Évaluation finale du Programme d'accès communautaire

Résumé

Le rapport présente les résultats de la deuxième évaluation du Programme d'accès communautaire (PAC). La première a été réalisée le 16 janvier 2004. L'objectif de cette évaluation était de déterminer la nécessité, la pertinence, le niveau de succès et le rapport coût-efficacité du programme. L'évaluation a été réalisée du 1^er mai au 30 septembre 2009 par la Direction générale de la vérification et de l'évaluation d'Industrie Canada.

Contexte

Le Programme d'accès communautaire a été mis en œuvre en 1994 de concert avec le programme Rescol, en réaction à la priorité du gouvernement du Canada de stimuler la croissance économique dans les secteurs ruraux grâce à un accès à l'autoroute de l'information. Le principal objectif du programme était d'offrir un accès public abordable à Internet, à de nouvelles compétences et à des services connexes. Des endroits publics, comme des écoles, des bibliothèques et des centres communautaires, ont servi de points d'accès à Internet. On y a également offert du soutien et de la formation informatiques. Des fonds supplémentaires ont été prévus dans le budget de 1998 pour l'établissement de points d'accès publics dans les milieux urbains.

Les fonds du Programme ont atteint 64 millions de dollars en 1999-2000, et 8 800 centres étaient en place en 2003-2004. Les fonds du PAC ont été renouvelés annuellement depuis 2006-2007. Le dernier renouvellement, en date du 31 mars 2010, se chiffre à 15,4 millions de dollars et s'ajoute aux 10,1 millions de dollars provenant de la Stratégie emploi jeunesse (SEJ). Au 31 mars 2009, on comptait 3 785 centres à la grandeur du Canada, dont près de 68 p. 100 étaient situés dans des collectivités rurales et éloignées ainsi que dans des communautés des Premières nations, et 32 p. 100, dans des milieux urbains. Un peu plus de 420 millions de dollars ont été affectés au PAC depuis 1995.

Le PAC a été géré par des protocoles d'entente (PE) conclus avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, ou par l'administration centrale et les bureaux régionaux d'Industrie Canada. La plupart des centres étaient regroupés en réseaux du PAC ayant un intérêt ou un but commun. On compte actuellement 82 réseaux de partenaires provinciaux, territoriaux ou communautaires à but non lucratif offrant des services à l'échelle locale grâce à du cofinancement ou à la prestation de services en nature. Le programme est actuellement supervisé et exécuté à l'échelle nationale par le Secteur des opérations régionales d'Industrie Canada.

Depuis 1996, le PAC a un volet Initiative jeunesse (IJ) financé par l'intermédiaire de la SEJ, laquelle est dirigée par Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC). Dans le cadre du volet IJ du PAC, des jeunes ont pu faire des stages dans tous les centres du PAC du Canada, pour aider des personnes, des organismes communautaires et des petites entreprises à mieux connaître et mieux utiliser Internet et les technologies de l'information connexes.

Le Programme d'accès communautaire a été créé avant l'introduction de la notion de « fossé numérique ». Comme on le verra au point 4.1.1, le fossé numérique se rapporte tant à l'accès à Internet qu'à l'utilisation qu'en font des groupes démographiques précis. Par ailleurs, des facteurs autres que le développement de l'infrastructure Internet ont une incidence sur l'accès à Internet et l'utilisation qu'en font ces groupes. Bien que l'offre de formation soit depuis longtemps un élément du Programme, les activités et les objectifs de base de ce dernier ne portaient pas sur les moyens de traiter les enjeux entourant l'accès à Internet et son utilisation, lesquels sont notamment influencés par des facteurs tels que de faibles revenus, des niveaux d'alphabétisation peu élevés et des obstacles linguistiques.

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Démarche et méthode d'évaluation

L'évaluation a été gérée et menée par la Direction de l'évaluation de la Direction générale de la vérification et de l'évaluation (DGVE) d'Industrie Canada. L'entreprise Les Associés de recherche Ekos, retenue en sous-traitance, a fourni des ressources supplémentaires dans le but de mener des entrevues auprès de répondants clés. Un comité directeur a fourni des conseils et de l'orientation tout au long de l'évaluation. L'évaluation n'a pas porté sur les éléments du PAC entourant la Stratégie emploi jeunesse. La direction n'a pas eu à formuler de recommandations ni à intervenir, puisque le PAC devrait prendre fin le 31 mars 2010.

