Archivé — Collection Le Canada au 21e siècle

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No 3 : L'intégration économique de l'Amérique du Nord : les 25 dernières années et les 25 prochaines années

par Gary C. Hufbauer et Jeffrey J. Schott, Institute for International Economics, Washington (DC), dans le cadre d'un contrat avec Industrie Canada, 1998


Sommaire

Cette étude offre une rétrospective et une projection du processus d'intégration économique en Amérique du Nord. Elle débute par un survol historique des relations économiques entre le Canada et les États-Unis ces 25 dernières années pour ensuite passer à la boule de cristal: l'évolution probable des relations économiques bilatérales durant le prochain quart de siècle.

Les 25 dernières années

Cette partie traite des sources de l'intégration « silencieuse » qui a marqué le dernier quart de siècle. Dans la seconde partie, les auteurs s'appuient sur cette analyse pour esquisser le cheminement futur des relations économiques bilatérales.

L'investissement et le commerce bilatéral

Le Canada fait partie des pays de l'OCDE qui dépendent le plus des échanges internationaux, tandis que les États–Unis sont l'un de ceux qui en dépendent le moins. Chacun des deux pays est le meilleur client de l'autre mais les États–Unis n'ont pas de rivaux étrangers sur le marché canadien tandis que le Canada n'est que le premier parmi plusieurs partenaires commerciaux des États-Unis. En termes simples, le marché américain est plus important pour le Canada que ne l'est le marché canadien pour les États-Unis.

Au cours de la période 1975–1995, les échanges bilatéraux de biens et de services ont crû plus rapidement que le PIB, augmentant à un taux annuel moyen d'environ 11 pour cent. Les machines et le matériel de transport dominent le commerce bilatéral, représentant entre 40 et 45 pour cent du total. À l'opposé, les flux bilatéraux d'investissement direct ont été moins robustes et l'investissement direct des États-Unis au Canada a ralenti de façon significative depuis 1990. Les entreprises semblent augmenter la production dans leurs installations les plus efficientes et elles ont tendance à fermer des établissements de plus petite taille qui étaient auparavant nécessaires en raison des barrières au commerce.

Ces tendances globales masquent la croissance importante de toute une série de marchés régionaux le long de la frontière. Au cours des dernières années, le commerce entre les États frontaliers et les provinces canadiennes voisines a augmenté beaucoup plus rapidement que le commerce bilatéral national.

Questions de politique macro-économique

Le Canada et les États-Unis partagent de nombreuses valeurs sur le plan économique, mais ils se démarquent nettement l'un de l'autre pour ce qui est du rôle du gouvernement dans l'économie. Si les dépenses du gouvernement central représentent à peu près le même pourcentage du PIB dans les deux pays, les dépenses des provinces canadiennes sont, proportionnellement, à peu près le double de celles des États américains. La dette extérieure du Canada dépasse 100 pour cent du PIB (comparativement à moins de 20 pour cent pour les États-Unis) et son déficit budgétaire en pourcentage du PIB est à peu près deux fois celui des États-Unis. En conséquence, les décideurs canadiens sont en quelque sorte pris dans un étau entre les coûts énormes des programmes sociaux et le soutien politique dont jouissent ces programmes.

Depuis 1970, le Canada et les États-Unis ont aussi divergé pour ce qui est du pourcentage du PIB absorbé par les impôts sur le revenu et sur les bénéfices : il a augmenté au Canada mais a diminué aux États-Unis. En 1993, l'écart à ce titre était de 3 pour cent du PIB. Les taxes sur les biens et services au Canada ont depuis longtemps été environ le double de celles appliquées aux États-Unis.

L'économie canadienne évolue parallèlement à l'économie américaine sans que leurs cheminements soient pour autant identiques. Les liens les plus étroits se retrouvent sur les marchés monétaires où la corrélation est presque parfaite entre les taux canadiens et américains à échéance de dix ans. Sauf pour quelques années après 1990, il en a été de même des taux d'inflation. Par contre, le taux de change varie encore beaucoup.

