Énoncé de la politique sur la convergence

Introduction :

Le présent énoncé de politique intervient au terme d'un processus de consultation publique au sujet de certaines politiques ayant trait à la radiodiffusion et aux télécommunications et présentées dans le décret en conseil C.P. 1994–1689. Ces politiques touchaient trois domaines : l'interconnexion et l'interfonctionnalité des installations de réseaux, la poursuite du soutien du contenu canadien et la concurrence dans la prestation des installations, produits et services. Le décret en Conseil a demandé au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) d'entreprendre un examen public et de présenter un rapport sur certaines questions ayant trait à la mise en oeuvre de ces politiques. De plus, le décret signalait que le rapport du CRTC serait communiqué au Conseil consultatif sur l'autoroute de l'information (CCAI) pour obte nir ses commentaires.

En réponse au décret, le CRTC a amorcé une instance publique au cours de laquelle des observations écrites ont été soumises, en deux étapes, et qui a comporté un mois d'audiences publiques, en mars 1995. Plus de 1 000 soumissions ont été déposées et 78 parties ont comparu en audience, transmise en direct à travers le pays par les canaux communautaires des câblodistributeurs. Le 19 mai 1995, le CRTC a publié son rapport intitulé « Concurrence et culture sur l'autoroute canadienne de l'information : Gestion des réalités de transition ». Le CCAI a fait part de ses observations sur le rapport du CRTC dans son propre rapport final, publié le 27 septembre 1995 et intitulé « Contact Communauté Contenu, Le défi de l'autoroute de l'information ». Le gouvernement a apprécié et considéré avec grand intérêt les observations fournies par le grand public et les recommandations du CRTC et du CCAI à l'égard de ces questions importantes. Le 23 mai 1996, le gouvernement a publié son rapport intitulé « La société canadienne à l'ère de l'information : Pour entrer de plain-pied dans le XXIe siècle ». Le plan d'action présenté dans ce rapport comprenait l'engagement du gouvernement à finaliser sa politique sur la convergence. Le présent énoncé vient répondre à cet engagement.

Dans cet énoncé, le gouvernement confirme les politiques présentées dans le décret en Conseil C.P. 1994–1689 et établit des principes visant la mise en oeuvre de ces politiques. Les politiques présentées dans le décret et les principes de mise en oeuvre sont regroupés dans ce document, qui constitue le cadre de politique du gouvernement.

Installations :

  • La politique du gouvernement est la suivante : 
  • la coopération ou le partage entre les entreprises de câblodistribution et les entreprises de télécommunication devrait être permis;
  • les installations et la capacité de toutes les entreprises de télécommunications sous juridiction fédérale, incluant, dans toute la mesure du possible les installations et la capacité des entreprises de câblodistribution autorisées qui ne seront pas utilisées pour la transmission de services de radiodiffusion, seront mises sans discrimination à la disposition des fournisseurs de services et d'autres entreprises de télécommunications, par le truchement de baux, de reventes ou de partages; et
  • les installations et la capacité, y compris les structures de soutien, devraient, dans toute la mesure du possible, être fournies d'une manière qui permette aux utilisateurs de n'utiliser et ne payer que pour les parties de l'infrastructure du réseau dont ils ont besoin.

Ce qui précède s'applique dans tous les cas, sauf lorsque : 

  • cela est inopportun en raison des coûts ou des conditions du marché;
  • cela empêcherait une concurrence équitable; et
  • cela serait incompatible avec les objectifs de la Loi sur la radiodiffusion, de la Loi sur les télécommunications ou des deux.

Principes de mise en oeuvre :

En ce qui concerne la coopération et le partage, la réglementation doit être conforme à la politique gouvernementale et à l'intérêt public. L'accès de tous les Canadiens à une vaste gamme de services de télécommunications devrait recevoir une attention particulière. Dans les petits marchés, les conditions économiques peuvent rendre le partage d'installations souhaitable pour la poursuite de cet objectif. L'industrie déterminera à quel moment une coopération et un partage seront souhaitables. Le CRTC est habileté à dispenser les titulaires de licence de câblodistribution des règlements qui exigent qu'ils soient propriétaires des têtes de ligne, d'amplificateurs et des lignes d'abonné dans les circonstances nécessaires pour mettre en vigueur la politique gouvernementale. Le gouvernement prend note que le CRTC a proposé d'éliminer cette exigence réglementaire.

