Examen du cadre de réglementation des licences de syndic
Document de consultation - Première partie

Introduction

Le présent document de consultation a pour objet de mettre à jour le cadre de délivrance des licences du Bureau du surintendant des faillites (BSF) de façon à l'adapter au contexte actuel, à disposer d'un processus de délivrance des licences complet et transparent et à protéger l'intérêt public.

Le cadre de réglementation des licences de syndic constitue un élément essentiel afin de promouvoir l'intégrité du système d'insolvabilité. Il garantit l'octroi des licences à des personnes dûment qualifiées, compétentes, respectant un code de déontologie et ayant les capacités financières voulues pour occuper la fonction de syndic chargé d'administrer les biens des personnes insolvables et d'appliquer la Loi sur la faillite et l'insolvabilité (LFI).

Outre la Loi sur la faillite et l'insolvabilité (art. 13 à 13.2 et 14.08 à 14.1) et le Code de déontologie des syndics de faillite (règles 34 à 53), le cadre de réglementation est régi principalement par l'Instruction sur la délivrance des licences de syndic (no 13R2). Cette instruction, qui remonte au 31 mars 2000, précise les qualités requises et les critères relatifs à l'obtention et au maintien d'une licence de syndic. Les dispositions concernant la raison sociale des firmes de syndic ont été modifiées le 15 août 2005 et le 18 septembre 2009, et d'autres modifications techniques ont été apportées le 4 avril 2006. Notons que l'instruction s'inspire de l'ancienne Politique d'émission des licences,qui remonte à 1989.

De plus, la Politique sur les licences multi-juridictionnelles, en vigueur depuis le 1^er juillet 2006, énonce les divers éléments qui sont pris en compte pour donner suite à la demande d'un syndic désireux d'étendre la portée de sa licence dans une province où il n'a pas de bureau principal. Elle a pour but d'assurer une application uniforme des règles relatives à l'extension d'une licence à une autre province.

Enfin, l'Instruction sur la publicité par les syndics (no 29), datée du 18 septembre 2009, précise la politique du surintendant quant à la publicité des syndics en général.

1. Le Bureau du surintendant des faillites

Le Bureau du surintendant des faillites a pour mission de contribuer à maintenir un marché équitable et efficient en protégeant l'intégrité du système de faillite et d'insolvabilité au bénéfice des investisseurs, des prêteurs et du public. Il a pour mandat de contrôler l'administration des actifs et des affaires régis par la Loi sur la faillite et l'insolvabilité. En s'acquittant de ses obligations et en exerçant ses pouvoirs, le BSF a plusieurs objectifs stratégiques :

• maintenir un cadre de réglementation efficient et efficace;
• sensibiliser les intervenants à leurs droits et responsabilités dans le système de faillite et d'insolvabilité;
• assurer la conformité des syndics et des débiteurs au cadre législatif et réglementaire;
• être une source d'information intégrale sur les affaires d'insolvabilité canadiennes.

Son objectif relativement au cadre de réglementation des licences de syndic consiste à maintenir un cadre efficient et efficace propre à susciter la confiance des intervenants dans le système canadien d'insolvabilité. Plus précisément, le cadre de réglementation des licences de syndic répond aux objectifs suivants :

• protéger l'intérêt public afin que les utilisateurs du système d'insolvabilité soient servis avec compétence par des professionnels titulaires d'une licence répondant aux besoins du « marché des services professionnels », que la réglementation ne soit ni contraignante (favorisant ainsi la compétitivité des firmes de syndics) ni trop laxiste (maintenant ainsi l'intégrité et la qualité des services professionnels);
• assurer des règles claires et transparentes permettant aux syndics de faillite et aux candidats à la licence de prendre des décisions éclairées;
• faire en sorte qu'il n'y ait pas de contraintes déraisonnables pesant sur le processus de délivrance des licences qui pourraient entraver le recrutement de nouveaux syndics.