Ce sont peut-être les marchés du travail qui diffèrent le plus. Jusqu'à la fin de la dernière décennie, l'évolution du chômage au Canada suivait la tendance aux États-Unis avec un an de retard. Depuis, le taux canadien a sensiblement augmenté alors que le taux américain a baissé graduellement. Cette divergence est probablement attribuable au fait que la dernière récession est survenue plus tard au Canada et y a été beaucoup plus profonde. Les salaires canadiens étant plus rigides que les salaires américains, ils ont continué d'augmenter au même rythme que ces derniers. En pareil contexte, les salaires canadiens auraient dû augmenter beaucoup moins pour éviter que les efforts déployés pour éradiquer l'inflation n'engendrent une poussée de chômage.

Irritants en matière de commerce et d'investissement

Parmi les obstacles à l'intégration des économies nord-américaines figurent en bonne place les interventions unilatérales en politique commerciale qui peuvent fausser les flux d'investissement et compromettre les stratégies des entreprises qui veulent rationaliser leur production dans l'ensemble de la région. Dans ce texte, nous étudions trois genres de mesures : les droits antidumping et les droits compensateurs, les initiatives prises sous l'empire de l'article 301 de la Trade Act des États-Unis et, enfin, les sanctions économiques.

Les droits antidumping et compensateurs ont rarement été imposés compte tenu de l'importance du commerce bilatéral. Ils ont toutefois reçu beaucoup d'attention au Canada puisqu'ils ont frappé de gros secteurs d'exportation comme le bois d'oeuvre. Les États-Unis ont pris 70 actions de ce genre au cours des trois dernières décennies. Toutefois, ces dernières années, on a observé un déclin rapide de la fréquence de ces interventions. L'apaisement des tensions qu'elles engendraient est essentiellement due à la nouvelle procédure de règlement des conflits prévue dans l'ALE (Accord de libre-échange canado-américain).

Est-ce que, dans l'avenir, des négociations régionales ou multilatérales pourraient restreindre les abus du système de droits antidumping? Les tentatives passées ne portent guère à l'optimisme. Pire encore, les récents accords du GATT ont encore accru le foisonnement de directives sensées guider l'action des agences chargées de mettre en oeuvre ces interventions. Les auteurs manifestent peu d'enthousiasme pour de nouveaux efforts de ce genre; ils croient préférable de laisser dépérir les pratiques antidumping plutôt que de tenter de les supprimer. Les émondages antérieurs se sont transformés en greffes qui n'ont fait que renforcer ces pratiques.

Les droits compensateurs poseront un problème tant que les gouvernements continueront de subventionner certains secteurs afin de redistribuer le revenu ou d'augmenter l'emploi. Les deux pays ont tenté sans succès de limiter les subventions accordées par les provinces, les États et les administrations locales, notamment lorsque ceux-ci se concurrencent pour attirer de nouveaux investissements. Les négociations régionales et multilatérales n'ont pas réussi à imposer une discipline dans ce domaine. Seules les contraintes budgétaires ou une révolte des contribuables semblent capable de mettre fin à ces subventions.

Les initiatives américaines fondées sur l'article 301 n'ont pas suscité de préoccupations importantes, mise à part l'importante exception des industries culturelles. Cette disposition a trait à l'article 301 de la Trade Act de 1974. Elle autorise le président à user de représailles contre les pratiques commerciales étrangères « déloyales ». Des actions unilatérales au titre de l'article 301 sont encore possibles si les politiques en cause ne sont pas expressément prévues dans les règles de l'Organisation mondiale du commerce. Comme le Canada insiste pour soustraire les industries culturelles aux dispositions de l'ALENA et de l'OMC, il est plus facile de contester les pratiques canadiennes en ce domaine en invoquant l'article 301. Les avocats nord-américains spécialisés en commerce international pourraient faire de bonnes affaires.

Les sanctions économiques. Ces instruments de politique étrangère n'ont que rarement fait l'objet de différends entre le Canada et les Etats-Unis, du moins jusqu'à l'adoption récente de la Helms-Burton Act aux États-Unis. De même, ces sanctions n'ont jamais sérieusement nui aux échanges ou aux investissements dans la région. Cependant, on doit s'inquiéter de la tendance à enchâsser les sanctions économiques dans des lois plutôt que dans des directives présidentielles comme ce fut le cas pour Cuba, l'Iran et l'Irak. Si cette tendance devait se renforcer, les États-Unis se retrouveraient de plus en plus mêlés à des différends acrimonieux avec le Canada et d'autres pays pour avoir utilisé pareilles sanctions.

