Examen des pylônes d’antenne du Mont Triangle


Table de matières


Lettre de présentation

31 décembre 2002

3456, Plymouth Road
Victoria (C.- B.)
V8P 4X4

L'honorable Allan Rock, député, C.P.
Ministre de l'Industrie
Édifice C.D. Howe, 11e étage, tour Est
235, rue Queen
Ottawa (Ontario) K1A 0H5
Canada

Monsieur le Ministre,

J'ai l'honneur de vous présenter ci-joint le Rapport de l'examen des pylônes d'antenne du mont Triangle dont vous m'avez fait la demande, en vertu du numéro de contrat 5006595 Industrie Canada.

Je vous prie d'agréer, Monsieur le Ministre, l'expression de mes sentiments les meilleurs.

Rod Dobell

A. R. Dobell
Professeur émérite de politique publique
Université de Victoria


Remerciements et exonération de responsabilité

Dans le cadre de la préparation du présent rapport, j'ai reçu un soutien considérable de nombreuses personnes.

Jan Skora, Mélanie Robert, Rob Cepella, Bruce Drake et Penny Stratas de l'administration centrale d'Industrie Canada, de même que le personnel des bureaux régionaux d'Industrie Canada m'ont fourni d'innombrables comptes rendus et renseignements de base. De même, Gary Paugh et Jim Laursen du bureau de district d'Industrie Canada à Victoria n'ont ménagé aucun effort pour m'aider avec la documentation.

Beth Gibson, la mairesse de Colwood à l'époque, a bien accueilli l'examen et a été très généreuse de son temps, et ce, malgré les exigences de la campagne municipale. Elle a organisé les réunions initiales avec le Comité des citoyens sur les pylônes d'antenne du mont Triangle de la ville de Colwood et a offert une première base et une interprétation fort utile. Joseph Calenda, Bud Harding et Simon Lawrence du personnel administratif de la ville de Colwood ont également fourni des renseignements et des documents importants.

Nigel Giuliany, Ron Crawford et Hugh Bryce du Comité des citoyens ont offert un accès à tous les résultats de leur travail au cours des deux dernières années et ont maintenu un intérêt soutenu envers le progrès de cet examen. Je suis particulièrement reconnaissant envers Nigel Giuliany, qui a déployé des efforts considérables pour préparer d'une manière accessible les documents de base pertinents, de façon à ce que je comprenne pleinement les préoccupations et les arguments avancés par le comité. Même si je n'ai pas accepté l'ensemble de ces arguments, il est clair qu'ils ont eu une influence à la rédaction de ce rapport et il n'y a aucun doute que le présent rapport serait moins complet sans cet apport.

Un certain nombre de résidents ont accepté d'être interviewés et je leur suis reconnaissant de m'avoir accordé du temps, et fourni leurs perspectives et leurs observations.

Kim Hesketh et Dean Fox de Rogers Broadcasting m'ont accordé du temps malgré leurs horaires chargés, tout comme Mel Cooper, Terry Spence et Bud Goes de Seacoast Communications. Rogers Wireless, par l'entremise de M. Jim Piers de Fasken-Martineau, a soumis un mémoire à l'appui du présent examen.

Enfin, j'aimerais remercier le comité directeur pour son aide inestimable et pour l'examen des pylônes d'antenne du mont Triangle. Sur l'invitation de l'honorable Allan Rock, ministre de l'Industrie, trois personnes averties, mais désintéressées, de la région de Victoria ont accepté de siéger à un comité directeur afin de me conseiller et, grâce à leur rôle indépendant dans le processus d'examen et de rédaction, d'assurer visiblement l'indépendance du présent examen. Les trois membres du comité directeur sont Mme Colleen Flynn, gestionnaire, succursale Nelson Square, Banque Scotia ; M. Keyvan Shojania, associé, Windsor Law Group; et Chris Tollefson, professeur à la faculté de droit, University of Victoria. Ils ont été généreux tant au niveau de leur temps que de leurs idées; je regrette que l'échéance serrée de ce travail m'ait empêché de profiter pleinement de leurs perspectives sur la version finale du présent rapport.

Tout en reconnaissant, avec gratitude, la collaboration, l'aide et les conseils de tous ces gens, je dois insister sur le fait que la responsabilité de l'exactitude de toute assertion de fait et de toute interprétation exprimée dans le présent document ne relève que de moi. En particulier, il faut souligner que même si les membres du comité directeur ont répondu à mes descriptions et ont émis des commentaires sur mon analyse dans sa version ébauche, l'analyse et les conclusions exprimées ici ne représentent pas nécessairement leurs points de vue ou les points de vue de leurs employés.

Il convient de noter également que, dans la portée du présent examen et de l'échéance prescrite, dans bien des cas, il n'a pas été possible de consulter les sources primaires ou les documents originaux. Une grande partie des faits chronologiques et narratifs sur lesquels repose l'analyse étaient nécessairement basés sur des comptes rendus secondaires ou des listes présumées. La confirmation de ce matériel sera nécessaire pour tout examen ultérieur.


Sommaire

Le présent document examine deux questions :

  1. déterminer si les autorisations pour les pylônes sur le mont Triangle à Colwood (Colombie-Britannique) ont été faites conformément aux règles et aux procédures établies par Industrie Canada
  2. suggérer des recommandations de changements aux procédures établies d'Industrie Canada en vue d'une considération dans le processus de consultation nationale sur les antennes qui est actuellement annoncé.

La première section du présent rapport décrit les événements qui ont abouti à cet examen. La deuxième section examine les attributs pertinents des lois, règles et procédures d'Industrie Canada. Le point essentiel est que ces dernières reposent sur une spécialisation et une division des responsabilités plutôt compliquées, dans le cadre desquelles toutes les parties concernées doivent comprendre et faire leur part en vue d'assurer un équilibre et une équité, et donner une perception d'équité quant aux décisions émergentes dans un enjeu complexe de considérations concurrentielles.