Plusieurs sources de données ont été utilisées pour aborder les questions de l'évaluation et pour faire des constatations. On a notamment passé en revue des documents du gouvernement du Canada, examiné et analysé des données de Statistique Canada, analysé des études antérieures, passé en revue la documentation, examiné et analysé des données administratives, réalisé une analyse de rentabilité et mené un sondage auprès de 26 répondants clés (soit 16 représentants du personnel du gouvernement fédéral, 8 intervenants externes et 2 experts).

La méthode a été limitée par le manque de données récentes obtenues auprès des clients, par le manque de données chronologiques pouvant lier les données des clients à celles du Programme, par la partialité inhérente des répondants clés et par l'évolution du Programme au cours de ses 15 années d'existence. De nombreux sondages ont été menés auprès des administrateurs des centres du PAC. Des données ont alors été obtenues, mais n'ont pas fait l'objet d'une vérification indépendante. Enfin, les études récentes qui ont pu être utilisées aux fins de l'évaluation ont dû se limiter à celles correspondant à la période de l'évaluation, soit du 1^er mai au 30 septembre 2009. En raison de ces restrictions, l'évaluation n'a pu déterminer adéquatement les résultats intermédiaires et ultimes des activités du PAC. Cependant, un grand nombre de recherches portant sur l'accès à Internet et sur son utilisation au Canada ont permis de mieux analyser la pertinence du Programme et de déterminer s'il est encore nécessaire.

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Constatations

Nécessité

Les principales constatations que l'on peut faire quant à la nécessité de poursuivre le Programme, c'est que l'accès à Internet au Canada a augmenté depuis la création du PAC. Quatre-vingt-quatorze pour cent des Canadiens vivent maintenant dans une collectivité où un accès à large bande est disponible. Pratiquement tous les ménages en milieux urbains et 78 p. 100 des ménages en milieux ruraux avaient accès à un tel service à la fin de 2008. On a également constaté un accroissement de l'utilisation d'Internet à presque tous les types de points d'accès de 1999 à 2007. On estime que 85 p. 100 des Canadiens utilisent maintenant Internet régulièrement. Le nombre de ménages utilisant Internet est passé de 16 p. 100 en 1997 à environ 74 p. 100 en 2008.

Toutefois, malgré l'augmentation de l'accès à Internet et de son utilisation, le fossé numérique persiste entre divers groupes démographiques au Canada, notamment parmi les collectivités rurales et éloignées, les populations ayant un faible revenu, celles ayant des niveaux d'alphabétisation et de scolarité peu élevés, les francophones de plus de 50 ans ou les personnes âgées. Par ailleurs, on avait relevé dans le cadre du Projet Internet Canada que 12 p. 100 des Canadiens n'avaient jamais utilisé Internet, à la fin de 2007, ce qui laisse croire qu'il est possible qu'une partie de la population n'utilisera jamais Internet.

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Pertinence

À la suite de l'examen de la pertinence du Programme dans le contexte des priorités du gouvernement du Canada et d'Industrie Canada, on a constaté que le Programme est moins harmonisé avec les priorités actuelles du gouvernement fédéral et du Ministère qu'avant. L'un des principaux objectifs du PAC a toujours été d'offrir un accès public abordable à Internet. Bien que le gouvernement fédéral estime que l'accès Internet à large bande est une infrastructure essentielle, il se concentre maintenant sur le développement du secteur privé et sur l'accroissement de l'accès par les ménages, plutôt que sur l'accès public. De plus, les réductions budgétaires et la réduction de la durée des renouvellements de fonds laissent croire que le PAC est moins prioritaire qu'avant. Son financement a diminué graduellement, passant de 64 millions de dollars en 1999-2000 à 15 millions de dollars aujourd'hui, en plus de n'avoir été renouvelé que pour des périodes d'un an depuis 2006-2007.

