Archivé — Consultation sur un nouveau régime de droits et de délivrance de licences applicable aux titulaires de licence de systèmes cellulaires et du service de communications personnelles (SCP) en place

1. Introduction

L'une des priorités d'Industrie Canada consiste à créer, pour l'industrie des télécommunications sans fil, un cadre commercial équitable, efficace et concurrentiel, qui soit conforme à des règlements, politiques et procédures communs. La politique canadienne de télécommunication, énoncée à l'article 7 de la Loi sur les télécommunications, vise notamment à favoriser le libre jeu du marché en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunication et assurer l'efficacité de la réglementation, dans le cas où celle-ci est nécessaire. Elle garantit ainsi la stabilité et l'efficacité qu'exige la bonne marche des affaires, tout en maintenant la confiance des consommateurs à l'égard des produits, des services et des transactions sur le marché.

La Stratégie d'innovation du Canada a été lancée le 12 février 2002. Le régime de droits proposé dans la présente consultation est un pas en avant sur la voie menant à un meilleur environnement d'innovation. Il vise à créer un environnement de confiance dans lequel l'intérêt du public est protégé et les politiques du marché incitent à innover. Les instruments tels que les lois, les règlements, les codes et les normes aident à créer les conditions nécessaires pour permettre aux Canadiens de profiter des avantages sociaux et économiques découlant des activités innovatrices.

Les progrès technologiques rapides réalisés dans le secteur des technologies de l'information et des communications constituent en eux-mêmes des innovations importantes. Le changement technologique sans précédent qui s'est produit dans l'industrie de la téléphonie cellulaire et du service de communications personnelles (SCP), l'évolution des processus de délivrance de licences ainsi que les différents privilèges et conditions visant les diverses autorisations de ces services constituent tous des facteurs à la source de déséquilibres entre les fournisseurs de services. Par exemple, les titulaires de licence du SCP ont obtenu, au cours d'enchères, des licences de spectre de 10 ans assorties de privilèges accrus (p. ex. transférabilité et divisibilité) qui ne nécessitent pas d'autorisations radio particulières. Par comparaison, les titulaires de licence de systèmes cellulaires et du SCP en place, sélectionnés dans le cadre d'un processus comparatif de délivrance, disposent de licences de spectre d'une durée de 5 ans. Ils doivent aussi obtenir des licences radio, et ils ne bénéficient pas des privilèges accrus de transférabilité et de divisibilité dont sont assorties les licences de spectre SCP mises aux enchères.

Afin de remédier à la situation, le Ministère propose, par la présente consultation, de modifier les licences de spectre de cinq ans des titulaires de systèmes cellulaires et du SCP en place pour les doter de privilèges accrus, semblables à ceux des licences de SCP mises aux enchères, d'éliminer la nécessité de licences radio et de mettre sur pied un régime de droits communs. Cette transition vers un système de délivrance fondé sur les fréquences plutôt que sur les appareils élargira le cadre commercial commun offert aux titulaires de licence de systèmes cellulaires et du SCP.

Le présent document de consultation invite le public à faire part de ses commentaires sur toutes les questions relatives au nouveau cadre proposé. Après le 5 mars 2003, date de clôture pour la réception des commentaires sur le présent document de consultation, tous les commentaires seront accessibles au public sur le site Web d'Industrie Canada, Gestion du spectre et télécommunications, ainsi qu'auprès d'un service commercial d'impression et de reproduction. Les répondants doivent soumettre leurs commentaires sous forme électronique afin de faciliter l'affichage sur le site Web du Ministère.

À noter que tous les documents, lois et politiques mentionnés dans le présent document sont disponibles sur le site Web du Ministère à l'adresse http://www.ic.gc.ca/spectre.