Fidèles à la législation en vertu de laquelle ils fonctionnent actuellement, le Groupe de gestion du spectre et Industrie Canada en général se concentrent sur les éléments de radiocommunications des demandes de certificats de radiodiffusion. Les demandes que les promoteurs doivent soumettre pour approbation par Industrie Canada se présentent essentiellement sous forme de mémoires techniques qui soulignent les caractéristiques des champs de radiofréquences dans les installations proposées; par ailleurs, l'examen d'Industrie Canada met également l'accent sur les facteurs radiotechniques, articulés principalement autour de trois questions : les incidences sur le réseau de communications en place, les problèmes de brouillage potentiels pour les résidents et les impacts possibles sur la santé. La première est une préoccupation pour Industrie Canada en tant qu'organisme de réglementation de l'industrie, responsable de l'attribution et de l'utilisation de la ressource rare que constitue le spectre radioélectrique; quant à la deuxième question, Industrie Canada s'en occupe (en rétrospective) en insistant sur l'engagement des radiodiffuseurs à régler directement tout problème à l'intérieur du contour de haute puissance du champ de radiofréquences; et la troisième question est traitée en insistant sur la conformité rigoureuse au Code de sécurité 6 de Santé Canada. Pour qu'une demande soit acceptée sur le plan technique, elle doit aborder l'ensemble de ces facteurs avec succès; le requérant peut également attester que les facteurs aéronautiques, environnementaux et relatifs à l'utilisation du sol ont aussi été résolus au terme de consultations avec les autorités pertinentes dans chaque cas. Les normes de santé et aéronautiques sont non discrétionnaires; les facteurs environnementaux répondent aux exigences de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE) pour un examen au besoin; les impacts sur le système existant sont des préoccupations qui sont évaluées directement par Industrie Canada, alors que les deux autres dimensions – soit les préoccupations relatives à l'utilisation du sol et les problèmes de brouillage résidentiel – sont déléguées aux radiodiffuseurs qui doivent les régler par des consultations avec les autorités responsables de l'utilisation du sol dans le premier cas et par un engagement à répondre à toutes les plaintes valides des résidents individuels, dans le deuxième cas. Si Industrie Canada juge la demande techniquement acceptable et si le Conseil de la radiocommunication et des télécommunications (CRTC) conclut que le marché pertinent peut appuyer l'entreprise de radiodiffusion proposée, une licence et un certificat de radiodiffusion seront alors délivrés. Industrie Canada est ensuite responsable de veiller à ce que les conditions de licence soient observées dans les exploitations subséquentes – c'est-à-dire que les transmissions radioélectriques soient maintenues à l'intérieur des paramètres approuvés.

Cette description constitue probablement un résumé juste des procédures qui sont actuellement comprises et interprétées au sein d'Industrie Canada. Toutefois, il faut surtout souligner le fait qu'un élément important semble avoir été perdu dans cette interprétation  : la tâche positive d'Industrie Canada visant à évaluer, dans le cadre de son processus décisionnel, le potentiel des problèmes de brouillage et les difficultés de mauvais fonctionnement du matériel susceptibles de se produire dans les résidences situées à l'intérieur des champs de haute puissance des transmissions FM, en plus de régler cet enjeu à la lumière de sites de rechange dans lesquels le nombre d'habitants touchés serait plus faible. En vertu des procédures et règlements de radiodiffusion, une telle exigence semble exister de façon explicite, mais celle-ci s'est transformée, d'une certaine manière, en l'attente que toute préoccupation relative aux sites serait soulevée par les autorités locales et réglées directement par les requérants.

Il mérite également de mentionner que la politique indiquée ci-dessus, prévoit qu'Industrie Canada traite indirectement avec les autorités locales et pas du tout avec les résidents individuels ou le public, au chapitre des questions relatives à l'utilisation du sol. La politique d'Industrie Canada suppose explicitement que l'administration municipale ou l'autorité responsable de l'utilisation du sol représentera les préoccupations des résidents individuels. Cette approche confère à Industrie Canada la position potentiellement étrange de paraître indifférent aux préoccupations des résidents, en leur conseillant de s'adresser directement aux radiodiffuseurs sans aucune aide de la part d'Industrie Canada dans la résolution des plaintes liées aux impacts des installations approuvées par Industrie Canada.

En regard de cette toile de fond, il n'existe réellement aucune réponse simple à la question quant à savoir si Industrie Canada n'a pas respecté ses propres règles dans les processus décisionnels ayant mené à l'approbation d'une nouvelle station FM exploitée avec une station existante sur un pylône de remplacement plus grand et d'une deuxième nouvelle station FM exploitée à partir d'un nouveau pylône indépendant, les deux situés sur le mont Triangle. Je considère plusieurs dimensions séparément.

Plus précisément, le Comité des citoyens sur les pylônes d'antenne du mont Triangle de la ville de Colwood (ci-après, le Comité des citoyens) allègue que la performance d'Industrie Canada échoue dans six cas, qui seront abordés ici par ordre croissant de complexité.

