L'adaptation des marchés aux travailleurs qualifiés au Canada : Synthèse des principaux résultats et de leurs incidences sur les politiques

 

5. Messages sur le plan des politiques

Quels messages peut-on tirer des renseignements ci-dessus qui seraient utiles pour l'élaboration de politiques?

L'adaptation

Il existe de grandes forces du marché qui annulent généralement les pénuries ou les excédents de main-d'oeuvre qualifiée sur les marchés de travailleurs hautement qualifiés. Par exemple, les jeunes tiennent compte des signaux du marché du travail (les niveaux salariaux et les taux de chômage) lorsqu'ils ont à décider s'ils vont poursuivre des études postsecondaires et, le cas échéant, dans quels domaines.

D'habitude, les économistes sont d'avis que, puisque ces forces du marché existent, les gouvernements devraient s'employer à s'assurer de la mise en place de structures d'incitatifs appropriés plutôt que d'intervenir en adoptant des politiques relatives aux études et à la formation pour combler les pénuries de main-d'oeuvre qualifiée.²⁶ À leur avis, les marchés sont de meilleurs instruments que les politiques pour cerner correctement les pénuries, et ils s'adaptent plus rapidement que les politiques (compte tenu des délais qu'entraînent le recensement des pénuries et les processus de prise de décision et de mise en oeuvre des politiques). Ainsi, on pourrait voir la mise en oeuvre de politiques favorisant la formation d'informaticiens alors que la bulle des entreprises point.com a déjà éclaté.

En général, les économistes s'entendent pour dire qu'il est peu probable que des pénuries de main-d'oeuvre qualifiée se prolongent, à moins que des obstacles institutionnels nuisent à l'adaptation du marché du travail. Les résultats des études de l'IRC et d'autres documents de recherche vont aussi dans ce sens.

Les obstacles, les imperfections et les marchés du travail internes

Même si la présence de grandes forces du marché peut mener à une adaptation des marchés aux travailleurs qualifiés, des obstacles institutionnels et des imperfections du marché du travail peuvent ralentir cette adaptation. Rafael Gomez et Morley Gunderson (2006b) notent une gamme d'imperfections du marché du travail et d'obstacles à l'adaptation où des interventions sur le plan des politiques pourraient faciliter l'adaptation. On peut favoriser l'adaptation à un coût relativement bas en déterminant les obstacles et en les supprimant, bien qu'il soit difficile de quantifier les résultats ainsi obtenus. Les auteurs font remarquer que des politiques de portée générale telles que les lois sur le salaire minimum peuvent avoir de plus grandes retombées sur les processus d'adaptation que certains obstacles en particulier. Dans une autre étude, Gunderson et Gomez (2006b) examinent les influences externes sur les processus d'adaptation au sein de l'entreprise. Ils rappellent l'importance du marché du travail interne sur l'adaptation des marchés du travail, et ils soulignent que les politiques gouvernementales peuvent influer sur les processus d'adaptation au sein des entreprises.

Ces études laissent donc supposer que les politiques devraient viser à lever les obstacles à l'adaptation, à supprimer les incitatifs qui ont pour effet de créer des distorsions et à fournir des renseignements exacts sur la situation du marché du travail. Comme Gunderson et Gomez notent que les politiques de portée générale sont susceptibles d'influer sur l'adaptation, il serait peut-être plus utile de commencer par des mesures destinées à accroître la mobilité de la main-d'oeuvre interne et à supprimer les freins à la mobilité.

L'enseignement postsecondaire

Les arguments invoqués par les économistes pour déterminer le rôle approprié des politiques sont fondés sur l'opinion que les marchés s'adaptent rapidement aux pénuries de main-d'oeuvre qualifiée. Une étude de l'IRC montre que l'adaptation au Canada se fait assez rapidement sur deux types de marchés — le marché canadien des spécialistes en sciences naturelles et des ingénieurs et les marchés locaux du Canada des travailleurs de divers corps de métier de la construction. L'adaptation sur les marchés de travailleurs hautement qualifiés s'étend néanmoins sur plusieurs années, puisque ces travailleurs doivent suivre une formation de quatre ans ou plus après l'école secondaire.