Initiatives économiques bilatérales

Depuis une génération, les relations économiques canado-américaines reflètent une sensibilisation croissante à la nécessité de régler les conflits par voie de négociation plutôt que par des initiatives unilatérales. Les auteurs passent brièvement en revue les grands accords survenus durant cette période : le Pacte de l'automobile, l'ALE et l'ALENA.

Le Pacte de l'auto a stimulé l'investissement dans le secteur canadien de l'automobile et créé un réseau d'échanges très dense de part et d'autre de la frontière. Conceptuellement, le Pacte de l'auto a été le précurseur de l'Accord de libre-échange canado-américain. En effet, il a constitué la première dérogation importante à la politique de libéralisation multilatérale des échanges que les États-Unis poursuivaient depuis la Deuxième Guerre mondiale.

L'ALE a renforcé les relations commerciales bilatérales, a créé de nouveaux droits et de nouvelles obligations en matière d'investissement et de services en plus d'établir de nouveaux mécanismes de règlement des différends. Ces dispositions ont par la suite servi de modèle à d'autres négociations, tant régionales que multilatérales. Depuis l'ALE, les échanges bilatéraux ont crû au rythme de 21 pour cent l'an dans le secteur des services financiers et à presque 30 pour cent dans les secteurs voisins des services informatiques et de l'information. L'ALE a essentiellement fourni les assises institutionnelles à la libéralisation supplémentaire des échanges dans le cadre de l'ALENA.

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Les 25 prochaines années

L'intégration économique : le cas de l'Allemagne et des pays du Benelux

Cette section traite de la convergence entre les économies de l'Allemagne et des pays du Benelux au cours des 30 dernières années et des leçons qu'elle recèle peut-être pour la convergence future des économies canadienne et américaine. L'intégration en Europe du Nord a été particulièrement poussée en raison des frontières communes et des liens linguistiques (le français et l'anglais y sont utilisés comme langues secondes). En 1960, les pays du Benelux et l'Allemagne de l'Ouest avaient atteint un niveau formel d'intégration semblable à celui atteint seulement en 1990 par le Canada et les États-Unis.

Les auteurs tirent de cette expérience européenne plusieurs conclusions.

Premièrement, en proportion du PIB, les échanges nord-américains continueront probablement d'augmenter. Quoique le ratio échanges/PIB augmente naturellement en raison de la mondialisation, en Europe il a progressé encore plus rapidement durant les années 60 et 70. Les auteurs attribuent cette différence aux efforts d'intégration.

L'intégration des économies européennes s'est traduite par une hausse de 50 pour cent — par rapport à ce qui serait probablement arrivé par ailleurs — des échanges intra-régionaux. Comme les barrières commerciales en Amérique du Nord sont moins élevées que celles qui existaient à l'époque en Europe, l'augmentation des échanges, sera forcément plus faible mais devrait atteindre entre 20 et 30 pour cent.

En outre, le ratio échanges/PIB va probablement augmenter au Canada et aux États-Unis. En 1993, les échanges de biens et de services équivalaient à 60 pour cent du PIB au Canada et à 22 pour cent aux États-Unis. Ces chiffres pourraient atteindre 80 pour cent et 35 pour cent, respectivement, au cours des 20 prochaines années.

Cette évolution peut être décrite d'une autre façon : la croissance du ratio échanges/PIB signifie que les importations canadiennes et américaines croîtront d'un point de pourcentage de plus que le PIB réel.

Deuxièmement, si l'on se fie à de nombreux indicateurs macro-économiques, l'Amérique du Nord a déjà atteint le niveau de convergence observé en Europe du Nord. Les deux indicateurs où l'on pourrait constater une convergence accrue sont le taux de change et le taux de chômage. Si le taux de change fluctue moins dans l'avenir, ce sera moins à cause de la politique suivie par la Banque du Canada qu'en raison de phénomènes fondamentaux comme la synchronisation des taux d'inflation. Par contre, l'impulsion attribuable aux marchés ouverts pour les biens et services va probablement entraîner une plus grande flexibilité du marché du travail au Canada et rapprocher les taux de chômage des deux pays.