  1. Préoccupations relatives à la santé et au Code de sécurité 6 : Je trouve que les règles et les procédures d'Industrie Canada ont été suivies entièrement selon les préoccupations en matière de santé exprimées par les résidents et que la conformité aux normes du Code de sécurité 6 a été confirmée. La pertinence de ces normes n'est pas un problème sur lequel Industrie Canada exerce une autorité.
  2. Intégrité structurelle des pylônes et du matériel installé  : Les préoccupations relatives à l'absence d'une inspection après la construction mettent en question les politiques existantes d'Industrie Canada, et non les déviations par rapport à celles-ci. Le remplacement de l'ancien pylône sur le mont Triangle a permis une installation qui est plus sécuritaire et qui offre une intégrité structurelle accrue pour les résidents qui ont eu l'autorisation, et qui ont fait le choix, d'habiter à la base ou près de la base de l'ancien pylône.
  3. Installation non autorisée d'antennes de téléphone cellulaire par Rogers Wireless avant l'octroi de licence : Il semble se dégager une incertitude quant à la façon dont l'article 4.1 de la Loi sur la radiocommunication devrait être interprétée. Par conséquent, on ignore s'il est nécessaire d'avoir une autorité explicite pour une simple installation d'antennes de téléphone cellulaire; on n'est pas sûr si les responsabilités d'approbation et d'exécution d'Industrie Canada s'appliquent à l'octroi de licences et à l'examen de l'exploitation d'un tel équipement ou si elles s'étendent vers la responsabilité d'approuver les installations proposées en soi. Dans le cas présent, comme l'entreprise avait suivi la pratique habituelle et avait installé l'équipement durant la construction finale d'une structure entièrement autorisée, sans aucune exigence de variance de zonage ou de permis de construction, je ne vois aucun écart dans les processus d'Industrie Canada. Mais on peut dégager un besoin d'une plus grande clarté dans l'autorité réglementaire à cet égard et, probablement, un besoin d'un avis et d'un examen plus minutieux avant l'octroi de toute autorité pour de telles installations.
  4. Aucune mesure officielle prise par Industrie Canada pour traiter le brouillage électronique dans les résidences avoisinantes : Comme on l'a mentionné précédemment, la politique d'Industrie Canada repose sur l'engagement explicite des radiodiffuseurs, en tant que condition d'octroi de licence, de remédier aux plaintes valides de brouillage causé par les transmissions radioélectriques dans le contour de haute puissance de ces transmissions. La Loi sur la radiocommunication et le Règlement sur la radiocommunication comptent des dispositions en vertu desquelles le ministre doit déterminer en bonne et due forme l'existence de brouillage préjudiciable et exercer la discrétion d'émettre des ordres pour le régler. Or, ces dispositions découlent de la responsabilité gouvernementale initiale qui consiste à assurer un réseau de communications ordonné. Ces dispositions s'appliquent principalement aux stations radio et à l'équipement autres que les entreprises de radiodiffusion où, comme on vient de le mentionner, la responsabilité est jugée relever directement des radiodiffuseurs. Bien que les règlements et les politiques prescrivent des procédures pour mesurer les problèmes de brouillage et déterminer en bonne et due forme le brouillage préjudiciable pour la plupart des sources de brouillage, aucun règlement n'a été élaboré, semble-t-il, pour le cas de la radiodiffusion FM. Le Comité des citoyens semble mal interpréter l'étendue de l'obligation du ministre – que l'on distingue de la discrétion – pour poser une action dans le cas présent. Industrie Canada semble justifié dans sa position : toute détermination officielle du brouillage préjudiciable serait prématurée à ce stade-ci (même s'il est évident que le brouillage préjudiciable, selon la définition commune énoncée dans la Loi sur la radiocommunication, résulte des transmissions du mont Triangle, et constitue une nuisance présente pour certains résidents). Toutefois, les responsabilités d'Industrie Canada pour ce qui est de servir les citoyens ayant ces problèmes n'ont certainement pas besoin de clarification dans l'examen ultérieur de ces questions.
  5. Analyse des sites de rechange dans le processus d'approbation d'Industrie Canada : La question précédente concernait les mesures pour régler les problèmes de brouillage qui résultent des exploitations de radiodiffusion approuvées; la présente question, quant à elle, concerne l'anticipation du potentiel de tels problèmes dans le cadre de l'évaluation initiale des demandes de certificats de radiodiffusion. Cette question relève directement d'Industrie Canada; les Règles et procédures sur la radiodiffusion (RPR) semblent établir, dans tous les cas d'une demande d'installations nouvelles ou modifiées pour des entreprises de radiodiffusion, l'exigence d'analyser les sites de rechange conçus pour assurer que la population soumise aux contours de haute puissance d'une station de transmission soit minimale. Une telle analyse n'a été menée ni pour la proposition de pylône de remplacement de Rogers Broadcasting, ni pour la proposition d'un pylône indépendant Seacoast, ce qui est plus frappant. À mon avis, cette omission semble constituer un écart des procédures officiellement établies pour le Ministère, bien qu'il semble que la pratique ministérielle ait consisté à placer toute responsabilité liée à la sélection des sites sur l'exigence de consultation avec les autorités locales. Une telle consultation est la dernière question à aborder.
  6. Aucune notification, ni consultation des autorités locales : On peut soutenir que l'omission la plus grave dans le processus d'approbation des pylônes du mont Triangle réside dans l'absence de toute consultation publique et de tout échange d'information. Un certain nombre de facteurs ont probablement contribué à l'absence d'une telle consultation. Les fortes pressions concurrentielles et peut-être un désir d'éviter les retards associés à une consultation publique ont amené les radiodiffuseurs à suivre, sans annonce ou avis public, un calendrier très serré dans le processus de construction et les étapes finales du processus d'approbation. Les notifications aux municipalités étaient de nature cryptique et elles ne contenaient pas tous les termes précis énoncés dans les RPR. Mais je conclus que ces écarts au niveau de la forme n'étaient pas très importants et n'étaient pas susceptibles d'entraîner des conséquences substantielles. Dans certains cas, particulièrement celui de la municipalité de Langford, aucun avis n'avait été émis avant la construction, ce qui aurait pu entraîner une sensibilisation publique réduite et, éventuellement, un questionnement public réduit des plans. Fait plus important, l'autorité responsable de l'utilisation du sol qui est directement concernée, soit la ville de Colwood, n'a pas répondu aux occasions répétées de commentaires et d'autres consultations, probablement en raison d'une inexpérience ou à cause de la perception que toute objection aurait pu être futile ou impertinente à une décision qui incombe uniquement au secteur de compétence fédéral. En l'absence de commentaires, les représentants d'Industrie Canada n'ont donc pas jugé nécessaire d'aller au-delà de leur politique existante pour insister sur une consultation publique ou une réponse explicite de l'autorité responsable de l'utilisation du sol, au lieu d'une présomption d'acquiescement basée sur l'absence de réponse. Quant à l'absence de question relative aux permis de construction, les requérants l'ont considérée comme une preuve de concurrence dans leurs processus de consultation. Il est évident que le processus de notification et de consultation dans ce cas n'a pas exprimé l'intention de la politique d'Industrie Canada, qui consiste à assurer que (tel qu'exprimé dans la Gazette du Canada du 16 juin 1990) les opinions locales sur des sujets tels que les facteurs liés à l'environnement et à l'utilisation du sol ont une bonne occasion d'être entendues et équilibrées par rapport aux besoins de radiocommunication [traduction libre]. La responsabilité à l'égard de cette omission doit être attribuée à plusieurs facteurs susmentionnés. En fait, les représentants d'Industrie Canada ont respecté leurs règles au chapitre du processus de consultation, avec peut-être deux exceptions. Dans la première exception, il y avait une surveillance insuffisante pour assurer que les radiodiffuseurs s'étaient bien acquis de leurs obligations de notification et de consultation; leurs lettres étaient formellement déficientes et, dans certains cas, l'absence de lettre avait probablement contribué à un manque de sensibilisation publique. Un point plus crucial est le jugement discutable selon lequel la demande de Seacoast concernant un pylône indépendant peut être traitée comme une simple révision à un changement dans les installations, sans la nécessité d'une consultation publique. Mais, encore une fois, il ne faut pas oublier que la seule discussion avec les résidents (deux résidents) à propos de cette éventualité avait apparemment réglé toutes les préoccupations exprimées et, en aucun stade, les autorités locales n'avaient soulevé des objections en réponse aux lettres de notification reçues.