Certaines règles d'interprétation

Dans le présent document :

  • Titulaire de licence de système cellulaire — transporteur de radiocommunications exploitant un appareil radio installé dans une station de base établissant des communications sur des fréquences d'émission et de réception dans la bande des radiofréquences de 869,040 MHz à 893,970 MHz et sur des fréquences d'émission et de réception dans la bande des radiofréquences de 824,040 MHz à 848,970 MHz.
  • Devise — sauf indication contraire, toutes les sommes d'argent indiquées sont en dollars canadiens.
  • Titres — les titres descriptifs des articles et des sections sont indiqués uniquement par commodité, ne constituent pas des descriptions complètes ou exactes du contenu et ne doivent pas servir à interpréter les dispositions du présent document.
  • Titulaire de licence de SCP en place — titulaire de licence de SCP autorisé dans le processus comparatif de sélection et de délivrance de licences de 1995.
  • Titulaire de licence de SCP — transporteur de radiocommunications exploitant un appareil radio installé dans une station de base établissant des communications sur des fréquences d'émission et de réception dans la bande des radiofréquences de 1 850 à 1 990 MHz.
  • Singulier, etc. — l'utilisation de mots au singulier ou au pluriel, ou d'un genre particulier, ne doit ni limiter ni exclure l'application de l'une ou l'autre des dispositions du présent document à certaines personnes ou circonstances alors que le contexte n'exigerait pas une telle interprétation.

2. Détails et contexte

La présente section donne des détails sur les règlements, politiques et procédures influant sur les titulaires de licence de systèmes cellulaires et du SCP et présentant un intérêt particulier dans le cadre de la présente consultation.

2.1 Législation

Conformément à l'article 5 de la Loi sur la radiocommunication, le Ministre peut délivrer des autorisations radio qui comprennent, sans toutefois s'y limiter, des licences radio à l'égard d'appareils radio, des licences de spectre à l'égard de l'utilisation de fréquences de radiocommunication définies dans une zone géographique déterminée et toute autre autorisation relative à la radiocommunication qu'il estime indiquée. Le pouvoir de délivrer des licences de spectre, entré en vigueur en 1996, découlait de modifications à la Loi sur la radiocommunication afin que cette nouvelle classe d'autorisations radio tienne compte du principe et du traitement de la délivrance de licences par bloc sectoriel. Le Ministre peut également fixer les conditions de toute autorisation radio, y compris les conditions relatives aux services que peut fournir le titulaire de la licence.

Conformément à l'article 19 de la Loi sur le ministère de l'Industrie, le Ministre peut fixer le prix à payer pour les licences de spectre en considérant les droits et privilèges consentis. L'alinéa 6(1) l) de la Loi sur la radiocommunication autorise le gouverneur en conseil à fixer par règlement les droits des autorisations radio, notamment pour les systèmes cellulaires et SCP.

2.2 Délivrance des licences

Pour chaque emplacement où un appareil radio doit être installé, le Ministère demande habituellement de l'information administrative et technique, comme la hauteur de l'emplacement, la puissance apparente rayonnée et le diagramme de rayonnement d'antenne. Depuis 1996, le Ministère peut aussi délivrer des licences de spectre à l'égard de fréquences particulières dans une zone géographique déterminée.

Le Ministère a prescrit en 1986 un nouveau barème de droits afin de simplifier la délivrance de licences et la facturation en incorporant les droits de licence normalement payés par des utilisateurs de stations mobiles aux droits payés par des titulaires de licence de systèmes cellulaires. Depuis la délivrance de licences du SCP en 1995, le processus adopté par le Ministère pour délivrer des licences et imposer des droits a évolué par l'établissement de droits pour chaque bloc de 10 MHz de fréquences, plutôt que de se fonder sur des canaux de fréquences particuliers. Cette situation découlait en partie de la diversité des systèmes de répartition des canaux de fréquences que pouvaient utiliser les technologies du SCP.

Service cellulaire

Le 14 décembre 1983, le ministre des Communications d'alors annonçait qu'il octroyait des licences radio à Rogers Cantel Inc. (maintenant Rogers Wireless Inc.) pour assurer un service cellulaire national au Canada, dans le bloc de spectre cellulaire A. Le Ministre avait déjà réservé le bloc de spectre cellulaire B à l'intention des compagnies de téléphone locales. À la suite de la décision touchant la délivrance de licences à l'égard de systèmes cellulaires, la majorité des compagnies de téléphone ont obtenu des autorisations propres aux emplacements pour leurs territoires d'exploitation. L'annexe A donne une liste des titulaires de licence du service cellulaire autorisés.

