Évaluation formative du Plan d'action 2004-2008 d'Industrie Canada (Article 41) et du Développement économique des communautés de langue officielle en situation minoritaire (DÉCLO)

2.0 Contexte

Cette section présente d'abord un aperçu du contexte de la composante DÉCLO ainsi que du Plan d'action 2004-2008 d'IC. Elle expose ensuite les objectifs et les modalités d'exécution de chacune des deux initiatives.

2.1 Contexte général

La dualité linguistique constitue depuis longtemps une facette dominante de la société canadienne. Depuis la fondation du Canada en 1867, son évolution a façonné la manière dont les Canadiens et les Canadiennes se perçoivent et sont perçus à travers le monde.

Au cours des années, le gouvernement fédéral s'est donné le devoir de faire la promotion de cette dualité linguistique. Pour bien saisir les fondements juridiques des obligations de l'appareil fédéral, il faut d'abord s'en remettre à la Loi constitutionnelle de 1867 et à la Charte canadienne des droits et libertés. Ces lois fondamentales garantissent l'égalité de statut du français et de l'anglais au sein des institutions du Parlement et du gouvernement du Canada et confèrent aux Canadiens et aux Canadiennes des droits linguistiques.¹

Afin d'assurer la pleine mise en œuvre de ces droits constitutionnels, le Parlement a adopté la Loi sur les langues officielles de 1969. Cette Loi a ensuite été révisée en 1988 pour préciser les obligations des institutions fédérales. La portée de la Loi de 1988 a été élargie, notamment par l'adoption de l'article 41 qui engage le gouvernement fédéral « à favoriser l'épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et à appuyer leur développement, ainsi qu'à promouvoir la pleine reconnaissance de l'usage du français et de l'anglais dans la société canadienne ».²

Malgré ce cadre juridique consolidé, on remarque chez les populations des communautés de langue officielle en situation minoritaire des signes d'affaiblissement inquiétants : poids démographique décroissant, chômage chronique, sentiment d'appartenance diffus et migration vers les centres urbains, pour ne nommer que ceux-là.³

Dans le but de mieux appuyer la mise en œuvre du régime linguistique canadien, le gouvernement fédéral a depuis quelques années adopté un certain nombre d'importantes mesures. En 2003, il a notamment annoncé un plan quinquennal intitulé Le prochain acte : un nouvel élan pour la dualité linguistique canadienne — Le plan d'action pour les langues officielles. IC compte parmi les ministères qui doivent jouer un rôle dans la mise en œuvre de ce plan; particulièrement en ce qui concerne le développement économique des communautés de langue officielle en situation minoritaire (de là l'acronyme DÉCLO ).

Au cours des années, le gouvernement fédéral s'est aussi doté d'un cadre ministériel de responsabilisation pour la mise en application de la partie VII (dont l'article 41) de la Loi sur les langues officielles. Ce cadre ministériel décrète que certaines institutions fédérales désignées doivent consulter les communautés de langue officielle en vue d'élaborer un plan d'action et le soumettre au ministère du Patrimoine canadien. IC compte parmi les 34 institutions fédérales visées par le cadre de responsabilisation fédéral sur la mise en œuvre de l'article 41.⁴ Depuis cette époque, le ministère élabore des plans d'action, dont celui qui s'échelonne sur la période de 2004 à 2008.⁵

Une première évaluation de la mise en œuvre de l'article 41 de la Loi sur les langues officielles par IC a été effectuée en 2001. Cette étude a constaté que :