Troisièmement, l'intégration n'exige pas que les politiques fiscales convergent. En Europe, même après une intégration économique très poussée, les régimes de taxation sont plus différenciées qu'ils ne l'étaient en 1965. En d'autres termes, les petits pays ont pu poursuivre des politiques sociales plus ambitieuses que leur grand partenaire. Les auteurs prévoient que les différences de structure fiscale entre le Canada et les États-Unis dureront encore un certain temps; ils ne voient pas pourquoi la convergence des économies forcerait, en soi, le Canada à s'aligner sur les préférences américaines pour des impôts et des dépenses publiques moins élevés.

Conséquences pour la compétitivité

L'expérience européenne laisse croire qu'il reste suffisamment de chemin à parcourir pour que la convergence entre les économies canadiennes et américaines se poursuive pendant encore une génération. Ce scénario fait ressortir quatre leçons pour les entreprises et les politiques canadiennes :

  • Les entreprises doivent s'aligner sur le leader en matière de qualité et de coûts dans leur domaine, sinon elles risquent de disparaître. Elles doivent économiser la main-d'oeuvre et réduire leurs coûts au minimum.
  • Les décisions relatives à l'emplacement des entreprises devraient être influencées au premier chef par la disponibilité et les habitudes de travail de la main-d'oeuvre.
  • Les gouvernements pourraient constater que des subventions bien ciblées réussissent à attirer de nouvelles entreprises. Cependant, au regard des contraintes budgétaires, les élus devront établir des priorités entre les programmes généraux (comme de meilleures écoles) et les programmes ciblés comme l'aménagement d'accès routiers pour certains sites industriels.
  • Les gouvernements devraient favoriser les taxes sur les biens et services, qui peuvent être rajustées à la frontière, et le régimes d'imposition du revenu assez uniformes pour éviter l'exode de personnes hautement qualifiées ou d'entreprises très profitables mais par ailleurs très mobiles.

L'avenir de la politique commerciale et ses conséquences pour l'intégration économique de l'amérique du nord

Dans la dernière partie, les auteurs expliquent comment ils entrevoient l'évolution de la politique commerciale américaine et, comment celle-ci pourrait influer sur les relations économiques canado-américaines. Ils soutiennent que la politique commerciale américaine s'inscrira dans la continuité des dernières décennies et restera fondée sur une combinaison de mesures législatives intérieures, d'initiatives commerciales régionales et de négociations multilatérales dans le cadre de l'OMC. Les auteurs décrivent l'évolution probable des efforts actuels d'intégration économique dans l'hémisphère occidental et la région de l'Asie-Pacifique ainsi que les nouvelles initiatives au sein de l'OMC.

Les États-Unis et le Canada se sont engagés à éliminer les entraves au commerce entre leurs principaux partenaires de l'Amérique latine et de l'Asie-Pacifique. Si ces obstacles sont vraiment levés, la libéralisation des échanges et des investissements engendrera d'importantes réformes dans les économies dynamiques de l'Asie de l'Est et de l'Amérique du Sud. En Amérique du Nord, par contre, il ne sera guère nécessaire de modifier radicalement la plupart des politiques visant le secteur manufacturier, à l'exception notable de l'industrie du vêtement. La réforme du secteur agricole demeurera un sujet délicat dans les deux régions, comme ce fut le cas dans le contexte canado-américain. Pour les économies nord-américaines, les trois principales conséquences de ces engagements seront :

  • des pressions accrues en vue de l'adaptation de l'industrie du vêtement;
  • une concurrence plus vive dans les secteurs de la viande et des produits laitiers, de la part de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande, et dans celui du sucre, de la part du Brésil et peut-être de Cuba;
  • des marchés d'exportation en expansion chez les partenaires commerciaux régionaux en raison de l'accélération de la croissance suscitée par l'augmentation des échanges.

L'hémisphère occidental : les auteurs sont optimistes quant à l'avènement d'une Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA), et ce, pour plusieurs raisons. Premièrement, les réformes économiques se poursuivent dans tout l'hémisphère et elles renforcent les bases de la croissance économique à moyen et à long terme. Deuxièmement, le processus du Sommet des Amériques fonctionne bien. Troisièmement, la dynamique de l'intégration poursuit sa progression dans le cadre de plusieurs accords sous-régionaux.