Les titulaires de licence de systèmes cellulaires se sont tous vu assigner 25 MHz de spectre dans la bande de fréquences de 800 MHz, et ils ont l'obligation d'obtenir des autorisations propres aux emplacements, sous la forme de licences radio. Les licences radio ont une durée d'un an et elles expirent le 31 mars de chaque année, des droits de licence radio étant imposés pour chaque fréquence d'émission ou de réception à un emplacement. Les droits de licence radio, pour chaque fréquence assignée d'émission ou de réception à chaque emplacement sont indiqués à l'Annexe III, Partie V, Article 4 du Règlement sur la radiocommunication, affiché sur le site Web du Ministère à l'adresse http://www.ic.gc.ca/spectre , sous la rubrique Publications officielles.

Suite à la délivrance d'autorisations spéciales originales, les titulaires de licence de systèmes cellulaires ont reçu des autorisations spéciales de 5 ans jusqu'en 2001, au moment où ces autorisations étaient renouvelées sous la forme de licences de spectre de cinq ans expirant le 31 mars 2006. Les conditions de licence continuent d'inclure la nécessité d'obtenir des autorisations propres aux emplacements, normalement sous la forme d'une licence radio. L'annexe B montre une copie générique de cette licence de spectre existante.

SCP

Le 15 décembre 1995, Clearnet PCS Inc., Microcell Networks Inc., Rogers Cantel Inc. et onze compagnies de téléphone locales qui ont présenté une demande sous le nom de Mobilité Canada ont été choisies, dans le cadre d'un processus comparatif de sélection et de délivrance de licences, pour assurer un service SCP dans la bande de fréquences de 2 GHz. Les nouveaux venus ont obtenu 30 MHz de spectre, tandis que Rogers et les compagnies de téléphone locales ont reçu 10 MHz chacun dans leur territoire d'exploitation. Le 15 avril 1996, ils se sont vu accorder des autorisations spéciales de 5 ans qui exposaient leurs conditions de licence. L'une de ces conditions consistait à obtenir des autorisations propres aux emplacements, normalement sous la forme de licences radio.

Les licences radio ont une durée d'un an et expirent le 31 mars de chaque année. Les droits des licences radio, pour chaque bloc assigné de 10 MHz des fréquences d'émission ou de réception à chaque emplacement, sont indiqués dans l'Annexe III, Partie V, Article 5 du Règlement sur la radiocommunication, affiché sur le site Web du Ministère à l'adresse http://www.ic.gc.ca/spectre, sous la rubrique Publications officielles.

En mars 2001, les autorisations spéciales ont été renouvelées sous la forme de licences de spectre de cinq ans, qui expirent le 31 mars 2006. À nouveau, une condition de licence exige que les titulaires de licence du SCP obtiennent une autorisation propre aux emplacements, normalement sous la forme de licences radio. L'annexe C montre une copie générique de cette licence de spectre existante.

Mise aux enchères du spectre du SCP

Le 1er février 2001, le ministre de l'Industrie annonçait les cinq soumissionnaires provisoirement retenus aux enchères de spectre du SCP. Les soumissionnaires provisoirement retenus ont fait des offres pour 52 licences de spectre, le total des soumissions s'élevant à 1,48 milliard de dollars. Les licences de spectre comportent des privilèges accrus, comme la transférabilité et la divisibilité, et elles ont une durée de 10 ans. L'annexe D fournit une copie générique d'une licence de spectre mise aux enchères. Il importe de noter qu'après le paiement correspondant aux soumissions retenues, nuls autres droits ni paiements pour ces licences ne seront exigibles pendant la durée de la licence.

2.3 RMSA

Les titulaires de licence du service radio mobile spécialisé amélioré (RMSA) ne sont pas visés par la présente consultation. Bien que le spectre ait une incidence commerciale de facto sur les services RMSA, cellulaires et SCP, les conditions du marché du spectre (offre et demande courantes) diffèrent largement dans le cas de ces services. Ainsi, le spectre est attribué spécifiquement, à titre réservé, aux services cellulaires et SCP. Par ailleurs, aucune attribution de spectre n'est réservée exclusivement au service RMSA, et les fréquences proviennent du spectre mobile terrestre polyvalent et sont utilisables, selon les besoins et le principe du premier arrivé, premier servi, pour un large éventail de services offerts dans cette bande, notamment de téléappel, de transmission de données, de répartition et de communication à des fins de sécurité industrielle et publique. Les titulaires de licence dans cette bande peuvent agir à titre d'usagers radio ou de fournisseurs/transporteurs de services de radiocommunication. Pour l'obtention des fréquences, le service RMSA doit entrer en concurrence avec ces services, et non avec les services cellulaires et SCP.

