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Collection Le Canada au 21e siècle
No 8 : Économie et environnement : l'expérience récente du Canada et les perspectives d'avenir
par Brian R. Copeland, Université de la Colombie-Britannique, dans le cadre d'un contrat avec Industrie Canada, 1998
Sommaire
Le Canada fait face à deux grands défis sur le plan de l'environnement dans l'avenir immédiat. Le premier est de traduire la notion plutôt vague de développement durable en un ensemble cohérent de politiques capables de répondre au besoin d'orienter l'économie de manière à respecter les contraintes écologiques. Le second défi, peut-être le plus sérieux, est celui de la crise environnementale qui se dessine à l'échelle planétaire et contre laquelle le Canada, par lui-même, ne peut faire beaucoup.
Les problèmes qui se posent au Canada
La politique canadienne en matiéer d'environnement et de conservation a été marquée par des succès importants au cours des 25 dernières années. Les émissions de substances toxiques telles que le plomb et le mercure ont été réduites considérablement. La qualité de l'air et de l'eau s'est améliorée dans certains secteurs en dépit de la croissance du revenu et de la population. En outre, d'importants sites naturels ont été protégés à des fins de préservation. Mais il y a eu également des échecs remarquables. Les populations de poissons sur la côte est se sont effondrées. La qualité de l'air demeure mauvaise dans certaines de nos plus grandes villes. Et, en dépit de la réduction des émissions d'anhydride sulfureux, le Canada est encore l'un des plus importants producteurs d'anhydride sulfureux par habitant dans le monde. En raison du volume même de production et de consommation, le Canada demeure un important pollueur.
Dans le passé, la politique en matière d'environnement et de conservation au Canada a été gênée par deux problèmes. Premièrement, elle a été essentiellement de nature corrective, réagissant au cas par cas à divers problèmes de surexploitation des systèmes naturels. Cela a entraîné des incohérences dans la politique gouvernementale — un organisme peut offrir des subventions à l'industrie de la pêche au moment où un autre tente de réduire l'effort de pêche pour préserver les stocks de poisson. La notion de développement durable pourrait ressortir comme un cadre unificateur qui impose une approche plus intégrée en matière de politiques en tenant compte des diverses contraintes écologiques. Cependant, nous sommes encore loin d'avoir atteint ce stade.
Le second problème qui pèse sur les politiques est le manque d'engagement. L'un des principaux enjeux de la politique en matière d'environnement est que l'horizon relativement court d'une réélection conjugué aux effets inégaux des politiques en matière d'environnement sur le plan de la répartition de la richesse peut exposer les gouvernements à des pressions politiques considérables pour qu'ils solutionnent le problème de revenu et d'emploi à court terme au détriment des questions de durabilité à long terme. Cela signifie qu'il est important de mettre en place un cadre institutionnel dans lequel il sera difficile de se dérober à la nécessité d'atteindre les objectifs de politique — c'est-à-dire d'accorder une attention accrue au rôle des instruments d'engagement dans le cadre de la politique environnementale.
Une telle perspective laisse entrevoir diverses conséquences pour les politiques futures. Parmi celles-ci, il y a : 1) des objectifs clairs en matière de qualité de l'environnement devraient être établis et un processus d'examen mis en place pour s'assurer que ces objectifs sont atteints; 2) une bonne information au sujet de la qualité de l'environnement devrait être fournie au public par le gouvernement afin que ne soient pas dissimulés les échecs consécutifs aux efforts visant à atteindre les objectifs fixés; 3) des ententes volontaires ou négociées axées sur le respect de normes environnementales doivent être appuyées par des moyens d'application énergiques; 4) des normes nationales sur la qualité du milieu ambiant peuvent servir de mécanisme d'engagement pour les provinces; 5) les ententes internationales peuvent être utiles pour favoriser l'engagement envers des objectifs de qualité de l'environnement, notamment s'il y a un lien avec l'accès au commerce ou l'aide et 6) des instruments économiques qui contribuent à accroître le degré d'engagement envers un objectif environnemental devraient être envisagés — une taxe sur la pollution pourrait donner de meilleurs résultats qu'une norme basée sur la menace de l'imposition d'une amende rarement mise à exécution.
