Gestion du spectre et télécommunications

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Rapport sur l'examen de la politique nationale sur les pylônes d'antenne

Numéro d'inventaire d'Industrie Canada 54220B
Présenté le 6 décembre 2004
Les opinions exprimées dans ce rapport ne sont pas nécessairement celles d'Industrie Canada ou du gouvernement du Canada.
(traduction fournie par Industrie Canada)

L'étude a été réalisée conformément au marché de services no 5007559 conclu entre Industrie Canada et l'Université du Nouveau-Brunswick (UNB).

Expert principal
David A. Townsend
Faculté de droit
UNB

Avant-propos

Nous avons réalisé le projet à la demande d'Industrie Canada. M. Rob Cepella était l'agent de projet chargé de l'étude. Dans le présent rapport, nous abordons six questions touchant à l'orientation de la politique - dont cinq qui ont été élaborées par Industrie Canada, et une, par l'auteur, David A. Townsend. Ces questions nous ont servi de cadre pour mener une étude approfondie et des consultations publiques sur le contexte lié actuellement aux processus d'autorisation relatifs à l'installation d'antennes de radiocommunication et à leurs bâtis au Canada.

Durant la phase de collecte des données nécessaires pour le projet, nous avons eu recours à un certain nombre de sources. Nous avons créé un site Web bilingue de type assemblée électronique visant à faciliter l'accès public, l'interaction et la formulation de commentaires. Nous avons tenu des réunions en personne et des téléconférences avec des citoyens et des groupes de citoyens souhaitant prendre part aux consultations, ainsi qu'avec les principaux intervenants dans le domaine des radiocommunications au Canada, les sociétés liées en périphérie aux pylônes d'antenne, les responsables gouvernementaux à tous les niveaux et des défenseurs de l'environnement. Nous avons reçu de nombreux mémoires des parties intéressées, ainsi que des centaines de courriels et commentaires téléphoniques des quatre coins du pays. Nous avons diffusé bon nombre de ces documents et observations sur le site Web pour permettre aux parties intéressées de faire connaître leurs commentaires. Enfin, nous avons effectué une recherche indépendante approfondie durant la période visée par le contrat.

Nous avons tenu des téléconférences mensuelles avec le Comité consultatif national sur les pylônes d'antenne - groupe d'experts nommés par Industrie Canada et oeuvrant un peu partout au pays s'étant vu confier comme mandat de « soutenir et de contribuer aux activités de consultation et de recherche menées par l'entrepreneur ». À la fin de juin, nous avons rencontré les membres du comité à l'occasion d'une réunion, à Ottawa, visant à leur permettre de faire connaître leurs commentaires sur la rédaction du rapport final.

Nous tenons à préciser que les conclusions et les recommandations figurant dans le présent rapport sont le fruit du travail de l'auteur et incombent à lui seul. Nous remercions chaleureusement, en terminant, les particuliers et les organismes qui ont bien voulu nous faire part de leur avis dans le cadre de l'examen.

Expert principal
David A. Townsend
Faculté de droit
Université du Nouveau-Brunswick
Fredericton, Nouveau-Brunswick
Novembre 2004

Remerciements

Je n'aurais pas été en mesure de mener à bien le projet sans les membres de l'équipe de projet de l'Université du Nouveau-Brunswick, dont Keith Culver, Paul Howe et Stephen Grant, et Mark Gallagher, de xwave Solutions Inc., société du groupe Aliant. J'ai aussi pu compter sur l'aide essentielle d'un autre membre de l'équipe, Veronica McGinn, du Centre for Property Studies, à l'UNB, qui s'est chargée de bon nombre des détails administratifs et organisationnels du marché. Le Centre for Property Studies m'a été particulièrement utile durant l'étape d'organisation du projet. [Pour plus d'information sur les membres de l'équipe de l'UNB et leur rôle, voir la Section B.]

Je remercie les membres du Comité consultatif national sur les pylônes d'antenne de m'avoir consacré généreusement leur temps et de m'avoir fait profiter de leur expertise en me donnant des conseils et ne me faisant part de leurs commentaires au cours de mes travaux de recherche. Mes remerciements, Rod Dobell, Mary McBride, Frank Leonard, Nick Makale, Roger Poirier, Christine Racine et Bill Rowat. Pour plus d'information sur les membres du comité, voir la Section B.

