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N^o 34 : Les répercussions sectorielles de l'application du Protocole de Kyoto

par Randall Wigle, Université Wilfrid Laurier, mars 2001

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Introduction

Dans ce document, nous traitons de la conformité aux engagements pris par le Canada dans le cadre du Protocole de Kyoto en examinant principalement deux questions :

1. Quels secteurs seront vraisemblablement touchés le plus durement par les diverses modalités d'application du Protocole de Kyoto (et, à l'opposé, quels sont ceux qui pourraient en profiter)?
2. Comment les coûts de conformité varient-ils selon que le régime de mise en oeuvre national comporte des exemptions pour certains secteurs?

L'analyse repose sur un modèle de simulation de l'économie mondiale. Plus précisément, nous avons utilisé un modèle CGE (Modèle d'équilibre général calculable) statique fondé sur la base de données GTAP (Global Trade Analysis Project)². Une caractéristique distinctive de cette analyse est sa ventilation sectorielle relativement détaillée : le modèle comprend 31 secteurs et 11 régions.

L'étude s'intéresse d'abord à deux politiques « de base » efficientes (régimes national et mondial de permis échangeables pour les émissions de carbone) en plaçant les résultats du modèle dans le contexte d'autres modèles CGE existants pour le carbone. Les effets de bien-être et les taxes sur les combustibles fossiles (carbone) obtenus dans le scénario de référence se rapprochent beaucoup des résultats publiés dans le numéro spécial de mai 1999 du Energy Journal pour la plupart des coûts du Protocole de Kyoto.

Devant le grand nombre de modèles disponibles pour analyser ces questions, nous avons choisi de mettre l'accent, dans cette étude, sur les effets sectoriels et les coûts de conformité relatifs de différents régimes nationaux de mise en oeuvre, plutôt que sur les effets de bien-être ou les taxes sur les combustibles fossiles qui découlent de ces régimes. L'étude traite aussi de la façon dont les répercussions sectorielles de la conformité au Protocole de Kyoto varient selon les modalités de mise en oeuvre qui pourraient être adoptées au pays. Cela permet de voir comment les coûts de conformité et les prix du carbone réagissent aux mêmes éléments de la structure des politiques.

Une partie de l'analyse porte sur l'application de ces mesures au niveau national dans le contexte d'une stratégie internationale donnée. Notamment, nous examinons des régimes de mise en oeuvre nationaux qui ne s'appliqueraient qu'à quelques secteurs de l'économie. Voici nos principales constatations  :

1. Si le Protocole de Kyoto est appliqué en réduisant les émissions canadiennes d'environ 25 pour cent par rapport au scénario du statu quo en 2010³, la plupart des secteurs à coefficient élevé d'énergie au Canada pourraient connaître un déclin marqué, mais le recul ne serait grave que dans le cas des industries du secteur de l'énergie. Les secteurs à coefficient élevé d'énergie qui ne fléchiront pas sont ceux qui bénéficient d'un avantage au plan de l'intensité en énergie ou en carbone sur leurs concurrents de l'annexe B (habituellement situés aux États-Unis). Cela pourrait atténuer ou même renverser le déclin dans ces secteurs. Les secteurs ayant les plus faibles coefficients énergétiques au Canada seront probablement touchés beaucoup moins et certains pourraient même connaître une expansion modérée.

   Ces conclusions supposent l'adoption d'un modèle de mise en oeuvre efficient au Canada, par exemple une taxe d'application générale sur les combustibles fossiles ou un régime intégral de permis d'émissions de carbone. Avec l'adoption d'un tel modèle de mise en oeuvre, on estime que le coût de conformité pour le Canada serait peu élevé (moins de 1,5 pour cent du PNB).