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2. Les intervenants

Le système d'insolvabilité est l'un des piliers des marchés canadiens du crédit. Doté d'un cadre réglementaire cohérent, ouvert, transparent et équitable qui propose des solutions pour résoudre efficacement les différends entre créanciers et débiteurs, le marché est en mesure de calculer au juste prix le risque du crédit. Plus le système est efficace, plus les risques et le coût du crédit sont faibles. Par conséquent, il y a plusieurs intervenants dont l'opinion est importante pour maintenir la crédibilité du cadre de réglementation des licences de syndic, notamment les professionnels de l'insolvabilité, les investisseurs, les groupes de créanciers, les associations de consommateurs, le personnel judiciaire, les conseillers en crédit, les professionnels de la gestion de redressement d'entreprise, les séquestres, les encanteurs et d'autres.

L'Association canadienne des professionnels de l'insolvabilité et de la réorganisation (ACPIR) est un autre acteur important du cadre de réglementation. L'Association est une société sans but lucratif, créée en 1979 afin de « promouvoir la pratique de l'administration de l'insolvabilité et l'intérêt public en ce domaine ». Quoique l'adhésion à l'Association ne soit pas obligatoire, celle-ci regroupe environ 880 membres réguliers agissant en qualité de syndics de faillite, de séquestres, de mandataires, de contrôleurs et de conseillers en matière d'insolvabilité. L'Association a élaboré des règles de déontologie et des normes de pratique professionnelle que ses membres doivent respecter.

3. Le domaine de l'insolvabilité

Les syndics administrent l'éventail complet des procédures d'insolvabilité, depuis la restructuration de grandes entreprises jusqu'à la faillite de consommateurs indigents. Ils s'acquittent de leurs tâches en qualité de spécialistes de l'insolvabilité, en agissant par l'intermédiaire d'entités commerciales variées – sociétés internationales d'experts-conseils multidisciplinaires, cabinets comptables régionaux, nationaux et internationaux – ou en qualité de syndics individuels.

De nombreux syndics se spécialisent dans des secteurs variés, ou « créneaux », du domaine de l'insolvabilité; en effet, certaines firmes restreignent leurs activités aux dossiers de grandes entreprises tandis que d'autres se limitent aux dossiers de consommateurs. En outre, certaines firmes offrent l'éventail complet de services d'insolvabilité tandis que d'autres offrent leur savoir-faire diversifié et toute une gamme de services (allant au-delà des services d'insolvabilité) à un secteur donné. Par exemple, une firme peut s'être spécialisée dans la restructuration d'entreprises de l'industrie forestière ou du secteur de la santé.

Les points saillants des dernières statistiques sur les syndics sont les suivants :

• En 2008, le nombre de firmes de syndics titulaires d'une licence de syndic corporatif a augmenté pour s'établir à 253 et 28 syndics seulement exerçaient leurs activités sans une licence de syndic corporatif. Par comparaison, en 1992, 196 firmes de syndics administraient les dossiers d'insolvabilité avec une licence de syndic corporatif tandis que 96 syndics pratiquaient sans ce type de licence.
• En 2008, 69 p. 100 des syndics avaient une formation en comptabilité, tandis qu'en 1992 plus de 84 p. 100 étaient des comptables.
• Entre 2000 et 2008, l'augmentation nette du nombre de syndics a été de 20 syndics individuels – ce chiffre tient compte du nombre de syndics qui ont quitté la profession.
• En 2008, 238 syndics travaillaient seuls et seulement 4 p. 100 des firmes de syndics employaient 10 syndics ou plus.
• Depuis 2000, le nombre moyen de dossiers d'administration sommaire ouverts par syndic a progressé de près de 20 p. 100 et les dossiers de propositions de consommateur de 87 p. 100. Le nombre de dossiers de faillites d'administration ordinaire touchant des consommateurs et des entreprises a diminué de 10 p. 100 et de 6 p. 100, respectivement.

Le cadre de réglementation des licences de syndic a été élaboré au fil des ans. Il nous apparaît opportun d'analyser si ce cadre répond encore aux besoins du domaine de l'insolvabilité et d'apporter tous les changements requis. Le marché évolue très rapidement et plusieurs facteurs nous semblent avoir une incidence sur l'avenir de la profession de syndic, à savoir :

• le nombre relatif élevé de nouveaux dossiers déposés en raison du contexte économique;
• l'intérêt à l'égard des licences manifesté par divers groupes désireux d'offrir des services en matière d'insolvabilité;
• la composition et les changements touchant la population de syndics;
• le besoin constant d'améliorer les programmes de formation et de perfectionnement continu s'adressant aux syndics de faillite;
• la nécessité de rivaliser avec d'autres professions pour attirer des candidats au programme, comme le prouve la baisse du nombre de nouveaux candidats s'inscrivant au programme;
• la tendance vers une spécialisation et une publicité accrues;
• le comportement ou le niveau de mobilisation des débiteurs et des créanciers;
• l'utilisation de la technologie.

