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No 4 : L'investissement étranger direct et les politiques d'encadrement du marché : réduire les frictions dans les politiques axées sur la concurrence et la propriété intellectuelle au sein de l'APEC

par Ronald Hirshhorn, octobre 1996


Resumé

L'expansion rapide de l'investissement étranger direct (IED) et le rôle croissant des sociétés mondiales soulèvent de nouveaux défis pour les concepteurs des politiques d'encadrement du marché. Entre 1988 et 1993, le stock mondial d'IED a presque doublé. Les entreprises multinationales (EM), qui sont à l'origine de cette croissance de l'investissement, déploient leurs activités à l'échelle mondiale afin de tirer pleinement parti des économies qui s'offrent sur les plans de la production et de l'organisation.

On reconnaît depuis longtemps que les politiques axées sur des objectifs nationaux peuvent entrer en conflit avec les exigences de la maximisation de la croissance et du bien-être dans un monde interdépendant. Les politiques d'encadrement peuvent fausser la répartition de l'IED et limiter la mesure dans laquelle les pays profitent, individuellement et collectivement, de l'activité des EM. Les mécanismes de coopération peuvent aider à prévenir les conflits sur le plan des politiques, à atténuer les problèmes d'affectation des ressources et à instaurer un contexte international plus propice à la planification à long terme pour les entreprises.

Ces questions méritent l'attention de l'APEC parce que l'IED a été un facteur d'intégration important dans la région et un important véhicule de promotion de la croissance et de l'industrialisation. Les flux intrarégionaux d'IED ont permis aux économies hôtes d'obtenir le capital, la technologie et les compétences en gestion dont elles avaient tant besoin, tout en permettant aux économies d'où provenaient ces facteurs de profiter de l'accès des EM à une main-d'oeuvre et à des intrants matériels moins coûteux. L'important effort de libéralisation des politiques à l'égard de l'investissement étranger observé au cours des dernières années (qui a notamment permis à la Chine de devenir une destination de premier plan pour l'investissement) laisse penser que les décideurs en sont venus à reconnaître le caractère général de ces avantages. Mais, même si certains des obstacles les plus évidents et les plus importants à la croissance des EM ont été supprimés, le processus de réforme des politiques d'encadrement du marché ne fait que débuter. Les responsables des politiques au sein de l'APEC doivent maintenant se pencher sur les autres sources éventuellement importantes de friction systémique, qui comprennent, sans toutefois s'y limiter, les politiques en matière de concurrence et de propriété intellectuelle (PI).

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La politique de concurrence

La politique de concurrence englobe l'ensemble des lois et des règlements que les pays utilisent pour protéger et préserver le rôle que jouent des marchés ouverts et concurrentiels comme principal mécanisme de répartition des ressources économiques. Une saine politique de concurrence favorise l'efficience, laquelle devrait se traduire par un plus vaste choix pour les consommateurs, des prix moins élevés et des produits de meilleure qualité. L'objectif de marchés à la fois ouverts et concurrentiels est servi par les politiques de libéralisation qui stimulent le commerce et l'investissement international. Mais, si la politique de concurrence et l'IED sont complémentaires en principe, ils peuvent, en pratique, entrer en conflit.

Les répercussions possibles des politiques de concurrence des économies de l'APEC sur l'IED et les gains découlant de l'intégration économique soulèvent un certain nombre de préoccupations. Premièrement, certaines économies — Hong-Kong, l'Indonésie, la Malaisie, les Philippines, Singapour et la Thaïlande — n'ont pas de lois sur la concurrence. Les échanges et l'investissement étranger ont limité la mesure dans laquelle pourraient se manifester des pratiques anticoncurrentielles à Hong-Kong et à Singapour et, à un degré moindre, dans les autres économies. Mais, pour certaines économies de l'APEC, on peut se demander si les avantages de l'IED se concrétiseront de façon adéquate. Cette question est devenue plus importante à mesure que des secteurs ont été dérèglements et privatisés et que l'IED s'est étendu aux activités de service. Certaines économies de l'ANASE ont reconnu ces préoccupations et s'apprêtent à adopter des lois sur la concurrence.

