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No 11 : Politique sociale et croissance de la productivité : quels sont les liens ?

par Richard G. Harris, Université Simon Fraser, mai 2002


Introduction

La question de l'équité et de l'efficience a été au coeur du débat sur la politique économique et la politique sociale depuis l'apparition de l'État-providence moderne au cours de la période qui a suivi la Seconde Guerre mondiale. Dans presque tous les aspects de la politique gouvernementale, le double objectif de la promotion du progrès économique et de la justice sociale est la marque distinctive de la démocratie industrielle moderne. À la fin des années 60, selon l'opinion répandue, il y avait, de façon générale, un conflit entre l'objectif de l'efficience et celui de l'équité, élégamment résumé dans le fameux ouvrage publié par Okun en 19751 : Equality and Efficiency: The Big Tradeoff. Dans les années 90, un nouveau débat s'est amorcé essentiellement sur la même question, mais dans une perspective conceptuelle différente. La croissance de la productivité est largement considérée comme le principal déterminant de la croissance du revenu par habitant à long terme dans les pays industrialisés. L'explication des sources de la croissance de la productivité a préoccupé les économistes au cours des deux dernières décennies et, au Canada, la lente croissance de la productivité a été au centre des préoccupations des responsables des politiques depuis plusieurs années. Jusqu'au milieu des années 80, l'analyse économique traditionnelle mettait l'accent uniquement sur les effets statiques de la politique économique — ce que l'on appelle les effets liés à la taille du gâteau. Ainsi, en examinant l'effet des impôts sur l'offre de main-d'oeuvre, l'analyse se préoccupait de l'effet ponctuel qu'une hausse des impôts sur les salaires pourrait avoir sur l'offre de main-d'oeuvre, plutôt que de l'effet de cette hausse sur la croissance économique à long terme. Il est toutefois évident qu'à plus long terme, c'est la rapidité avec laquelle le gâteau grossit qui importe. La raison en est simple : une petite variation des taux de croissance à long terme, de l'ordre de 1 pour cent ou même moins, a des conséquences beaucoup plus lourdes qu'une variation similaire en pourcentage du niveau du PIB. Cela a incité les chercheurs et les responsables des politiques à orienter leurs efforts vers la compréhension des facteurs qui entraînent une croissance plus (ou moins) rapide de la productivité, plutôt que des autres facteurs qui n'ont pas de répercussions permanentes sur la croissance. La politique sociale pourrait bien être l'un des facteurs qui a un effet sur la croissance. L'expansion de l'État providence a été rendue possible essentiellement par la forte croissance économique des années 50 et 60. Les conséquences budgétaires du ralentissement de la productivité apparu au milieu des années 70, qui se sont manifestées par un endettement et des déficits budgétaires croissants au milieu des années 80, ont fait craindre que le niveau des dépenses sociales ne soit pas soutenable. Pour ces deux raisons, la dynamique de la politique sociale est devenue inextricablement liée à la question de la croissance économique.

Le fait que la croissance dépende de la productivité n'est pas sérieusement contesté. Mais on ne comprend pas encore complètement les sources à long terme, c'est-à-dire les déterminants ultimes, de la croissance de la productivité. Au niveau le plus général, cela nous ramène à la question posée par Adam Smith : Quelles sont les sources de la richesse des nations ? À un niveau plus restreint, on s'entend sur les sources directes de la croissance de la productivité — les nouveaux investissements, la formation de capital humain, les technologies nouvelles et l'innovation au niveau des produits. Ce qui dicte l'évolution de ces facteurs dans une économie a été essentiellement imputé à des déterminants économiques. Les déterminants économiques sont ceux qui influent directement sur l'investissement, l'innovation, l'éducation et le commerce, et ils semblent avoir un effet direct à moyen terme sur la croissance de la productivité. Cependant, des recherches récentes ont mis en évidence l'hypothèse selon laquelle les facteurs sociaux pourraient aussi constituer d'importants déterminants de la croissance de la productivité. Les facteurs sociaux engloberaient la répartition du revenu et de la richesse dans une économie, toute la gamme des interventions au niveau la politique sociale, y compris la santé, l' éducation et la réglementation du marché du travail, ainsi que divers programmes de soutien du revenu. Ces politiques sociales pourraient être définies de manière à inclure le régime d'impôts et de transferts qui sert à financer le budget social. Les effets de ce changement de perspective pourraient fournir une importante justification à la politique sociale. Si l'on arrivait à établir que les déterminants sociaux constituent un facteur quantitativement important de la croissance de la productivité, cela pourrait signifier que l'arbitrage traditionnel entre l'efficience et l'équité n'existe pas. Les politiques sociales visant à promouvoir l'équité pourraient aussi être défendues en faisant valoir qu'elles haussent simultanément le taux de croissance économique. L'arbitrage classique est alors remplacé par un cercle vertueux dans lequel les politiques axées sur l'équité favorisent aussi la croissance économique. Dans cette étude, nous faisons une évaluation critique de ces arguments.

