de leur clientèle, et de cerner les forces et les faiblesses, non seulement du point de vue du développement économique, mais aussi de la capacité du client à gérer des projets et des fonds, et à présenter des demandes dûment remplies ²⁴.

Chacun des trois bureaux principaux a été doté d'agents de contrôle et des paiements, et la restructuration du modèle de prestation de services en 2000 comprenait l'ajout d'une fonction de programmes et de politiques, responsable notamment de l'élaboration de programmes et de politiques, de l'orientation fonctionnelle des agents de programmes et de l'évaluation des programmes ²⁵.

Les agents de programmes proposent deux types de soutien aux clients des programmes du PDNO ²⁶ :

• Conseil — Les conseils dispensés par les agents de FedNor sur le terrain prennent diverses formes, par exemple des conseils sur l'admissibilité du projet et du proposant, des partenariats de courtage d'aide, des conseils pour la préparation de propositions et des explications sur les modalités régissant l'admissibilité du projet et du proposant, la fourniture de données économiques, la coordination d'activités de promotion et de commercialisation, et les processus d'approbation des projets et de traitement des demandes de remboursement.
• Financement — Le financement englobe les contributions à une vaste gamme de projets de développement régional et communautaire. Ces projets comportent habituellement un financement complémentaire avec effet multiplicateur d'autres sources externes, notamment des partenaires régionaux et communautaires, d'autres paliers de gouvernement, le secteur privé et des organisations non gouvernementales.

Processus de demande et procédure de surveillance des projets

Dans le cadre de son processus annuel de planification des activités, la direction de FedNor sollicite la contribution du personnel de prestation, de l'Unité des stratégies sectorielles et de Politiques, planification et coordination (PPC), afin d'établir les priorités de financement des six unités du PDNO. Ces priorités sont communiquées au personnel de prestation, qui les fait connaître aux clients intéressés à recevoir un soutien financier.

Habituellement, les clients élaborent leurs propositions en collaboration avec l'effectif de FedNor, dans le contexte des priorités de FedNor, bien que certaines propositions soient présentées spontanément. Cette approche collaborative permet à FedNor d'assurer une gestion suivie du budget du PDNO, tout en gérant les attentes de la clientèle, pour une adaptabilité optimale aux besoins de la clientèle et des collectivités. Les idées de projet sont consignées sur un formulaire de nouvelle proposition qui circule parmi les collègues régionaux. Le formulaire comprend les indicateurs de résultats immédiats requis pour mesurer les résultats énoncés dans la matrice de mesure du rendement du CGRR de 2007 pour le PDNO.

Lorsque l'agent de programmes de FedNor reçoit une proposition de financement, il prépare une évaluation détaillée du projet qu'il résume sur le formulaire de sommaire de projet (FSP). Ce formulaire consigne les objectifs et les mérites du projet, ainsi que la justification de son approbation. L'évaluation constitue une référence à partir de laquelle l'agent peut évaluer et surveiller l'avancement du projet, et témoigne de la diligence raisonnable exercée par FedNor dans l'examen et l'approbation des propositions. L'agent remplit le FSP dans le cadre du processus d'examen de la demande et de préparation du projet, et communique sa recommandation au moyen du formulaire et de documents d'accompagnement au titulaire approprié des pouvoirs délégués, pour approbation (lettre d'offre) ou refus (avis de refus).

Avant présentation au titulaire approprié des pouvoirs délégués, les propositions font l'objet d'un examen par les collègues. L'ébauche du FSP est transmise par courriel à l'ensemble des agents de programmes dans tout le Nord de l'Ontario, pour examen et commentaires généraux. La version finale du FSP, qui devrait tenir compte des commentaires, préoccupations et enjeux exprimés lors de cet examen initial, est également examinée par des pairs aux fins d'assurance de la qualité. Un agent désigné du contrôle et des paiements étudie également la proposition, pour déceler d'éventuels problèmes de demande de remboursement, identifier les risques éventuels pour la prestation du projet et la présentation des demandes de remboursement, et convenir d'un plan de surveillance fondé sur le risque.

Lorsque les formulaires de nouvelle proposition et de sommaire de projet ont été produits, ils franchissent les étapes de l'élaboration, puis de l'acheminement pour approbation, pour ensuite être classés dans la catégorie des projets approuvés, ou des projets refusés ou retirés. Chaque catégorie de classement comporte ses propres limites d'accès informatique. Lorsqu'un projet est entré au répertoire informatique des projets approuvés ou des projets refusés ou retirés, l'accès pour modification est restreint à un nombre très réduit d'utilisateurs. L'accès en lecture seule est consenti à tous les employés de programme à titre de référence.

Les bénéficiaires doivent produire des rapports d'étape réguliers et un rapport sommaire final de projet. La lettre d'offre du PDNO au bénéficiaire précise que le bénéficiaire doit produire sur demande les données et résultats que le gouvernement juge nécessaires aux fins de surveillance de la contribution et d'évaluation. Les données, notamment les indicateurs de résultats immédiats requis pour mesurer les résultats énoncés dans le CGRR pour le PDNO, doivent être produites en temps opportun.

L'agent de projet est chargé d'administrer l'évaluation finale de projet (EFP), qui réunit des renseignements sur les résultats immédiats finaux du projet. Les résultats attendus du projet qui avaient été consignés au FSP sont également entrés dans l'EFP, sous la rubrique « résultats attendus ». À cette étape, l'agent doit transcrire les résultats attendus du projet depuis le fichier du FSP (document WordPerfect) au fichier d'EFP (document PDF), ces deux formats étant incompatibles. Politiques, planification et coordination (PPC) de FedNor administre la base de données des EFP (MS Access), et crée et tient à jour tous les formulaires du PDNO (lettre d'offre, nouvelle proposition, sommaire de projet et évaluation finale de projet).

Tous les originaux des documents (sur papier), y compris les formulaires de nouvelle proposition, de sommaire de projet et d'évaluation finale de projet, sont portés à un dossier principal. À cette étape, une EFP doit être approuvée par un gestionnaire avant d'être acheminée pour stockage dans la base de données des EFP, à titre de mesure d'assurance de l'intégrité des données. Cette nouvelle exigence est entrée en vigueur le 28 janvier 2008. Comme ce changement a été apporté juste avant la collecte de données pour la présente évaluation, il n'a pas été possible d'évaluer l'efficacité de cette nouvelle procédure.

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1.2 Évaluation de mi-mandat de 2008

Industrie Canada a établi les modalités d'une évaluation de mi-mandat du Programme de développement du Nord de l'Ontario (PDNO). Ces modalités énoncent les paramètres d'étude et les méthodes de saisie des données pour l'étude (soit examen des dossiers et documents, entrevues auprès d'intervenants clés et analyse documentaire) et les éléments du PDNO à examiner. La portée de l'évaluation se limite aux enjeux et à la recherche sur les questions d'intérêt pour la haute direction définis à l'Annexe A des modalités, l'évaluation de mi-mandat s'attachant principalement à la mesure du rendement, à la surveillance des données de résultats, et à la fonction de rapport.