• les gestionnaires d'IC avaient un degré très limité de sensibilisation à l'égard des besoins des CLOSM et une compréhension limitée des engagements du Ministère en matière de langues officielles, quoique ce degré de sensibilisation commençait à augmenter grâce aux campagnes de sensibilisation;
• des progrès considérables avaient été faits pour assurer l'intégration de l'article 41 dans l'élaboration des programmes et services;
• l'approche et l'équipe de coordination nationale et régionale, le concept de champion des langues officielles, les campagnes de sensibilisation à l'intérieur du Ministère, le programme Francommunautés virtuelles, et la participation du Ministère à l'année de la Francophonie étaient les grandes forces de la mise en œuvre;
• l'approche d'IC pour prendre connaissance des besoins des CLOSM était bonne mais insuffisante parce que pas assez systématique et axée sur les besoins spécifiques des régions;
• la mise en œuvre de l'article 41 n'était pas suffisamment articulée à l'intérieur du mandat et des opérations du Ministère et certains objectifs du Ministère en matière de langues officielles dépassaient son mandat ainsi que la capacité de ses programmes et services clés;
• les CLOSM connaissaient mal les services et programmes d'IC et les utilisaient donc très peu;
• IC investissait des ressources insuffisantes pour assurer l'atteinte des résultats souhaités; et
• l'intégration de l'article 41 dans les opérations en région demeurait difficile.

On recommandait donc :

• de développer une approche systématique et continue de consultation pour définir les besoins des CLOSM de chaque région;
• d'élaborer une stratégie ministérielle de mise en œuvre de l'article 41 qui comprendrait une articulation plus concrète de la vision du Ministère et des mesures ciblant les CLOSM ;
• de définir la structure et les rôles des principaux intervenants du Ministère;
• de revoir le cadre d'évaluation et les résultats escomptés;
• d'investir plus de ressources dans la mise en œuvre, notamment augmenter les ressources en régions;
• de concevoir une stratégie et des outils de sensibilisation interne et externe; et
• de mettre en place des mécanismes de suivi et de compte rendu des résultats.

Les prochaines sections fournissent des détails sur le rôle d'IC en fonction de chacune des deux initiatives faisant l'objet de la présente évaluation.

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2.2 Composante DÉCLO

Lancé en 2003, le Plan d'action pour les langues officielles est une vaste initiative gouvernementale qui cherche à donner un nouvel élan à la dualité linguistique des communautés de langue officielle en situation minoritaire. Le plan s'étale sur cinq ans et prévoit des investissements de plus de 750 millions de dollars, dont 33 millions pour le développement économique des CLOSM .⁶

La composante DÉCLO comprend les activités suivantes :

• Liaison, communications et counseling (8 M$).
• Stages en milieu minoritaire (Programme Jeunes stagiaires) (2 M$).
• Projets pilotes de télé-formation et télé-apprentissage (10 M$).
• Prolongement du programme Francommunautés virtuelles (13 M$).⁷

Les services de liaison, communications et counseling sont exécutés par IC et FedNor. Le programme Francommunautés virtuelles est administré par IC . Les stages et les projets pilotes sont assurés par les ODR , c'est-à-dire l'Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA ), l'Agence de développement économique pour les régions du Québec (DEC ), l'Initiative fédérale de développement économique du Nord de l'Ontario (FedNor) et Diversification de l'économie de l'Ouest Canada (DEO ).⁸

Des protocoles d'entente entre IC et chacun des ODR définissent le rôle attribué aux ODR dans la mise en œuvre des volets DÉCLO . Les ODR sont les principaux responsables en ce qui concerne l'élaboration des exigences pour les stages, la sollicitation et l'évaluation des demandes et la gestion des ententes de stage. De même, ils sont les principaux responsables de l'exécution des projets pilotes.⁹

FedNor fait toutefois exception dans la mesure où l'organisme a conclu une entente avec le bureau régional d'IC pour assurer conjointement, en partenariat, la gestion des composantes de DÉCLO . FedNor administre conjointement avec le bureau régional de l'Ontario l'Initiative des projets pilotes en téléapprentissage. Dans le cadre de ses programmes FedNor possède déjà un programme de jeunes stagiaires pour le Nord de l'Ontario. Ainsi, la gestion de cette composante a été remise au bureau régional d'IC . Celui-ci a conclu une entente avec la Chambre économique de l'Ontario qui a été chargée d'assurer la mise en oeuvre du programme jeunes stagiaires.