Dans ce qui suit, nous présentons un tour d'horizon des éléments de preuve et du débat sur les éterminants sociaux de la productivité, dans le contexte de la problématique canadienne de la productivité. Le document traite à la fois des arguments théoriques de base, de la nature des preuves qui ont été mises de l'avant par des économistes, ainsi que de leur rapport avec ce que l'on pourrait appeler la politique sociale moderne. Tous les aspects de la politique sociale ne sont pas directement motivés par des considérations d'équité. En particulier, les politiques sociales modernes en éducation et en santé, qui visent à promouvoir la croissance du capital humain, représentent un domaine où le débat et les éléments de preuve concernant les effets des mesures connexes sur la croissance sont qualitativement différents de ceux que l'on retrouve dans d'autres domaines de la politique sociale.

Il est utile d'examiner le contexte dans lequel s'est déroulé ce débat animé, et parfois politiquement miné, au sujet de l'incidence de la politique sociale sur la croissance économique. Trois tendances sont à l'origine du débat qui a cours dans les pays industrialisés — toutes observables au Canada. Premièrement, la lente croissance en Europe, notamment de l'emploi, a incité de nombreux observateurs à jeter le blâme sur l'État-providence2. Le terme eurosclérose est apparu pour décrire la lente croissance et la piètre situation de l'emploi dans divers pays européens tout au long des années 80 et au début des années 90. Un débat parallèle dans les pays scandinaves a incité de nombreux observateurs à conclure que l'État-providence scandinave avait engendré des conséquences semblables. L'attaque menée par Assar Lindbeck est l'une des plus connues à cet égard3. Une partie du constat européen reposait sur la perception que les généreux programmes sociaux constituaient l'un des facteurs responsables de la mauvaise tenue de ces économies sur le plan de la croissance. Ce débat a été en partie alimenté par L'étude de l'OCDE sur l'emploi (1994), ainsi que par la lutte concertée de l'ensemble des gouvernements de l'OCDE contre la croissance de l'endettement et des déficits au milieu des années 90. Il se pourrait bien que ces facteurs à l'origine de la lente croissance de l'emploi en Europe n'aient eu, au bout du compte, que peu à voir avec la croissance de la productivité à long terme mais, dans le débat populaire sur la productivité, on a tendance à confondre les effets de l'État-providence européen sur la productivité, l'emploi et la politique budgétaire. Le Canada est habituellement considéré comme occupant une place mitoyenne entre les États-Unis et l'Europe sur le continuum de l'État-providence, de sorte que ces arguments ont également joué un rôle ici.

Le second grand facteur, dont l'origine est plus récente, est lié au débat sur la nouvelle économie aux États-Unis, que l'on met en contraste avec la lente croissance observée en Europe. La période d'expansion économique extraordinaire qui s'est prolongée aux États-Unis tout au long des années 90 a été marquée par un niveau élevé d'emploi et une forte croissance de la productivité. Bien que l'on débatte encore des sources de cette croissance, l'hypothèse de la nouvelle économie affirme qu'elle a été stimulée par les effets des innovations dans les domaines de l'information, des communications et des télécommunications, qui ont donné naissance à une ère entièrement nouvelle de développement économique — appelée « troisième révolution industrielle ». Avant la récente poussée de la croissance, on a observé une hausse significative de l'inégalité des revenus aux États-Unis et au Royaume-Uni, qui a débuté entre le milieu et la fin des années 70 et qui s'est poursuivie durant les années 80. Ces tendances sont par la suite apparues dans la plupart des autres pays de l'OCDE, dont le Canada; en Europe notamment, il semblerait que l'inégalité n'ait pas augmenté dans la même mesure. L'accélération de la croissance observée aux États-Unis durant les années 90 a incité certains analystes à soutenir que l'inégalité aurait contribué à la croissance. Les tendances divergentes de la croissance aux États-Unis et en Europe durant les années 90 ont fait surgir l'argument que les politiques de redistribution et les politiques ouvrières à l'origine de l'eurosclérose ont également empêché l'Europe de profiter des avantages de la croissance liée à la nouvelle économie. Dans les limites de ce débat, il semblerait que la croissance économique et la préservation de l'égalité soient en opposition, ce qui viendrait renforcer l'opinion traditionnelle selon laquelle l'équité et la croissance ont un rapport conflictuel.