Dans l'ensemble, selon une perspective, il y a une non-conformité évidente à l'exigence réglementaire en faveur d'une analyse de toutes les solutions de rechange ou à l'intention stratégique d'une consultation publique suffisante pour assurer un équilibre complet des points de vue locaux par rapport aux besoins réclamés en radiocommunication dans le processus d'approbation. Selon l'autre perspective, en l'absence de toute objection par une autorité responsable de l'utilisation du sol, il semble qu'il n'était pas nécessaire de mener une analyse exhaustive de la proposition de remplacer un pylône indépendant vieux de 35 ans avec une structure plus sécuritaire, qui héberge un système d'antennes amélioré et qui promet de réduire le brouillage et d'offrir la capacité d'accommoder de multiples stations dans une seule structure. La transition brusque et imprévue vers une proposition pour un pylône indépendant semble poser un défi nettement plus grand, mais encore une fois, il ne faut pas oublier que du point de vue radiotechnique et professionnel, il s'agissait de la raison d'être initiale pour l'exigence d'approbation technique; cette proposition révisée est essentiellement indissociable de la demande approuvée précédemment.

À la première question ci-dessus, je conclus donc que les mesures et les décisions prises par les représentants d'Industrie Canada ne s'écartent pas sensiblement de ce qui semble être l'interprétation existante du Ministère des politiques et procédures actuelles prescrites dans les lois et les règlements applicables, ainsi que les procédures et règles actuelles d'Industrie Canada. Les représentants d'Industrie Canada ont respecté les règles telles qu'elles semblent être actuellement interprétées au sein du Ministère; ils ont exercé leur discrétion d'une manière qui est conforme aux interprétations des règles. On peut donc affirmer que les autorisations pour les pylônes du mont Triangle sont en accord avec les procédures d'Industrie Canada établies à cette époque.

Toutefois, en même temps, il faut mentionner que les interprétations locales et la discrétion auraient pu être exercées de manière toujours conforme aux politiques et aux règles existantes d'Industrie Canada, mais cela aurait pu entraîner un résultat différent –et peut-être préférable – en ce qui concerne les pylônes. On pourrait alléguer qu'une trop grande fiabilité à la perspective radiotechnique au dépens des préoccupations plus générales a empêché les représentants d'Industrie Canada impliqués dans le processus d'approbation de tenir compte des préoccupations pratiques considérables ou, du moins, d'en accorder assez d'importance – des préoccupations que les citoyens s'attendent légitimement à ce qu'elles soient traitées de façon plus dominante dans la prise de décisions relatives aux demandes. On pourrait se poser la question quant à savoir si cette interprétation conventionnelle nuit à la discrétion que les représentants d'Industrie Canada devraient exercer dans l'intérêt public général au moment de régir l'approbation technique des demandes pour des installations de pylône nouvelles ou modifiées.

En résumé, peut-être la meilleure conclusion générale à tirer est d'affirmer que les actions des représentants d'Industrie Canada, dans ce cas, ne sont pas incompatibles avec une politique générale de responsabilités déléguées ou réparties, mais que la politique elle-même prévoit beaucoup de délégations. On pourrait s'entendre donc raisonnablement à une approche plus proactive aux tâches positives assignées à Industrie Canada. Une révision et une clarification des politiques et des procédures seraient certainement justifiées pour assurer que les facteurs pris en considération dans les processus d'approbation soient perçus comme plus équilibrés que ce qu'ils ne semblent être dans le présent cas.

Plus précisément, les résidents représentés par le Comité des citoyens ont certainement raison de croire qu'avec les changements de cette sorte impliqués dans l'établissement de nouvelles installations de radiodiffusion sur des pylônes neufs ou plus massifs dans la proximité immédiate aux résidents, on aurait dû mener une consultation publique directe comme celles que nous avons l'habitude de voir avec pareils développements. De toute évidence, ils sont justifiés de s'attendre à ce que le gouvernement du Canada joue directement un rôle proactif en évaluant non seulement l'acceptabilité technique mais également les impacts socio-économiques des demandes pour des installations proposées. Ils se posent des questions justifiées quant à la façon dont les dispositions des lois pertinentes s'appliquent sur les problèmes de brouillage radioélectrique préjudiciable dans les résidences ou les véhicules ou quant aux autorités nécessaires avant d'installer une antenne de téléphone cellulaire.

Mais je dois conclure que ce qui semble comme des échecs dans le présent cas n'est pas le résultat d'activités illégales par les radiodiffuseurs en question, ni le résultat d'écarts flagrants commis par Industrie Canada par rapport à ses responsabilités législatives. Ils découlent plutôt d'un cas classique où les attentes publiques sont en évolution et d'un environnement civique changeant qui va à l'encontre d'un engrenage complexe de responsabilités déléguées dans une culture organisationnelle qui accuse un retard par rapport au milieu dans lequel elle fonctionne. Le Comité des citoyens a fortement justifié le besoin de réexaminer les lois et les règlements, ainsi que leur mise en œuvre continue, dans le cas des pylônes d'antenne dans les collectivités très peuplées.

Sur le plan de l'évolution, on peut mieux comprendre ce phénomène en supposant qu'une simple responsabilité visant à assurer que les nouveaux entrants au réseau de radiocommunication n'interrompent pas les activités existantes a été compliquée par l'ajout de tout un éventail de nouvelles préoccupations rel atives aux risques pour l'environnement, la santé et la sécurité, aux enjeux liés à l'utilisation du sol et aux problèmes de brouillage radioélectrique en raison du nombre rapidement croissant et des variétés abondantes de matériel radiosensible dans les résidences. Ainsi, les simples responsabilités concernant la certification de l'acceptabilité technique dans le cadre d'un processus visant à octroyer une licence de radiodiffusion ont été amplifiées et diversifiées avec l'ajout de dimensions politiques et perceptuelles.

