Évaluation des investissements prévus dans le plan d'activités (IPA) relatif à la gestion du spectre

1.0 Description du programme

1.1 Contexte

Le programme Spectre/Télécommunications d'Industrie Canada a reçu son mandat réglementaire essentiellement en application de la Loi sur les télécommunications, de la Loi sur la radiocommunication et de la Loi sur la radiodiffusion. Ces trois lois établissent le cadre de gestion du spectre radioélectrique au Canada ainsi que du cadre stratégique et réglementaire des services de communication. Ce programme est exécuté conjointement par l'entremise de cinq régions et de trois directions générales à l'administration centrale : la Direction générale de la réglementation des radiocommunications et de la radiodiffusion (DGRR), la Direction générale de la politique des télécommunications (DGPT) et la Direction générale du génie du spectre (DGGS). La plupart de ses fonctions sont appliquées localement à l'intention de clients répartis un peu partout au Canada.

En 2001, Industrie Canada a déterminé qu'il devait réaliser des investissements nouveaux et améliorés pour s'adapter au milieu dynamique entourant la gestion du spectre et pour répondre aux demandes croissantes dans ce domaine. Les fonds demandés s'élevaient à deux millions de dollars pour la première année (2001–2002) et à neuf millions de dollars par année pendant le reste de la période de financement, pour un total de 38 millions de dollars. Le programme doit se terminer en 2004–2005.

Le tout s'ajoutait à des fonds supplémentaires déjà accordés au programme Spectre/Télécommunications, qui représentent plus de 40 millions de dollars pour la période allant de 1995–1996 à 2000–2001.

Cet investissement permet de financer les activités de trois directions générales à l'administration centrale dans le secteur de la gestion du spectre et des télécommunications, de même que celles des bureaux régionaux dans le secteur des opérations. À Industrie Canada, on désigne communément ce programme en parlant d'« investissements prévus dans le plan d'activités (IPA) »

1.2 Activités liées au programme

Industrie Canada a précisé sept secteurs dans lesquels on devait réaliser des investissements supplémentaires. La liste des activités présentées ci-dessous porte sur une combinaison d'activités spécifiques comme l'établissement d'Accords de reconnaissance mutuelle (ARM) et d'activités très larges visées par le financement supplémentaire accordé pour les services actuels, par exemple l'amélioration de la prestation des services.

Faciliter l'accès à de nouveaux services touchant le spectre

On devait accroître les activités en vue de faciliter l'accès à de nouveaux services touchant le spectre, par exemple l'accès sans fil, l'accès à Internet sans fil, les services de communications par satellite et un service amélioré de téléphonie mobile. Il fallait entre autres mettre à jour le plan de libération de fréquences, ce qui devait s'assortir de consultations importantes auprès des intervenants et d'une analyse détaillée des enjeux soulevés. En outre, on devait entreprendre des recherches et des études spécialisées dans des domaines visant à évaluer entre autres les besoins des utilisateurs, la faisabilité technique de certaines propositions et applications technologiques, et l'efficacité de diverses tribunes de consultation.

Comprendre le marché compétitif

Les activités liées aux IPA devaient permettre au gouvernement de mieux comprendre le marché compétitif en acquérant davantage de connaissances sur le milieu commercial, économique et technique auquel font face les secteurs des télécommunications et des communications sans fil du Canada, ainsi que sur leurs capacités, la mesure dans laquelle ils peuvent atteindre les objectifs de base en matière de service et les questions stratégiques qui les concernent. Cette activité devait comporter la collecte et l'analyse de données, de même que la mise en œuvre continue de consultations auprès de représentants de ces secteurs. L'expertise et les connaissances ainsi acquises devaient servir à l'élaboration des règles et procédures requises pour la mise en place de nouveaux services de radiocommunication et de télécommunications, qui tiennent compte de questions litigieuses touchant le domaine juridique, la santé et la protection des renseignements personnels.

Représentation au sein de tribunes internationales

On devait accroître les efforts en vue de s'assurer que les intérêts des Canadiens et des Canadiennes en matière de spectre sont bien représentés au cours des processus réglementaires de l'UIT et d'autres tribunes internationales, afin qu'ils aient accès au bon spectre de fréquences en temps opportun et que cela permette à de nouvelles entreprises de compétitionner sur les marchés mondiaux, et que leur utilisation du spectre soit protégée contre les systèmes terrestres et spatiaux étrangers.

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Accords de reconnaissance mutuelle

Dans le cadre des activités liées aux IPA, on devait négocier et conclure des Accords de reconnaissance mutuelle (ARM) en matière de télécommunications avec des pays des Amériques, de l'Association européenne de libre-échange, de l'Union européenne et de l'APEC; en outre, il fallait poursuivre l'accréditation des organismes d'évaluation de la conformité chargés de vérifier et d'homologuer les produits de télécommunications. Objectif ultime escompté : favoriser la compétitivité des entreprises canadiennes et augmenter leurs perspectives commerciales sur les marchés internationaux.

Système de gestion de l'enchère

Les investissements dans ce domaine devaient permettre de poursuivre l'utilisation de ressources supplémentaires en vue de perfectionner et de développer le Système de gestion de l'enchère. Parmi les activités qui étaient prévues, mentionnons l'élaboration d'un nouveau modèle d'imposition des droits axé sur le marché, l'utilisation accrue d'autres mécanismes de délivrance des licences (p. ex. les licences d'utilisation du spectre), la mise en oeuvre d'activités visant à créer un marché secondaire pour les licences d'utilisation du spectre, l'établissement et l'application de critères d'évaluation de la qualité du spectre.