L'accès non discriminatoire de tiers aux installations de toutes les entreprises de télécommunications de compétence fédéral sera obligatoire pour fins de location, revente ou partage dans la mesure du possible et conformément aux conditions établies dans la politique gouvernementale. Ceci comprend les installations de câblodistribution autres que celles utilisées pour assurer des services de radiodiffusion.

L'interconnexion des installations de câblodistribution utilisées pour assurer des services de radiodiffusion ne sera pas obligatoire, car la concurrence est mieux servie par la création d'autres réseaux de distribution de radiodiffusion.

En ce qui a trait au câblage intérieur des locaux du consommateur, l'objectif sera de faire en sorte que le consommateur ne soit pas limité dans son choix, mais qu'il ait plutôt la possibilité d'obtenir des services de n'importe quelle combinaison de fournisseurs choisis, sans inconvénients inutiles. La réglementation doit tendre vers cet objectif.

Normes :

Dans La Société canadienne à l'ère de l'information, le gouvernement a déclaré que seules des normes ouvertes, largement répandues au Canada et dans le monde entier, permettront à l'autoroute canadienne de l'information de se développer en un réseau de réseaux interconnectés et interfonctionnels, ou l'accès à un réseau est synonyme d'accès à tous les réseaux. L'acception de normes internationales ouvertes est aussi une condition préalable à la création et à l'expansion de marchés et de services liés à l'information. Les rapports du CRTC et du CCAI ont noté que compte tenu de la concurrence accrue et du commerce international, les forces du marché sont déterminantes pour l'établissement de normes communes. Cependant, les deux rapports ont souligné que le gouvernement, notamment le ministre de l'In dust rie, avait un rôle important à jouer en ce domaine, entre autres : appuyer l'établissement de normes ouvertes, collaborer avec l'industrie afin de favoriser sa participation dans l'élaboration des normes et promouvoir l'adoption et l'utilisation de celles-ci.

Politique :

Le gouvernement soutient l'élaboration, la diffusion et la mise en application de normes ouvertes d'interconnexion et d'interopérabilité pour l'autoroute de l'information. Il reconnaît, compte tenu de la concurrence et de la mondialisation croissantes des marchés et de l'évolution rapide de la technologie, qu'il faut, dans la mesure du possible, laisser aux forces du marché, et non confier aux gouvernements, le soin de déterminer les normes les plus appropriées. Le gouvernement exercera sa compétence législative et son pouvoir réglementaire pour instituer et appliquer des normes lorsqu'il sera nécessaire pour répondre à des besoins particuliers, par exemple en matière de sécurité ou de respect de ses engagements internationaux. En outre, le gouvernement pourrait prendre les mesures appropriées lorsque des questions de normalisation risquent de nuire à la concurrence ou aux intérêts des consommateurs.

Principes de mise en oeuvre :

  1. Pour soutenir cette politique, le gouvernement renforcera : 
  2. son appui à l'élimination des obstacles à l'interopérabilité et à la transparence par l'élaboration de normes, et son appui à la mise en application de normes ouvertes et compatibles;
  3. son appui à l'élaboration de normes ouvertes et compatibles comme stratégie principale d'élimination des obstacles inutiles au commerce — en incitant les entreprises à accroître leur participation à l'élaboration de normes internationales, y compris au sein de consortiums créés à cette fin — et son rôle de négociateur international;
  4. son rôle de facilitateur de la normalisation et de l'élaboration de normes au Canada, et son appui à la mise en application de normes ouvertes et compatibles, notamment à l'adoption et à la mise en application de normes internationales par les entreprises canadiennes et à la sensibilisation des consommateurs aux questions de normalisation;
  5. sa détermination en tant que fournisseur éclairé de produits et services en favorisant l'achat de produits et services fondé sur des normes ouvertes et compatibles; et
  6. son rôle de facilitateur et de partenaire dans la création de réseaux électroniques d'information sur les normes qui donneront accès aux sources mondiales d'information à ce titre.

Contenu :

  • La politique du gouvernement est la suivante :
  • les participants à l'autoroute de l'information apportent des contributions équitables et appropriées à la production et à la distribution de produits et de services à contenu culturel canadien et à l'accès à ceux-ci; et
  • le gouvernement continue de détenir les instruments et les mécanismes nécessaires pour promouvoir le contenu canadien.

Principes de mise en oeuvre :

Objectifs de la Loi sur la radiodiffusion :

La réglementation et la surveillance du système canadien de radiodiffusion par le CRTC garantiront que les objectifs de la politique de la Loi sur la radiodiffusion seront respectés par toutes les entreprises compétitives de programmation et de distribution.