4. Processus de consultation

Le présent document est divisé en trois parties. La première partie porte sur le processus de délivrance des licences, c'est-à-dire les critères relatifs à l'octroi des licences et les qualités requises pour exercer la profession de syndic; la deuxième se rapporte aux pratiques administratives des syndics; et la troisième aborde des questions relatives aux obligations des syndics en tant qu'administrateurs du bien d'autrui.

Le Bureau du surintendant des faillites est résolu à consulter les syndics, les candidats à la licence de syndic et d'autres intervenants du milieu du crédit concernant l'élaboration des modifications à l'Instruction sur la délivrance des licences de syndic (no 13R2). Vous êtes invité à faire parvenir vos commentaires sur chacune ou l'ensemble des questions indiquées dans chaque partie du présent document. Une fois que nous serons en possession de ces commentaires, une ébauche des changements retenus par le surintendant des faillites sera diffusée en vue des commentaires finals.

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Première partie : Processus de délivrance des licences

Question 1 — Harmonisation de l'Instruction sur la délivrance des licences de syndic (no 13R2) et du protocole d'entente conclu entre le surintendant des faillites et l'Association canadienne des professionnels de l'insolvabilité et de la réorganisation (ACPIR)

Situation actuelle

Il y a actuellement des divergences entre l'Instruction sur la délivrance des licences de syndic (no 13R2)et le protocole d'entente conclu entre le surintendant des faillites et l'Association canadienne des professionnels de l'insolvabilité et de la réorganisation (ACPIR) concernant les exigences préalables, le nombre de tentatives à l'examen oral, le temps dont dispose le candidat pour mener à bien le programme à chaque étape et obtenir une licence, et les exemptions.

• Exigences préalables

Le Bureau du surintendant des faillites (BSF) harmonisera l'Instruction sur la délivrance des licences de syndic (no 13R2) et le protocole d'entente conclu entre le surintendant des faillites et l'ACPIR. Pour obtenir plus de précisions sur les changements envisagés, veuillez vous reporter au point C, « Proposition d'harmonisation », de l'annexe A.

• Règle des trois tentatives sur une période de 10 ans

L'examen oral est le seul outil d'évaluation dont dispose le surintendant afin de décider si une licence doit être octroyée à un candidat. Cet examen oral n'est pas remis en question. Selon l'ancien protocole d'entente conclu entre le surintendant des faillites et l'ACPIR, un candidat à la licence ne pouvait se présenter plus de trois fois à l'examen oral sur une période de 10 ans calculée à partir de la date d'inscription au Programme national de reconnaissance professionnelle en insolvabilité. Cette restriction était reproduite à l'annexe A (article 7) de l'Instruction sur la délivrance des licences de syndic (no 13R2). Selon les règles du programme de formation obligatoire, à quelques exceptions près, les candidats ayant échoué trois fois à l'examen oral doivent se réinscrire au programme. Ces candidats sont généralement autorisés à se présenter directement – mais une fois seulement – à l'Examen national sur l'insolvabilité (épreuve écrite) sans avoir à reprendre les cours obligatoires. S'ils réussissent l'examen écrit, ils peuvent se représenter trois fois à l'examen oral. S'ils échouent à l'examen écrit, ils doivent reprendre les cours obligatoires.

Le nouveau protocole d'entente, qui est entré en vigueur le 8 octobre 2009, n'inclut pas cette restriction.

• Règle des quatre membres pour former un jury d'examen

Selon l'annexe A (article 20) de l'instruction, le jury d'examen se compose de quatre personnes : un syndic (choisi par l'ACPIR), un avocat (choisi par le surintendant), une personne désignée par le directeur régional pour agir à titre de surintendant adjoint et un représentant du surintendant des faillites. Il arrive parfois (rarement) qu'il ne soit pas possible de former un jury d'examen de quatre membres en raison de l'incapacité d'agir de l'un des membres du jury – situation imprévue de conflit d'intérêts, maladie ou autre cas de force majeure.