Troisièmement, une contestation intellectuelle de l'existence d'un arbitrage équité-efficience est apparue à peu près au moment où s'est engagé le débat sur l'eurosclérose. À partir du milieu des années 80, les économistes ont entrepris un sérieux réexamen des sources de la croissance économique, qui a débouché sur la « nouvelle théorie de la croissance »4 et qui a donné lieu à une importante documentation empirique sur les déterminants de la croissance et de la productivité. L'élaboration de nouvelles données pour un large échantillon de pays développés et en développement a permis aux chercheurs de poser de nouvelles et intéressantes questions quant aux sources de la croissance. La plus grande partie, sinon la totalité, de l'impulsion intellectuelle à rechercher des liens entre les facteurs sociaux et la croissance se trouve dans cette documentation axée sur des comparaisons de la croissance entre pays. Au début des années 90, un certain nombre de chercheurs ont observé une corrélation négative robuste entre les mesures de l'inégalité et la croissance économique — c'est-à-dire qu'une moins grande inégalité serait associée à une croissance plus forte. D'autres analystes de la croissance ont commencé à rechercher d'autres déterminants de la croissance sur le plan des politiques, certains liés directement ou indirectement à la politique sociale, par exemple l'éducation et la politique budgétaire. Enfin, une volumineuse documentation est aussi apparue sur l'augmentation de l'inégalité salariale dans les pays industriels avancés au cours des deux dernières décennies. Bien que la question de l'inégalité salariale ne soit pas directement liée à celle de la productivité et de la politique sociale, elle occupe une place de choix dans le débat sur le lien entre la productivité et la politique sociale pour une raison fort simple : une bonne partie de cette documentation adopte la perspective opposée, en l'occurrence que l'inégalité est le fruit de la croissance économique, laquelle est elle-même le résultat du changement technologique. Dans cette perspective, la compréhension des conséquences de toute mesure de politique axée sur l'inégalité et la croissance nécessite une compréhension de l'interaction complexe entre le changement technologique, la croissance de la productivité et leurs répercussions sur les salaires et l'emploi.

La présente étude vise à départager ces éléments de théorie et de preuve, en apparence souvent contradictoires, liant la politique sociale à la croissance économique. Essentiellement, l'étude traite de quatre sujets de recherche : 1) le débat sur la croissance et l'inégalité, 2) la documentation restreinte mais croissante sur les déterminants de la croissance économique dans la sphère des politiques, 3) l'examen des politiques sociales dans deux secteurs, soit l'éducation et la santé, et 4) la documentation sur les changements technologiques majeurs, l'inégalité des salaires et la nouvelle économie. Pour situer le contexte, l'étude renferme aussi certaines données de référence sur la croissance économique, la productivité et la politique sociale dans les pays de l'OCDE.

Une mise en garde s'impose : cette étude aborde plus particulièrement des questions qui concernent le Canada, ou à tout le moins les pays tels que le Canada — une petite économie ouverte, démocratique et à revenu élevé de l'OCDE. Rien dans cette étude ne doit être interprété comme étant pertinent aux stratégies de développement qui conviendraient, ou non, aux pays en développement. L'étude n'aborde pas les autres grands objectifs de la politique sociale non directement liés à la question de la croissance. Enfin, elle ne traite pas de deux aspects de la politique sociale qui ont des effets sur la croissance mais qui n'ont pas un lien direct avec la question de la productivité : a)  les conséquences de la Introduction réforme de la sécurité sociale sur l'épargne — un débat très animé qui a surgi avec le vieillissement de la population — et b) les effets sur l'emploi de la réglementation du marché du travail, qui ont été abondamment discutés depuis la publication de L'étude de l'OCDE sur l'emploi5.

Notre principale conclusion n'en est pas une en réalité. Nous traitons d'une problématique où il est prématuré, à la lumière de la théorie et des données disponibles, de tirer des conclusions claires sur le plan des politiques. Ni la théorie ni les données n'offrent un soutien concluant à l'hypothèse selon laquelle a) les politiques visant à réduire directement l'inégalité augmenteront la croissance de la productivité ou b) une augmentation des dépenses sociales haussera la croissance de la productivité. Tant les partisans que les opposants de ces politiques trouveront quelque réconfort dans ces conclusions. Les partisans, pour la raison évidente qu'il leur faut toujours répondre à l'affirmation selon laquelle l'équité et l'efficience sont des objectifs souvent conflictuels. Les opposants, parce que la preuve est, dans bien des cas, suffisamment incertaine pour laisser amplement place, a priori, à une argumentation raisonnée soutenant le contraire. Enfin, il est important de signaler que la plus grande partie de ces travaux de recherche est relativement récente. Il est tout à fait possible que la prépondérance de la preuve se déplace dans un sens ou dans l'autre à mesure que de nouvelles études paraîtront.

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