Deuxièmement, les divergences au niveau de la politique de concurrence ont, à l'occasion, constitué une source de friction entre économies et imposé des coûts plus élevés aux entreprises ayant des activités internationales. On observe quelques grandes similitudes dans les politiques des économies membres de l'APEC qui disposent de lois sur la concurrence. Parmi celles-ci, nous avons relevé le recours à des organismes indépendants pour l'administration et l'application de ces lois, la désignation de certaines infractions comme étant de nature criminelle ou de nature civile et la distinction que l'on fait, dans tous les pays, entre les pratiques manifestement anticoncurrentielles, qui ont été interdites, et les ententes à caractère restrictif qui peuvent comporter certains avantages économiques compensatoires et qui doivent être examinées au cas par cas. Mais il faut dire aussi des différences importantes ressortent des stratégies adoptées au sein de l'APEC. Le rôle primordial que l'on accorde aux États-Unis à des marchés ouverts et concurrentiels contraste avec le mouvement récent, et encore hésitant, que l'on a amorcé en République populaire de Chine vers des marchés concurrentiels. Taipei (Chine) et le Mexique n'ont, de même, que récemment promulgué des lois sur la concurrence. Même si certaines pratiques anticoncurrentielles (fixation délibérée des prix, collusion dans les soumissions et ententes connexes visant à restreindre la concurrence) sont purement et simplement interdites aux États-Unis, elles ne sont interdites ailleurs que si elles réduisent la concurrence « indûment » (Canada) ou « substantiellement » (Australie). Par le passé, il y avait une divergence profonde entre les approches suivies aux États-Unis et au Japon à l'égard de diverses ententes à caractère restrictif. Des différences subsistent, mais l'écart s'est sensiblement refermé par suite tant de l'évolution des attitudes envers la concurrence au Japon que d'une plus grande reconnaissance, aux États-Unis, des gains d'efficience pouvant découler de certains arrangements horizontaux (p. ex.  les coentreprises) et des restrictions verticales ne portant pas sur les prix (par exemple, les accords d'exclusivité).

Les lois sur la concurrence des économies de l'APEC reconnaissent l'importance de soutenir l'innovation mais, dans certains cas, on est plus sensible aux activités abusives auxquelles pourraient s'adonner les détenteurs de droits de propriété intellectuelle. Dans la plupart des économies membres, les accords de licences technologiques peuvent être autorisés sous réserve d'un examen, au cas par cas, de leurs retombées. Les restrictions rattachées aux licences sont évaluées selon des lignes directrices détaillées au Japon et selon les dispositions de la loi sur la réglementation des monopoles et le commerce loyal en Corée.

Les divergences dans la nature et la rigueur des activités d'application de la loi ont accru les risques de différends. Aux États-Unis, l'application de la loi est relativement rigoureuse en comparaison de la plupart des autres pays. Cela est en partie attribuable au fait que la loi américaine permet l'attribution de triples dommages-intérêts, ce qui a suscité des poursuites privées. C'est entre les États-Unis et le Japon que l'on observe les écarts les plus importants au niveau de l'application de la politique de concurrence. Les États-Unis ont notamment mis l'accent sur l'application de la politique de concurrence japonaise aux groupes liés d'entreprises, connus sous le nom de keiretsu, qui sont perçus comme un obstacle aux exportations américaines vers ce pays. La Commission des pratiques commerciales du Japon a renforcé l'application de la loi et accru les pénalités imposées ces dernières années, mais les États-Unis et le Japon poursuivent leurs discussions en vue d'aplanir les différends qui les opposent en ce qui a trait à l'application de la loi sur la concurrence.

Troisièmement, même si les accords en matière d'exportation et les autres pratiques anticoncurrentielles peuvent toucher fortement les autres économies, on a tendance à les évaluer presqu'uniquement en fonction de leur incidence sur les résidants d'un pays. Ce problème pourrait se poser même si les économies avaient des lois identiques en matière de concurrence. En outre, les risques de conflit qui en découlent augmentent à mesure que progresse l'interdépendance économique. Les États-Unis ont réagi aux répercussions transfrontalières des pratiques restrictives en donnant à leur propre politique de concurrence une portée extra-territoriale. Certains partenaires ont aussi tenté de résoudre ces questions en concluant des accords, comme l'accord sur la politique de concurrence convenu entre le Canada et les États-Unis en août 1995, qui prévoit une procédure de notification et de consultation lorsque l'application de la loi dans un pays touche aux intérêts de l'autre.

