Évaluation provisoire du mécanisme de financement structuré

5. Conception et application du programme

Dans le présent chapitre on examine la conception initiale et évolutive du programme MFS et l'on détermine jusqu'à quel point il a été bien appliqué. Le chapitre traite des objectifs globaux du programme, de l'attractivité et de l'efficacité des éléments du MFS et du succès obtenu par la Direction générale de l'énergie et de la marine d'Industrie Canada dans la promotion et l'administration du programme.

5.1 Le programme du MFS est-il bien conçu?

5.1.1 Les objectifs et les résultats souhaités du MFS sont-ils clairement désignés et convenus?

La plupart des personnes interviewées ont indiqué que le résultat souhaité du MFS était de maintenir et de créer des emplois dans les chantiers navals canadiens et d'aider ces derniers à moderniser leurs opérations; toutefois, la manière dont ces objectifs doivent être atteints n'est pas perçue de la même manière par l'industrie de la construction navale et par le gouvernement.

Les représentants de l'industrie ont indiqué qu'ils faisaient des démarches depuis un certain nombre d'années auprès d'Industrie Canada et d'autres ministères afin d'obtenir le soutien financier requis pour soutenir la concurrence des chantiers navals étrangers subventionnés, mais la réaction du gouvernement fédéral était « surprenante » sur le plan des modalités de réalisation de ce soutien. Les membres du secteur de la construction navale croient qu'en dépit du fait qu'Industrie Canada appuie les moyens proposés dans le rapport sur le partenariat national, le MFS, comme on l'a indiqué au chapitre 4, a constitué une réaction plus limitée du traitement de la question des subventions.

Selon les personnes interviewées, le MFS devait être une mesure bouche-trou visant à donner suffisamment de temps pour traiter le problème mondial des subventions accordées à la construction navale. Il semble que les négociations de l'OCDE ont été ralenties par la décision de la Chine de ne pas y participer et qu'Industrie Canada ne s'attend pas à un règlement rapide du problème mondial des subventions accordées à la construction navale.

Selon certains représentants du gouvernement, l'objectif du MFS était de combler un vide sur le plan de la demande, en attendant les commandes du gouvernement, et d'aider les chantiers navals canadiens à se doter des capacités requises pour répondre aux exigences associées à l'acquisition des bâtiments de la flotte gouvernementale. Il semble que le gouvernement des États-Unis soutient ses chantiers navals d'une manière opposée. Certains répondants relevant de l'industrie des États-Unis ont indiqué que les commandes de bâtiments pour la flotte du gouvernement des États-Unis avaient pour objet de fournir aux chantiers navals américains une puissance de base couvrant leurs frais généraux, ce qui les rendrait plus en mesure de s'adjuger des commandes commerciales plus profitables.

5.1.2 Les éléments sont-ils assez efficaces?

De tous les éléments du programme, le STI est le seul à être utilisé et ce, après avoir été fixé à 15 % au lieu de 10 %. Les éléments de l'assurance-crédit, dont le premier est une contribution à l'assurance-crédit (CAC), soit une contribution non remboursable au coût de l'assurance-prêt fournie par le secteur privé et le second, un soutien à l'assurance-crédit (SAC) pour l'assuranceprêt fournie par le gouvernement fédéral, n'ont pas été utilisés. Beaucoup de représentants de l'industrie ont indiqué qu'ils n'étaient pas au courant des éléments d'assurance-crédit. D'autres ont dit qu'ils en étaient au courant mais que les formalités à suivre pour les demander les rendent peu attrayants.

Le court délai qui reste pour l'application du MFS est considéré comme une grande difficulté de conception pour la raison que le programme ne paie qu'après la livraison du navire. Étant donné que la livraison d'un navire prend entre six mois et deux ans, selon la conception en cause, l'application d'un délai de cinq ans limite effectivement à trois ans la vie utile du programme. Pour cette raison, certains répondants relevant du gouvernement et de l'industrie ont demandé la prorogation du programme dans les limites budgétaires existantes afin de permettre le lancement de nouveaux projets de construction entre l'année présente et 2006.

Selon des représentants du secteur canadien de la construction navale le programme actuel comporte beaucoup de lacunes, notamment l'impossibilité d'accorder des incitatifs aux acheteurs qui paient au comptant, le besoin de combiner le MFS et la DAA pour commencer à atteindre un niveau équivalent à celui des subventions accordées aux chantiers navals étrangers, négligence de l'avantage compétitif d'une prestation non imposable accordée au propriétaire de navire (telle une subvention-prix directe) et l'application du principe de l'apport différentiel selon lequel un projet n'est admissible que si l'on peut prouver que le travail ne serait pas confié à un chantier canadien. Le dernier point est propre au MFS et difficile à prouver L'inadmissibilité des réparations et des révisions mineures de même que l'inadmissibilité des yachts ont été également citées comme des lacunes.