Ces responsabilités supplémentaires ont été traitées, pour la plupart, par l'obligation que le requérant atteste d'avoir observé toutes les exigences des autorités pertinentes. Une telle approche correspond au soutien général pour le principe de subsidiarité et de réglementation basée sur les résultats dans la gouvernance contemporaine et la gestion répartie axée sur les résultats, qui consiste à placer les responsabilités et la discrétion dans les mains de ceux qui sont les plus aptes à exercer cette discrétion, au niveau le plus local possible, alors qu'Industrie Canada ne joue qu'un rôle agrégé de surveillance afin d'assurer que toutes les pièces du casse-tête sont bien agencées. Comme on l'a mentionné précédemment, la difficulté est qu'il se peut que certains éléments cruciaux échappent au système actuel. Le système actuel a donc besoin d'une révision afin d'assurer un processus décisionnel équilibré dans lequel tous les éléments de l'intérêt public se voient accorder suffisamment de poids.


Rapport

Introduction

Le présent rapport expose les résultats d'un examen et d'une brève analyse des événements qui ont abouti, d'une part, à l'autorisation de Rogers Broadcasting Ltd d'ériger, en 2000, un pylône de remplacement sur le même site que sa structure d'antenne existante à l'époque pour appuyer sa station de radio CIOC-FM, en plus d'offrir des services de radiodiffusion, à partir du même site, d'une nouvelle station CHTT-FM, et d'autre part, à l'autorisation de Seacoast Communications Group d'ériger un nouveau pylône sur une propriété adjacente pour y installer des systèmes d'antennes pour sa nouvelle station CFEX-FM. Comme des allégations ont été faites voulant qu'Industrie Canada n'ait pas agi de façon appropriée pour aborder les préoccupations soulevées après la construction concernant l'intégrité structurelle du pylône, les problèmes de brouillage dans les résidences et l'installation non autorisée d'antennes de téléphone cellulaire, ces questions ont également été abordées dans l'analyse.

Les événements ayant abouti au présent examen sont décrits dans la première section, alors que les attributs pertinents des lois, des règlements et des procédures d'Industrie Canada sont examinés très brièvement dans la deuxième section. La troisième section porte sur l'analyse des actions d'Industrie Canada par rapport aux procédures établies. Les leçons tirées de l'expérience du mont Triangle – ou, du moins, les questions soulevées en vue d'une considération lors d'un examen national des lois, règlements et politiques en vigueur – sont résumées dans la quatrième section. Enfin, quelques conclusions sont présentées brièvement à la dernière section.

I. Des pylônes sur le Mont Triangle : Surprise!

C'est depuis près d'un siècle que l'on trouve un ou des pylônes sur le mont localement connu sous le nom de Triangular Hill, mais qui est désormais mieux connu comme le Triangle Mountain (ci-après désigné « mont Triangle »). Son nom vient du fait que son sommet servait à la triangulation pour des fins de navigation; il aurait servi à cette fin ou pour la radiocommunication depuis, au moins, les années 1920. En 1941, un poste de commandant de forteresse avait été localisé sur ce lieu, avec des installations radio pour les communications en période de guerre et pour les fins de navigation.

En 1963, Capital Broadcasting a fait une demande de licence de radiodiffusion FM et, en 1964, la société a reçu l'approbation d'ériger un pylône autoportant de 61 m afin d'y installer des structures d'antennes pour la station de radio CFMS-FM, qui exploite sur la fréquence approuvée de 98,5 MHz. Un bail renouvelable à long terme autorisait l'érection du pylône sur un terrain privé, situé au 3417, Fulton Road, près du sommet du mont Triangle, dans une région qui était surtout rurale à l'époque.

Au cours des années subséquentes, la population des collectivités de l'ouest de la région métropolitaine de Victoria, notamment Colwood, a connu une croissance substantielle. En 1981, Capital Broadcasting a commencé à étudier des possibilités pour un site plus avantageux. Un mémoire technique à l'appui d'une demande de changement dans les installations de la station CFMS-FM sur le mont Triangle, en date du 3 juin 1980, signale que le ministère des Communications avait autorisé un changement à un site sur l'île Saturna [sur la même fréquence], mais ce site s'était avéré insatisfaisant pour desservir Victoria, soit la ville principale désignée en vertu de la licence de la station CFMS. La proposition consistait donc à garder la fréquence de 98,5 MHz sur le site existant du mont Triangle, mais à augmenter la hauteur du pylône, passant de 61 m (225 pieds) à 99,1 m (325 pieds). Il était allégué que cet emplacement ne convenait pas beaucoup à la couverture régionale, mais convenait davantage à la couverture de la ville principale. Ce changement dans les installations était apparemment approuvé tel que proposé, dans le site actuel avec une croissance de la puissance de l'émetteur et une augmentation de la hauteur du pylône à 99,1 mètres. Cette augmentation a été enregistrée dans la base de données de Transports Canada, mais le pylône n'a jamais été modifié. Néanmoins, les mémoires techniques des consultants ultérieurs mentionnent un pylône « existant » de 99,1 m. (Une chronologie des événements survenus avec des références plus détaillées est présentée à l'annexe 2.)

En 1985, la ville de Colwood a été constituée en société. De nombreuses politiques, règles et pratiques administratives ont été adoptées par d'autres secteurs de compétence, avec des intentions de s'adapter aux circonstances locales si nécessaire. La question des pylônes d'antenne n'était pas aussi controversée dans de nombreux secteurs de compétence, ni n'avait attiré beaucoup d'attention du public. Les règles administratives et les règlements de zonage adoptés à Colwood à cette époque, qui mentionnaient la présence de pylônes, les acceptaient comme une utilisation autorisée dans toutes les zones. (Ces règles administratives ont été modifiées en 2002.) Le développement dans la région était rapide durant cette période et on commençait à construire des logements vers le mont Triangle.