L'examen a également permis de relever que le PAC cadre moins avec les priorités d'Industrie Canada. En passant en revue les données chronologiques du Rapport sur les plans et les priorités du Ministère, on remarque que le programme est de moins en moins axé sur l'acquisition de compétences des personnes, l'une des activités de longue date du PAC. Bien que des aspects de la législation et du mandat d'Industrie Canada appuient partiellement les objectifs d'accroître l'accès à Internet et son utilisation, la plus récente initiative d'élargissement de la portée de l'accès à large bande n'est plus axée sur les points d'accès publics. De plus, les points de vue du personnel d'Industrie Canada sondé aux fins de l'évaluation divergent quant à savoir si le PAC cadre avec les priorités d'Industrie Canada. Dans l'ensemble, ces dernières concernent davantage l'accroissement de l'accès des ménages grâce au développement de l'infrastructure à large bande, que l'accès public à l'échelle communautaire.

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Succès

En ce qui concerne la mesure dans laquelle le Programme a atteint ses résultats à court terme, on a constaté que le PAC a réussi à financer et à maintenir les points d'accès publics à Internet. Les centres du PAC se trouvaient surtout dans des bibliothèques, des centres communautaires et des écoles. Soixante-huit pour cent des centres du PAC étaient situés dans des collectivités rurales, éloignées et du Nord, dont 3 p. 100 se trouvaient sur des réserves des Premières nations. Toutefois, la plus récente analyse des données des centres du PAC (juillet 2009) a révélé qu'environ 68 p. 100 des centres du PAC se trouvaient dans un rayon de 25 kilomètres d'un point d'accès public à Internet, et seulement 32 p. 100 des centres du PAC ne l'étaient pas. Quarante-deux pour cent des centres du PAC en milieux ruraux n'ont pas accès à un autre point d'accès public à Internet dans un rayon de 25 kilomètres, alors que seulement 8 p. 100 des centres du PAC en milieux urbains sont dans cette situation. Au cours de ce même sondage, on a également pu constater qu'environ 47 p. 100 des centres du PAC avaient une connexion à large bande (d'au moins 1,5 mbps), alors que 51 p. 100 avaient un accès haute vitesse. Les autres centres du PAC (environ 3 p. 100) ont affirmé n'offrir qu'un accès par réseau commuté.

Le PAC a aussi permis d'offrir un accès et de la formation aux groupes démographiques que l'on dit touchés par le fossé numérique. D'après le sondage mené auprès des utilisateurs et les données que ceux-ci ont rapportées, les groupes qui sont touchés par le fossé numérique et qui ont utilisé les centres du PAC étaient composés de personnes ayant un faible revenu, ayant un niveau de scolarité peu élevé, n'ayant pas accès à Internet à leur domicile ou n'ayant pas d'emploi. Les opinions des principaux répondants au sondage étaient toutefois variées au sujet du fossé numérique. Bien que la plupart d'entre eux aient signalé le succès du Programme à cet égard, quelques-uns ont laissé entendre que le Programme a surtout été un succès au cours de ses premières années et qu'il avait réalisé peu de progrès récemment pour aider les personnes touchées par le fossé numérique.

L'accès à Internet et son utilisation ont continué d'augmenter, mais cette augmentation n'est pas nécessairement liée aux activités du PAC. Au sujet de l'accès, la plupart des principaux répondants ont convenu que le PAC a contribué à accroître la demande de TI et d'Internet chez les Canadiens, mais il a été impossible de trouver des preuves plus substantielles pour appuyer ces faits. Quant à l'utilisation d'Internet, les données obtenues auprès des répondants en 2008 ont révélé que la formation offerte dans les centres du PAC a permis aux gens d'apprendre à maîtriser Internet et à utiliser de nombreux services en ligne. Les cours de formation portant sur les moteurs de recherche, les connaissances informatiques de base, le courrier électronique et la recherche de services gouvernementaux en ligne étaient parmi les plus populaires. On sait aussi que le nombre moyen d'heures que les Canadiens passent en ligne chaque semaine a continué d'augmenter : de 11,9 heures par semaine en 2004, il est passé à 18,8 heures en 2007.

