Difficultés d'accès aux débiteurs consommateurs insolvables - Défis et stratégies de la recherche empirique
Par Janis Sarra and Danielle SarraRésumé
Si l'on veut améliorer la politique d'encadrement et le droit de l'insolvabilité, il faut avoir une connaissance approfondie des objectifs inhérents aux mesures particulières adoptées et des résultats pratiques de certains choix. Or, on observe à l'heure actuelle un manque de recherche empirique au Canada concernant l'insolvabilité des consommateurs, ses causes profondes et ses conséquences. L'expérience des débiteurs ou des faillis par rapport au système d'insolvabilité est pratiquement impossible à évaluer avec les données dont on dispose actuellement. Le financement des travaux des chercheurs universitaires dans les disciplines du droit, de l'économie et de la sociologie en rapport avec l'insolvabilité continue d'être extrêmement limité. Dans le présent document, nous nous penchons sur les difficultés et les stratégies actuelles relatives à la recherche empirique sur l'insolvabilité des consommateurs au Canada. Nous explorons les options qui s'offrent aux chercheurs pour communiquer avec les débiteurs insolvables qui ont eu recours aux procédures offertes par la Loi sur la faillite et l'insolvabilité (LFI), y compris la façon dont les données pourraient être recueillies et analysées de manière plus intelligente. Nous explorons également les graves lacunes dans l'information sur les débiteurs qui n'ont pas eu accès au système d'insolvabilité mais qui peuvent néanmoins avoir été en butte à de graves difficultés financières. Les universitaires ont observé que ces personnes soit ne peuvent se permettre de faire faillite soit repoussent le dépôt de bilan pendant longtemps avant de rechercher, à terme, l'allègement offert par le droit de l'insolvabilité. En repoussant le dépôt de bilan, les débiteurs peuvent aggraver inutilement leur situation financière. En l'absence d'information précise, il est difficile de comprendre la façon dont le système pourrait être rendu plus accessible aux débiteurs consommateurs.
Selon notre hypothèse de travail, il n'y a pas encore de recherches empiriques adéquates sur l'insolvabilité des consommateurs au Canada, nous permettant de fonder nos grandes orientations sur l'expérience et des décisions éclairées. Des données empiriques de qualité aident à prendre des décisions saines et éclairées. Les professionnels de l'insolvabilité, les membres de la communauté et les artisans de la politique gouvernementale veulent avoir une certaine assurance que leurs choix stratégiques font progresser les objectifs généraux du système de faillite et d'insolvabilité. Outre une saine conception pour valider ou infirmer les hypothèses et donner une assise aux objectifs stratégiques, un meilleur plan de collecte des données pourrait également avoir pour effet d'outiller les débiteurs qui ont accès au système en leur permettant de faire part de leur expérience plus directement aux artisans de la politique. L'étude propose d'évaluer une méthode de recherche pour avoir accès aux personnes insolvables, qui pourrait améliorer les recherches ultérieures dans le domaine de l'insolvabilité des consommateurs. Nous y formulons plusieurs recommandations pour améliorer la collecte et l'analyse des données tout en respectant la confidentialité et la dignité des débiteurs consommateurs.
La Partie II établit la méthode ayant présidé à l'établissement du rapport. La Partie III passe en revue la littérature universitaire au Canada, aux États-Unis, en Europe et en Australie tout en faisant plusieurs observations concernant les méthodes utilisées lors des études précédentes et la façon dont elles peuvent éclairer l'étude empirique canadienne de l'insolvabilité des consommateurs. L'étude passe également en revue la littérature portant plus généralement sur des enquêtes auprès de populations vulnérables afin de déterminer s'il existe des analyses utiles sur la conception des politiques ou des systèmes, qui pourraient s'appliquer au contexte de l'insolvabilité des consommateurs. On a eu recours à la littérature pour formuler les questions de l'enquête; et on a obtenu l'approbation éthique ainsi que toutes les autorisations gouvernementales requises. La Partie IV analyse les réponses de 33 universitaires du domaine juridique, médical, des affaires et de la sociologie, et de 43 professionnels de l'insolvabilité à une étude et à un questionnaire destinés à recueillir leurs observations sur l'amélioration de la collecte des données. La Partie V se penche sur les considérations éthiques actuelles dans la recherche sous l'égide du système universitaire canadien. Enfin, la Partie VI conclut en formulant plusieurs recommandations immédiates en vue d'éventuelles initiatives de recherche futures. Nous espérons que ce document sera l'amorce d'un dialogue au Canada à l'appui de la création d'un système de collecte et d'analyse des données à la fois exact et de grande envergure. À terme, le but est d'enrichir le droit de l'insolvabilité des consommateurs.