Le SEP est donc un élément clé de l'adaptation dans le cas de nombreux emplois hautement qualifiés, puisque les nouveaux travailleurs qualifiés doivent acquérir leurs compétences au collège ou à l'université. Même si les jeunes veulent suivre l'évolution du marché du travail en adaptant leurs choix d'études, ils ne pourront le faire si le SEP ne leur en donne pas la possibilité. Dans leur étude sur les taux d'inscription à l'université, Nicole Fortin et Thomas Lemieux (IRC-2006) soulèvent la possibilité que les admissions dans les universités canadiennes ont été contingentées, ce qui expliquerait que les études universitaires sont moins fréquentes chez les cohortes du baby boom qu'elles auraient pu l'être.

Selon leurs projections, à moins d'une croissance supérieure à la tendance de l'offre de diplômés postsecondaires, il est probable que les écarts salariaux entre les diplômés de l'université et les diplômés de l'école secondaire se creusent. L'accroissement des écarts salariaux devrait faire croître la demande d'enseignement postsecondaire de la part des jeunes.

Il s'agit de savoir si cette demande pourra être satisfaite en l'absence d'incitatifs du marché qui amèneraient les établissements d'enseignement postsecondaires à donner suite à cette demande accrue en augmentant les taux d'inscription. L'une des solutions possibles est de s'orienter vers un système d'enseignement postsecondaire davantage axé sur le marché dans lequel l'étudiant devient un client (tel que décrit par Montmarquette et Boisclait, IRC-2004).

Plusieurs pays ont adopté des réformes visant à orienter davantage le SEP sur le marché. Selon le modèle sous-jacent, les étudiants sont des « clients » et les établissements d'enseignement postsecondaire, des « vendeurs » d'une vaste gamme de choix de cours. Cela signifie habituellement qu'il faut accorder aux établissements d'enseignement postsecondaire plus de discrétion dans l'établissement des frais de scolarité et offrir aux étudiants des prêts remboursables selon le revenu. (On s'entend généralement pour dire que ce genre de prêts pour étudiants est une façon de compenser leur incapacité à emprunter sur leurs gains futurs.)

La documentation qui existe sur ce genre de réformes mises en oeuvre en Australie, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni (examinée par Saul Schwartz) montre qu'il y a des obstacles importants relevant de la politique économique à l'établissement d'un tel système. On a observé que la concurrence souhaitée en matière de frais de scolarité et de qualité entre les établissements d'enseignement postsecondaire n'a pas encore eu lieu — au contraire, tous les établissements ont fixé leurs frais de scolarité à la limite permise (peut-être parce que cette limite est trop faible pour être significative).

Puisque les réformes n'ont pas été assez approfondies pour inciter les établissements à attirer les étudiants en créant une concurrence basée sur les frais de scolarité, on ne peut pas savoir si les établissements d'enseignement postsecondaire s'adaptent mieux aux signaux du marché lorsqu'ils doivent se livrer concurrence entre eux. La création de régimes de prêts selon le revenu est aussi difficile politiquement; il ne semble pas y avoir de preuve probante des effets de ce genre de prêts et des autres réformes décrites ci-dessus sur les résultats, notamment les taux de participation aux études postsecondaires.

Les études montrant que les étudiants réagissent à la conjoncture du marché du travail nous permettent de mieux comprendre pourquoi le Canada accuse un retard sur les autres pays de l'OCDE pour ce qui est des diplômés d'études supérieures, notamment les titulaires de doctorat. Le rendement d'un diplôme d'études supérieures est faible au Canada. Par exemple, les gains réels des nouveaux titulaires de doctorat en génie n'ont pas progressé au Canada, mais ils ont augmenté rapidement aux États-Unis²⁷.

Ces données et d'autres données semblables laissent supposer que, si le Canada compte relativement peu de diplômés d'études supérieures, surtout dans les domaines des sciences et de la technologie, c'est parce que la demande de travailleurs titulaires de diplômes d'études supérieures est faible. Les pauvres résultats du secteur privé canadien en recherche-développement et en activités novatrices semble être la principale raison de la faible demande de travailleurs possédant un diplôme d'études supérieures.

À cet égard, il est intéressant de noter le résultat obtenu par Majumdar et Shimotsu, selon lequel une hausse permanente des dépenses en R-D donne lieu à un accroissement important et durable du nombre de diplômés en sciences naturelles et en génie, par une augmentation de la demande, ce qui provoque une pression à la hausse sur les salaires et une remontée de l'offre, créant ainsi un nouvel équilibre.

