Évaluation de la Politique sur le titre de propriété intellectuelle découlant des marchés d'acquisition de l'État

3.0 Constatations

3.1 Pertinence

La présente section contient une évaluation de la pertinence de la Politique. Il s'agit de déterminer dans quelle mesure la Politique cadre avec l'approche du gouvernement du Canada concernant la PI et offre un moyen approprié pour atteindre ses objectifs.

3.1.1 : La Politique est-elle conforme aux principes et à l'approche du gouvernement concernant la propriété intellectuelle découlant des marchés d'acquisition de l'État?

Cette question a été abordée sous trois angles :

• La Politique est-elle conforme aux principes du gouvernement du Canada concernant la titularité de la PI?
• Les principes de la Politique cadrent-ils avec les priorités du gouvernement du Canada?
• La Politique est-elle conforme aux autres approches des marchés d'acquisition de l'État du gouvernement du Canada?

Conformité avec les principes du gouvernement du Canada concernant la titularité de la PI

La Politique et le Guide de mise en œuvre exposent une position très claire, qui est résumée par le principe énoncé suivant : « Le gouvernement du Canada est d'avis que le secteur privé est le mieux placé pour assurer l'exploitation commerciale de la propriété intellectuelle. » La Politique précise que cela soutient l'un des grands objectifs, à savoir « stimuler la croissance économique et la création d'emplois au pays ».

L'Avis sur la Politique sur les marchés du SCT du 17 juillet 2000 qui informe les ministères des modifications apportées à la Politique réitère ces objectifs et les principes sous-jacents⁴. Dans la Politique, on fait d'ailleurs mention de sa conformité avec la Politique sur les marchés. La section 2c de la Politique sur les marchés précise que les marchés publics doivent « favoriser le développement industriel et régional à long terme et les autres objectifs nationaux pertinents »⁵.

La Politique contient un autre principe important. Selon la section 5.2, l'État doit avoir des droits illimités sur l'utilisation des éléments originaux⁶ pour lesquels il obtient une licence dans le cadre de marchés d'acquisition de l'État. Cela correspond bien au principe fondamental de la Politique sur les marchés, selon lequel les marchés publics doivent « donner la primauté aux éléments fondamentaux du mécanisme d'acquisition ».

On a demandé aux responsables de l'approvisionnement et des politiques s'il y avait des tensions ou des contradictions entre la Politique et d'autres principes ou approches du gouvernement. Selon les réponses obtenues lors des entrevues, aucune incompatibilité n'a été constatée avec d'autres principes ou approches du gouvernement.

L'analyse de la Loi sur les brevets, de la Loi sur les marques de commerce, de la Loi sur les inventions des fonctionnaires et de la Loi sur le droit d'auteur permet d'attester que la Politique est conforme à la législation.

Conformité avec les priorités du gouvernement du Canada

L'examen des discours du Trône n'a révélé aucune incompatibilité avec les principes énoncés dans la Politique. Le tableau suivant contient des extraits de documents clés qui montrent l'importance que le gouvernement du Canada accorde à la recherche et à l'innovation, et son engagement envers la croissance économique.

Pièce 6 : Discours du Trône et propriété intellectuelle de la Couronne

Source	Citation	Analyse
Discours du Trône de 2006	« Le gouvernement travaillera sans relâche à atteindre des résultats concrets. Il fera la promotion d'une économie plus compétitive et productive. »	Met en évidence la priorité du gouvernement fédéral : améliorer l'économie canadienne
Discours du Trône de 2008	« Notre gouvernement commencera d'abord chez nous. Il travaillera avec l'industrie à appliquer le savoir-faire scientifique et technologique canadien de pointe à la création de nouvelles solutions d'affaires. »	Montre un soutien général à l'innovation dans le secteur privé
Discours du Trône de 2009	« Notre gouvernement dépensera ce qu'il faut pour relancer l'économie et fera les investissements nécessaires pour préserver notre prospérité. »	Met en évidence la priorité du gouvernement fédéral : améliorer l'économie canadienne
Discours du Trône de 2010	« Afin de soutenir les idées nouvelles et de protéger les droits des Canadiens dont les recherches, les efforts au chapitre du développement et la créativité artistique contribuent à la prospérité du Canada, notre gouvernement renforcera aussi les lois régissant la propriété intellectuelle et le droit d'auteur. »	Montre l'importance accordée par le gouvernement fédéral à la PI par rapport à la prospérité

Un examen des documents stratégiques et d'orientation clés d'IC et du SCT a permis de confirmer la conformité de la Politique avec les priorités du gouvernement.