Il est difficile de concevoir pour les acheteurs au comptant un incitatif qui ne soit pas une subvention directe au chantier naval. Cependant, l'expansion de la DAA sur la base d'un amortissement plus dynamique ou l'autorisation de l'amortissement durant la période de construction d'un navire, pourrait être une solution possible, bien qu'elle vise uniquement la demande intérieure. Par exemple, le gouvernement espagnol dispose d'un programme qui permet aux entreprises espagnoles qui achètent des navires de construction espagnole d'avoir un allégement fiscal applicable à la totalité de leurs bénéfices. ¹⁴ Le programme a pris fin récemment mais en 2003, d'un total de 13 navires battant pavillon espagnol qui ont été livrés, 10 étaient construits en Espagne.

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5.2 Le programme de MFS est-il convenablement appliqué?

5.2.1 La promotion et la médiatisation du programme sont-elles satisfaisante?

Au cours des quatre à six premiers mois d'existence du programme, il y a eu une certaine confusion dans l'industrie, alors que les modalités d'application du MFS étaient créées et communiquées par la Direction générale de l'énergie et de la marine. Cette confusion était due à un retard de trois mois entre la date à laquelle le programme a été annoncé et la date à laquelle le Conseil du Trésor l'a approuvé. Depuis lors, il semble que les employés de la Direction générale ont bien réussi à communiquer le programme aux chantiers navals et aux acheteurs de navires en puissance dans le cadre de salons professionnels et par d'autres moyens. Les agents ont également réussi à acheminer les demandes reçues des acheteurs tout au long du processus d'approbation du gouvernement. Les agents de la Direction générale de l'énergie et de la marine ont également pris des mesures proactives en signalant souvent les achats en perspective aux chantiers navals canadiens. En ce qui concerne le délai de traitement des demandes, les exploitants de chantier estiment que le processus est beaucoup plus efficace que celui de programmes tels que PTC.

D'après les résultats de nos entrevues les armateurs et les constructeurs de navires sont familiarisés avec l'objectif général du MFS, notamment sa contribution à la réduction du coût d'un navire construit au Canada. Nous avons rencontré un armateur canadien qui n'est pas membre de l'Association des armateurs canadiens et qui n'est pas au courant du programme (cette compagnie a acheté récemment d'un chantier naval asiatique un navire de 45 millions de dollars).

Les agents du programme du MFS peuvent également fournir aux acheteurs éventuels de navires une approbation de principe indiquant que le financement sera probablement accordé même si la demande est encore officiellement « en cours d'examen ». Ce processus a permis aux exploitants de chantiers ou aux propriétaires de se renseigner sur la possibilité d'obtenir le soutien du MFS et, partant, de concevoir leur soumission en conséquence. Ce processus peut accroître les chances des chantiers canadiens de concurrencer avec succès les autres chantiers sur les marchés internationaux. L'approbation de principe dérive d'une diligence raisonnable et selon les règles fondée sur la compréhension hypothétique de la transaction éventuelle. Le processus peut impliquer des démarches auprès du ministre ou même du Conseil du Trésor pour obtenir son approbation. Si le marché est adjugé aux chantiers canadiens, la diligence raisonnable s'exerce de nouveau sur une compréhension plus concrète du projet.

Industrie Canada demande aux chantiers navals de présenter un rapport sur les effets secondaires, tels que l'emploi, l'innovation et les partenariats, après l'achèvement de chaque projet. Ces rapports brefs, invariablement positifs, ne concordaient pas toujours avec les opinions exprimées par les gestionnaires des chantiers navals durant les entrevues. En particulier, nous avons appris durant les entrevues que l'innovation ne peut pas se produire dans les projets soutenus par le MFS, étant donné que l'innovation n'est possible que lorsque les chantiers disposent d'une suite ininterrompue de commandes, situation que le MFS n'a pas encore créée. Les résultats des rapports brefs sont examinés au chapitre 6.

5.2.2 Quel est le degré d'efficacité et d'efficience du processus d'approbation des propositions de projet?

Nous avons appris à l'occasion des entrevues que durant les étapes de planification du MFS, d'autres ministères fédéraux et sociétés d'État, notamment EDC et la Corporation commerciale canadienne, ont été considérés comme des organismes pouvant assumer la responsabilité du programme, étant donné qu'ils possèdent déjà les mécanismes et le personnel nécessaires à l'exercice d'une diligence raisonnable. Industrie Canada a décidé d'administrer le programme à l'interne en le confiant à la Direction générale de l'énergie et de la marine (DGEM). Il semble que la DGEM et EDC ont réussi à exercer conjointement une diligence raisonnable et à s'occuper ensemble des projets.