L'étude a mis au jour, de façon générale, l'absence d'étude empirique longitudinale à large assise de l'insolvabilité des consommateurs au Canada. Ces dernières années, toutefois, des efforts ont été entrepris pour élaborer des projets, même si leur envergure demeure limitée. Le BSF a aidé considérablement à opérer ce changement, de même que la Fondation canadienne d'insolvabilité, mais le sous financement de la recherche continue de poser un grave problème. De plus en plus, on reconnaît la nécessité d'harmoniser la méthode et les hypothèses de travail aux questions de recherche et de les prendre en compte. Il faut en outre la décrire de façon à ce que d'autres personnes puissent comprendre les points forts et les limites en évaluant les données.
À la différence du Canada, les États-Unis sont dotés d'un fonds documentaire fort riche. En particulier, de nombreuses études universitaires ont été produites dans le cadre d'une collaboration sous l'égide du Consumer Bankruptcy Project (CBP). Ce projet, qui porte sur la faillite des consommateurs, est en fait un programme de recherche longitudinale pluridisciplinaire de grande envergure lancé en 1981 par les universitaires Teresa Sullivan, Elizabeth Warren et Jay Westbrook. Chaque étude a accru le nombre et l'éventail des disciplines des universitaires participants. À ce jour, le Consumer Bankruptcy Project a livré quatre études empiriques de données économiques et démographiques sur les débiteurs consommateurs qui font faillite. La collecte des données, qui débute en 1981, s'est poursuivie jusqu'en 2007 et concerne la population de particuliers (personnes physiques) qui demandent la protection du US Bankruptcy Code. Chaque nouvelle étude a fait fond sur de précieuses données, créant une série de données longitudinales qui permet aux universitaires de saisir l'évolution des tendances de manière significative. Toutefois, chaque étude a enrichi à la fois la méthode et la portée de la précédente, ainsi que les types de données recueillies, à mesure que les universitaires acquéraient davantage d'expérience en collecte de données, qu'ils cernaient avec plus de précision les données simples et qu'ils rendaient compte des changements financiers et juridiques. Notre étude passe également en revue les travaux empiriques menés par Angela Littwin et coll. qui proposent des stratégies afin de rencontrer les débiteurs à faible revenu n'ayant pas eu accès au système d'insolvabilité officiel. Les universitaires américains ont été innovants et exhaustifs dans leur méthodologie et ils nous ont livré des idées porteuses à la fois sur le plan de la recherche et de son exécution, ainsi que sur le droit matériel.
Au Royaume-Uni, on a observé le plus vif intérêt pour l'analyse empirique dans la foulée des réformes apportées en 2005 au droit de l'insolvabilité, qui ont rendu plus accessibles aux débiteurs consommateurs l'apurement de leurs dettes et la libération de la faillite. Au début de 2009, John Tribe a publié l'une des premières études empiriques au Royaume-Uni. Ce chercheur a réalisé une étude s'appuyant sur des questionnaires pilotes, à laquelle ont participé des tribunaux de la faillite d'Angleterre et du Pays de Galles. Il mène actuellement une enquête étendue sur un plus grand nombre de faillis auprès d'un vaste échantillon de tribunaux de la faillite, qui saisit les faillites de consommateurs, les ententes individuelles volontaires et les ententes de rééchelonnement de la dette, et aborde des questions plus larges se rapportant aux conseils accessibles aux débiteurs et à leur éducation. La Partie III de notre recherche porte sur une enquête concernant les pratiques de prêt des banques aux débiteurs consommateurs. Adrian Walters a pour sa part récemment examiné les ententes volontaires individuelles. Par conséquent, les universitaires du Royaume-Uni sont actuellement à l'avant garde de diverses initiatives de recherche qui livreront des données plus détaillées et plus parlantes, ce qui permettra de publier le premier travail empirique détaillé sur l'insolvabilité des consommateurs dans ce pays.