Conformité avec les autres approches des marchés d'acquisition de l'État

D'autres politiques sur les marchés publics sont également utilisées pour obtenir des avantages précis qui correspondent aux priorités du gouvernement. Les exemples comprennent la Politique d'achats écologiques, la Stratégie d'approvisionnement auprès des entreprises autochtones (SAEA) et la Politique sur les retombées industrielles et régionales.

• Politique d'achats écologiques : « La présente politique a pour objectif de favoriser la protection de l'environnement et d'appuyer le développement durable en intégrant des facteurs de performance environnementale au processus de prise de décision en matière d'achats. »
• Avis sur la Politique des marchés (1997-6)/SAEA : « La politique sur laquelle repose la SAEA vise à favoriser le développement des entreprises autochtones en augmentant leur part des marchés des ministères et des organismes fédéraux. La SAEA est destinée à faire appel aux systèmes d'achat du gouvernement fédéral pour aider les entreprises autochtones à prendre de l'expansion. »
• Politique des retombées industrielles et régionales : « La Politique de RIR fournit le cadre permettant d'utiliser les marchés de défense du gouvernement fédéral pour maximiser le développement industriel et régional à long terme au Canada. »

L'utilisation des pratiques de passation des marchés afin de créer des retombées socioéconomiques cadre donc avec les approches similaires du gouvernement du Canada.

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3.1.2 : La Politique offre-t-elle un moyen efficace pour atteindre l'objectif?

Objectifs visés

La Politique vise à « accroître les possibilités d'exploitation commerciale de la propriété intellectuelle créée par un entrepreneur dans le cadre d'un marché d'acquisition de l'État ». Toutefois, elle reconnaît que l'objectif premier des marchés publics est d'obtenir des produits à livrer aux termes des contrats et de pouvoir utiliser ceux-ci, ainsi que toute propriété intellectuelle en découlant, aux fins des activités du gouvernement du Canada. La Politique doit donc concilier les intérêts du gouvernement, de l'entrepreneur et du public. La Politique vise également à apporter des éclaircissements au sujet des exceptions et à améliorer la production de rapports et la surveillance.

Moyens choisis et autres possibilités

La Politique a été approuvée par le Conseil du Trésor du Canada. IC et le SCT s'occupent ensemble de la surveillance. Le Guide de mise en œuvre a été rédigé par IC, avec la participation de TPSGC, d'IC, du SCT, du Comité consultatif du Conseil du Trésor et des Partenaires fédéraux en transfert de technologie (PFTT). La Politique charge les sous-ministres de mettre en œuvre la Politique dans leur ministère ou organisme, mais n'exige pas de rapports sur le rendement outre la collecte des statistiques que l'on retrouve dans le rapport sur la PI fondé sur les données du SRAG.

Il y avait plusieurs solutions de rechange en 2000 pour atteindre les objectifs. Au lieu d'élaborer une politique, le gouvernement du Canada aurait pu adopter une loi du Parlement, prendre un règlement, ou encore émettre des directives sous divers formats. Les exemples provenant d'autres pays illustrent les approches possibles :