Beaucoup de répondants du secteur privé ont indiqué que les formulaires de demande comportent un certain nombre de questions hors de propos ou qui font double emploi avec les questions financières déjà posées par les prêteurs commerciaux. En particulier, l'obligation d'obtenir des offres par des concurrents étrangers pour des projets éventuels a été décrite comme « une invitation à la concurrence étrangère » et comme « une demande hors de propos pour des projets qui ne peuvent être achevés qu'au Canada pour d'autres raisons. » On ne sait pas au juste avec quelle rigueur cette exigence particulière est appliquée ou si en fait elle constitue ou non une prescription. Dans l'un des cas, un propriétaire de navire bénéficiaire du soutien du MFS a indiqué qu'il a estimé lui-même ce que coûterait la construction du navire dans un chantier étranger. Dans d'autres cas, on nous a dit que la commande destinée à un chantier canadien a été envoyée à l'étranger après que l'acheteur a pris connaissance du prix qu'il a dû obtenir du chantier étranger pour satisfaire aux exigences du MFS. Les fonctionnaires répondants ont indiqué que cette exigence avait pour objet de garantir le principe de l'apport différentiel, c'est-àdire de s'assurer que la commande ne serait pas traitée au Canada sans le soutien du MFS.

Le propriétaire du navire doit remplir les formulaires requis par Industrie Canada, mais en réalité ce sont les chantiers de construction qui se chargent de la communication entre le propriétaire et Industrie Canada et mettent au point le dossier de la demande.

5.2.3 Le MFS est-il le moyen le plus rentable d'atteindre ses propres objectifs?

La plupart des personnes interviewées ont déclaré que les subventions et les mesures protectionnistes dont jouit le secteur de la construction navale dans le monde sont tellement importantes que la contribution de 15 % du MFS est encore loin de garantir la compétitivité des chantiers navals canadiens sur le plan des coûts.

D'autre part, certains représentants de l'industrie ont déclaré que les impôts fédéraux et provinciaux générés par les projets bénéficiant du MFS compenseraient largement le soutien de 15 % fourni par le gouvernement fédéral en vertu du MFS. L'administration du MFS est assurée par un petit nombre de fonctionnaires, ce qui fait que les coûts d'application du programme sont très bas. La coopération entre EDC, Industrie Canada et, dans une moindre mesure, PTC crée une bonne combinaison de ressources à l'appui de la diligence raisonnable.

Les fonds du MFS ont créé un effet de levier en ce sens qu'ils permettent à EDC de diminuer jusqu'au niveau du TRIC son taux d'intérêt appliqué aux prêts. On nous a dit que sans le MFS, EDC appliquerait à ses prêts un taux dépassant de 2 à 3 % le TRIC, ce qui rendrait encore moins compétitifs les prix soumissionnés par les chantiers navals canadiens.

Certains fonctionnaires nous ont dit qu'à rendre remboursable la contribution accordée par le programme on harmoniserait davantage le MFS avec les autres programmes de soutien de l'industrie et l'on réduirait le coût net à long terme du programme. On a également proposé que les fonds soient déterminés en fonction du nombre de navires produits par un chantier, ce qui ajoute à l'efficience de la fabrication.

D'autres ont indiqué que s'il fallait encourager l'innovation il serait possible d'atteindre cet objectif par des moyens plus directs que le MFS. Le programme PTC n'a pas été considéré comme une option viable pour les entreprises dont les ressources de trésorerie sont limitées et qui n'ont pas un arriéré à éliminer.

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5.3 Le programme du MFS dispose-t-il de ressources suffisantes?

Les personnes interviewées à Industrie Canada ont indiqué que le programme visait initialement à fournir un soutien pouvant atteindre jusqu'à 15 % du prix d'achat d'un navire. Un demandeur pouvait choisir soit le STI soit l'assurance-crédit et recevoir 10 % pour l'élément choisi. Si les deux éléments étaient demandés, le taux de soutien total ne pouvait pas dépasser 15 % et aucun élément ne pouvait recevoir plus de 10 %. Après les étapes initiales de mise en œuvre du programme, étapes durant lesquelles les éléments d'assurance-crédit n'ont suscité que très peu d'intérêt et n'ont fait l'objet d'aucune demande et seul l'élément STI a suscité un peu d'intérêt, le programme a été modifié de manière à faire passer à 15 % le soutien attribué à l'élément STI.