En 1992, la ville de Colwood a approuvé une subdivision au sommet du mont Triangle, avec certains lots à Bexhill Place qui avaient des lignes d'arpentage en about de la propriété sur laquelle se trouvaient le pylône existant de Capital Broadcasting et les installations de transmission de la station CFMS-FM. Aucune exigence de recul ou restriction relative à la proximité du pylône existant n'avait été fixée. Au cours des années subséquentes, les lots à Bexhill Place et aux environs ont été vendus et beaucoup de résidences ont été construites, tirant profit de la vue spectaculaire qui y était offerte. On ignore dans quelle mesure les acheteurs ont été mis au courant ou ont tenu compte des répercussions possibles des installations de transmission sur leur équipement électronique ou autre matériel radiosensible, ou de la durée de quinze années (renouvelable) qui restait au bail actuel du pylône existant, ni même de l'approbation existante d'une augmentation de la hauteur du pylône à 99,1 m, conjuguée à une augmentation de la puissance d'antenne. Il est clair que les avantages découlant de la vue imprenable, jumelés aux réductions de prix possibles en raison de la proximité du pylône existant l'ont emporté sur les inconvénients découlant du pylône proprement dit. Certains résidents locaux, conscients de l'âge du pylône existant, ont acheté des lots en s'attendant à ce qu'une décision de relocalisation soit imminente. Dans tous les cas, il semble que très peu de plaintes ont été reçues par Industrie Canada et par le radiodiffuseur durant cette période en ce qui concerne les problèmes de brouillage radioélectrique (même si certains résidents qui ont participé à l'entrevue ont mentionné éprouver certains problèmes relatifs à l'ancien pylône).

Vers le milieu des années 1990, le milieu concurrentiel de la radiodiffusion dans la région s'est intensifié à mesure que la croissance de la population se poursuivait. L'intérêt envers les possibilités de radiodiffusion FM était particulièrement intense, mais le nombre d'attributions de fréquences disponibles dans la région, qui sont assujetties à des contraintes particulières à la suite de restrictions sur le brouillage avec des stations américaines au sud et à l'est, était très limité. En 1994 (9/5/94), Seacoast Communications Group Inc, une entreprise de radiodiffusion, sous la direction de Mel Cooper, chef d'entreprise local, a fait une demande en vue d'installer une nouvelle entreprise de radiodiffusion (CFEX-FM, sur la fréquence 107,3 MHz) que l'on proposait de cosituer avec la station existante CFMS-FM sur le mont Triangle, en partageant le pylône en place. (Le mémoire technique en faveur de cette demande mentionne un pylône existant de 99,1 m.)

Avant qu'une décision ne soit prise relativement à cette demande, Rogers Broadcasting Ltd, une entreprise nationale établie à Toronto, a reçu une approbation en 1995 pour un transfert de la licence de radiodiffusion existante de Capital Broadcasting à Rogers Broadcasting, avec une modification de la licence pour remplacer les lettres d'appel de CFMS-FM par CIOC-FM, tout en exploitant sur la même fréquence, soit 98,5 MHz, à une puissance maximale approuvée de 100 000 watts.

Par conséquent, Seacoast a réitéré sa demande (22/5/96) pour la nouvelle station sur la fréquence 107,3 MHz, telle que demandée précédemment, avec un changement à un pylône maintenant partagé avec la station CIOC-FM. Le mémoire technique à l'appui de cette nouvelle demande mentionnait que « la structure d'appui existante de la station CFMS sera remplacée pour accommoder à la fois l'antenne existante de la station CFMS et la nouvelle antenne FM proposée. Le centre rayonnant restera à son niveau existant et il n'y aurait donc aucun changement aux paramètres [par rapport à la demande précédente, probablement]. On propose de monter un poteau de 8,2 m sur le nouveau pylône haubané proposé qui remplacera le pylône existant de 99,1 m sur ce site. » [TRADUCTION LIBRE]

Une lettre de notification de Seacoast au personnel de Colwood, en date du 15 mai 1996, envoyée une semaine avant cette nouvelle demande, représente la première notification écrite aux autorités locales, mais il se peut fort bien que certaines conversations aient eu lieu avec le personnel avant cette date.

Durant cette période, après la production du dépliant, intitulé Parlons pylônes, le bureau de district d'Industrie Canada à Victoria a écrit aux municipalités locales, attirant l'attention sur la question émergente des pylônes d'antenne et le besoin d'une consultation par les promoteurs avec les autorités responsables de l'utilisation du sol et, plus particulièrement, l'occasion de soumettre des commentaires sur les propositions.

Un examen des dossiers d'Industrie Canada ne montre qu'aucun événement n'est survenu pendant quelques années, jusqu'en mai 1998, avec la demande faite par Rogers Broadcasting pour le canal FM 297 (sur la fréquence 107,3 MHz) – la fréquence antérieurement sollicitée par Seacoast, dont la demande était toujours en suspens – qui concernait l'emplacement de la nouvelle station CJVI-FM proposée que Rogers cherchait à créer en convertissant sa station CJVI-AM de la bande AM à la bande FM.

Comme résultat, Seacoast a révisé de nouveau sa demande pour refléter un changement dans l'antenne proposée, en suivant les plans d'un ajout de la nouvelle station FM proposée par Rogers. La lettre de Seacoast à Colwood (14/5/98) offrait un avis de révision et réitérait les plans pour le pylône de remplacement proposé.

Le mois suivant, Rogers Broadcasting a fait parvenir une lettre (15/6/98) à Colwood pour l'aviser des plans de convertir sa station CJVI de la bande AM à la bande FM, en utilisant une nouvelle antenne ajoutée au pylône existant, partagé avec la station CIOC. Le jour suivant, Rogers Broadcasting a soumis la nouvelle demande à Industrie Canada, en attestant qu'une consultation avec l'autorité responsable de l'utilisation du sol avait été tenue le 12 juin 1998.

Toutefois, les plans pour une nouvelle antenne avaient attiré l'attention du personnel principal d'ingénierie de Rogers Broadcasting sur le fait que le pylône existant, vieux de presque 35 ans, ne respectait pas les normes de construction ou de sécurité actuelles; l'installation d'une nouvelle antenne exigerait le remplacement du pylône. Cinq mois plus tard (16/11/98), Rogers Broadcasting avisait Colwood à propos d'une demande révisée, envisageant de remplacer le pylône et l'antenne en place, tout en maintenant les hauteurs actuelles dans les deux cas. Une semaine plus tard, la demande révisée a été soumise à Industrie Canada pour une approbation de changement d'un système d'antennes, avec un pylône de remplacement de 61 m à construire pour respecter les spécifications actuelles de l'Association canadienne de normalisation (CSA), énoncées dans la norme 37 de la CSA en matière de pylônes d'antenne. L'approbation technique de la demande de Rogers Broadcasting a été certifiée le 22 avril 1999.

En mai 1999, l'approbation (l'approbation technique) de la demande de Seacoast (11/5/98) a également été certifiée.