Au-delà des frontières des États-Unis, du Royaume-Uni et du Canada, il n'y a guère de travaux de recherche universitaire empirique en anglais ou en français. Cette lacune s'explique peut-être en partie par le caractère récent des programmes d'effacement de la dette des consommateurs en Europe et dans d'autres pays. Un examen de la littérature australienne sur l'insolvabilité n'a pas révélé d'études empiriques récentes menées dans ce pays. Les travaux les plus importants entrepris à ce jour sont l'œuvre du professeur Martin Ryan, chercheur en sciences sociales, qui s'est penché sur l'expérience post-faillite des débiteurs consommateurs, à partir de l'étude des perceptions et des expériences d'un échantillon de consommateurs libérés ayant fait volontairement faillite. Il a procédé par des recherches de littérature comparée et par interview. Ralston, Mason et Kumar ont entrepris pour leur part une analyse macroéconomique de la faillite des consommateurs en Australie, en 2001, en ayant recours à un modèle de régression multivariée.
Tant les études susmentionnées que les sondages auprès des universitaires, des syndics et des conseillers en crédit révèlent l'absence de lien, déjà observé auparavant, entre la dette contractée par les consommateurs, les décisions de prêt relativement à cette dette et la politique publique visant à leur donner un nouveau départ. Au Canada, il n'y a guère de travaux mesurant l'évolution du profil démographique des débiteurs et les grandes tendances économiques. Peu de chercheurs s'attachent à comprendre la façon dont les changements apportés à la politique en matière d'insolvabilité et à d'autres politiques sociales, ainsi que la disponibilité des ressources grâce aux programmes d'aide sociale, ont affecté l'endettement des consommateurs.
On devrait allouer des fonds à deux types de recherche. Premièrement, il faut disposer d'une collecte de données de grande envergure qui recueille une information détaillée sur une base longitudinale et permet ensuite aux chercheurs d'élaborer des hypothèses et de les tester. Deuxièmement, il est nécessaire de disposer de travaux plus ciblés, dans le cadre desquels une hypothèse de travail, des questions de recherche et une méthode sont formulées pour mesurer leur validité. Notre étude présente plusieurs recommandations concernant la recherche de demain, notamment la recherche empirique quantitative et qualitative.
Les décisions stratégiques du Canada seraient considérablement améliorées si l'on menait des études longitudinales pluridisciplinaires d'envergure débutant immédiatement et analysant les effets de la réforme récente du droit de l'insolvabilité et de la réforme envisagée. Un bon départ a été pris lors de l'initiative de dépôt électronique et de collecte de données du BSF, mais à ce jour cette information est limitée quant aux données recueillies, à la façon dont elle peut être analysée et à la façon dont elle éclaire la politique publique. Or, le Canada peut tirer parti de la vaste expérience des universitaires américains et d'autres, notamment les efforts considérables qui ont été investis au chapitre de la conception de la méthode de recherche, des techniques d'enquête et des questions de fond qui sont posées. Une caractéristique importante de ces études concerne le contact direct avec les débiteurs consommateurs, comme nous le décrivons dans la recommandation qui suit. Ces études permettraient la collaboration de chercheurs en sciences économiques, en droit, en administration et en sciences politiques, ce qui stimulerait les idées et conduirait à une meilleure conception des recherches futures.