Quel est le cheminement le plus probable de la ZLEA? Les auteurs croient qu'une ZLEA se formera progressivement, dans la foulée pragmatique des efforts d'intégration au niveau sous-régional (y compris l'expansion de l'ALENA) et des tentatives faites à l'échelle de l'hémisphère pour harmoniser les règles nationales ou sous-régionales pouvant faire obstacle à la ZLEA. L'ALENA jouera un rôle clef dans l'intégration économique de l'hémisphère puisque ses membres sont à l'origine de 85 pour cent de la production de l'hémisphère. Un renforcement des liens entre l'ALENA et MERCOSUR sera aussi essentiel.

Les négociations sur l'accession du Chili à l'ALENA devraient se dérouler rapidement une fois que le président américain aura obtenu du Congrès le renouvellement de son pouvoir d'utiliser la procédure accélérée (« fast track authority »). Les plus grandes difficultés découleront sans doute de certaines dispositions de l'ALENA qui vont au delà de celles de l'OMC, notamment les accords parallèles sur l'investissement, la propriété intellectuelle, les services, le travail et la protection de l'environnement.

L'Asie-Pacifique : le Canada et les États-Unis ont pris l'engagement d'oeuvrer en vue d'une libéralisation complète des échanges et des flux d'investissement d'ici 2010 dans la région de l'APEC. Comment on atteindra cet objectif demeure obscur puisque le mode de négociation asiatique adopté par l'APEC laisse beaucoup d'incertitude quant à l'étendue et à l'échéancier des réformes nationales visant les pratiques commerciales. Les membres de l'APEC ont convenu d'éliminer les obstacles frontaliers au commerce, mais il reste à voir dans quelle mesure cet engagement s'étendra aux politiques nationales. À noter toutefois qu'on a déjà commencé à discuter d'un large éventail de sujets, y compris les politiques en matière d'investissement et de concurrence.

Il n'en demeure pas moins difficile d'imaginer que les réformes au sein de l'APEC puissent aller plus loin que les obligations de libre-échange déjà inscrites à l'ALENA. La norme canado-américaine en la matière constitue vraisemblablement un seuil maximum. La politique de concurrence est le seul domaine où l'APEC pourrait aller plus loin, puisque les efforts régionaux et multilatéraux en sont encore à leurs premiers balbutiements dans ce dossier.

Bref, les auteurs estiment que les négociations entre les gouvernements de l'APEC ne serviront pas de catalyseur à l'intégration économique nord-américaine. Ce seront plutôt l'attrait des marchés asiatiques en expansion et les défis de la concurrence sur ces marchés qui dicteront la restructuration de l'industrie nord-américaine.

L'OMC : si les initiatives de libre-échange au niveau régional se poursuivent, elles devraient mener à de nouvelles négociations au sein de l'OMC en vue d'un libre-échange à l'échelle mondiale.

La question essentielle est de savoir si ces discussions futures sous l'égide de l'OMC peuvent conduire au même degré d'intégration poussée que l'on observe en Europe et qui s'installe en Amérique du Nord, y compris la convergence ou la réciprocité en matière de réglementation intérieure. Les négociations sous l'égide de l'OMC mettent en balance les normes européennes et celles d'autres régions. Dans certains domaines, les dispositions européennes sont plus rigoureuses que celles de l'ALENA et les politiques nord-américaines pourraient devoir être relevées à la norme européenne.

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Conclusions

Au cours des 25 prochaines années, l'intégration économique nord-américaine s'accentuera sensiblement :

  • La frontière canado-américaine deviendra aussi discrète que la frontière germano-hollandaise l'est aujourd'hui. Les obstacles frontaliers aux échanges vont passer à l'histoire : le recours aux mesures antidumping — déjà en déclin — disparaîtra au profit d'une concurrence au niveau de la réglementation et de subventions à l'investissement.
  • Le commerce extérieur jouera un rôle de plus en plus grand dans les deux économies et les échanges bilatéraux continueront leur progression rapide.
  • Les échanges avec l'Asie vont accaparer une part beaucoup plus grande des exportations et des importations du Canada et des États-Unis accélérant ainsi l'expansion des ports de la côte ouest.
  • Quelle que soit l'issue de la question québécoise, les auteurs prévoient que l'expansion des pouvoirs des provinces et des États se poursuivra aux dépens de ceux des gouvernements fédéraux. Dans les deux pays, la direction de l'intégration économique sera davantage tributaire des provinces et des États que dans le passé. La dévolution des pouvoirs va réduire l'assiette fiscale des administrations centrales et continuer d'exercer une contrainte sur les dépenses sociales.
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