2. Si la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto s'accompagne d'un niveau significatif d'échanges internationaux de droits d'émission, les effets sectoriels négatifs élevés disparaissent dans une large mesure. Certaines industries à coefficient élevé d'énergie pourraient même connaître une expansion modérée malgré une intensité énergétique supérieure à celle de leurs concurrentes de l'annexe B. Il est plus probable qu'il en soit ainsi lorsque l'intensité énergétique d'une industrie est inférieure aussi à celle de ses concurrentes de pays non inscrits à l'annexe B. Dans ces secteurs, les exportations pourraient augmenter et les importations, diminuer.
3. Sans exemptions sectorielles, la conclusion générale qui se dégage est que, avec ou sans régime mondial d'échange de droits d'émission, les coûts de conformité au Protocole de Kyoto sont modérés. Si l'on accorde des exemptions sectorielles étendues ou si l'on s'écarte des instruments de mise en oeuvre nationale efficients, cette conclusion pourrait changer.
4. Si les restrictions sur les émissions de carbone sont très ciblées, les régimes correspondants pourraient être extrêmement coûteux lorsque toutes les réductions d'émissions doivent avoir lieu au Canada. Plus les régimes de mise en oeuvre sont ciblés, plus le coût qui en résulte pour le Canada est élevé. Dans un cas extrême, en l'occurrence lorsque tous les secteurs à haute intensité énergétique sont exemptés, les coûts de bien-être pourraient être de 4 à 6 fois plus élevés que dans un régime d'application générale⁴. Dans le cas où seul les secteurs ayant les coefficients d'énergie les plus élevés sont ciblés, les coûts de bien-être doublent approximativement, mais ce résultat dépend de la disponibilité d'une technologie de rechange permettant des réductions supplémentaires d'émissions à coût constant. Mais la question de savoir si une telle technologie sera disponible à un coût acceptable reste posée.
5. De telles exemptions sectorielles pourraient aussi changer radicalement le profil des effets sectoriels en l'absence d'échanges internationaux de droits d'émission. À vrai dire, les effets sectoriels en viennent à refléter le profil des exemptions plutôt que les coefficients de consommation d'énergie.
6. Avec échange international de droits d'émission, les exemptions sectorielles prévues dans les régimes nationaux de mise en oeuvre des régions acheteuses comportent généralement des coûts plus élevés qu'un régime efficient, mais l'impact des exemptions est sensiblement moins lourd que sans échange de droits d'émission, même lorsque ces distorsions s'étendent à toutes les régions acheteuses. Plus les régimes de mise en oeuvre sont ciblés, plus leur coût s'élève. Un effet de ces exemptions est de réduire la proportion des réductions d'émissions réalisées dans les régions de l'annexe B où s'appliquent des exemptions.
7. Lorsque des exemptions sectorielles sont accordées sans échange de droits d'émission, un pourcentage plus élevé des réductions d'émissions est alors imposé aux secteurs tenus de se conformer. Cela hausse le coût marginal des réductions d'émissions (taxe sur les combustibles fossiles). Dans certains cas, le taux de taxation est exorbitant. À noter que les taux de taxation pourraient être très élevés, même en présence d'une solution de rechange ne comportant aucune émission de carbone, si le secteur de l'électricité est exempté. Ces taxes exorbitantes sur les émissions de carbone traduisent un vice très sérieux dans la logique des exemptions excessives. Par contre, l'une des principales conséquences d'un régime mondial d'échange de droits d'émission est d'abaisser le niveau des réductions d'émissions au pays.
8. Une exemption à l'intention des utilisateurs finals semble avoir une incidence sensiblement moins grande sur le bien-être que des exemptions sectorielles, mais elle hausse le niveau de la taxe requise sur les émissions de carbone pour un objectif de réduction donné. Ce résultat ne dépend pas de la présence ou de l'absence d'un régime mondial d'échange de droits d'émission. En outre, même avec un régime mondial d'échange de droits d'émission, il ne réduit pas sensiblement la proportion des engagements pris dans le cadre du Protocole de Kyoto qui seront respectés grâce à des réductions d'émissions au Canada.
9. S'il y a échange international de droits d'émission entre les régions de l'annexe B et les autres régions dans le cadre de projets spécifiques, il est probable que de nombreuses possibilités de réductions des émissions à coût modique ne seront pas exploitées. Ces écarts par rapport à l'efficience dans les régions vendeuses hausseront vraisemblablement le prix des émissions de carbone dans le monde et les coûts de conformité.

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