Il faut toutefois noter que même si les ODR sont responsables de la mise en œuvre des stages et des projets pilotes, IC demeure responsable de ces composantes et doit faire rapport sur les réalisations de tous les volets DÉCLO au Secrétariat sur les langues officielles. Pour cette raison, ces volets sont inclus dans la présente évaluation.

2.2.1 Objectifs généraux du Ministère pour la composante DÉCLO

Pour la composante DÉCLO du Plan d'action pour les langues officielles, les programmes et services du Ministère visent la réalisation des résultats immédiats suivants :

• Liaison, communications et counseling :
  • augmentation de la disponibilité de l'information et des conseils sur les programmes et sensibilisation accrue aux possibilités offertes par les programmes et à leurs avantages, de la part des entreprises, des consommateurs, des associations et autres intéressés des CLOSM , afin de les aider à participer à l'économie du savoir;
  • utilisation accrue par les CLOSM des programmes et de l'information fournis par le gouvernement.
• Stages :
  • acquisition de compétences et expérience de travail dans la langue de son choix;
  • amélioration dans la pratique de la gestion et du commerce (notamment dans les domaines du génie, des technologies de communications, de l'administration des affaires, et de la recherche) dans la langue de son choix;
  • augmentation des possibilités de travailler dans la langue de son choix.
• Projets pilotes :
  • augmentation des partenariats;
  • expansion de la disponibilité de contenu et d'applications pour l'enseignement et la formation à distance;
  • démonstrations de la possibilité d'accroître l'accès à des technologies et à des services de pointe.
• Francommunautés virtuelles :
  • augmentation du contenu francophone en ligne, des applications Web et des services en ligne en français, des compétences en technologies de l'information et des communications (TIC ) ainsi que des partenariats et du réseautage parmi les francophones du Canada.
  • accroissement de l'intérêt suscité par Internet et de l'utilisation d'Internet ainsi que du soutien et de la création de réseaux francophones en ligne.¹⁰

En plus de ces objectifs propres au volet DÉCLO , Francommunautés virtuelles vise les objectifs généraux suivants :

• Encourager le développement et l'utilisation des TIC dans les collectivités francophones et acadiennes de tout le pays afin de contribuer à réduire le fossé numérique au Canada.
• Créer et promouvoir des réseaux de sites Web en accentuant la coopération et le partenariat au sein des organismes francophones et acadiens du Canada dans le but de contribuer au développement socio-économique et culturel de leurs collectivités.
• Élaborer des applications, des contenus et des services en français pour Internet et les rendre visibles et accessibles par l'entremise de grands portails canadiens, y compris les portails gouvernementaux.¹¹

2.2.2 Résultats attendus

L'initiative est assortie d'un cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats qui fournit des détails du modèle logique, de la stratégie de mesure du rendement, de la stratégie d'évaluation et de la stratégie de présentation des rapports.

Les activités liées aux éléments du programme visent notamment la réalisation des résultats intermédiaires suivants¹² :

• augmentation de la participation des CLOSM aux programmes de développement économique fédéraux existants;
• accroissement du nombre de travailleurs qualifiés, des nouvelles entreprises ou des entreprises améliorées et de l'adoption des nouvelles technologies grâce à l'emploi de jeunes dans les CLOSM ;
• nouvelles entreprises ou expansion d'entreprises dans les CLOSM ;
• hausse de la participation des CLOSM à l'économie du savoir.

Finalement, ces résultats devront mener à des changements positifs dans les domaines suivants :

• mise en valeur du potentiel des collectivités;
• croissance économique et création d'emplois;
• viabilité et autonomie des collectivités;
• développement et diversification des économies locales des CLOSM .