Pour obtenir de plus amples renseignements, veuillez consulter les annexes suivantes :

• Annexe A : Harmonisation de l'Instruction sur la délivrance des licences de syndic (no 13R2) et du protocole d'entente conclu entre le surintendant des faillites et l'Association canadienne des professionnels de l'insolvabilité et de la réorganisation (ACPIR)
• Annexe B : Critères régissant l'obtention d'une licence de syndic [articles 5 à 13 de l'Instruction sur la délivrance des licences de syndic (no 13R2)]
• Annexe C : Processus de délivrance des licences de syndic individuel [articles 1 à 14 de l'annexe A de l'Instruction sur la délivrance des licences de syndic (no 13R2)]

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Question 2 — Double licence, licences spécialisées et administrateurs de propositions de consommateur

Situation actuelle

L'expression « double licence » se rapporte à deux types de pratiques de syndic, soit le traitement des dossiers d'insolvabilité d'entreprises et le traitement des dossiers d'insolvabilité de consommateurs. À l'heure actuelle, le surintendant des faillites délivre un seul type de licence, à savoir une licence de syndic. Toutefois, cette licence peut comporter des restrictions contraignant le syndic à accepter ou à administrer exclusivement des dossiers d'entreprises ou des dossiers de consommateurs. Pour obtenir une licence de syndic, les candidats doivent réussir un examen oral qui teste leur capacité à mettre à profit les connaissances requises pour administrer les deux catégories de dossiers. Si les notes obtenues sont faibles relativement à l'une des catégories de dossiers, la licence peut être refusée ou restreinte à la catégorie pour laquelle le candidat a obtenu une note suffisante.

Par ailleurs, les syndics, tout comme de nombreux autres professionnels, ont tendance à se spécialiser dans un ou deux domaines; avec le temps, ils risquent de ne pas se tenir au fait ou de ne pas demeurer compétents pour résoudre les problèmes et appliquer les procédures pertinentes aux domaines qu'ils ont délaissés. Pour surmonter ce risque, de nombreuses professions ont introduit des dispositions de perfectionnement professionnel obligatoire. L'Association canadienne des professionnels de l'insolvabilité et de la réorganisation (ACPIR) a elle aussi introduit de telles dispositions.

L'administration des propositions de consommateur constitue une autre forme de spécialisation. Bien que les syndics puissent agir en tant qu'administrateurs, le surintendant est également habilité à nommer ou désigner des personnes qui ne sont pas des syndics en tant qu'administrateurs de propositions de consommateur. À ce jour, ces nominations se limitent aux représentants provinciaux, mais la Loi sur la faillite et l'insolvabilité (LFI) ne stipule pas cette limite. Actuellement, la Nouvelle-Écosse est la seule province à continuer de proposer des représentants en tant qu'administrateurs de propositions de consommateur.

Pour obtenir de plus amples renseignements, veuillez consulter les annexes suivantes :

• Annexe D : Double licence, licences spécialisées et administrateurs de propositions de consommateur
• Annexe E : Rapport du sous-comité de l'Association canadienne des praticiens en insolvabilité (ACPI) sur la double licence – Juin 1994

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Question 3 — Conditions de probation pour les nouveaux syndics titulaires de licence

Situation actuelle

Des conditions de probation s'appliquent à l'heure actuelle aux nouveaux syndics titulaires de licence pendant une période de 24 mois.

Pour obtenir de plus amples renseignements, veuillez consulter l'annexe suivante :

• Annexe F : Conditions de probation

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Question 4 — Réactivation d'une licence en cas de faillite du syndic

Situation actuelle

Selon la Loi sur la faillite et l'insolvabilité, la faillite d'un syndic entraîne l'annulation de sa licence. Cependant, le surintendant des faillites peut réactiver la licence devenue nulle « à la suite d'observations écrites de l'intéressé, aux conditions et restrictions [que le surintendant] estime indiqué d'imposer » [paragraphes 13.2(3) et 13.2(4)]. En outre, l'Instruction sur la délivrance des licences de syndic (no 13R2) précise que « le syndic doit démontrer que la réactivation ne compromet pas la confiance du public à l'endroit du régime de faillite et d'insolvabilité ».

Pour obtenir de plus amples renseignements, veuillez consulter l'annexe suivante 

• Annexe G : Insolvabilité du syndic