Le système canadien de radiodiffusion sera la propriété des Canadiens et sous leur contrôle.

Entreprises de distribution de la radiodiffusion :

Toutes les entreprises de distribution de radiodiffusion seront soumises essentiellement aux mêmes règles reconnaissant que la nature de la technologie utilisée peut, dans certains cas, exiger l'application de règles souples et adaptées. Les obligations imposées aux systèmes concurrentiels seront équivalentes du point de vue des avantages pour le système canadien de radiodiffusion et garantiront une concurrence équitable et durable entre les intervenants.

Toutes les entreprises de distribution de radiodiffusion offriront un ensemble de services de base abordable et attrayant à choix canadiens prédominants. À cette fin, la ministre du Patrimoine canadien examinera le principe d'un ensemble de services canadiens de base pour les entreprises de distribution de radiodiffusion sur l'autoroute de l'information.

Toutes les entreprises de distribution de radiodiffusion apporteront une contribution maximale à la programmation canadienne, y compris une contribution financière significative provenant d'un certain pourcentage des recettes annuelles brutes pour la production de programmation canadienne. Le pourcentage imposé à une entreprise de distribution reposera sur le principe que les systèmes concurrentiels devraient être soumis à des obligations équivalentes.

Les contributions financières seront administrées indépendamment des entreprises et seront accessibles, sans discrimination, pour tous les producteurs canadiens de programmation admissible, y compris les radiodiffuseurs privés et publics.

Nouveaux services de programmation :

De nouveaux services de programmation à l'intérieur des catégories existantes contribueront à la création et à la présentation de programmation canadienne dans la même mesure que les services existants. De nouveaux types de services de programmation de radiodiffusion apporteront une contribution comparable aux services existants. Dans le cas des services de télévision à la carte et de services semblables, il s'agira d'offrir le nombre pratique maximal de titres canadiens, d'apporter des contributions directes au développement et à la production d'émissions canadiennes et lorsqu'opportun d'interdire l'acquisition de droits canadiens exclusifs ou tout autre droit privilégié pour tout long métrage et autre programmation.

Systèmes de navigation :

À mesure que des systèmes de navigation feront leur apparition pour les entreprises de programmation et de distribution, ils devront faciliter l'accès avantageux à la programmation canadienne et aux services en langue française.

Valeurs sociales :

Les nouveaux services de radiodiffusion respecteront les valeurs sociales des Canadiens et leur droit à ne pas être exposés à un contenu inapproprié, notamment à de la violence, à des stéréotypes sexuels, à de l'intolérance ou, dans le cas des enfants, à des émissions et à de la publicité qui ne leur sont pas destinées. Les codes d'éthique, tels que ceux établis par les radiodiffuseurs, continueront de constituer un moyen efficace de mettre ce principe en oeuvre.

Nouveaux services de contenu :

La mise en oeuvre de l'autoroute de l'information donnera lieu à de nombreux nouveaux services de l'information et de programmation qui seront offerts au public par la voie des télécommunications (tels que définis dans la Loi sur les télécommunications). Aux fins de la mise en oeuvre de sa politique favorisant le contenu canadien, le gouvernement a demandé au CRTC de traiter la question suivante dans son rapport : « Les définitions actuelles de la Loi sur la radiodiffusion et de la Loi sur les télécommunications sont-elles suffisamment claires pour permettre aux nouveaux services et à ceux qui émergent de se développer dans le cadre d'une réglementation cohérente ou est-il est nécessaire de revoir les définitions de termes tels que « radiodiffusion » et « service de télécommunications » ?

Les conseils que le gouvernement a reçus dans le rapport du CRTC laissent entendre qu'il peut y avoir lieu d'exclure de l'application de la Loi sur la radiodiffusion certains nouveaux services et certains services qui émergent et qui, bien qu'ils soient inclus dans la définition de la radiodiffusion, selon toute apparence, ne contribueront pas matériellement à l'atteinte des objectifs de la Loi sur la radiodiffusion. Dans ses recommandations, le CRTC a donné quelques exemples de services qui pourraient être exclus.

Le CCAI considérait que cette section du rapport du CRTC avait besoin de précisions. Le Comité jugeait qu'il fallait plus de clarté quant aux critères qui définiraient les services qui devraient ou non être compris dans la définition, ainsi que les caractéristiques de ces services.

Le gouvernement souscrit au besoin de plus de clarté au regard des services qui devraient ou non être compris dans la définition d'émissions de radiodiffusion. Le gouvernement considère également que tous les services de programmation de radiodiffusion qui contribuent à l'atteinte des objectifs de la Loi sur la radiodiffusion devraient continuer d'être soumis à cette loi.