2.2.3 Mécanismes de mise en œuvre — composantes et éléments du programme

Le Ministère a mis en œuvre des composantes de base sur lesquelles s'appuient les éléments de développement économique des CLOSM pour la prestation de ses programmes et services. Ces composantes sont les suivantes¹³ :

• Mise sur pied d'institutions pour fournir de l'information et des conseils aux CLOSM afin de maximiser leur participation aux programmes gouvernementaux qui sont à leur disposition (lié à l'élément de programmation Liaison, communications et counseling mis en œuvre par IC );
• Développement rural et communautaire pour susciter des possibilités d'emploi, entre autres en gestion d'entreprises et en technologie de l'information, pour permettre aux jeunes de rester dans leur milieu en établissant des partenariats avec des entreprises privées et des organismes communautaires (lié à l'élément de programmation Jeunes stagiaires mis en œuvre par les ODR );
• Participation à la nouvelle économie pour donner accès à des technologies de pointe, en particulier en élargissant le programme Francommunautés virtuelles (liée aux éléments de programmation Francommunautés virtuelles mis en œuvre par IC et Initiative de projets pilotes en télé-formation et télé-apprentissage mis en œuvre par les ODR ).¹⁴

Tableau 1 : Composantes du programme DÉCLO

Composante	Élément	Descriptif	Ressources
Mise sur pied d'institutions	Liaison, communications et counseling (IC )	Donner des services de renseignements et de conseils aux consommateurs, aux entreprises et aux associations au sujet des programmes et des services existants, des critères d'admissibilité aux programmes financés et des mesures qui sont les mieux adaptés à la situation particulière de chaque CLOSM . Ces services visent à aider ces communautés à mieux comprendre l'innovation et à adopter des processus et des produits novateurs pour améliorer leur capacité d'exportation.	8 M$
Développement rural et communautaire	Jeunes stagiaires (ODR )	Ce programme se réalise conjointement par le bureau régional de l'Ontario et FedNor en Ontario et par les ODR dans les autres régions. Le programme consiste en projets d'expérience de travail pour permettre l'embauche et la formation des jeunes provenant des CLOSM , dans la langue minoritaire, au sein des communautés francophones hors Québec et anglophones au Québec. Le but du programme est de favoriser l'accroissement du nombre de travailleurs qualifiés, de nouvelles entreprises ou d'entreprises améliorées ainsi que l'adoption de technologies nouvelles.	2 M$
Participation à la nouvelle économie	Francommunautés virtuelles (IC )	Initiative qui vise à encourager les collectivités francophones et acadiennes du pays à développer le réseautage et le partenariat pour qu'elles soient en mesure d'élaborer et de proposer des projets visant à favoriser l'adoption et l'utilisation de l'Internet ainsi qu'à développer le contenu d'application Web et de services francophones en ligne.	13 M$
	Initiative de projets pilotes en télé-formation et télé-apprentissage (ODR )	Cette initiative est menée conjointement par le bureau régional de l'Ontario et FedNor et par les ODR dans les autres régions du pays. Il s'agit de projets pilotes d'enseignement et de formation à distance pour donner accès à des techno logies de pointe et à des services offerts au moyen de la technologie. Le but de ces projets est de stimuler la participation des CLOSM à l'économie du savoir en accroissant le contenu et les applications de télé-apprentissage. IC s'est servie des infrastructures existantes en lançant ces projets en partenariat avec les universités, les collèges, le secteur privé et les organismes communautaires à but non lucratif qui desservent principalement les CLOSM . Les partenaires sont encouragés à faire une contribution d'au moins 10 % des coûts des projets (minimum 2 millions de dollars d'investissements en cinq ans).	10 M$

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2.3 Plan d'action 2004-2008 d'IC

Le Plan d'action 2004-2008 d'IC consiste en une série de mesures entreprises par le Ministère pour soutenir la mise en œuvre de l'article 41 de la Loi sur les langues officielles. Ce plan a été précédé d'un vaste processus de consultation qui a permis de recueillir les points de vue à la fois des communautés de langue officielle en situation minoritaire et d'intervenants clés du Ministère.¹⁵

