Évaluation finale du Programme des adhérents pionniers de l'hydrogène

Sommaire

Contexte

Le Programme des adhérents pionniers de l'hydrogène (APh2) a été lancé à la fin de l'automne 2003 dans le but d'accélérer l'adoption par le marché de technologies de l'hydrogène et d'autres technologies compatibles pour faciliter le passage à une économie axée sur l'hydrogène. Par l'entremise de Partenariat technologique Canada (PTC) (devenu depuis l'Office des technologies industrielles (OTI)), un soutien a été accordé principalement à des initiatives de consortium regroupant des partenaires des secteurs public et privé qui visaient à valider ces technologies dans le cadre de projets de démonstration et à mettre en valeur les capacités canadiennes.

La Direction générale de la vérification et de l'évaluation (DGVE) d'Industrie Canada a été chargée de la gestion de l'évaluation. Tout au long du processus, des rapports d'avancement ont été présentés à un comité directeur de l'étude de l'évaluation pour fins de commentaires (voir l'annexe A pour la liste des membres du comité directeur). Industrie Canada (IC) a confié la réalisation de l'évaluation à la société Hickling Arthurs Low (HAL).

Aperçu du programme

Le programme APh2, qui a été mis en œuvre à l'automne 2003, devrait se terminer en mars 2008. Lancé dans le cadre du Plan du Canada sur les changements climatiques, un programme quinquennal du gouvernement fédéral doté d'un budget de 215 millions de dollars, le programme APh2 a reçu de cette source un financement initial de 60 millions de dollars. De ce montant, 10 millions de dollars ont été alloués à l'Alliance canadienne sur les piles à combustible dans les transports (ACPCT) en vue de prolonger de deux ans la durée de ce programme géré par Ressources naturelles Canada (RNCan).

Entre 2003 et 2006, plus de 40 coalitions ont présenté des demandes de financement officielles au programme APh2. Ces partenariats distincts représentaient 87 organisations, dont 39 étaient des sociétés regroupant 60 pour cent de l'industrie canadienne de l'hydrogène en 2003 ¹.

Un changement de priorités et un examen des dépenses au début 2006 ont entraîné une réduction du financement accordé au programme APh2 et un gel des dépenses à l'égard de tout nouveau projet. Au moment de la réalisation de la présente évaluation, le programme avait financé six projets au total; dont un s'était terminé par consentement mutuel, un autre était inactif et quatre projets étaient toujours en cours. Ces quatre projets représentent plus de 50 entreprises, notamment des fournisseurs de technologie, des partenaires de financement, des utilisateurs finaux et des fournisseurs secondaires, et englobent une grande diversité de technologies et d'applications. Comme l'indique le Tableau 1, on a alloué au total 20,5 millions de dollars à des projets du programme APh2.

Tableau 1 — Investissements consentis dans le cadre du programme APh2

Titre du projet	Financement	Participants
* Ce projet n'ayant pas été mis en œuvre n'a pas été inclus dans l'étude. (Retour au texte)
Technologies de l'hydrogène dans les véhicules utilitaires	4,25 millions $	Hydrogenics Corporation, Deere & Company, Hydrogenics Test Systems Inc., Emerson Network Power Canada
Piles à combustible aux fins de production d'électricité et de chauffage résidentiels	935 000 $	Fuel Cell Technologies Ltd., Ontario Power Generation Inc. et l'Université de Toronto à Mississauga
Véhicules de navette à moteur à combustion interne à l'hydrogène (MCIH2)	4,2 millions $	Ford du Canada Limitée et Advanced Technologies and Fuels Canada Inc.
Projet intégré d'utilisation d'hydrogène résiduel	6,0 millions $	Sacré-Davey Innovations Inc., Sacré Consultants Ltd., Westport Innovations Inc., Westport Research Inc.
Projet de village à centrale éolienne de production d'hydrogène dans l'Île-du-Prince-Édouard *	5,1 millions $	Hydrogenics Corporation et Prince Edward Island Energy Corporation.

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Approche

À titre d'évaluation finale, l'étude a porté sur les principaux points suivants : la pertinence, la conception et la prestation, la réussite (en mettant l'accent sur les résultats) et le rapport coût-efficacité, en se fondant sur trois démarches d'enquête : un examen des documents; des entrevues avec les représentants de PTC/OTI, Industrie Canada, Ressources naturelles Canada (RNCan), les membres des consortiums de projets et les associations industrielles; et des études de cas des quatre projets APh2.

L'étude a été réalisée en deux étapes. La première étape visait deux projets (Technologies de l'hydrogène dans les véhicules utilitaires et Piles à combustible aux fins de production d'électricité et de chauffage résidentiels) terminés ou arrivant à terme au cours de l'exercice 2006–2007, et la deuxième étape couvrait les deux autres projets (Véhicules de navette à moteurs à combustion interne à l'hydrogène (MCIH2) et Projet intégré d'utilisation d'hydrogène résiduel) en cours pendant l'exercice 2007–2008.