Bien que les méthodes axées sur la réglementation aient dominé la politique environnementale dans la plupart des économies occidentales, le temps est peut-être venu de mettre progressivement en oeuvre des politiques davantage axées sur des stimulants, pour les raisons suivantes :
- Recettes — Des pressions considérables s'exercent pour que les taux d'imposition généraux ne soient pas relevés; par conséquent, des mesures fiscales favorables à l'environnement et des frais d'utilisation pourraient constituer une façon politiquement plus acceptable d'obtenir des recettes pour financer les investissements en infrastructure requis pour maintenir ou améliorer la qualité de l'environnement.
- Accroissement des coûts de la lutte contre la pollution — Les coûts de la lutte contre la pollution augmenteront vraisemblablement dans l'avenir en raison du fait que 1) la croissance exercera des pressions accrues sur l'environnement et 2) les problèmes environnementaux les plus faciles à résoudre seront ceux qui retiendront d'abord l'attention parce que les autres sont plus coûteux. Cela accroîtra la nécessité d'adopter des politiques offrant un bon ratio coût-efficacité. De nouvelles taxes sur les entreprises ne seront toutefois pas populaires dans le contexte d'une hausse des coûts. Plutôt, des politiques neutres sur le plan des recettes pour l'industrie (par exemple permettre une transférabilité limitée des permis de pollution) seront plus vraisemblablement faciles à mettre en oeuvre.
- Augmentation de l'importance relative des sources de pollution non ponctuelles — L'utilisation d'instruments économiques pourrait être utile pour traiter des problèmes complexes que soulève la prolifération des pollueurs difficiles à surveiller. À titre d'exemple, les impôts pourraient cibler des intrants qui sont étroitement liés à la pollution ( par exemple les combustibles et les pesticides).
- Réforme fiscale et double dividende — Le régime fiscal du Canada renferme de nombreux éléments qui ont un effet de dissuasion non souhaitable. Les recettes provenant des taxes environnementales pourraient servir à financer des baisses des impôts ayant un effet de distorsion, par exemple les charges sociales.
Un des problèmes soulevés par les politiques visant à récupérer la totalité des coûts des services environnementaux auprès de leurs utilisateurs est qu'elles peuvent avoir un caractère régressif — rien n'indique que le coût des politiques environnementales en proportion du revenu a été plus élevé pour les groupes à faible revenu que pour les groupes à revenu plus élevé. Une utilisation accrue des taxes environnementales et des frais d'utilisation pourrait être régressive. Mais le caractère régressif de tout instrument ne signifie pas que la politique sous-jacente n'est pas souhaitable. Plutôt, elle signifie que la politique environnementale doit être intégrée et coordonnée avec les autres activités de l'État. Certains pays européens ont adopté des taxes environnementales dans le cadre d'une réforme en profondeur de leur fiscalité. Même si des changements ponctuels au niveau de la fiscalité peuvent avoir un caractère régressif, l'ensemble de la réforme ne l'est pas forcément.
Problèmes à l'échelle planétaire
À l'échelle planétaire, deux crises se profilent à l'horizon. La première est que certains pays très pauvres pourraient être incapables de soutenir le rythme actuel de leur consommation de services environnementaux et pourraient ne pas pouvoir engendrer des revenus suffisants d'autres activités (par exemple la fabrication) pour importer des services environnementaux (en particulier des aliments) d'autres pays. Le Canada sera confronté à un sérieux dilemme sur le plan de l'éthique quant à la façon de réconcilier sa richesse avec la souffrance humaine que l'on observe dans d'autres parties du monde.