Contrairement à la composante DÉCLO , le Plan d'action 2004-2008 concerne IC seulement. Les ODR (DEO , APECA et DEC ) ont leur propre plan pour la mise en œuvre de l'article 41.¹⁶

2.3.1 Objectifs généraux du Plan d'action 2004-2008

En conformité avec son mandat et avec le Plan d'action pour les langues officielles du gouvernement fédéral, la mission du Ministère concernant la mise en œuvre de l'article 41 est la suivante :

• Contribuer à rendre les programmes et services du Ministère plus accessibles aux communautés de langue officielle en situation minoritaire, appuyant ainsi leur participation à l'épanouissement économique du Canada dans la langue de la minorité.¹⁷

Dans le prolongement de cette mission, le Ministère poursuit quatre objectifs généraux :

• établir une relation de travail durable entre IC et les CLOSM ainsi que les organismes qui les représentent;
• veiller à la prestation d'informations et de services liés au développement économique qui sont utiles aux CLOSM ;
• faciliter l'accès des communautés aux programmes et services du Ministère;
• augmenter la participation des communautés aux programmes et services du Ministère.¹⁸

2.3.2 Les résultats attendus

Le Plan d'action 2004-2008 d'IC vise trois résultats directs :

• une compréhension accrue des exigences de l'article 41 auprès des cadres et gestionnaires des programmes retenus en priorité;
• des liens de travail accrus entre les organismes représentant les CLOSM et le Ministère;
• une compréhension accrue des programmes et services du Ministère de la part des CLOSM .¹⁹

L'atteinte de ces résultats doit mener à la réalisation de deux résultats intermédiaires et d'un résultat final. Les résultats intermédiaires attendus sont les suivants :

• une participation accrue des CLOSM aux programmes et services du Ministère qui sont les plus aptes à contribuer à l'épanouissement de ces communautés;
• une exploitation accrue des outils du savoir qui favorisent l'épanouissement des CLOSM .

Ces résultats devront conduire à « une augmentation de la contribution des CLOSM à l'épanouissement économique du Canada ».²⁰

2.3.3 Mécanismes de mise en œuvre

Puisque l'article 41 de la Loi sur les langues officielles concerne tous les programmes d'IC , le Ministère a choisi d'organiser son Plan d'action autour de trois axes d'intervention prioritaires : la sensibilisation interne, le renforcement de la participation des communautés aux programmes et services d'IC et les consultations continues auprès des CLOSM .²¹

• La sensibilisation interne — Le Ministère a conçu trois approches qui visent généralement à mieux faire connaître son rôle et ses obligations auprès de ses gestionnaires et de ses agents de développement. Cet axe d'intervention cherche aussi à favoriser la communication entre le Ministère et les CLOSM .
• Le renforcement de la participation des communautés aux programmes et services d'IC — Le Ministère entreprend différentes mesures de concertation avec les communautés et les organismes communautaires liés au développement économique en ce qui à trait à leurs priorités et aux nouvelles initiatives, politiques et programmes du Ministère.
• Les consultations continues auprès des communautés — Par l'entremise des conseillers et coordonnateurs régionaux, cet axe d'intervention vise à informer les communautés sur les programmes et services du Ministère. Il comprend également des consultations annuelles formelles avec les communautés, lors des consultations ministérielles d'IC et des consultations du Bureau du Conseil privé, ainsi que la participation du Ministère à plusieurs comités paritaires et interministériels.