Par le passé, on a proposé que le service RMSA, en concurrence avec les services SCP en place et cellulaires, devrait être soumis à des droits semblables d'autorisation radio. La politique gouvernementale précise clairement que les droits doivent refléter la valeur du spectre en tant qu'entrée commerciale de facto et, comme il est indiqué plus haut, les conditions d'offre et de demande courantes de fréquences polyvalentes du service mobile terrestre (l'entrée RMSA) diffèrent largement de celles touchant les fréquences des services cellulaires et SCP, abstraction faite des similitudes possibles entre les services respectifs offerts. À noter qu'en dépit de l'exclusion du service RMSA de la présente proposition, ce service pourrait éventuellement faire l'objet de licences de spectre.

3. Considérations législatives, politiques et techniques

La proposition de transition touchant les titulaires de licence de systèmes SCP en place et cellulaires n'écarte pas la nécessité que les titulaires satisfassent aux exigences législatives, politiques et techniques établies. De plus, les initiatives proposées dans le présent document ne préjugent en rien des décisions et des mesures que pourrait prendre le Ministère au sujet de questions connexes, et elles ne limitent aucunement les politiques existantes du Ministère concernant ces services. La section qui suit décrit certaines considérations législatives, politiques et techniques qui présentent un intérêt particulier pour la transition et qui demeurent en vigueur.

3.1 Pouvoirs ministériels

Les licences de spectre faisant l'objet de la présente consultation continueront d'être soumises aux dispositions pertinentes de la Loi sur la radiocommunication et du Règlement sur la radiocommunication. Par exemple, le Ministre détiendra toujours le pouvoir de modifier les modalités et conditions des licences de spectre (alinéa 5(1) b) de la Loi sur la radiocommunication). De plus, l'article 40 du Règlement sur la radiocommunication1, qui porte sur l'assignation des fréquences, continue de s'appliquer. Il importe de noter que le Ministre, conformément à ce règlement, ne procéderait à une réattribution de spectre qu'uniquement dans certaines circonstances (p. ex. un changement d'attribution internationale ou l'imposition d'une politique prioritaire pour régler une question de sécurité nationale), en tenant compte du fait que le titulaire a satisfait aux conditions de sa licence, a investi considérablement dans son infrastructure et dessert une clientèle établie. Si une réattribution était envisagée, elle n'aurait lieu qu'après une consultation publique complète.

3.2 Limites de regroupement de fréquences

Les titulaires de licence de systèmes SCP en place et cellulaires continueront d'être soumis à la limite de regroupement de spectre en vigueur. De plus, conformément au paragraphe 10.3, « Application de la limite de regroupement de fréquences » , du document Modifications, ajouts, questions et réponses concernant la politique et les procédures pour la mise aux enchères de fréquences SCP supplémentaires dans la gamme de fréquences de 2 GHz, publié en octobre 2000, le Ministère a clarifié, du point de vue des limites de regroupement de fréquences, comment il définit un affilié et une entité possédant un arrangement d'exploitation et/ou de commercialisation.

3.3 Service cellulaire dans les zones mal desservies

Le document intitulé Politique concernant la fourniture de services cellulaires par des nouvelles entreprises (PR-019) apportait des modifications à la politique sur l'autorisation des fournisseurs de services cellulaires dans les bandes de fréquences de 824-849 MHz et de 869-894 MHz pour faciliter la fourniture de services cellulaires aux zones non desservies et mal desservies, de façon rapide et ordonnée, en permettant à des entités, autres que celles qui étaient auparavant ou qui auraient pu être autorisées à offrir ces services, d'obtenir l'accès au spectre cellulaire dans les zones où les titulaires de licence en place n'offrent pas de service ou offrent un service insuffisant. Les mesures qui résulteront de la présente consultation n'invalident aucunement cette politique. Le Ministère continuera d'accepter les demandes présentées par d'éventuels fournisseurs de nouveaux services cellulaires en vue d'obtenir l'autorisation d'assurer des services mobiles cellulaires de téléphonie vocale dans les zones où un service cellulaire concurrentiel n'est pas offert au moment de la présentation de la demande. Le Ministère suivra les procédures de présentation des demandes, notamment en ce qui a trait aux avis publics, conformément à la PR-019.