Le mois suivant (10/6/99), Rogers Broadcasting a reçu l'approbation d'Industrie Canada pour ériger son pylône de remplacement proposé et son système d'antennes (apte à accommoder plus d'une station). Le 18 octobre 1999, Rogers Broadcasting a fait parvenir une lettre à la mairesse et au conseil de Colwood pour les informer au sujet de l'approbation obtenue par Industrie Canada et par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) de procéder aux modifications proposées, c'est-à-dire remplacer le pylône et le système d'antennes en place, maintenir les hauteurs actuelles dans les deux cas (mais avec un pylône haubané plus massif pour ainsi respecter les normes de construction et de sécurité). Il est intéressant de noter que la lettre d'approbation officielle laisse toujours entendre que le pylône existant est 37,5 m plus élevé qu'il ne l'est en réalité; c'est pourquoi la proposition envisage une réduction de 37,5 m à la hauteur du pylône, alors qu'en fait aucun changement significatif (dans les tolérances de la construction) n'a été effectué.

Le 28 octobre 1999, le CRTC, dans la Décision CRTC 99-480, a approuvé officiellement l'installation d'une nouvelle entreprise de radiodiffusion FM de Seacoast sur la fréquence 107,3 MHz, avec une puissance maximale approuvée de 20 000 watts et, parallèlement, refusait la dernière demande de Rogers Broadcasting pour la même fréquence. Dans la décision écrite, toutefois, le CRTC notait les mérites de la demande de Rogers Broadcasting au chapitre du créneau de marché et encourageait une demande distincte proposant une autre fréquence.

Quelques jours plus tard (2/11/99), Rogers Broadcasting a avisé Colwood de son intention de procéder à l'érection du pylône de remplacement et a fait une demande de permis de construction pour les fondations en béton du pylône et des édifices connexes à l'équipement de transmission. Ces permis de construction ont été octroyés, apparemment sans commentaire, une semaine plus tard (9/11/99).

Le 17 décembre 1999, Industrie Canada a diffusé une lettre d'autorisation à Seacoast pour l'érection du système d'antennes pour sa station CFEX-FM à même le pylône de Rogers Broadcasting, conformément à sa demande de mai 1998, ainsi qu'il était autorisé dans la Décision CRTC 99-480 du CRTC.

En l'espace de peu de temps, Seacoast a soumis (29/12/99) un mémoire technique à l'appui d'une proposition de changement dans les installations afin d'accommoder une antenne à plusieurs circuits couplés pour ainsi permettre l'exploitation de trois stations distinctes (CIOC, nouvelle station CFEX de Seacoast et la station CHTT proposée de Rogers).

Le 5 janvier 2000, Seacoast a fait parvenir une lettre de notification à Colwood et, le 10 janvier 2000, a soumis une demande à Industrie Canada concernant ce changement dans les installations, avec le partage de l'antenne avec la station CIOC sur le pylône de remplacement qui serait érigé par Rogers Broadcasting. Le formulaire d'attestation affiche la mention « consultation tenue le 5 janvier 2000 ». [TRADUCTION LIBRE]

Le 17 janvier 2000, Rogers a soumis une nouvelle demande pour sa nouvelle station, ayant réussi à négocier avec Camosun Radio Society un échange de la fréquence de la station CJVI-AM de Rogers Broadcasting à 900 KHz pour la fréquence de la station CKMO-FM à 103,1 MHz.

Les événements et les documents ont pris un virage brusque à ce stade-ci, mais il semble que les décisions avaient été prises un peu plus tôt. Voyant des géomètres sur un terrain avoisinant au 3415, Fulton Road, quelques résidents ont communiqué avec le bureau de la mairesse pour faire part de leurs préoccupations quant aux plans de construction d'un nouveau pylône par Seacoast sur cette propriété. La mairesse a convoqué une réunion entre le personnel de Seacoast et les résidents, y compris elle-même et quelques membres du personnel de Colwood. On a soulevé des préoccupations relatives aux risques pour la santé causés par les champs de radiofréquences. Des dispositions ont été prises pour une deuxième réunion afin d'étudier plus en détail ces questions.

Trois jours plus tard (21/2/2000), une lettre de notification de Seacoast adressée à Colwood s'incrivait dans la lignée de ces lettres, mais mentionnait pour la première fois l'intention de faire une demande d'approbation pour ériger un pylône distinct en vue d'accommoder une antenne destinée à la station CFEX-FM.

La deuxième réunion avec les deux résidents concernés – aucun autre – a été tenue le 29 février 2000. D'après les notes tenues au dossier, toutes les préoccupations en matière de santé ont été réglées et aucune autre question n'a été identifiée en suspens.

Le 13 mars 2000, la demande révisée proposant le nouveau pylône d'antenne envisagé dans la lettre à Colwood a été soumise à Industrie Canada par Seacoast en tant qu'une révision à leur demande précédente. Le mémoire technique (« Révision », 8/3/2000) montre un pylône autoportant de 48 m avec un poteau de 10 m au sommet. Il indique que « le requérant considère la possibilité d'ériger un nouveau pylône plus court sur la propriété adjacente à celle de la station CIOC-FM et la présente révision aux paramètres est basée sur l'utilisation de ce nouveau pylône. Situé à environ 90 m du pylône existant de la station CIOC, il en résulte donc un changement d'une seconde dans les coordonnées sur le plan de la latitude et de la longitude. » (Non souligné dans l'original.) [TRADUCTION LIBRE]

Les permis de construction pour les fondations en béton de ce nouveau pylône ont été émis en mars 2000. Le 14 avril 2000, Seacoast recevait d'Industrie Canada l'approbation technique de la proposition. Le pylône a été érigé le mois suivant, avec une autorisation d'exploitation émise sous forme de lettre type par Ottawa, en date du 23/5/2000.

En juin 2000, l'érection du pylône de remplacement de Rogers Broadcasting a été achevée et la station existante CIOC a commencé à être exploitée le 13 juillet 2000, et ce, au moyen de la nouvelle antenne. Entretemps, Rogers Broadcasting a reçu une approbation d'Industrie Canada pour ériger les installations destinées à l'exploitation de sa nouvelle station (CHTT) sur l'ancienne fréquence de la station CKMO (103,1 MHz), ainsi qu'il était autorisé dans la Décision CRTC 2000-215. Le 1er septembre 2000, un certificat de radiodiffusion a été émis en vue d'exploiter la station CHTT à une puissance maximale approuvée de 20 000 watts.