1. Lois et règlements : Aux États-Unis, la PI est visée par un mélange de lois et de règlements. La Bayh-Dole Act, adoptée en 1980, vise les questions relatives à la PI découlant des projets de recherche menés par des PME et des universités grâce à des fonds publics. Par ailleurs, la Government Services Administration (GEA), le Department of Defense (DOD) et la National Aeronautics and Space Administration (NASA) administrent conjointement les Federal Acquisition Regulations pris en application de l'Office of Federal Procurement Policy Act (1974).
2. Lignes directrices ou directives : Le Royaume-Uni fournit des lignes directrices, notamment les Property in Government Research Contracts Guidelines for Public Sector Purchasers of Research and Research Providers émises par le Bureau des brevets. Ces lignes directrices contiennent un énoncé de politique ainsi que des « directives », mais elles n'incluent pas de mandat explicitement libellé.En Australie, dans certaines provinces canadiennes et dans la plupart des États américains, il n'existe pas d'approche gouvernementale unifiée de la PI découlant des marchés d'acquisition de l'État. On donne plutôt des indications qui déconseillent l'appropriation de la PI par le gouvernement, sauf s'il y a lieu de le faire. Par ailleurs, on permet aux ministères et aux organismes d'élaborer leurs propres politiques.
3. Approche au cas par cas : L'Ontario n'a pas de politique systématique qui s'applique à tous les ministères. Les marchés d'acquisition importants sont traités au cas par cas. De même, en Colombie-Britannique, la PI est gérée par un programme centralisé qui examine au cas par cas les demandes de mise sous licence de la PI conservée par l'État⁷.

Pertinence de la Politique

On a utilisé les indicateurs suivants pour déterminer la pertinence de la Politique :

• Les intervenants internes considèrent-ils que la Politique est pertinente?
• Comment la Politique se compare-t-elle aux autres approches gouvernementales en matière d'acquisition (par exemple la Politique d'achats écologiques)?
• Comment la Politique se compare-t-elle aux approches des autres pays et provinces en matière d'acquisition et de titularité de la PI?

Perceptions des intervenants

Selon presque toutes les personnes interrogées, la Politique est un outil satisfaisant qui n'impose pas de fardeau excessif aux ministères responsables de la mise en œuvre. Les chefs de l'approvisionnement sont d'avis que la Politique est utile à leurs activités et ne nuit pas au processus de passation des marchés. Selon eux, une disposition législative serait trop normative et contraignante, tandis que des lignes directrices seraient trop laxistes. La Politique n'impose pas de fardeau financier ou administratif notable aux ministères en ce qui concerne la mise en œuvre, la gestion ou la production de rapports. Dans les quatre ministères visés par les études de cas, les responsables n'ont pas fait état de dépenses de mise en œuvre ou de délais administratifs importants résultant de la Politique.

Selon les spécialistes des politiques d'IC, l'utilisation d'une politique approuvée par le Conseil du Trésor permet d'influer sur le comportement des autres ministères, particulièrement en ce qui concerne la surveillance des exceptions au titre de PI invoquées par l'État. La Politique met également à contribution les capacités de production de rapports de TPSGC.

Comparaison avec les autres approches du gouvernement fédéral

Quand on évalue des possibilités d'action, il est important de noter que le SCT et l'Agence de la fonction publique du Canada ont lancé un vaste examen des politiques du CT et publié le Cadre principal des politiques du Conseil du Trésor en 2005. Le Cadre définit les objectifs des politiques, des cadres, des directives, des normes et des lignes directrices. Selon le Cadre, les politiques « expliquent les réalisations attendues des administrateurs généraux et de leurs fonctionnaires », tandis que les directives « expliquent comment les fonctionnaires qui relèvent des administrateurs généraux doivent atteindre l'objectif d'une politique ». Les directives sont obligatoires et elles s'adressent aux directeurs et aux spécialistes fonctionnels.

La Politique s'adresse aux sous-ministres (ou administrateurs généraux). Elle explique les attentes (que la PI est conservée par l'entrepreneur), mais indique également comment l'État peut conserver la PI (p. ex., en prévoyant des exceptions et en donnant de l'information sur la mise sous licence). La Politique n'est donc pas une politique au sens nouveau de ce terme; elle s'apparente davantage à une directive, selon la nouvelle définition.