Les résultats ultimes des activités du PAC étaient le renforcement de l'infrastructure, le développement des connaissances et l'augmentation de l'utilisation des technologies de l'information et des communications (TIC). Si l'on compare le Canada aux autres pays, on remarque qu'il est passé du 2^e au 10^e rang en termes de pénétration des services à large bande depuis 2003. Cette position s'explique en partie par les importants progrès réalisés à cet égard par d'autres pays, comme le Danemark, les Pays-Bas, la Norvège ou la Suisse. Par ailleurs, le Canada occupe actuellement le 25^e rang des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en termes de vitesses d'accès à large bande annoncées par les fournisseurs de services. Enfin, ce sont dans les provinces de l'Atlantique, au Québec et au Nunavut que l'on constate les niveaux d'accès et d'utilisation d'Internet les moins élevés, notamment en raison de retards dans le développement de l'infrastructure.

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Rapport coût-efficacité

Le Programme semble avoir été exécuté d'une matière rentable à plusieurs égards. D'après les données administratives et celles obtenues auprès des répondants, le PAC a réussi à amasser des fonds d'autres sources. Bien que ces fonds varient d'un champ d'application à l'autre, l'examen des données administratives du PAC a permis de constater que le Programme a amassé un peu plus de 14,2 millions de dollars auprès des partenaires des PE depuis 2005-2006. Ce montant représente 110 p. 100 de la contribution d'Industrie Canada, qui s'élève à un peu plus de 12,9 millions de dollars. Par ailleurs, en 2008, les centres des provinces et des territoires ont signalé avoir amassé 14 880 dollars en fonds provenant de toutes les sources, ainsi que 11 963 dollars en financement en nature, alors que la contribution moyenne d'Industrie Canada a été de 4 994 dollars. On a également remarqué que 47 p. 100 des fonds d'un des centres provenaient de l'administration municipale et de l'organisme hôte.

L'évaluation a également permis de déterminer que le ratio des fonds d'exploitation par rapport aux subventions et contributions (S et C) n'a cessé de diminuer de 2005-2006 à 2008-2009. Les S et C ont connu une baisse de 18 p. 100 depuis 2005 et les fonds d'exploitation ont diminué de 68 p. 100. Le ratio est passé de 0,289 en 2005-2006 à 0,115 en 2008-2009.

Au cours d'une étude de rentabilité réalisée en 2005, on a estimé que les profits du Programme étaient légèrement inférieurs à ses coûts, pour un ratio calculé à 1,06. Cette étude a comparé les cinq programmes de la Direction générale des applications de l'autoroute de l'information qui étaient en cours à ce moment-là. Il s'agit du Programme de services à large bande, du Programme des ordinateurs pour les écoles, du programme Premières nations sur Rescol, du programme Collectivités ingénieuses et du Programme d'accès communautaire. L'étude a été faite à partir de données recueillies de 1994-1995 à 2004-2005, juste avant que le nombre de centres du PAC diminue (de 2003 à 2005). On a également constaté que de ces cinq programmes, le PAC était celui dont le ratio des avantages par rapport aux coûts était le moins élevé.

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Conclusions

Le PAC a eu du succès au cours des premières années de l'autoroute de l'information, mais il pourrait ne plus être utile dans le contexte de l'offre d'un accès Internet aux collectivités du Canada. L'accès à Internet et son utilisation ont augmenté de façon significative depuis la création du PAC dans les années 90. Quatre-vingt-quatorze pour cent des Canadiens vivent maintenant dans une collectivité où un accès à large bande est disponible. Le gouvernement du Canada mise donc davantage sur les mécanismes du secteur privé et sur l'accroissement de l'accès des ménages, que sur les initiatives publiques et l'accès public. Le fossé numérique persiste entre des groupes démographiques précis, mais la portée de la présente évaluation est insuffisante pour aborder cette question. Le PAC a permis de créer et de maintenir des points d'accès publics mais, selon des données récentes du Programme, d'autres points d'accès publics sont disponibles. Le Canada est actuellement au 10^e rang des pays offrant un accès Internet à large bande, et 84 p. 100 des Canadiens utilisent maintenant Internet régulièrement.

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