Méthodologies

Au cours de la première et de la deuxième étape, 42 entrevues ont été menées auprès du personnel de PTC/OTI, d'Industrie Canada et de RNCan, des sociétés responsables des projets, des membres des consortiums de projets, des fournisseurs, des partenaires de soutien et des personnes participant à des projets non financés. Des études de cas ont été préparées pour les quatre projets financés afin de mieux comprendre la raison-d'être du projet, les rôles et les responsabilités des participants, les questions liées à la mise en œuvre des projets, l'atteinte des objectifs et les aspects de rentabilité. Les études de cas comprenaient également des visites de site qui ont permis de brosser un portrait plus détaillé de la mise en œuvre du programme.

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Résultats de l'évaluation

Pertinence

De l'avis des représentants du gouvernement et de l'industrie, le programme APh2 répondait aux besoins de l'industrie lors de sa création en 2003. Depuis, l'industrie a connu une évolution considérable sur le plan de la technologie et du développement industriels, ainsi que des succès commerciaux. Toutefois, les organisations industrielles n'ayant pas suivi un rythme d'évolution semblable, elles divergent d'opinion quant à la meilleure façon de soutenir le développement continu de l'industrie.

Réussite

Le nombre de projets financés par le programme APh2 est conforme aux estimations initiales, mais moins d'activités de démonstration que prévu n'ont été soutenues dans le cadre de ces projets, ce qui a réduit la gamme d'expériences de développement en matière d'applications de l'hydrogène et des piles à combustible pour l'industrie canadienne. Des progrès ont été réalisés même si les objectifs initiaux visant à appuyer la création et le développement de l'Autoroute de l'hydrogène en Colombie-Britannique et du Village de l'hydrogène à Toronto n'ont pas été entièrement atteints. Dans l'ensemble, les quatre projets APh2 mis en œuvre se sont concrétisés par des réussites.

La plupart des entreprises participantes ont acquis une expérience technique et amélioré de façon générale leurs capacités sur le plan des technologies de l'hydrogène. L'expérience tirée des activités de démonstration est vitale et a permis, dans certaines situations, d'enrichir aussi les apprentissages organisationnels. Les deux grands projets les plus complexes ont donné lieu à un apprentissage plus important du fait qu'un plus grand éventail de technologies a été démontré, comparativement aux projets de plus petite envergure.

Les succès commerciaux ont été négligeables pour l'ensemble des entreprises, à l'exception de Hydrogenics Corporation qui, par suite d'une démonstration d'un système d'alimentation de secours, a été en mesure de conclure une commande ultérieure importante avec une entreprise américaine spécialisée dans les systèmes d'alimentation d'urgence, qui avait participé à une activité de démonstration. Bien que les succès commerciaux aient été mitigés, le programme APh2, par le biais des démonstrations, a fait progresser les technologies de l'hydrogène jusqu'à un stade rapproché de la commercialisation.

En règle générale, les démonstrations ont révélé que les codes et les normes n'étaient pas des barrières comme l'avaient considéré au départ de nombreuses entreprises. Les permis et les approbations nécessaires ont été délivrés pour l'ensemble des activités de démonstration. Le principal défi pour bon nombre de ces activités était de décrire leur mode de fonctionnement et de montrer aux diverses parties concernées par l'évaluation de la conformité comment les préoccupations sur le plan de la sécurité étaient prises en considération.

Il y a eu une conscientisation et une acceptation de la technologie de l'hydrogène principalement à deux niveaux. Au premier niveau, parmi les représentants officiels et les individus participant directement aux activités de démonstration, y compris les premiers intervenants (pompiers, policiers, ambulanciers, etc.), les techniciens, les mécaniciens et les gestionnaires d'immeubles, on a indiqué que toutes les activités de démonstration avaient grandement contribué à accroître la sensibilisation. À un niveau plus large de sensibilisation publique, les résultats ont varié pour différentes raisons, notamment le degré de visibilité publique des activités de démonstration, le degré d'accès du public aux sites de démonstration, le nombre de sessions de sensibilisation et le fait que les activités de démonstration de deux des projets (de Ford et de Sacré-Davey) n'avaient pas encore été réalisées au moment de l'évaluation.

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Conception et mise en œuvre du programme

Conception du programme et des projets

Les participants conviennent que les ententes de partenariat sont un facteur clé dans le développement des technologies et des marchés pour l'industrie. De façon générale, ils ont accepté l'exigence du programme de créer un consortium, mais certains ont indiqué qu'ils étaient parvenus à un niveau élevé de développement technologique à l'intérieur de la chaîne d'approvisionnement en collaboration avec diverses sociétés dans le cadre de projets qui n'imposaient pas cette exigence. En définitive, les demandeurs ont accepté l'idée d'un consortium, mais la disposition relative à la responsabilité, qui a été prévue afin de réduire le risque financier pour le gouvernement, posait problème pour certaines entreprises. En effet, l'exigence selon laquelle tous les membres du consortium étaient solidairement responsables du projet constituait un risque financier que certaines entreprises hésitaient à endosser.