Comparaison avec la Politique d'achats écologiques

Même si les deux politiques ont été approuvées par le Conseil du Trésor du Canada, la Politique est administrée conjointement par IC et le SCT, tandis que la Politique d'achats écologiques est administrée par TPSGC, avec l'aide d'autres ministères. Malgré ces différences, les deux politiques :

• utilisent les marchés publics pour atteindre un objectif stratégique tout en visant un rapport qualité-prix
• établissent des principes fondamentaux;
• confient les responsabilités aux administrateurs généraux.

Une analyse plus approfondie des ressemblances et des différences entre les deux politiques est fournie à l'appendice I.

Les deux politiques ont des objectifs comparables, mais leurs approches sont très différentes. D'abord, la Politique d'achats écologiques est axée sur un résultat, mais elle ne dicte pas comment obtenir ce résultat. En comparaison, la Politique établit des exigences très précises (notamment en décrivant les exceptions possibles), mais elle énonce un résultat général. Par ailleurs, la Politique exige moins de rapports. La Politique d'achats écologiques contient des exigences en matière de production de rapports qui obligent les ministères à élaborer des paramètres et à les inclure dans leur rapport sur le rendement ministériel. Si la Politique suivait cet exemple, il y aurait plus d'information sur ces décisions d'approvisionnement, et on se préoccuperait probablement davantage de la qualité des données.

Comparaison avec d'autres pays et administrations

L'analyse de l'environnement s'est penchée sur les pratiques relatives aux droits de PI dans les marchés publics en Australie, au Royaume-Uni, aux États-Unis et dans certaines provinces canadiennes (voir l'appendice F). L'analyse de l'environnement a comparé la position par défaut concernant le titre de PI et les mécanismes de mise en œuvre.

Dans l'ensemble, l'orientation stratégique adoptée par le Canada est différente de la position par défaut d'un grand nombre de provinces (c.-à-d., État propriétaire) et de deux pays (Royaume-Uni et Australie), mais semblable à celle des États-Unis. Cela dit, les pays et les administrations qui accordent par défaut la PI à l'État encouragent également les autorités contractantes à déterminer si l'État a vraiment besoin de détenir la PI. La plupart des gouvernements pensent aussi qu'en permettant au secteur privé de conserver la PI, on favorise la croissance économique. L'Australie, qui fait partie des administrations dont l'approche est différente, se réoriente vers une position par défaut permettant à l'entrepreneur de conserver la PI dans les marchés relatifs aux technologies de l'information et des communications⁸. De même, l'Ontario est en train de revoir son approche. Récemment, les autorités provinciales ont envisagé la possibilité d'élaborer une politique semblable à celle du gouvernement fédéral⁹. Dans ce contexte, la position du gouvernement du Canada, qui accorde par défaut le titre de PI aux entrepreneurs (sauf quand une exception est invoquée), semble raisonnable. De même, l'utilisation d'une politique pangouvernementale au lieu d'une loi ou d'un règlement cadre avec les approches des autres administrations.

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⁴ Avis sur la Politique des marchés 2000-2, dossier no 3800-007-001, paragraphe 12. (Retour au renvoi 4)

⁵ Politique sur les marchés, section 2c, http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?id=14494&section=text (Retour au renvoi 5)

⁶ Les éléments originaux sont définis comme suit : Toute propriété intellectuelle conçue, produite ou mise en œuvre pour la première fois dans le cadre des travaux exécutés aux termes d'un marché d'acquisition de l'État. Politique sur le titre de propriété intellectuelle découlant des marchés d'acquisitions de l'État, section 4. (Retour au renvoi 6)

⁷ Core Policy Manual [guide politique des politiques], sections 6.3.4(f), gouvernement de la Colombie-Britannique (Retour au renvoi 7)

⁸ IP Intellectual Property Principles for Australian Government Agencies [Principes de la PI à l'intention des organismes gouvernementaux australiens], section 8(a), révisée en octobre 2010. (Retour au renvoi 8)

⁹ Présentation à l'Association canadienne de la technologie de l'information le 27 mai 2010 par Marian Macdonald, sous-ministre adjointe, Gestion de la chaîne d'approvisionnement, gouvernement de l'Ontario. (Retour au renvoi 9)