Quatrièmement, l'application de la politique de concurrence souffre de l'absence de modalités qui permettraient aux économies de coordonner leurs actions face aux questions ayant des conséquences internationales de plus vaste portée. Cela accroît les risques de conflits et de non-règlement de certains dossiers importants.

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La propriété intellectuelle

Les droits de propriété intellectuelle, sous forme de marques de commerce, de droits d'auteur, de brevets et de dessins industriels, sont les moyens par lesquels les États protègent les marques, les oeuvres littéraires et artistiques, ainsi que les nouveaux produits et procédés. Les lois sur la propriété intellectuelle qui traitent de la propriété industrielle (principalement les brevets) visent le même objectif général que la politique de concurrence, à savoir d'accroître l'efficience économique. Mais si la politique de concurrence s'intéresse aux diverses sources possibles de gains d'efficience, les politiques en matière de PI visent principalement à concrétiser les gains d'efficience dynamique qui découlent de taux plus rapides d'innovation et de changement technologique.

Bien que des progrès considérables aient été faits ces dernières années en vue d'aplanir les différends, la PI a été une source de friction considérable entre les économies de l'APEC durant la plus grande partie de la dernière décennie. Ces tensions traduisent en partie les différences de point de vue entre les exportateurs nets et les importateurs nets de biens qui intègrent des droits de propriété intellectuelle (DPI). En exerçant des pressions, appuyées par l'application des lois commerciales (notamment les dispositions spéciales « 301 »de l'(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988, les États-Unis ont réussi à accroître la protection de la PI des entreprises américaines dans la plupart des économies en développement et des économies nouvellement industrialisées de l'APEC au cours de la dernière moitié des années 80. Mais ces initiatives n'ont pas réussi à instaurer des règles du jeu équitables en matière de PI qui favoriseraient un commerce international efficient. Des progrès considérables ont maintenant été réalisés sur ce dernier point grâce à l'inclusion d'un accord sur la PI au sein du GATT, remplacé aujourd'hui par l'Organisation mondiale du commerce (OMC). L'accord sur les ADPIC, signé en 1994, vise à établir des normes internationales minimales en matière de protection de la PI et à fournir un soutien réel à ces normes par le recours à des modalités d'application semblables à celles du GATT et à des mécanismes de règlement des différends.

Si les membres de l'APEC ont mis en oeuvre certaines réformes importantes en matière de PI ces dernières années, certains ont encore beaucoup de chemin à parcourir pour se conformer aux exigences internationales. Des divergences dans l'interprétation des dispositions de l'accord sur les ADPIC sont aussi apparues. De même, certaines questions risquant d'engendrer des litiges n'ont pas été abordées dans l'accord, par exemple la question des droits des détenteurs de PI de contrôler les importations parallèles de produits incorporant leurs DPI. Si des progrès considérables ont été faits en vue de réduire l'incidence des infractions à ces droits, des lacunes persistent toujours sur certains aspects de l'application des lois relatives à la PI au sein de l'APEC.

Les données disponibles indiquent que les EM seraient moins portées à transférer ou à accorder des licences visant des technologies de pointe à des entreprises qui sont établies dans des économies où la protection de la PI est moins rigoureuse. Les entreprises transféreront plus vraisemblablement de vieilles technologies vers les économies où les politiques en matière de PI sont plus faibles.