Durant l'exécution du contrat, j'ai communiqué à de nombreuses reprises avec Rob Cepella, d'Industrie Canada. Je le remercie de son aide et de son soutien incessants. Je remercie également Michelle Beaupré des services administratifs et de soutien qu'elle a offerts au comité et de l'aide qu'elle m'a apportée à plusieurs occasions pour régler des détails du projet.

Je remercie profondément Kirsten Drake-McKnight, étudiante en droit à l'UNB, de l'aide inestimable qu'elle m'a apportée durant les travaux de recherche et la rédaction du présent rapport. Je remercie enfin les autres étudiants de l'UNB qui ont bien voulu me faire profiter de leur expertise et m'apporter leur aide pendant le projet. Mes remerciements, Greg Crowell, Hillary Flaherty, Jackie Gallant, Emily Head, Toby Stoddart, Anita Connolly et Shirley Von Sychowski.

Section A - Résumé

Contexte

Le 28mars 2003, l'honorable Allan Rock, (alors) ministre de l'Industrie, a annoncé le lancement de l'examen national de la politique sur les pylônes d'antenne. Après avoir examiné les propositions de projet, les responsables ont choisi une équipe pour examiner la politique -- un groupe de l'Université du Nouveau-Brunswick. Ils ont confié à l'équipe d'examen le mandat de consulter les citoyens, les collectivités et les entreprises concernées au sujet des améliorations susceptibles d'être apportées à la politique et aux procédures relatives au choix de l'emplacement des pylônes d'antenne. Outre l'équipe d'examen, ils ont mis sur pied un comité composé d'experts canadiens, appelé le Comité consultatif national sur les pylônes d'antenne. Le comité avait comme tâche de conseiller l'équipe d'examen pendant toute la durée de ses activités de consultation et de recherche.

Les responsables ont choisi le professeur David A. Townsend, de la Faculté de droit de l'Université du Nouveau-Brunswick, pour diriger à la fois l'équipe d'examen et le groupe consultatif national d'experts. L'équipe d'examen de la politique de l'UNB a offert les services de recherche et de soutien nécessaires pour mener à terme l'examen. Faisaient partie de l'équipe : UNB - Keith Culver, Paul Howe, Stephen Grant, Veronica McGinn, Mark Doucette; et Mark Gallagher, de xwave Solutions Inc. société du groupe Aliant. Le Comité consultatif national sur les pylônes d'antenne tenait, pour sa part, une téléconférence mensuelle en vue de donner des conseils d'expert visant à assurer la bonne marche de l'examen de la politique. Il se composait de huit représentants des milieux municipal, de l'industrie, de la santé et universitaire : Rod Dobell, Mary McBride, Frank Leonard, Nick Makale, Roger Poirier, Christine Racine, William (Bill) Rowat et David A. Townsend.

Six questions liés à l'orientation de la politique

Dans le présent rapport, nous fournissons de l'information issue de nos travaux de recherche et des recommandations d'orientation de la politique de nature générale visant à améliorer les processus d'autorisation relatifs à l'installation d'antennes au Canada et, en particulier, des recommandations et des réponses aux six questions d'orientation suivantes : 

Collecte de données

Au cours de la période d'exécution du contrat, nous avons utilisé de nombreuses méthodes de collecte de données en vue d'optimiser les possibilités de consultation et la contribution de toutes les parties intéressées. Voici ces méthodes : un site Web interactif de type assemblée électronique; un questionnaire de sondage; des entrevues en personne et au téléphone; des communications électroniques; des mémoires; des documents informels; des discussions téléphoniques; des réunions en personne et des téléconférences. Dans l'analyse des données, nous avons tenu compte de l'avis et des recommandations de citoyens, de groupes de citoyens, de représentants de ministères à tous les niveaux, d'utilisateurs radio (stations commerciales, sécurité publique), de radioamateurs, d'associations de radiocommunication, d'entreprises et d'organisations actives en périphérie et de groupes environnementaux. Nous nous sommes employés, en fin de compte, à tirer profit de chaque possibilité s'offrant à nous pour faire de ce processus des consultations publiques nationales indépendantes.

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Principales recommandations

Voici les recommandations découlant de l'examen de la politique : 

Question 1 a) :  De quelle façon le processus de consultation local concernant le choix de l'emplacement d'un pylône particulier peut-il être amélioré?

Recommandation 1 :  Que le pouvoir de légiférer pour réglementer l'emplacement des antennes de radiocommunication et leurs bâtis demeure la compétence exclusive du gouvernement du Canada.

Recommandation 2 :  Qu'Industrie Canada veille à ce que les promoteurs de bâtis d'antenne importants soient tenus de consulter directement les citoyens qui peuvent être touchés le plus directement par l'établissement ou la modification des bâtis.

