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PR-020 — Lignes directrices sur le processus d'autorisation et plan de libération de fréquences (édition 2001)

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Édition 2001
Décembre 2001

Table des matières

Industrie Canada
Loi sur la radiocommunication

Avis no DGTP–011–01 — Mise à jour du document intitulé Lignes directrices sur le processus d'autorisation et plan de libération de fréquences (édition 2001)

L'objet du présent avis est d'annoncer une nouvelle édition (édition 2001) du document de politique susmentionné, dont la première édition avait été publiée en octobre 1999. Au moment de sa publication initiale, Industrie Canada avait précisé que le plan de libération de fréquences serait mis à jour régulièrement afin d'indiquer avec plus de précision les ressources spectrales qui étaient envisagées pour la délivrance de licences. De plus, tel que proposé dans le document intitulé Politique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada, le Ministère a annoncé qu'il publierait ses prévisions révisées de libération de certaines fréquences à des fins d'assignation et le calendrier des futures initiatives d'autorisation concurrentielles.

Un des points d'intérêt du présent document est qu'il comporte une prévision de libération de spectre additionnel pour les services mobiles évolués, y compris ceux de troisième génération (3G). Le Ministère souhaite utiliser le document de politique pour présenter les étapes d'un plan de travail qui conduira à la délivrance de licences à l'égard de nouvelles fréquences.

Le document de politique met à jour les ressources spectrales (bandes de fréquences et positions orbitales de satellite) qui feront toujours l'objet d'un processus d'autorisation selon le principe du « premier arrivé, premier servi », ainsi que les ressources qui feront probablement l'objet d'un processus d'autorisation concurrentiel. Le document de politique reflète les diverses décisions en matière de politiques du spectre et de délivrance de licences prises par le Ministère depuis la publication du Plan de libération de fréquences en 1999. Un processus concurrentiel sera surtout envisagé dans les cas où il y a, ou risque d'y avoir, une demande de ressources spectrales qui dépasse l'offre. Le document de politique expose également les prévisions, ou la meilleure estimation, de libération de certaines fréquences à des fins d'assignation, de même que le calendrier prévu des futures initiatives d'autorisation concurrentielles.

Le présent avis est disponible sous forme électronique à l'adresse Internet suivante :

World Wide Web (WWW)
Gestion du spectre et télécommunications

ou, sur support papier, moyennant contrepartie, à l'une des adresses suivantes :

Tyrell Press Ltd.,
2714, chemin Fenton,
Gloucester (Ontario) K1T 3T7;
courriel : sales1@tyrellpress.ca,
numéro sans frais au Canada : 1–800–267–4862,
numéro sans frais aux É.-U. : 1–800–574–0137,
numéro mondial : (613) 822–0740,
numéro de télécopieur : (613) 822–1089

et DLS, Le groupe d'imprimerie St-Joseph,
45, boulevard Sacré-Coeur,
Hull (Québec), K1A 0S7,
numéro sans frais au Canada : 1–888–562–5561,
numéro de télécopieur sans frais au Canada : 1–800–565–7757,
numéro mondial : (819) 779–4335,
numéro de télécopieur mondial : (819) 779–2833.

Le 14 décembre 2001

Le directeur général,
Politique des télécommunications

Michael Helm

1.0 Avant-propos

En décembre 1997, Industrie Canada a tenu une consultation publique qui avait pour objectif l'établissement de lignes directrices visant à préciser le processus d'autorisation utilisé en ce qui a trait aux bandes de fréquences traditionnelles des services fixe, mobile et par satellite. Le Ministère était d'avis qu'il était opportun de lancer une consultation pour préciser quelles seraient les ressources du spectre et les situations qui continueraient de faire l'objet d'un processus d'autorisation selon le principe du « premier arrivé, premier servi » (PAPS) et quelles seraient celles qui feraient l'objet d'un processus d'autorisation concurrentiel (examen comparatif ou enchères). On a alors fait remarquer qu'un processus concurrentiel serait envisagé dans les situations où la demande de fréquences dépasse, ou risque fort de dépasser, l'offre. Le document de discussion abordait également les cas où il pourrait être nécessaire de passer d'un processus PAPS à un processus concurrentiel en raison d'une trop forte demande, ou pour répondre à des objectifs d'intérêt public.