Outre l'exigence du consortium et la disposition connexe relative à la responsabilité mises en place pour stimuler la réussite du programme et minimiser le risque financier pour le gouvernement, l'évaluation a mis en lumière d'autres caractéristiques des projets qui ont également joué un rôle dans l'atteinte des résultats :

• Taille du projet : Les deux plus grands projets comportant de nombreuses démonstrations — ceux des sociétés Hydrogenics et Sacré-Davey — ont mieux réussi à faire la démonstration de leurs résultats que les projets de plus petite envergure, et moins complexes.
• Type d'utilisateurs : La participation d'entreprises à titre d'utilisateurs plutôt que d'institutions a contribué à mettre en valeur les applications commerciales, faisant ainsi progresser le développement technologique.
• Situation financière des sociétés responsables : les sociétés responsables de la direction des projets dont la situation financière était saine ou dont les compétences en gestion étaient pertinentes ont eu plus de facilité à gérer les exigences administratives du programme.

Mise en œuvre

Portée du programme : le programme a atteint les entreprises ciblées. Ces entreprises (dont la plupart étaient des PME, à l'exception de Ford Canada, Deere & Company, Purolator Courier et Bell Canada) étaient des fournisseurs de technologies de l'ensemble de la chaîne d'approvisionnement, des utilisateurs et des fournisseurs ainsi que des organismes gouvernementaux responsables.

Processus de présentation des demandes : Le processus de demande concurrentiel a été jugé approprié par la plupart des demandeurs interrogés ayant utilisé avec succès ce mécanisme, mais un grand nombre de demandeurs, ayant utilisé le processus avec ou sans succès, sont d'avis qu'il est rigide et chronophage. Les interactions entre le programme responsable et les entreprises dans un secteur en développement comme celui de l'hydrogène et des piles à combustible sont importantes à toutes les étapes depuis le processus de demande à la signature de l'entente jusqu'à l'établissement de rapports sur les résultats. On a laissé entendre qu'il n'y avait pas suffisamment de ressources au niveau ministériel lorsque le programme a été mis en œuvre pour gérer efficacement la forte participation.

Diligence raisonnable : Dans l'ensemble, on a jugé que le programme APh2 était trop rigide dans l'élaboration et l'application des procédures destinées à une industrie qui n'est pas entièrement parvenue à maturité et qui est sujette à un changement technologique rapide. Les conditions du programme étaient appropriées aux activités de démonstration des technologies existantes (ce qui répond à l'objectif du programme), mais moins pertinentes aux projets faisant encore l'objet de développement, qui comportaient, de façon inattendue, certaines technologies dont la démonstration avait été faite dans le cadre de projets financés. La réattribution de dossiers, rendue nécessaire par des changements de personnel au cours du cycle de vie des projets, a compliqué davantage la situation, nuisant à l'appui continu qui devait être fourni pour les fins de l'administration des projets financés.

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Conclusions

Les responsables du développement technologique dans l'industrie de l'hydrogène au Canada sont généralement de petites et moyennes entreprises qui n'ont pas les ressources nécessaires pour donner suite à de lourdes exigences de rapport, participer à des négociations de longues durées ou faire face à des retards de paiement. Selon ces entreprises, il est nécessaire de doter le programme d'une structure flexible et adaptée aux besoins des entreprises pour qu'elles puissent atteindre les objectifs du programme. Il importe également de respecter le principe de diligence raisonnable. Ainsi, au vu de ce qui précède, les suggestions suivantes peuvent se révéler utiles dans l'examen des plans des futurs programmes :

1. Le modèle de consortium axé sur la collaboration entre les entreprises, qui est généralement réservé aux objectifs d'un programme de recherche préconcurrentiel, ne constitue qu'une façon de promouvoir la collaboration entre les entreprises. Les relations contractuelles fondamentales peuvent se révéler très efficaces pour promouvoir la mise en commun de l'apprentissage et des connaissances acquises par les entreprises de la chaîne d'approvisionnement, à condition que les projets soient d'une envergure telle que les capacités d'une seule entreprise ne suffisent à les mener à bien.
2. Le but d'un programme de démonstration de technologies est d'absorber une part du risque inhérent au développement de nouvelles technologies qu'on vise à commercialiser. Les exigences des projets et les processus de diligence raisonnable doivent donc refléter le but visé.
3. Le niveau de développement des technologies proposées actuellement dans le cadre de projets de démonstration est critique à l'atteinte des objectifs du programme. Il est possible que les conditions appropriées à des activités de démonstration des technologies éprouvées dans des marchés clés conviennent moins à des technologies pouvant encore nécessiter un développement plus poussé pendant le stade de démonstration.

Le Programme des adhérents pionniers de l'hydrogène a pris fin le 31 mars 2008. Le rapport d'évaluation ne contient aucune recommandation en raison de ce fait, ni de plan d'action de la part de la gestion. La réponse de la gestion a confirmé son accord avec les constatations et conclusions de l'évaluation.

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¹ Principaux indicateurs de rendement, programme APh2, 20 février 2007 (Retour au texte)