Recommandation 3 :  Que soit examiné le cadre d'orientation de la politique comprenant la Circulaire des procédures concernant les clients 2-0-03, Processus environnemental et consultation sur l'utilisation du sol
(CPC-2-0-03) et les autres documents de délivrance de licence et d'orientation dans lesquels sont exposées les différentes exigences en matière de consultation sur l'utilisation du sol pour les types particuliers de stations radio. Il se peut que les exigences en matière de consultation pour les diverses catégories de stations radio soient trop différentes pour être énoncées dans une circulaire de politique unique.

Recommandation 4 :  Qu'Industrie Canada examine les répercussions pratiques de la possibilité de se prévaloir de l'autorisation radio applicable à un emplacement en particulier (station radio de « type 1 » ou de « type 2 ») comme moyen de simplifier le processus d'approbation des stations radio selon le modèle de consultation structuré ou souple sur l'utilisation du sol.

Recommandation 5 :  Qu'Industrie Canada oriente mieux les utilisateurs radio, les autorités responsables de l'utilisation du sol et le public en ce qui concerne les critères propres à obliger les promoteurs d'antenne à tenir des consultations sur l'utilisation du sol.

Recommandation 6 :  Que la politique de radiocommunication relative aux consultations locales précise les questions qui peuvent et qui ne peuvent pas être abordées. Que les autorités responsables de l'utilisation du sol soient informées des cas où elles peuvent légitimement demander aux promoteurs d'antenne d'installer des ouvrages liés au choix de l'emplacement.

Recommandation 7 :  Que les documents d'orientation portant sur les consultations sur l'utilisation du sol prévoient un protocole visant à permettre aux autorités responsables de l'utilisation du sol de faire connaître leur assentiment/approbation. Un tel protocole permettrait d'accroître la certitude à la fois pour les autorités responsables de l'utilisation du sol, les promoteurs d'antenne et Industrie Canada. Il devrait stipuler clairement que la délivrance d'un permis de construction local ne signifie pas que les autorités approuvent l'utilisation du sol.

Recommandation 8 :  Que les politiques relatives aux consultations sur l'utilisation du sol comportent un cadre portant sur la mise en place d'un processus de règlement des différends. En particulier, les autorités responsables de l'utilisation du sol devraient se voir offrir la possibilité de répondre au mémoire présenté à Industrie Canada par le promoteur d'antenne. Les nouvelles politiques relatives aux consultations devraient permettre à Industrie Canada de jouer un rôle plus officiel et actif lorsque les consultations locales se trouvent dans une impasse.

Recommandation 9 :  Qu'Industrie Canada crée un document de contrepartie à la CPC-2-0-03 à l'intention des autorités responsables de l'utilisation du sol et des citoyens. Ce document devrait expliquer les questions liées au choix de l'emplacement des antennes et les processus de consultation d'Industrie Canada du point de vue local.

Recommandation 10 :  Que le personnel d'Industrie Canada joue un rôle plus actif dans les consultations locales auxquelles participent les promoteurs d'antenne, les autorités responsables de l'utilisation du sol et le public.

Recommandation 11 :  Que les autorités responsables de l'utilisation du sol et les membres du public soient informés comme il convient des obligations ou des attentes relatives au partage des emplacements et des tours établies par Industrie Canada pour les promoteurs d'antenne. Le Ministère devrait considérer les consultations locales comme étant des activités stratégiques visant à lui permettre d'atteindre ses objectifs de principe en matière de co-implantation d'antennes.

Recommandation 12 :  Que les autorités responsables de l'utilisation du sol, les membres du public et les promoteurs d'antenne soient informés comme il convient des moyens dont dispose Industrie Canada pour faire respecter et appliquer les politiques, advenant que les promoteurs d'antenne ne se conforment pas aux exigences en matière de consultations locales.

Recommandation 13 :  Que les documents portant sur les consultations sur l'utilisation du sol préparés par Industrie Canada renferment des renseignements de base sur le brouillage électromagnétique (BEM), les obligations imposées aux responsables en ce qui concerne la résolution des problèmes de BEM et le rôle joué par Industrie Canada dans les différentes situations.

Recommandation 14 :  Qu'Industrie Canada établisse des critères relatifs aux valeurs de champ maximums aux fins de la résolution des plaintes portant sur l'immunité faisant suite aux émissions fondamentales des entreprises de radiodiffusion. Même s'il ne convient peut-être pas d'étendre l'application des critères (valeurs de champ) de l'ACEM-2 aux radiodiffuseurs, il est néanmoins justifié d'adopter une approche similaire.