La formation

Bien que les études et la formation soient souvent présentées comme d'autres moyens de produire une main-d'oeuvre qualifiée, la recherche examinée ci-dessus montre à quel point les études sont un facteur déterminant de la formation. Plus particulièrement, Fortin et Parent ont constaté qu'une fois pris en compte le niveau de scolarité, la plus grande partie de l'écart entre la formation parrainée par l'employeur au Canada et aux États-Unis disparaît. On ne sait pas exactement dans quelle mesure le lien entre les études et la formation est attribuable à la plus grande stabilité de l'emploi des personnes plus instruites et possédant une plus grande capacité de lecture et d'écriture et dans quelle mesure il est attribuable à la plus grande capacité de ces personnes d'assimiler la formation.

Les études de l'IRC sur la formation laissent aussi entendre que les travailleurs hautement qualifiés paient pour leur propre formation, qu'il s'agisse de formation parrainée par l'employeur ou non. Les politiques qui ont pour effet de resserrer les écarts de gains aux échelons supérieurs peuvent décourager les travailleurs hautement qualifiés à vouloir suivre une formation. Les politiques qui ont pour effet de resserrer les écarts de gains aux échelons inférieurs (comme les politiques sur le salaire minimum) peuvent faire en sorte que les employeurs paient de la formation à leurs travailleurs peu qualifiés. Néanmoins, ces politiques peuvent entraîner une baisse de la formation globale des travailleurs peu qualifiés, en raison de la diminution de l'emploi des travailleurs peu qualifiés et du lien entre le fait d'être employé et le fait d'obtenir au moins un certain type de formation.

La recherche indique aussi que les exigences législatives et réglementaires peuvent jouer un rôle important dans la détermination des niveaux de formation ainsi que dans la répartition de la formation en classe et de la formation en cours d'emploi. Les syndicats jouent aussi un rôle dans la détermination des niveaux de formation tout comme la mise en place de nouvelles technologies de l'information et des communications. Les retombées de la formation sur la productivité de l'entreprise sont difficiles à mesurer, mais les résultats semblent indiquer de plus grandes retombées pour la formation en classe que pour la formation en cours d'emploi.

Bref, ce que l'on constate, c'est qu'en matière de source de main-d'oeuvre qualifiée, la formation (autre que celle qui est imposée par la réglementation) devrait être considérée comme un complément aux études plutôt qu'un substitut. Les travailleurs hautement qualifiés sont susceptibles d'assumer le coût de leur formation et de préférer faire leurs propres choix.

Les politiques les plus susceptibles de faire augmenter la formation sont celles qui auraient été prises pour d'autres raisons, mais qui produiraient ce résultat « par ricochet ». Par exemple, l'augmentation du niveau de scolarité de la population augmenterait probablement la formation, mais cette mesure aurait probablement été prise pour ses effets directs sur le niveau de compétences de la population active. La diminution du degré de progressivité de l'impôt sur le revenu ferait baisser la compression des salaires des travailleurs hautement qualifiés, ce qui les motiverait davantage à suivre une formation. Le remplacement du salaire minimum par des crédits d'impôt sur les revenus salariaux éviterait la réduction de l'emploi causée par le salaire minimum, ce qui se traduirait peut-être par une augmentation de la formation pour les petits salariés. Il serait plus facile pour les employeurs éventuels d'évaluer les compétences des travailleurs grâce à une attestation de leurs compétences, ce qui inciterait davantage les travailleurs à investir dans leurs propres compétences.

Les programmes d'apprentissage sont un type de formation en entreprise (en alternance avec la formation en classe) qui retient beaucoup l'attention depuis quelque temps sur le plan des politiques. Les apprentis au Canada sont plus âgés que la plupart des diplômés d'études postsecondaires. Même si les établissements postsecondaires canadiens comptent aujourd'hui parmi leurs diplômés un plus grand nombre de femmes que d'hommes, il y a encore peu de femmes apprenties, outre celles des programmes de coiffure et de cuisine. Les taux de réussite des programmes d'apprentissage sont faibles et semblent dessiner une tendance à la baisse. Une étude (van Walraven, IRC-2005) montre que presque tout le financement public de la formation parrainée par l'employeur au Canada est destiné aux programmes d'apprentissage.