Les questionnaires et les interviews approfondies constituent une caractéristique essentielle de la recherche produite par le Consumer Bankruptcy Project des État Unis et le projet PIP du Royaume-Uni, dans la mesure où l'on apparie l'information recueillie dans ces vastes études avec les données des dossiers des tribunaux ou administratifs. Bien que l'histoire de chaque débiteur soit unique, dans sa complexité, les interviews réalisées à partir d'une large cohorte ont permis d'établir des tendances. L'un des véritables atouts du CBP au fil de son évolution est non seulement la capacité de comparer des données globales sur une période extrêmement longue, mais aussi l'utilisation d'interviews réalisées auprès de faillis consommateurs un an avant la faillite et trois ans après, pour mesurer les résultats de la procédure de faillite. Les débiteurs consommateurs ont livré quelques idées à retenir sur la procédure, indiquant qu'ils étaient désormais plus aptes à être solvables ou à le demeurer pendant plus longtemps, ainsi que sur les difficultés sociales et financières plus générales auxquelles ils se heurtent.
Le Canada bénéficierait considérablement d'un projet permettant d'avoir systématiquement accès aux débiteurs consommateurs immédiatement après la procédure, puis un an et trois ou cinq ans après, de façon à mieux évaluer comment le recours aux différentes options offertes par la LFI facilite la réhabilitation financière à court et à moyen terme.
Toutes les études empiriques américaines font état d'une rémunération offerte aux répondants à l'enquête. Les entretiens avec les universitaires révèlent que ce stimulant financier est non seulement un moyen d'encourager la participation à des interviews détaillées, mais qu'il valorise le temps des débiteurs et leur manifeste un certain degré de respect dans la mesure où ils sont rémunérés pour leurs idées et leurs observations. Il y a lieu de prendre en compte cette rémunération dans le financement canadien de ces études, au même titre que la formation des intervieweurs à forte intensité de main-d'œuvre et la réalisation de ce genre de recherche.
On pourrait considérablement s'inspirer de la méthode d'enquête et d'interview du Consumer Bankruptcy Project des États-Unis. La création d'un créneau au sein de l'enquête ou au cours de l'interview pour permettre aux débiteurs de raconter leur histoire d'insolvabilité en leurs propres mots pourrait donner un portrait plus complet de la situation, mais également mettre en évidence des problèmes de littéracie et d'expression linguistique. Il est important de proposer aux débiteurs des définitions et des synonymes pour les aider à répondre aux questions et de permettre aux répondants de poser des questions sur les ambiguïtés dans les questionnaires, ou encore de clarifier les réponses en essayant de comprendre ce que le débiteur essaie de communiquer sur son expérience. Il y a lieu d'avoir recours à la fois à des questions fermées et à des questions ouvertes. Le taux élevé de réponse au CBP est attribuable à la stratégie polyvalente de collecte des données. Des tests portant sur la fiabilité des chercheurs et des procédures d'erreur de codage peuvent aider à obtenir une qualité de données supérieure.
On devrait envisager d'avoir recours à une technologie d'enquête et d'interview informatisée. Le BSF pourrait aider à élaborer une méthode et une technologie qui pourraient être utilisées par les universitaires de plusieurs disciplines pour recueillir les données sur les personnes insolvables ou les débiteurs surendettés.
Le besoin de comprendre comment évolue la nature de l'endettement est étroitement relié au besoin de données longitudinales. Le dernier CBC mené aux États-Unis a montré à quel point les débiteurs consommateurs ayant recours à la procédure de faillite en vigueur sont plus profondément endettés que leurs prédécesseurs, avec un ratio dette-revenu et un surendettement beaucoup plus élevés imputables aux taux d'intérêt élevé à court terme. Comme nous l'avons mentionné ci dessus, les universitaires émettent l'hypothèse que les institutions financières émettrices de cartes de crédit et d'autres prêteurs à taux d'intérêt élevé à court terme encouragent les débiteurs à retarder la faillite afin qu'ils payent pendant plus longtemps des frais d'intérêt et augmentent leur taux d'endettement avant de faire faillite. Selon les études antérieures menées au Canada, au États-Unis et au Royaume-Uni, même si les mesures d'exécution sur décision des créanciers sont relativement rares avant le dépôt d'une faillite, la cession de dettes à des organismes de recouvrement, le harcèlement de ces organismes, les appels téléphoniques aux amis et aux parents, sont des éléments à prendre en compte dans le choix du moment de la déclaration de faillite. Les prêts sur salaire et les autres systèmes de financement parallèles aggravent probablement l'insolvabilité, mais ils constituent également un moyen important de financement pour les plus démunis.