La seconde crise qui menace de se produire implique les pays dont la population est relativement importante et qui connaissent un taux de croissance économique rapide. Cela aura une incidence directe sur le Canada. La demande internationale nette de services environnementaux canadiens augmentera vraisemblablement avec la croissance des besoins en produits alimentaires, en minéraux et en produits forestiers accompagnant la hausse du revenu et de la population et l'épuisement des ressources dans certains pays.
Cependant, cette tendance ne sera avantageuse que si les stocks de ressources et les services environnementaux sont gérés de façon appropriée. De nouveaux services environnementaux sont fondés sur des ressources de propriété commune (par exemple l'air et l'eau). Le Canada n'a que partiellement réussi à contrôler l'accès à ces ressources. Le commerce international croissant pourrait être préjudiciable à une économie qui exporte des services fondés sur un accès libre aux ressources. Par conséquent, la politique commerciale du Canada doit être coordonnée avec sa politique en matière de conservation. Des échanges davantage libéralisés exigent des efforts de conservation accrus afin de garantir la durabilité des ressources. Si le Canada ne peut faire en sorte que des mesures de conservation appropriées soient mises en place, il ne devrait pas s'engager à accorder aux étrangers un accès libre à ses ressources.
À mesure qu'augmenteront les niveaux de consommation, notamment dans les économies en croissance rapide de l'Asie, des pressions sérieuses s'exerceront sur l'environnement planétaire. Si l'on accepte le scénario optimiste que des revenus plus élevés mènent éventuellement à une amélioration de la qualité de l'environnement, les projections actuelles laissent penser que la qualité de l'environnement planétaire se détériorera considérablement avant de s'améliorer. Les émissions de carbone augmenteront, la biodiversité sera menacée, tout comme la santé des écosystèmes océaniques et l'intégrité de la couche d'ozone. Même si la consommation de services environnementaux au Canada peut être durable si la consommation dans le reste du monde demeure peu élevée, il est très peu probable que l'environnement planétaire puisse soutenir une extension des niveaux de consommation nord-américains à une fraction importante de la population de la terre. C'est là que réside le dilemme. La durabilité à l'échelle planétaire exigera une certaine coordination entre les pays en vue de réduire les émissions des principaux polluants.
La répartition du droit de polluer entre les pays sera l'un des principaux enjeux de la politique internationale au cours des années à venir. Une approche équitable à ce problème supposerait un accès égal aux ressources environnementales par habitant partout dans le monde. Mais un tel principe comporterait des réductions importantes de la consommation de services environnementaux dans les pays riches. Un scénario plus probable est que la puissance et la richesse continueront de déterminer l'accès aux services environnementaux. En soi, cela pourrait contribuer à aggraver les problèmes mondiaux parce que l'incitation des pays à accroître leur puissance et leur richesse pour assurer leur part des services environnementaux planétaires viendra ajouter aux pressions qui s'exercent sur les ressources nourricières de la terre. Toutefois, même dans un scénario axé sur la puissance, il serait dans l'intérêt des pays riches d'aider les pays pauvres à réduire et à contrôler les dommages causés à l'environnement.
Le Canada devrait continuer à rechercher activement l'adoption d'un système multilatéral pour s'attaquer aux problèmes de pollution à l'échelle planétaire. Simultanément, il devrait s'assurer que des mesures défensives sont mises en place au pays même. Il devrait recourir à des instruments d'engagement pour faire en sorte que les objectifs environnementaux à long terme soient atteints. Il devrait établir des objectifs clairs en ce qui a trait à la qualité du milieu ambiant et prendre l'initiative de mettre en place un processus d'examen pour s'assurer que ces objectifs sont atteints. Il devrait également diversifier ses risques en matière d'environnement. Dans un monde de plus en plus engagé envers le libre échange, le Canada devrait adopter une démarche conservatrice et prudente au moment d'accorder l'accès aux ressources de propriété commune.