Il semble raisonnable de se demander s'il ne faut pas procéder à un réexamen complet du système actuel des programmes d'apprentissage, à la lumière des réformes en cours à ce chapitre dans d'autres pays et des résultats insatisfaisants du système actuel. Plus particulièrement, étant donné que le Canada possède un système très étendu de collèges communautaires, ne devrions-nous pas penser à remplacer les programmes d'apprentissage par des programmes collégiaux assortis de stages?

L'information sur le marché du travail

On dit souvent que la prestation d'IMT est l'un des moyens dont disposent les gouvernements pour faciliter l'adaptation sur le marché du travail. Des arguments solides militent en faveur de ce point. Compte tenu de l'ampleur de l'investissement dans le capital humain nécessaire pour certains emplois hautement spécialisés, il semblerait qu'une information appropriée sur la situation actuelle et future du marché du travail pourrait réduire le nombre d'erreurs coûteuses. (Évidemment, on ne tient pas compte ici de la difficulté à produire de l'information exacte et à jour.) On invoque l'argument du « bien public » pour justifier la prestation de cette information par le secteur public. Une fois l'information produite, il est très difficile d'empêcher les utilisateurs potentiels d'y avoir accès. Par conséquent, le secteur privé ne produira pas assez d'IMT comparativement à ce qui est souhaitable socialement.

L'examen des mécanismes d'IMT dans certains pays, effectué par Sharpe et Qiao, montre qu'il existe plusieurs façons d'aborder l'IMT et que chacune se justifie. Malheureusement, il semble qu'aucune évaluation sérieuse n'ait été faite des impacts d'autres formules d'IMT sur le marché du travail et les résultats sociaux. Par conséquent, nous ne savons pas si la prestation d'IMT favorise une meilleure prise de décision relative au marché du travail par ceux qui utilisent l'IMT, si l'IMT produit des avantages pour ce qui est de faciliter l'adaptation sur les marchés du travail et si ces avantages l'emportent sur les coûts de la prestation d'IMT.

Les constatations de Johnson, Montmarquette et Viennot-Briot, tirées d'une expérience en laboratoire, offrent quelques leçons utiles, vu que nous n'avons pas beaucoup de données sur l'efficacité et les avantages de l'IMT. Ces constatations semblent indiquer qu'une intervention en matière d'IMT peut donner lieu à une hausse des niveaux d'investissement dans le capital humain chez les jeunes qui ne comprenaient pas beaucoup le marché du travail et qui avaient une opinion négative sur les études. Les autres leçons qui découlent de leur étude sont peut-être encore plus importantes : une expérience en laboratoire relativement peu coûteuse peut nous renseigner sur l'efficacité d'un programme d'IMT avant même sa réalisation; des études avant et après portant exclusivement sur des personnes qui ont reçu de l'IMT apportent très peu d'information sur l'efficacité de l'IMT;²⁸ l'IMT destinée à renseigner sur le rendement de l'investissement dans le capital humain est efficace dans le cas des jeunes, mais pas dans le cas des personnes du groupe d'âge intermédiaire.

Les auteurs suggèrent donc une méthode pour déterminer quelle IMT est susceptible d'être utile et à qui, avant de mener des programmes d'IMT coûteux et peut-être inefficaces.

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6. Conclusion

Les études dont il est question dans le présent document font état de nombreux domaines où les politiques pourraient faciliter l'adaptation sur les marchés pour les travailleurs qualifiés au Canada, ce qui permettrait d'atténuer les pénuries de main-d'oeuvre qualifiée. Trois sources de main-d'oeuvre qualifiée ont été présentées dans l'introduction — l'entrée sur le marché du travail de personnes formées par le système d'enseignement postsecondaire national, la formation de personnes déjà sur le marché du travail et l'immigration permanente ou temporaire. La dernière source a déjà fait l'objet d'un atelier de l'IRC, et un certain nombre de secteurs où des mesures en matière de politique pourraient être prises ont été recensés.