Sauf quelques exceptions prévues expressément par la Loi sur la radiodiffusion, la radiodiffusion se définit comme toute transmission, à l'aide d'ondes radioélectriques ou de tout autre moyen de télécommunication d'émissions destinées à être reçues par le public. Dans l'environnement actuel, cela comprend les émissions payées à la carte à la demande expresse d'un particulier. En pratique, la technologie actuelle limite le choix des particuliers à une programmation disponible selon un horaire fixe. Des technologies futures, connues généralement comme un service véritable de vidéo sur demande permettront aux particuliers d'avoir accès à des émissions qui leur sont livrées personnellement et exclusivement à une heure particulière.

Le gouvernement continuera d'examiner les positions des différents intervenants et d'analyser les aspects juridique, réglementaire et législatif de cette question qui sont complexes, afin de déterminer l'orientation de la mise en oeuvre de la politique future.

Concurrence :

  • La politique du gouvernement est la suivante :
  • encourager une concurrence équitable et miser davantage sur les forces du marché pour la prestation des installations, produits et services;
  • encourager le regroupement et l'interconnexion à l'échelle nationale des systèmes des câblodistributeurs autorisés sous licence afin de maximiser leur efficacité, dans la mesure où cela n'est pas contraire au principe de l'accessibilité;
  • mettre à jour les règles visant la propriété canadienne des radiodiffuseurs autorisés sous licence afin d'encourager l'investissement nécessaire pour accélérer la mise en oeuvre des technologies de pointe et de multiplier les services à contenu canadien en harmonisant les règles qui s'appliquent à l'industrie de la radiodiffusion avec celles qui régissent l'industrie des télécommunications;
  • veiller à ce que quiconque exerçant à la fois les fonctions d'une entreprise de radiodiffusion, au sens de la Loi sur la radiodiffusion, et d'une « entreprise canadienne » de télécommunications, au sens de la Loi sur les télécommunications, soit assujetti aux deux lois, pour les activités auxquelles chacune s'applique respectivement.

Principes de mise en oeuvre :

Le gouvernement a établi une politique visant les services de radiodiffusion directe par satellite qui favorise une concurrence dynamique et il a publié une politique et appelé des demandes de licences pour les systèmes de télécommunications multipoint locaux (STML), qui constitueront une plate-forme de services sans fil de diffusion sur large bande concurrentiels incluant des services de radiodiffusion. Ces actions permettent au CRTC d'examiner sans délai les demandes de licences d'entreprises de distribution de radiodiffusion concurrentielles.

L'entrée des compagnies de téléphone sur le marché de la radiodiffusion :

Toutes les entreprises de télécommunications qui répondent aux exigences en matière de propriété et de contrôle canadiens seront autorisées à détenir des licences de radiodiffusion.

Des modifications seront apportées à la Loi sur Bell Canada pour éliminer la prohibition de détenir des licences de radiodiffusion.

Le décret en conseil qui limite le droit des sociétés de la Couronne de détenir des licences de radiodiffusion sera modifié pour permettre à ces sociétés de détenir des licences de radiodiffusion tout en reconnaissant l'obligation du titulaire de maintenir une relation à distance avec le gouvernement, y compris l'indépendance en ce qui concerne la programmation.

Reconnaissant la situation particulière de BC Telecom et de Québec-Téléphone en tant que compagnies de téléphone bénéficiant d'une clause d'antériorité quant aux exigences de propriété canadienne en vertu de la Loi sur les télécommunications, le gouvernement modifiera le décret qui confirme les exigences de propriété canadienne pour les titulaires de licences de radiodiffusion afin de permettre à ces deux compagnies d'être éligible à détenir une licence de distribution de radiodiffusion à travers une entité structurellement distincte, qui pourrait être une filiale à part entière. Le titulaire de licence devrait avoir un Conseil d'administration entièrement canadien en plus d'être soumis à des conditions visant à assurer le contrôle canadien sur toute les décisions de programmation résultant des opérations de l'entreprise de distribution de radiodiffusion.

L'échéance pour la concurrence entre les compagnies de téléphone et les entreprises de câblodistribution :

L'échéance selon lequel il serait permis aux entreprises de câblodistribution et aux compagnies de téléphone de se concurrencer sur le marché principal de l'autre a soulevé beaucoup de discussion. Le gouvernement est d'avis que ni les uns ni les autres ne devraient avoir d'avantage au départ, mais qu'il ne faudrait pas retarder indûment la concurrence.