Il nous faut beaucoup mieux comprendre l'étendue de ce phénomène au Canada. Il est particulièrement opportun que l'on entreprenne des recherches dans ce domaine, de façon à formuler des solutions politiques pour faire échec aux emprunts à court terme à taux d'intérêt élevé et à l'absence de financement de rechange abordable pour les débiteurs à plus faible revenu.
Les universitaires, les praticiens et les gouvernements doivent travailler en concertation pour trouver les moyens d'entrer en contact avec les débiteurs qui éprouvent des difficultés financières et qui n'ont pas encore accès à un système de proposition ou de faillite officiel. Il s'agit là d'un problème systémique de taille, qui non seulement porte sur l'éducation en matière de crédit ou l'accès à des services conseils en crédit gratuits, mais aussi soulève des questions plus générales d'ordre social et politique concernant les programmes de sécurité sociale qui protègent les débiteurs contre la perte de revenu et d'autres aléas touchant leur rémunération. Les données des études américaines portent à croire que les débiteurs luttent plus longtemps, en accumulant plus de dettes qu'auparavant et que le fait de repousser le dépôt d'une demande de protection de la législation sur l'insolvabilité peut accroître leur endettement et rendre encore plus difficile le nouveau départ.
Des recherches s'imposent pour savoir dans quelle mesure les débiteurs se débattent ainsi pour s'en sortir et quelles politiques officielles il convient d'adopter pour s'attaquer aux problèmes. Quels sont les éléments pris en compte par les prêteurs pour prendre leurs décisions de prêt et cela a t il une incidence sur la disponibilité du crédit alors que le débiteur n'a aucun moyen réaliste de rembourser l'emprunt? Quels sont les facteurs qui encouragent les débiteurs à accumuler des dettes allant au delà de leur aptitude à honorer leurs obligations ou qui leur permettent de se retrouver dans cette impasse? Il semble y avoir une distinction entre d'une part le marché des prêts hypothécaires, si l'on excepte le problème des hypothèques à risque qui a touché principalement les États-Unis, et celui des autres prêts garantis, où l'on observe une diligence raisonnable de la part du prêteur pour s'assurer qu'il existe des actifs pour couvrir la valeur du prêt, et d'autre part les emprunts non garantis, notamment les dettes sur les cartes de crédit.
Il y aurait lieu de réfléchir plus systématiquement à la façon dont on pourrait avoir recours aux conseillers en crédit ou aux syndics pour repérer les débiteurs qui n'ont pas encore eu accès au système, sans perdre de vue le problème que ces personnes ne bénéficient pas encore de la suspension des procédures avant de déposer le bilan. Il y a lieu d'explorer la suggestion d'un conseiller en crédit, selon laquelle il serait peut-être opportun en amont d'offrir aux clients la possibilité de se rendre sur un site Web donnant des garanties de confidentialité où ils pourraient répondre à certaines questions clés aussi ouvertement et honnêtement que possible.
Le BSF pourrait également envisager d'autres mesures en amont à plus grande échelle, notamment collaborer avec des organismes communautaires et d'autres organismes publics pour mettre sur pied des cliniques gratuites de conseils en endettement et explorer les formules qui se sont révélées les plus efficaces au Royaume-Uni. En dehors des problèmes d'insolvabilité, il semble que l'appui à une étape beaucoup plus précoce des difficultés financières pourrait être utile. Ces stratégies devraient être polyvalentes et élaborées avec la participation des débiteurs consommateurs, des professionnels de l'insolvabilité et du crédit, des universitaires, des cliniques juridiques et d'autres intervenants du milieu.