Recommandation 15 :  Qu'Industrie Canada veille à ce que les prometteurs d'antennes ou de bâtis importants soient tenus de procéder à une évaluation environnementale de leurs installations. Cette évaluation devrait être requise même si le réseau radiophonique est exempt de licence.

Recommandation 16 :  Que lorsque la CC-2-0-03 sera révisée la prochaine fois on prévoit de demander à ceux qui sont tenus de remplir le formulaire d'attestation de prendre en considération les répercussions nuisibles qu'un pylône d'antenne ou les haubans pourraient avoir sur le parcours des oiseaux migrateurs. Industrie Canada et Environnement Canada devraient effectuer en collaboration un examen de la littérature relative aux collisions d'oiseaux avec les pylônes d'antenne, pour qu'on puisse mieux comprendre l'envergure du problème et les options quant aux mesures correctrices possibles.

Question 1 b) :  Quels sont les délais dont devraient être assortis le processus d'approbation du choix de l'emplacement d'un pylône d'antenne particulier et le processus de règlement des différends connexes?

Recommandation 17 :  Que soient maintenus les délais actuels de deux périodes consécutives de 60 jours pour les consultations sur l'utilisation du sol portant sur l'installation d'antennes pour les stations radio de type 1. Que soit maintenu aussi le pouvoir discrétionnaire d'Industrie Canada qui l'autorise à prolonger les délais dans les cas où cela permet de régler les différends par la négociation.

Recommandation 18 :  Que les processus de consultation sur l'utilisation du sol applicables à l'installation d'antennes de type 1 soient dotés d'un cadre d'orientation plus structuré. Le processus devrait être divisé en étapes distinctes : le stade préalable à la présentation de la demande, le lancement, les consultations et l'impasse.

Recommandation 19 :  Qu'Industrie Canada veille à ce que soit mis à la disposition des intéressés un modèle de consultation souple et rapide (utilisation du sol) pour l'établissement et l'exploitation de stations radio (comme des stations de radioamateur) susceptibles de n'avoir que des répercussions modestes et localisées sur les environs. Ce modèle devrait exposer à la fois les droits et les obligations des promoteurs d'antenne souhaitant faire approuver l'implantation d'une antenne par les autorités responsables de l'utilisation du sol.

Question 2 :  Quels renseignements seraient les plus utiles aux membres du public concernés et quelle est la meilleure façon de leur communiquer ces renseignements?

Recommandation 20 :  Qu'Industrie Canada élabore une stratégie de communication des risques à l'échelle nationale en vue de répondre aux questions et aux préoccupations du public au sujet des effets de l'exposition aux champs de radiofréquences sur la santé humaine.

Recommandation 21 :  Que les radiodiffuseurs et les fournisseurs de services de téléphonie cellulaire/SCP du Canada élaborent leurs propres stratégies de communication des risques. Ces stratégies devraient prévoir la formation (communication des risques) des employés qui sont chargés de participer aux activités relatives au choix de l'emplacement des antennes et aux consultations locales.

Recommandation 22 :  Qu'Industrie Canada et Santé Canada financent conjointement un examen biennal de l'état d'avancement de la science relativement au Code de sécurité 6, qui serait effectué par un groupe indépendant d'experts comme ceux associés au Centre R. Samuel McLaughlin d'évaluation du risque pour la santé des populations ou à la Société royale du Canada.

Recommandation 23 :  Que Santé Canada mette en place un mécanisme qui permettra de communiquer les résultats de l'examen indépendant de l'état d'avancement de la science relativement aux lignes directrices sur l'exposition des êtres humains aux champs de radiofréquences aux responsables du processus d'élaboration du Code de sécurité 6. Advenant que, par suite de l'examen indépendant, les responsables concluent qu'il n'est pas nécessaire de modifier la norme, ils devraient ajouter une note au préambule du Code visant à informer les intéressés (nature de l'examen, groupe d'experts, constatations, date de l'examen).

Recommandation 24 :  Que lorsqu'Industrie Canada impose à un promoteur d'antenne l'obligation de publier un avis, comme première étape des consultations sur l'utilisation du sol ou publiques, le promoteur d'antenne soit tenu de fournir dans l'avis des détails de base au sujet de ses plans pour le balisage et l'éclairage du pylône d'antenne ou des autres bâtis.