Dans son rapport au gouvernement, le CRTC prévoyait terminer ses instances réglementaires ayant trait à l'interconnexion, à la coimplantation, au dégroupement, au rééquilibrage des tarifs et à la transférabilité provisoire des numéros au plus tard en novembre 1996. Le gouvernement incite le Conseil à compléter ces instances dans les plus brefs délais.

CRTC devrait étudier les demandes de licences d'entreprises de distribution de radiodiffusion présentées par les compagnies de téléphone et délivrer ces licences dans le même intervalle que ses instances ayant traits à la concurrence sur le marché téléphonique local et le processus de mise en oeuvre associé.

Afin de garantir une concurrence équitable et d'empêcher que des intervenants disposent d'une avance, le Conseil doit veiller à ce que les compagnies de téléphone ne puissent pas offrir leurs services de distribution de radiodiffusion tant que les barrières réglementaires à la concurrence dans le marché des services téléphoniques locaux n'auront pas été enlevées et que le Conseil aura autorisé les tarifs permettant aux cablôdistributeurs et aux autres intéressés de procéder au lancement de leurs services compétitifs de téléphonie locale.

Mesures de sauvegarde :

Au fur et à mesure que les entreprises de télécommunications s'engagent dans la fourniture de services de radiodiffusion et que les entreprises de radiodiffusion se lancent dans la fourniture de services de télécommunications, la politique du gouvernement est que les principes suivants devraient s'appliquer :

  • la réglementation devrait empêcher que des monopoles ou des services publics subventionnent des services concurrentiels et empêcher l'interfinancement entre les services de radiodiffusion et les services de télécommunications;
  • la réglementation doit assurer que les revenus bruts provenant d'activités de radiodiffusion soient entièrement identifiés et comptabilisés; et
  • les règles sur la propriété canadienne s'appliquant aux domaines de la radiodiffusion et des télécommunications doivent être respectées. Bien que les exigences s'appliquant à la radiodiffusion aient été en grande partie harmonisées avec celles s'appliquant aux télécommunications, ce n'est pas la politique du gouvernement d'assurer l'harmonisation des règles sur la propriété dans les domaines de la radiodiffusion et des télécommunications.

En conformité de ces principes : Lorsqu'une entreprise de distribution de radiodiffusion ou une entreprise de télécommunications souhaite offrir un service de programmation de radiodiffusion, la licence de programmation doit être détenue par une entité structurellement distincte.

Le gouvernement considère que des entités structurellement distinctes constitueraient un moyen efficace de contrer les comportements anti-concurrentiels qui pourraient résulter d'interfinancements et/ou de situations de domination du marché dans des circonstances où la même personne offre à la fois des services de télécommunication et de distribution de radiodiffusion. Ceci pourrait se faire à partir de filiales distinctes utilisant les mêmes installations. Tout demandeur de licence qui souhaite offrir des services de distribution de radiodiffusion et de télécommunications au sein de la même entreprise aurait à convaincre le CRTC, que : par des mesures réglementaires et des conditions d'attribution de licences, des moyens de prévention adéquats seraient en place afin de prévenir des comportements anti-concurrentiels de la part d'un organisme dominant ou des interfinancements; que les revenus bruts provenant d'activités de radiodiffusion soient entièrement identifiés et compabilisés; et que les consommateurs jouiraient d'avantages directs et évidents en raison des économies d'envergure résultant de tels arrangements.

Une entreprise de télécommunications qui ne satisfait pas aux règles sur la propriété et le contrôle dans le domaine de la radiodiffusion ne peut participer à des activités de radiodiffusion que par le biais d'une entité structurellement distincte, au degré de propriété permis. Cela n'empêcherait pas le titulaire d'une licence de radiodiffusion de louer une partie ou l'ensemble de ses installations d'une entreprise de télécommunications canadienne et cela n'empêcherait pas non plus l'entreprise de télécommunications et celle de radiodiffusion de faire le marketing conjoint de leurs services ou de partager leurs opérations administratives et techniques dans les cas où les économies d'envergure réalisées le justifierait. Dans tous les cas, le titulaire de licence de radiodiffusion devrait convaincre le CRTC qu'il contrôle toutes ses activités de radiodiffusion.

Bien que les nouvelles technologies permettent aux entreprises de télécommunications et de radiodiffusion d'offrir des services semblables, la distinction entre les télécommunications, la radiodiffusion et leurs services demeure. Des objectifs de politique différents exigent des mécanismes réglementaires distincts.

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