De plus, dans le document intitulé Politique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada, publié en août 1998, Industrie Canada proposait d'élaborer un plan de libération de fréquences du spectre pour informer l'industrie canadienne et les utilisateurs au sujet des nouvelles ressources spectrales qui pourraient être bientôt offertes dans le cadre d'un processus d'autorisation concurrentiel.

En octobre 1999, à la suite de la consultation publique, Industrie Canada a annoncé dans l'avis DGTP-004–99 publié dans la Gazette du Canada, la première édition du document intitulé Lignes directrices sur le processus d'autorisation et plan de libération de fréquences, qui dresse une liste des ressources spectrales visées (bandes de fréquences et positions orbitales satellitaires) et des processus d'autorisation qui seront normalement utilisés. Ce document énonce les prévisions de libération de certaines fréquences à des fins d'assignation, de même que le calendrier prévu des futures initiatives d'autorisation concurrentielles sur une période de 2 à 3 ans. Le Ministère a précisé qu'un tel plan peut seulement être la meilleure prévision possible des fréquences qui seront offertes pour fins de délivrance de licence et qu'il doit être suffisamment souple pour s'ajuster à la demande de fréquences, à l'intérêt public, à l'évolution de la situation internationale et commerciale, ainsi qu'à d'autres facteurs imprévus. La liste des ressources spectrales sera mise à jour régulièrement pour tenir compte des modifications apportées aux politiques du spectre, de la demande visant certaines bandes de fréquences et des orientations stratégiques pour la promotion de la concurrence et de l'intérêt public.

En conséquence, le Ministère offre dans la présente une mise à jour du document de politique, qui prend le nom d'Édition 2001. Il souhaite aussi utiliser ce document pour présenter les étapes d'un plan de travail conduisant à l'autorisation de nouvelles fréquences aux fins de la délivrance de licences pour les services mobiles évolués, y compris ceux de la troisième génération (3G).

2.0 Contexte

Traditionnellement, Industrie Canada traite la plupart des demandes de licence visant des installations radio fixes et mobiles et assigne les fréquences selon le principe du « premier arrivé, premier servi » (PAPS). Il utilise pour ce faire un système intégré de gestion du spectre fondé sur les politiques d'utilisation et d'attribution des fréquences, les politiques de délivrance de licences, les règlements sur la radiocommunication, les normes techniques et les normes sur les systèmes radio en place. Grâce à ce système intégré de gestion du spectre, il est possible de coordonner les usagers du spectre, leurs systèmes et les fréquences qui leur sont assignées. Un grand nombre d'utilisateurs peuvent ainsi avoir accès aux ressources restreintes du spectre grâce à leur utilisation efficace. La méthode PAPS sert lorsque le nombre de fréquences disponibles permet de répondre à la demande dans une bande de fréquences donnée ou quand il n'est pas nécessaire de prendre des mesures supplémentaires pour promouvoir les objectifs particuliers de la politique des télécommunications. Industrie Canada s'efforce de traiter de façon expéditive des milliers de demandes de licence radio chaque année en utilisant un processus PAPS. On constate que la plupart des pays industrialisés utilisent eux aussi la méthode PAPS pour autoriser la plupart des services de radiocommunications, et qu'ils préconisent l'utilisation d'un type quelconque de processus d'autorisation concurrentiel lorsque la demande de fréquence dépasse l'offre.

Conformément aux dispositions d'autres politiques en vigueur1, le Ministère peut choisir de lancer un processus d'autorisation concurrentiel quand la demande de fréquences dépasse, ou risque fortement de dépasser, l'offre dans une bande de fréquences donnée, ou quand il veut réaliser certains objectifs de sa politique des télécommunications. Un processus d'autorisation concurrentiel serait normalement soutenu par une consultation publique portant sur le spectre visé.

Depuis le milieu des années 1980, le Ministère a eu recours à un processus concurrentiel de délivrance de licences dans un certain nombre de cas, p. ex. radio cellulaire, services de communications personnelles (SCP), systèmes de télécommunications multipoints locaux (SMTL), service sans fil à large bande dans les bandes 24/38 GHz, systèmes de télécommunications multipoints (STM) à 2,5 GHz, positions orbitales et les cas où tout indique que la demande de spectre dépasserait l'offre. Cependant, le Ministère doit faire face à de plus en plus de cas où le nombre de fréquences disponibles ne satisfait pas à la demande. Divers facteurs expliquent cette situation : nouveaux venus désirant offrir des services locaux, pressions croissantes pour l'établissement de systèmes nationaux, désir de certaines parties d'établir leurs droits sur des fréquences du spectre. Par exemple, l'introduction de la concurrence sur les marchés locaux pour la distribution de services de télécommunications et de radiodiffusion, ainsi que la disponibilité de nouvelles fréquences et l'accès à une technologie améliorée, ont suscité un vif intérêt pour l'établissement d'installations radio locales.