3.4 Coordination internationale

L'arrangement actuel visant les titulaires de licence du SCP s'inscrit dans le cadre d'un arrangement provisoire assurant le partage de fréquences dans la zone frontalière. L'exploitation des systèmes SCP qui se situent en deçà de 120 Km de la frontière canado-américaine doit satisfaire aux critères techniques nationaux de partage et aux conditions de tout arrangement de partage provisoire entre Industrie Canada et la Federal Communications Commission (FCC) des États-Unis. L'arrangement actuel est intitulé Arrangement de partage provisoire entre Industrie Canada et la Federal Communications Commission concernant l'utilisation de la bande 1850-1990 MHz. Conformément à cet arrangement, il est possible que le titulaire d'une licence doive, pour chaque emplacement touché, fournir à Industrie Canada toutes les données techniques nécessaires à la coordination internationale.

Il faut assurer la coordination des installations d'émetteur cellulaire situées en déçà de 70 Km (45 milles) de la frontière canado-américaine pour éliminer tout le brouillage préjudiciable qui pourrait autrement exister et pour garantir le maintien d'un accès égal des deux pays au bloc de fréquences. Les exploitants de systèmes assurent la coordination requise et doivent aviser Industrie Canada au sujet des arrangements conclus. Le PNRH-503 expose les principes généraux de coordination des systèmes cellulaires dans la zone frontalière.

4. Distorsions du marché

Les titulaires de licence des systèmes SCP en place, des systèmes cellulaires et des systèmes SCP visés par les enchères ne sont pas soumis à des règlements, politiques et procédures communs, ce qui a occasionné un certain nombre de distorsions du marché. Le spectre et l'appareil radio constituent non seulement des compléments, mais aussi des substituts réciproques. Par le passé, le nombre de stations et la puissance apparente rayonnée du matériel ont servi à indiquer la quantité de spectre consommée par les titulaires de licence. Devant les progrès de la technologie sans fil et l'accroissement d'envergure et de variété des services sans fil, cette méthode de mesure de l'utilisation du spectre peut être considérée comme contre productive. Cette substitution prend notamment la forme d'un fractionnement des cellules, soit l'augmentation du nombre de sites radio dans une zone géographique particulière afin d'accroître la capacité globale du réseau dans cette zone tout en réutilisant les mêmes fréquences. Dans le cadre du régime de droits actuel, le fractionnement des cellules entraîne l'augmentation des droits des titulaires de licence des systèmes cellulaires et des systèmes SCP en place dans la même zone géographique, bien que le titulaire de licence utilise le spectre de façon plus efficiente.

Le système existant engendre une autre distorsion en permettant aux titulaires de systèmes cellulaires et SCP en place « d'entreposer » des fréquences sans frais, déformant ainsi la disponibilité du spectre. Essentiellement, dans les zones où ils n'offrent pas de services, les titulaires de licence n'ont aucun droit à payer, mais ils conservent le spectre assigné. De plus, comme les titulaires de licence de systèmes cellulaires font l'objet d'autorisations canal par canal, ils peuvent assurer des services dans une zone sans nécessairement utiliser la totalité des 25 MHz qui leur sont attribués. Ils conservent ces 25 MHz, mais ne paient aucun droit de licence pour ce spectre inutilisé. Le Ministère s'est penché sur la situation en présentant notamment sa politique dans un document intitulé Politique concernant la fourniture de services cellulaires par des nouvelles entreprises (PR-019), mentionné à la section 3.3 du présent document.

Une troisième distorsion influe sur les décisions d'investissement des titulaires de licence. Dans un contexte de délivrance de licences basé sur l'appareil radio, les droits touchant les sites radio s'ajoutent aux coûts d'extension des réseaux. La présence de ces coûts marginaux peut, pour des raisons économiques, compromettre l'extension des réseaux dans des zones ou des corridors moins populeux le long des grandes autoroutes, dans les cas limites de rentabilité économique.

Notes

1 L'article 40 du Règlement sur la radiocommunication se lit comme suit : « L'assignation d'une ou de plusieurs fréquences au titulaire d'une autorisation de radiocommunication ne lui en confère pas le monopole d'usage et cette autorisation n'entraîne pas l'octroi d'un droit permanent à l'égard de ces fréquences. ».

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