Comme nous l'avons déjà dit, bon nombre de politiques susceptibles de faire augmenter la formation sont celles qui auraient été prises pour d'autres raisons, mais qui produiraient ce résultat « par ricochet ». Les programmes d'apprentissage sont un type de formation parrainée par l'employeur qui retient beaucoup l'attention des responsables des politiques. Si les programmes d'apprentissage (ou, de façon générale, la formation où le temps en classe alterne avec l'expérience de travail) deviennent une autre forme d'études postsecondaires, ne devraient-ils pas être intégrés à des programmes de collèges communautaires, où l'on offrirait une expérience de travail dans le cadre de programmes d'enseignement coopératif?

Dans le domaine des études postsecondaires, les études montrent que les étudiants tiennent compte des signaux du marché du travail dans leurs décisions d'inscription et leurs choix de domaines d'études. Toutefois, les données des études montrent aussi que les établissements postsecondaires peuvent répondre à la demande accrue d'inscriptions en augmentant le caractère sélectif plutôt qu'en augmentant l'offre pour répondre à la demande. Un élargissement de l'écart université-école secondaire au chapitre des salaires est alors probable. Sans mécanismes du marché permettant de faire en sorte que l'offre réponde à la demande dans le domaine des études postsecondaires, les décideurs devront garder à l'oeil les indicateurs du marché du travail pour s'assurer de la suffisance de l'offre de diplômés postsecondaires, en particulier, les écarts salariaux.

Les pénuries de main-d'oeuvre qualifiée désignent les pénuries dans certains types d'emploi plutôt que dans le niveau général de main-d'oeuvre qualifiée. Les études de l'IRC n'appuient pas l'idée que les mécanismes d'offre de main-d'oeuvre qualifiée au Canada ne permettent pas la satisfaction de la demande de divers types de main-d'oeuvre qualifiée, de sorte que l'économie canadienne est confrontée à « l'imminence de pénuries de main-d'oeuvre qualifiée » sur une grande échelle. Dans le cas de la main-d'oeuvre qualifiée, les résultats des mécanismes d'adaptation prennent du temps à se manifester, ne serait-ce qu'à cause des longs délais qu'exige la formation de travailleurs qualifiés. Le taux de chômage se situant à un niveau plancher inégalé depuis bien longtemps, les employeurs sont confrontés à des pénuries de main-d'oeuvre qualifiée à court terme que l'on trouve habituellement dans une situation de resserrement du marché du travail. Les mécanismes d'adaptation dont il est question ici fonctionnent trop lentement pour satisfaire à la demande à court terme de travailleurs qualifiés dans un grand nombre d'emplois.

Une façon de répondre rapidement à la demande de main-d'oeuvre qualifiée est de faire appel à l'immigration temporaire, solution qui a été utilisée lors de l'explosion des technologies de l'information. Un effet possible de l'immigration temporaire est la diminution du retour de certains Canadiens à une formation dans ce genre d'emploi en forte demande à cause de la diminution de la prime salariale.

On dit souvent que l'IMT est un outil important que les gouvernements peuvent utiliser pour faciliter l'adaptation sur le marché du travail. Les études de l'IRC montrent qu'il existe de nombreuses façons d'offrir l'IMT dans divers pays, chacune comportant ses avantages et ses inconvénients, mais qu'il y a très peu d'évaluations rigoureuses de ces façons de faire. L'une de ces études expose un modèle pouvant être utilisé pour évaluer les façons d'offrir l'IMT avant leur mise en oeuvre et contient certaines données relativement à l'efficacité de l'IMT.

Quant aux éléments de main-d'oeuvre les plus scolarisés qui sont nécessaires dans une économie du savoir novatrice (les diplômés d'études supérieures), le problème au Canada semble être la demande insuffisante de ces travailleurs. Cette faible demande est étroitement liée au piètre bilan de l'industrie canadienne en ce qui a trait à l'investissement dans les activités d'innovation.

Les politiques ont un rôle à jouer pour ce qui est de chercher à améliorer les mécanismes d'adaptation du marché du travail du côté de l'offre, en grande partie en cernant et en supprimant les obstacles à l'adaptation. Les mesures visant à améliorer davantage la mobilité interne de la main-d'oeuvre et à supprimer les freins à la mobilité pourraient être un bon début. La source de main-d'oeuvre qualifiée qu'il faut examiner de plus près est le système d'enseignement postsecondaire puisque la demande de diplômés postsecondaires de premier cycle pourrait augmenter et les établissements postsecondaires ne disposent pas d'incitatifs du marché leur permettant de réagir en augmentant l'offre.

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Bibliographie

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