3.0 Lignes directrices sur l'utilisation des processus d'autorisation

Le Ministère réaffirme le principe directeur selon lequel le recours au processus d'autorisation PAPS n'est pas automatique et aussi que, dans certains cas, il peut être nécessaire d'utiliser un processus d'autorisation concurrentiel. De façon à préciser le processus d'autorisation qui convient à différentes ressources spectrales et dans certaines situations, Industrie Canada fixe les lignes directrices sur le processus d'autorisation ci-dessous2.

3.1 Maintien du processus PAPS dans la majorité des cas

Industrie Canada continuera de délivrer des licences en utilisant le processus PAPS s'il juge qu'il y a suffisamment de fréquences pour satisfaire à la demande ou pour répondre raisonnablement aux besoins de tous les requérants. Cette pratique s'appliquera généralement à la plupart des réseaux hertziens point à point et aux systèmes mobiles terrestres classiques, qui demandent peu de fréquences; aux assignations de fréquences individuelles de station mobile terrestre; à certaines applications point-multipoint; et à toutes les stations terriennes du service par satellite. L'annexe 1 donne la liste des bandes de fréquences et des situations qui feront l'objet d'un processus d'autorisation PAPS; cette liste sera modifiée au besoin pour tenir compte des modifications apportées aux politiques du spectre et de l'évolution de la demande. Il faut noter qu'Industrie Canada se réserve le droit, sous réserve d'un préavis aux parties intéressées, de passer d'un processus d'autorisation à un autre si des changements sont apportés aux conditions et pour des raisons touchant le développement ordonné des radiocommunications.

Les conditions d'utilisation des différentes bandes de fréquences sont énoncées dans les Politiques d'utilisation du spectre; l'utilisation de certaines bandes de fréquences peut faire l'objet d'un examen dans le cadre d'un processus de consultation publique. Le Ministère peut réaménager une bande de fréquences et imposer un moratoire sur son utilisation future de manière à réattribuer les fréquences à d'autres applications radio ou à lancer un processus d'autorisation concurrentiel. Par exemple, le Ministère peut lancer initialement un processus d'autorisation PAPS dans les régions rurales pour y promouvoir les services de télécommunications, avant de lancer un processus d'autorisation concurrentiel dans les régions urbaines.

Il peut y avoir des situations où un intérêt considérable est apporté à certaines fréquences et où un processus concurrentiel sera nécessaire, comme pour la délivrance de licences à de nouveaux venus dans le domaine du cellulaire afin de fournir des services dans des régions non desservies ou mal desservies. La section 3.3 du présent document traite des situations où le processus PAPS sera abandonné au profit d'un processus concurrentiel.

Il est à noter que le processus d'autorisation effectué selon le principe PAPS n'est pas automatique. Il peut y avoir des situations où Industrie Canada pourrait abandonner le processus PAPS au profit d'un processus concurrentiel pour la délivrance de licences de réseaux radio en raison d'une forte demande et où il pourrait amorcer un processus d'autorisation concurrentiel.

3.2 Cas d'utilisation d'un processus d'autorisation concurrentiel (examen comparatif ou enchères)

Dans la mesure du possible, Industrie Canada déterminera les bandes de fréquences et les situations où la demande de fréquences excède ou pourrait excéder l'offre, ou quand il veut réaliser certains objectifs de sa politique des télécommunications. En pareils cas, le Ministère lancera un processus concurrentiel de délivrance de licences, qui pourra être un examen comparatif ou une mise aux enchères, selon la situation. Dans certains cas, on pourrait déterminer durant la phase initiale d'un processus concurrentiel qu'il y a suffisamment de fréquences pour répondre raisonnablement aux besoins de tous les requérants et que la délivrance de licence peut se faire suivant le principe PAPS. Le Ministère mènera normalement une consultation pour établir le cadre d'un processus d'autorisation concurrentiel.