Dans l'élaboration de son Plan d'action 2004-2008 pour l'article 41, le Ministère a retenu en priorité 15 programmes devant particulièrement contribuer à la mise en œuvre des axes d'intervention sus-mentionnés :

• La Programmation de FedNor
• Programme d'accès communautaire
• Services à large bande
• Étudiants bien branchés
• Ordinateurs pour les écoles
• Rescol canadien
• Programme d'infrastructures Canada-Ontario
• Fonds sur l'infrastructure municipale rurale Canada-Ontario
• Centres de services aux entreprises du Canada
• Sociétés d'aide au développement des collectivités (SADC ) en Ontario
• Gestion de l'information/Technologies de l'information
• Industrie de la langue
• CommunAction.ca
• Francommunautés virtuelles
• Programme Jeunes stagiaires (mis en œuvre par les ODR )
• Projets pilotes en télé-apprentissage et télé-formation (mis en œuvre par les ODR )

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¹ Commissariat aux langues officielles, Les langues officielles au Canada : Le tournant à prendre, Rapport annuel 2005-2006, p.26. (Retour au renvoi 1)

² La Loi sur les langues officielles a été renforcée en 2005 par le projet de loi S-3. Désormais, les institutions fédérales doivent prendre des « mesures positives » en vue de favoriser l'épanouissement et le développement des communautés francophones et anglophones minoritaires au Canada et promouvoir la pleine reconnaissance et l'usage du français et de l'anglais dans la société canadienne. (Retour au renvoi 2)

³ Commissariat aux langues officielles, Les langues officielles au Canada : Le tournant à prendre, Rapport annuel 2005-2006, p.25. Voir aussi Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR ), Le développement économique des communautés de langue officielle en situation minoritaire, Industrie Canada, juillet 2003, p.2. (Retour au renvoi 3)

⁴ Commissariat aux langues officielles, Les langues officielles au Canada : Le tournant à prendre, Rapport annuel 2005-2006, p.6. (Retour au renvoi 4)

⁵ Industrie Canada, Plan d'action 2004-2008. Mise en œuvre de l'article 41 de la Loi sur les langues officielles. (Retour au renvoi 5)

⁶ Gouvernement du Canada, Le prochain acte : un nouvel élan pour la dualité linguistique canadienne — Le plan d'action pour les langues officielles, p.78 et 79. (Retour au renvoi 6)

⁷ ProAction41. (Retour au renvoi 7)

⁸ Industrie Canada, Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR ), Le développement économique des communautés de langue officielle en situation minoritaire, juillet 2003, p.8. (Retour au renvoi 8)

⁹ Protocole d'entente entre Industrie Canada et Diversification de l'économie de l'Ouest Canada : Exécution de programmes pour favoriser le développement économique des collectivités de langues officielles en situation minoritaire, 28 janvier 2004. (Retour au renvoi 9)

¹⁰ Industrie Canada, Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR ), Le développement économique des communautés de langue officielle en situation minoritaire, juillet 2003, p.10. (Retour au renvoi 10)

¹¹ http://epe.lac-bac.gc.ca/100/206/301/ic/francommunautes/08-08-22
/www.francommunautes.ic.gc.ca/apropos_f.asp. (Retour au renvoi 11)

¹² Industrie Canada, Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR ), Le développement économique des communautés de langue officielle en situation minoritaire, juillet 2003, p.11. (Retour au renvoi 12)

¹³ Ibid, p.3. (Retour au renvoi 13)

¹⁴ Le programme Francommunautés virtuelles a été élargi en offrant des stages dans les entreprises, en améliorant l'accès aux services en ligne, et en permettant aux communautés de tirer profit des programmes de développement économique existants. (Retour au renvoi 14)

¹⁵ Industrie Canada, Plan d'action 2004-2008. Mise en œuvre de l'article 41 de la Loi sur les langues officielles, p.4. (Retour au renvoi 15)

¹⁶ Ibid, p.7. (Retour au renvoi 16)

¹⁷ Ibid, p.6. (Retour au renvoi 17)

¹⁸ Ibid, p.7. (Retour au renvoi 18)

¹⁹ Ibid., p.12. (Retour au renvoi 19)

²⁰ Ibid., p.13. (Retour au renvoi 20)

²¹ Ibid., p.13. (Retour au renvoi 21)