La recherche sur la prévention du surendettement est urgente, notamment en ce qui concerne le plafonnement des taux d'intérêt, les lignes directrices relatives aux prêts hypothécaires, les stratégies d'éducation à large assise, l'élaboration d'autres solutions de financement à la fois abordables et accessibles, la création de programmes de sécurité sociale plus généraux ainsi que des stratégies de viabilité économique à long terme. Certaines mesures préventives risquent d'être fortement contestées, tels les contrôles sur l'octroi du crédit. En l'absence de données et de recherches concrètes sur les stratégies comparatives, le Canada sera incapable de concevoir des stratégies judicieuses et pratiques pour s'attaquer à l'insolvabilité des consommateurs.
On observe une dichotomie entre les travaux qui ont été réalisés et l'élaboration des politiques. En entreprenant cette étude, nous avons été frappées par certaines des recommandations de réforme convaincantes qui ont été formulées au cours des dix dernières années, mais qui ont été écartées du débat sur la politique gouvernementale au cours de la dernière série de réformes législatives. Le BSF pourrait jouer un rôle déterminant en créant un comité permanent sur la politique gouvernementale qui se pencherait sur les recommandations de chaque étude de recherche et, au besoin, élaborerait des stratégies pour amorcer une démarche de mise en œuvre de ces recommandations. Des représentants de tout l'éventail des intérêts en cause pourraient participer au débat.
Le BSF devrait promulguer des lignes directrices concernant la réalisation de travaux de recherche reposant sur une consultation directe des débiteurs consommateurs insolvables, s'appuyant sur les normes d'éthique universitaires et respectant la confidentialité et la dignité des débiteurs consommateurs tout en autorisant la collecte de données exactes. Il y a des enjeux d'ordre éthique et pratiques à repérer les débiteurs à l'extérieur de la procédure officielle, d'autant plus qu'ils courent le risque d'être visés par des mesures d'exécution des créanciers s'ils participent à des études. Sans compter que l'on risque de leur causer encore davantage de stress à un moment de leur vie où ils sont dans une situation précaire et peuvent ne pas avoir encore trouvé de remède. Mentionnons également les problèmes de biais de sélection en raison de l'incapacité de savoir si une cohorte de débiteurs de ce genre constitue ou non un échantillon représentatif. Le BSF pourrait jouer un rôle éducatif auprès des comités d'éthique universitaires au Canada, en mettant en lumière la nature de l'insolvabilité des consommateurs, le système reposant sur les syndics et les problèmes d'ordre éthique inhérents à l'accès à ces débiteurs. Il pourrait également jouer un rôle de facilitateur en encourageant les comités à s'en remettre à l'approbation éthique d'autres universités lorsqu'il y a plusieurs collaborateurs.
La recherche empirique peut être fort enrichissante. On peut tirer parti des idées de l'ensemble des participants au système et faire des choix politiques mieux informés. Différents types de travaux peuvent répondre à différents besoins stratégiques. La recherche longitudinale pluridisciplinaire à large assise permet la collecte de données détaillées sur une base longitudinale, qui peuvent être utilisées par de nombreux universitaires et artisans de la politique pour poser des hypothèses, tester les données et faire des choix stratégiques judicieux. Par ailleurs, une recherche plus ciblée, qui élabore une méthode s'appuyant sur des questions de recherche clairement formulées, peut livrer des données significatives sur les sujets ciblés. Les questions de recherche doivent être clairement formulées, de sorte que la méthode retenue soit adéquate, et les limites doivent être clairement indiquées. Les deux types de recherche sont extrêmement instructifs et tout à fait nécessaires dans le domaine de l'insolvabilité des consommateurs. Le présent document propose plusieurs pistes sur la façon dont nous pouvons améliorer notre processus actuel de recherche et de politique par la collaboration entre le BSF, les professionnels de l'insolvabilité et du crédit, et les chercheurs en sciences sociales. En bout de ligne, le processus d'élaboration des politiques sera plus éclairé et les responsables seront mieux outillés pour évaluer à la fois les réformes requises et l'efficacité des initiatives antérieures.