Lors de la création d'un cadre régissant un processus de délivrance de licences radio en régime de concurrence, le Ministère pourra tenir compte des objectifs de la Loi sur les télécommunications, notamment en ce qui a trait à la promotion de la concurrence dans la prestation de services de télécommunications et à la promotion de la fourniture de services dans toutes les régions du Canada. À cette fin, le Ministère pourra envisager de recourir à des dispositions de politique telles que des limites de regroupement de fréquences (plafond de fréquences), des critères d'admissibilité, la réservation de fréquences à l'intention de nouveaux venus ou l'imposition de délais de mise en oeuvre.

De façon générale, les bandes de fréquences ou les situations pour lesquelles le Ministère prévoit d'utiliser un processus concurrentiel de délivrance de licences (où il y a, ou pourrait y avoir, une demande plus grande que l'offre) comprendraient les ressources suivantes : la plupart des bandes de fréquences attribuées aux systèmes de télécommunications multipoints (STM) dans les zones urbaines; les fréquences du service téléphonique mobile public; les fréquences pour les applications d'accès sans fil à large bande; certaines positions orbitales du service fixe par satellite; et d'autres fréquences selon certaines autres situations qui pourront se présenter. L'annexe 2 donne la liste des bandes de fréquences et des situations qui feront l'objet d'un processus d'autorisation concurrentiel; cette liste sera modifiée au besoin.

Le Ministère est prêt à accueillir des déclarations d'intérêt pour les ressources spectrales visées par un processus d'autorisation concurrentiel pour évaluer l'intérêt public à l'égard de ces bandes de fréquences et pour vérifier la disponibilité du matériel radio. Dans certains cas, le Ministère pourra mesurer l'intérêt pour une bande de fréquences particulière en publiant un avis dans la Gazette du Canada pour solliciter les observations de la population.
Dans le cas des bandes utilisées par des systèmes point à point et point à multipoint, le Ministère pourra imposer un moratoire sur l'assignation de nouvelles fréquences à des systèmes point à point afin d'établir quelle quantité de spectre sera assignée exclusivement à des applications STM.

3.3 Autres cas

Industrie Canada contrôlera ses activités d'autorisation PAPS pour déterminer quand celles-ci pourraient occasionner une demande excessive envers une bande de fréquences donnée. En pareils cas, le Ministère avisera l'industrie qu'il doit modifier ou abandonner le processus d'autorisation PAPS, et qu'il envisage le recours à un processus d'autorisation concurrentiel.

Le Ministère continue de croire que les facteurs ou critères déclencheurs identifiés dans l'édition de 1999 de la PR-020 (p. ex. nouvelles technologies offrant des possibilités intéressantes de prestation de service, saturation d'exploitation d'une bande (utilisée à 75 %), demande pour une portion importante du spectre (25 % de la bande)) ne sont que quelques uns des critères qui pourraient amener les gestionnaires du spectre à décider de passer à un nouveau processus d'autorisation. De plus, dans certains cas, une variété de critères pourraient servir à la mesure de la saturation éventuelle du spectre. En conséquence, les méthodes de mesure de la consommation spectrale et du niveau de saturation réel ou potentiel du spectre seront souples et elles seront guidées par les gestionnaires du spectre les plus en mesure d'évaluer l'évolution de l'environnement radioélectrique. Dans certains cas, un processus d'autorisation concurrentiel pourra être lancé lors de la phase de présentation des déclarations d'intérêt, p. ex. certaines positions orbitales du service fixe par satellite ou délivrance de licences à de nouveaux venus sur le marché des services cellulaires.

Le processus d'autorisation PAPS a été utilisé efficacement dans des situations où il y a une forte demande de fréquences et un encombrement élevé du spectre, comme c'est actuellement le cas dans les régions urbaines pour les fréquences du service mobile terrestre dans les gammes de fréquences de 150 MHz, de 450 MHz et de 800/900 MHz. Le Ministère assure la gestion active d'assignations dans ces bandes et dans d'autres bandes pour qu'elles accueillent le plus grand nombre d'utilisateurs possible. Le processus d'autorisation doit permettre la réattribution de fréquences sous-utilisées pour fins d'exploitation immédiate et le Ministère compte faire preuve de dynamisme pour récupérer ces fréquences. De plus, il pourrait être dans l'intérêt public de restreindre le nombre de fréquences d'une bande donnée assignées à un même titulaire de licence dans une région particulière de manière à accueillir une plus grande variété d'utilisateurs.

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