De l'avis des armateurs et d'Industrie Canada, le processus que le ministère des Finances a établi pour approuver les projets faisant appel aux éléments d'assurance-crédit du MFS est très coûteux et serait probablement refusé. Depuis qu'une première demande a été refusée, aucune autre demande d'assurance-crédit n'a été présentée en vertu du programme.

Selon Industrie Canada et les associations de l'industrie, le montant des fonds affectés au programme est plus que suffisant par rapport à la conception actuelle du programme. L'affectation des fonds a été conçue d'une manière rationnelle. On a supposé que la construction de nouveaux navires, notamment des navires de charge des Grands Lacs, produirait 1 milliard de dollars au cours des cinq prochaines années et qu'une contribution MFS de 15 % s'appliquerait à la plupart de ces projets. Si les éléments d'assurance-crédit deviennent plus attrayants, les 150 millions de dollars seraient facilement affectés durant la vie actuelle du MFS.

5.4 Conclusions

Malgré la lenteur de la première étape de conception des détails de son application, le programme MFS a fait l'objet d'une bonne administration comportant entre autres la collaboration avec les exploitants de chantiers navals et les acheteurs pour la mise au point des documents nécessaires et le suivi de l'avancement des projets. Cependant, parmi les principaux armateurs canadiens, certains ne sont pas au courant du MFS. Il faut intensifier le marketing ciblé, surtout auprès des non-membres de l'Association des armateurs canadiens.

Contrairement au soutien au taux d'intérêt, les deux éléments d'assurance-crédit n'ont pas été utilisées parce qu'o les a mal expliqués et que leur approbation s'est révélée difficile à obtenir. Réagissant au manque d'intérêt pour le programme, Industrie Canada a fait passer à 15 % le STI. Cette augmentation a suscité beaucoup plus d'intérêt de la part des acheteurs étrangers de navire. Néanmoins, le programme n'a attiré que peu d'armateurs canadiens, ce qui doit être considéré comme un flagrant échec pour le MFS.

Nous convenons de l'importance de l'apport différentiel, mais nous croyons qu'on pourrait appliquer ce principe au moyen d'une simple attestation de la part de l'acheteur de navire au lieu d'exiger la proposition d'un prix de la part d'un chantier étranger.

Sont principalement exclues du soutien du MFS les réparations et révisions (R et R) mineures (les remises à neuf majeures sont par contre admissibles) ainsi que les petits bateaux et les yachts. Cette exclusion dirige le MFS vers le secteur le plus faible de l'industrie canadienne, soit les nouveaux chantiers de construction de grandes coques. Nous sommes persuadés que le secteur des R et R et celui des petits bateaux, lesquels se portent relativement bien, devraient bénéficier du même programme étant donné que le succès des chantiers où se déroule ce travail contribue à l'atteinte des objectifs du cadre d'orientation en matière de stratégie industrielle et de création d'emplois. Nous avons également remarqué que les constructeurs canadiens de petits bateaux et de yachts prennent intérêt à la recherche et au développement et à l'innovation plus que les constructeurs de grande coque. Nous reconnaissons que l'admissibilité des R et R et des petits bateaux au MFS provoquera l'acheminement d'un beaucoup plus gros volume de dossiers par l'intermédiaire de la Direction générale de l'énergie et de la marine, ce qui nécessitera la mobilisation des ressources appropriées.

Sans une certaine ingénierie financière, les armateurs qui veulent payer comptant leurs nouveaux navires ne sont pas admissibles au soutien. Selon certains armateurs, il serait possible de contourner cet obstacle selon une démarche qui consiste à financer l'achat du navire au moyen d'un prêt admissible à un remboursement anticipé, à prendre livraison du navire, à accepter le paiement du MFS puis à régler le prêt au moyen des fonds qui ont été initialement engagés pour l'achat du navire. Cependant, Industrie Canada n'encourage pas cette stratégie parce qu'elle risque de violer les modalités et conditions du MFS. Pour encourager les acheteurs au comptant sur le marché intérieur on pouvait augmenter le taux de la DAA ou autoriser l'amortissement durant la construction du navire.

Le degré d'innovation causé par les projets bénéficiant du MFS et déclaré par les exploitants de chantiers navals surestime ce qui se produit en réalité. Industrie Canada devrait élaborer un meilleur moyen de mesurer ces répercussions. Les commandes de nouveaux types de navires ou les heures-personnes réelles de travail affectées aux navires existants visés par des transformations ultérieures permettraient de mesurer plus objectivement l'innovation.

À cause de la proximité de la date d'expiration du MFS, les exploitants de chantiers navals ont de la difficulté à obtenir de nouvelles commandes.

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¹⁴ Fairplay, 29 avril 2004, p. 40–41 (Retour au renvoi 14)