Question 3 :  De quels moyens dispose-t-on pour évaluer rapidement si les installations proposées sont susceptibles de créer des champs de radiofréquences excédant les limites d'exposition établies dans les zones d'habitation et d'activité humaines?

La question 3 concernait l'orientation de la politique. Elle a entraîné plusieurs suggestions quant aux divers moyens permettant d'identifier les champs de radiofréquences d'intensité excessivement élevée, mais aucune Recommandation n'a été formulée.

Question 4 : Les autorités locales responsables de l'utilisation du sol et les promoteurs d'antenne pourraient-ils établir des protocoles portant sur la planification et le choix de l'emplacement des bâtis d'antenne, des lignes directrices régissant les aspects visuels et des mécanismes de règlement des différends?

Recommandation 25 :  Que dans tous les cas où il est nécessaire de mener des consultations auprès des promoteurs d'antenne et des autorités responsables de l'utilisation du sol, soit mis à la disposition des parties un mécanisme structuré de règlement des différends.

Recommandation 26 :  Qu'Industrie Canada avalise les protocoles d'entente sur le choix d'emplacement des antennes conclus entre les fournisseurs de services sans fil et les autorités locales responsables de l'utilisation du sol parce qu'ils complètent de façon importante la politique relative à la réglementation radio.

Recommandation 27 : Que les politiques fédérales relatives au choix de l'emplacement des antennes et à leurs bâtis pour les téléphones sans fil soient assorties, en complément, de principes généraux ou d'un code de déontologie pour l'industrie devant être négociés par un comité composé du nombre voulu de représentants des autorités locales responsables de l'utilisation du sol, de l'industrie des services sans fil et d'Industrie Canada.

Question 5 :  De quelle façon et dans quelle mesure l'utilisation partagée de pylônes peut-elle contribuer à réduire le nombre de pylônes?

Recommandation 28 :  Qu'Industrie Canada mette en oeuvre des politiques nouvelles et plus explicites visant à favoriser le partage des pylônes d'antenne et des autres bâtis servant à l'installation d'antennes radio.

Recommandation 29 :  Qu'Industrie Canada explore les options d'action qui s'offrent à lui pour favoriser la co-implantation d'antennes sur les emplacements terrestres ou surélevés (toits) et augmenter l'incidence de la co-implantation d'antennes avec d'autres ouvrages d'infrastructure (urbains) pouvant être considérés par la société comme étant inesthétiques ou indésirables.

Recommandation 30 :  Que les planificateurs de l'utilisation du sol collaborent avec les fournisseurs de services sans fil en vue d'établir des politiques de planification locales visant à cerner et à désigner les zones convenant à l'implantation de multiples installations d'antenne et d'adopter des politiques de planification (comme un processus d'approbation accéléré) prévoyant des mesures ayant pour objet d'encourager les fournisseurs de services à s'installer dans ces zones.

Recommandation 31 :  Qu'Industrie Canada envisage des options d'action visant à favoriser la co-implantation d'installations d'antenne pour la téléphonie cellulaire et les SCP dans les zones non urbaines du pays.

Recommandation 32 :  Qu'Industrie Canada examine les arrangements en matière de mise en réserve et d'acquisition d'emplacements qui sont utilisés dans le secteur des services de la téléphonie cellulaire/SCP en vue de déterminer leurs répercussions sur les activités de co-implantation dans ce secteur et sur les autres catégories de service radio commercial. Advenant qu'il conclut que ces arrangements entravent les activités de co-implantation d'installations d'antenne, Industrie Canada devrait explorer les options d'action qui s'offrent à lui afin de réduire la conclusion de tels arrangements et travailler avec l'industrie des services sans fil en vue de trouver d'autres moyens pour protéger les intérêts légitimes des fournisseurs de services sans fil/SCP dans le domaine de la concurrence.

Recommandation 33 :  Qu'Industrie Canada, lorsqu'il examine les conditions ou les règlements portant sur l'itinérance ou la revente, envisage les façons dont ces mesures pourraient contribuer à réduire le nombre total d'antennes de téléphonie cellulaire dans les petites zones urbaines ou rurales.

Question 6 :  Existe-t-il des preuves qui démontrent que l'emplacement des pylônes d'antenne a des répercussions sur la valeur des propriétés?

Recommandation 34 :  Que les répercussions (positives ou négatives) qu'un projet d'installations d'antenne pourrait avoir sur la valeur foncière de parcelles de terre particulières ne fassent pas l'objet de consultations relatives à l'emplacement d'antennes.

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