Les politiques relatives à la PI ne sont pas les seules ni même les plus importantes formes d'intervention gouvernementale touchant l'innovation. Le ratio des brevets aux dépenses réelles de R-D aux États-Unis et ailleurs dans le monde est en baisse. Parallèlement, d'autres politiques visant à promouvoir l'innovation sont devenues d'importantes sources de friction sur le plan des politiques. Un exemple à cet égard est celui des initiatives gouvernementales visant les achats de produits issus de technologies de pointe. Un autre exemple est celui des politiques gouvernementales axées sur la participation étrangère à des consortiums de recherche subventionnés par l'État. Dans ces deux domaines, des conflits ont surgi en raison de la perception que les États avaient structuré leurs programmes de manière à favoriser les entreprises nationales. Les pressions auxquelles sont soumis les pays en vue de promouvoir l'avènement d'entreprises concurrentielles sur le plan international ont fait en sorte que, de façon générale, les politiques d'innovation sont devenues une importante source de friction internationale.

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Répercussions

Les économies de l'APEC ont tout intérêt à réduire ces frictions et à instaurer un contexte propice à la circulation efficiente du capital et de la technologie. Pour servir cet intérêt commun, il importe de s'entendre sur quelques objectifs raisonnables. L'harmonisation des politiques serait un objectif peu réaliste en raison des différences marquées qui existent entre les économies de l'APEC sur les plans social, culturel et économique. L'harmonisation axée sur un ensemble de règles spécifiques pourrait aussi engendrer un système trop rigide qu'il serait difficile de modifier pour tenir compte des résultats des dernières recherches sur les répercussions des politiques. Un objectif plus raisonnable serait de s'entendre sur certaines normes ou certains repères qui pourraient toucher des normes de base sur la portée et l'étendue des lois sur la concurrence et la PI, la nécessité d'un système efficace d'application de la loi et les éléments d'un tel système, les principes de base devant être respectés dans la conception et l'application des politiques de concurrence et de PI et, enfin, le processus de règlement des différends entre les membres de l'APEC.

Dans le domaine de la PI, des progrès considérables ont été réalisés en vue d'atteindre ces objectifs. Bien que certaines questions éventuellement préoccupantes n'aient pas encore été abordées, les économies de l'APEC ont renforcé sensiblement leurs politiques en matière de PI ces dernières années. À l'exception de Taipei (Chine), de la République populaire de Chine et de la Papouasie-Nouvelle-Guinée, tous les membres de l'APEC ont paraphé les principes énoncés dans l'accord sur les ADPIC. Mais il y a encore place à la consultation et à la coopération en vue de l'application de l'accord sur les ADPIC, du règlement des questions non abordées dans cet accord et de la mise au point de méthodes plus efficaces d'application de la loi.

Dans le domaine de la politique de concurrence, les efforts en vue d'élaborer les principes d'une convergence au niveau international ne font que débuter. Mais les membres de l'APEC pourraient profiter des premiers travaux entrepris sur cette question à l'OCDE. Il ressort de ces travaux que certains principes communs pourraient guider la mise en oeuvre de la politique de concurrence dans les économies membres de l'OCDE et qu'il y a un degré considérable de consensus au sein de ce groupe quant aux instruments analytiques, aux méthodes d'application et à certains volets de la législation. L'APEC pourrait aussi tirer des leçons précieuses et profiter des programmes d'aide technique mis en oeuvre au niveau international, notamment par la CNUCED.

Pour ce qui est des modalités institutionnelles, les accords actuels témoignent d'une variété d'options. Certains accords, par exemple le Traité de Rome qui a servi à établir une autorité supranationale en matière de concurrence, et l'Accord de rapprochement économique et commercial entre l'Australie et la Nouvelle-Zélande, qui renferme des dispositions d'harmonisation, ne sont pas immédiatement ni directement pertinents pour l'APEC. Mais à mesure qu'évoluera l'APEC, ces options pourraient mériter une plus grande attention. Pour l'instant, l'expérience des pays qui ont signé des accords ou des protocoles d'entente les engageant à respecter un ensemble de principes et de modalités de coopération dans l'application de la politique de concurrence est plus révélatrice. De telles ententes peuvent contribuer à atténuer les conflits. Il serait utile de voir s'il y a suffisamment d'appuis au sein de l'APEC pour entreprendre l'élaboration d'une stratégie qui mènerait éventuellement à un certain degré de convergence sur le plan des politiques.

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