Amélioration de la prestation des services

En vue d'améliorer la prestation des services, on devait entre autres perfectionner un système de délivrance des licences par Internet et renforcer la capacité actuelle de la bande passante afin de mieux servir les clients. Entre autres mesures prévues, mentionnons le développement de logiciels, la mise en place de matériel informatique pour les systèmes, la restructuration des processus, le soutien pour l'administration et la mise en œuvre des projets, la gestion des bases de données, l'intégration des logiciels opérationnels actuels, et l'installation de nouveaux outils automatisés pour la délivrance des licences et les activités de contrôle de la qualité du spectre.

Différents modes de prestation des services

Les activités liées aux IPA devaient comporter la mise en œuvre d'une stratégie touchant les différents modes de prestation des services, destinée à faciliter le recours aux organisations non gouvernementales (ONG) à titre de fournisseurs de services et à améliorer ainsi la prestation des services. Parmi les initiatives qu'on comptait déployer, mentionnons la délégation des activités de coordination de l'utilisation du spectre à certaines bandes de fréquence, de même que l'évaluation et l'accréditation des opérateurs radio.

Dans le tableau ci-dessous, on présente une estimation sommaire des fonds annuels requis pour chacun des sept secteurs d'activités, en millions de dollars.

Une estimation sommaire des fonds annuels requis pour chacun des sept secteurs d'activités, en millions de dollars

Activité	Salaires et avantages sociaux (incluant les frais d'adaptation)	Dépenses non salariales	Total
Facilitation de l'accès de nouveaux services au spectre	0,4 M$	1,3 M$	1,7 M$
Compréhension du marché concurrentiel	0,5	0,4	0,9
Représentation au sein de tribunes internationales	0,4	0,4	0,8
Conclusion d'accords de reconnaissance mutuelle	0,2	0,3	0,5
Élaboration d'outils pour les ventes aux enchères et la délivrance de licences en ce qui a trait au spectre	0,2	0,5	0,7
Amélioration du mode de prestation des services	0,6	1,7	2,3
Différents modes de prestation des services	--	2,1	2,1
Total	2,3 M$	6,7 M$	9,0 M$

En outre, au cours de la période 2001–2005, un certain nombre de changements environnementaux importants ont imposé de nouvelles pressions au programme. La direction a réagi en réaffectant des fonds prévus pour des projets de moindre priorité à des projets plus importants. Plus précisément, on a financé de nouvelles activités dans les secteurs suivants :

• intégrité et sécurité des réseaux;
• radiodiffusion directe à domicile et antennes de télécommunications;
• questions litigieuses;
• pressions touchant la planification de la relève.

Ces nouvelles activités et leurs extrants et résultats font l'objet d'une analyse plus approfondie dans d'autres sections du présent rapport d'évaluation.

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1.3 Objectifs du programme

Les objectifs du programme, soit les résultats escomptés de ces investissements supplémentaires, sont les suivants :

• le Canada obtiendra une autorisation internationale en vue d'utiliser le spectre requis pour répondre aux besoins en télécommunications des Canadiens et des Canadiennes et pour créer des occasions d'affaires; on devra accorder un accès rapide, efficient et équitable à ce spectre;
• les entreprises canadiennes de l'industrie des communications sans fil et des télécommunications profiteront d'occasions d'affaires connexes, ce qui permettra de renforcer la croissance économique et d'améliorer les services de communication;
• on conclura des Accords de reconnaissance mutuelle avec des pays des Amériques (États-Unis, Brésil, Argentine, Venezuela, Chili et Mexique), de l'Association européenne de libre-échange et de l'APEC (Hong Kong, Singapour et Chine), ce qui permettra d'harmoniser les normes internationales et de créer des occasions d'affaires pour les fournisseurs canadiens;
• certains services comme ceux touchant la délivrance des licences d'utilisation du spectre seront offerts au public en ligne, ce qui permettra d'améliorer le service à la clientèle et d'accélérer le processus décisionnel;
• on améliorera la productivité et l'efficience grâce à l'élaboration de nouveaux outils d'accès au spectre, à l'automatisation des systèmes, à la mise en place d'une interface électronique de communication avec des clients et à l'application de différents modes de prestation des services par le truchement des organisations non gouvernementales.

1.4 Structure du rapport

Le présent rapport est divisé en sept autres sections :

• Dans la section 2, on décrit la manière dont le cadre d'évaluation a été élaboré et on précise les objectifs, les enjeux et les méthodes en place;
• Dans la section 3, on analyse la pertinence du programme et on tire des conclusions à ce sujet;
• Dans la section 4, on détermine dans quelle mesure le programme a atteint ses extrants et résultats escomptés;
• Dans la section 5, on évalue la rentabilité du programme, ainsi que les leçons apprises et leur utilité;
• Dans la section 6, on évalue la pertinence globale du financement et du modèle de financement;
• Dans la section 7, on passe en revue les mécanismes de conception et d'exécution du programme;
• Dans la section 8, on présente certaines des grandes leçons apprises, d'après les données recueillies au cours du processus d'évaluation.

Dans les annexes, on présente une liste des membres du comité directeur, le cadre d'évaluation, un sommaire de l'exercice d'établissement des priorités, une liste des documents, une liste des personnes interrogées et les guides d'entrevue.

Dans certaines sections du présent rapport, on énonce le point de vue d'intervenants clés dans des encadrés en marge du texte afin d'attirer votre attention sur des commentaires particulièrement intéressants.