Cet élément offre une bonne occasion de faire une parenthèse, en décrivant essentiellement le processus de demande, d'approbation et de consultation. Jusqu'à l'achèvement de l'érection des pylônes, selon la plupart des comptes rendus, les résidents ou les autorités locales avaient exprimé peu de préoccupations ou d'intérêt; aucune plainte n'avait été reçue par les radiodiffuseurs. Deux résidents locaux avaient exprimé des préoccupations avant l'érection du nouveau pylône de Seacoast, mais leurs préoccupations semblaient avoir été entièrement réglées lors des deux réunions organisées par la m airesse. L'érection subséquente n'avait suscité que peu de curiosité. Comme les ingénieurs avaient pris des vacances après le nombre accru d'activités exécutées durant la première moitié de l'année, tout semblait aller bon train. Toutes les estimations d'ingénierie laissaient entendre qu'avec le nouveau modèle d'antenne directionnelle installée sur le pylône de remplacement de Rogers Broadcasting, tout potentiel de problèmes de brouillage à partir de la transmission à haute puissance de la station CIOC serait nettement réduit par rapport à l'antenne précédente. Par ailleurs, cela avait généré peu de plaintes par les résidents avoisinants qui avaient déménagé dans les logements à la base du pylône au cours de la décennie précédente. L'ajout de deux nouvelles stations à puissance moins élevée – l'une sur la même antenne et l'autre sur un nouveau système d'antennes aux environs (assez près pour être considéré comme un coemplacement, même s'il ne s'agissait pas d'un partage d'antennes proprement dit) ne devait pas accroître le potentiel de brouillage.

Cependant, lorsque Rogers Broadcasting est entrée en service avec la station CIOC-FM à partir de sa nouvelle antenne, les résidents avoisinants ont éprouvé des problèmes importants de brouillage radioélectrique et des difficultés de mauvais fonctionnement du matériel radiosensible. On a identifié que la cause probable était liée aux problèmes d'incompatibilité et de mauvais fonctionnement du matériel au niveau du transmetteur et ceux-ci étaient corrigés.

Toutefois, la sensibilité des résidents à la question s'est intensifiée. Une sensibilisation accrue à la présence du pylône de remplacement plus grand et du nouveau pylône de Seacoast, ainsi que la préoccupation relative aux problèmes de brouillage qui semblaient beaucoup plus graves que ceux éprouvés avec le pylône précédent, ont persisté.

C'est à la suite de ces événements que Rogers Wireless, une société sœur distincte de Rogers Broadcasting, est entrée involontairement dans ce tourbillon. En mars 2000, le personnel de Rogers Wireless a justifié le besoin de trouver un site de télécommunications qui lui permettrait de moderniser son service afin de livrer concurrence au service de Telus mobilité™ dans la région de Metchosin. Le pylône de remplacement de Rogers Broadcasting a été identifié comme le principal site pouvant répondre à ce besoin. Le travail du personnel de Rogers Wireless s'est poursuivi; le personnel du service de planification urbaine de Colwood, contacté au début de mai, a signalé que les sites de télécommunications constituaient (à l'époque) une utilisation autorisée dans chaque zone et que la municipalité préférait que les entreprises de communications s'adonnent au coemplacement sur un pylône existant. En prévision d'une demande à Industrie Canada pour une licence de téléphone cellulaire, le personnel de Rogers Wireless a rempli une annexe standard, attestant que Rogers Wireless jugeait que les modifications apportées à sa structure proposée n'étaient pas significatives et que, par conséquent, il ne serait pas nécessaire de mener une consultation officielle. Les deux motifs pour cette conviction étaient ensuite présentés  : premièrement, comme les structures (d'antennes) proposées constituaient une utilisation autorisée dans la ville de Colwood, il n'était pas nécessaire de chercher une variance de zonage; deuxièmement, les antennes seraient installées sur un pylône d'antenne existant, récemment autorisé, conformément à la politique destinée à encourager le coemplacement dans les structures partagées, préconisée à la fois par Industrie Canada et par la ville de Colwood. La demande officielle a été soumise à Industrie Canada conjointement à cette annexe, le 25 mai 2000.

Le 12 juin 2000, Industrie Canada a envoyé une lettre à Rogers Wireless pour demander qu'une consultation officielle avec la ville de Colwood soit tenue. Rogers Wireless a demandé à la ville de lui fournir une lettre officielle indiquant que le site proposé serait conforme à toutes les règles administratives et politiques de la ville, mais cela a été contrecarré par la suggestion qu'une consultation adéquate devrait inclure une présentation (publique) au Committee of the Whole Council. Alors que les échanges se poursuivaient quant à la nécessité d'une telle présentation, Rogers Broadcasting se préparait à entrer en ondes à partir de son pylône de remplacement. Pour des raisons pratiques et logistiques, surtout pour éviter de fermer la station plus tard, l'installation des deux antennes omnidirectionnelles de Rogers Wireless a été effectuée à ce moment-là, en prévision d'une résolution rapide de la question liée à la consultation et de l'approbation rapide de la demande par Industrie Canada pour exploiter le système à partir de ce site.

Le 4 juillet 2000, Rogers Wireless a fait une brève présentation au Committee of the Whole Council de Colwood. Par la suite, le conseil a endossé les recommandations de son service de planification urbaine, à savoir : que la question soit étudiée lors d'une réunion ultérieure, que la ville indique officiellement son désaccord avec la proposition faite par Rogers Wireless à cette époque et qu'un Comité des citoyens soit mis sur pied pour travailler de concert avec la ville à l'examen de la question dans le contexte des préoccupations relatives au processus global ayant mené à l'érection des deux pylônes.

Le 12 septembre 2000, lors d'une réunion, le Special Committee of the Whole a entendu le premier rapport du Comité des citoyens à propos des pylônes d'antenne et des transmetteurs installés sur le mont Triangle sans la tenue d'aucune consultation publique. Industrie Canada et Rogers Wireless ont, tous deux, considéré qu'une partie de l'analyse était faussée, mais ont trouvé peu d'occasion d'y donner suite à ce moment. Néanmoins, le 20 octobre 2000, Rogers Wireless a reçu une lettre de la ville de Colwood dans laquelle la ville indique qu'elle n'est pas en faveur de la demande de Rogers Wireless d'installer des antennes cellulaires et des émetteurs au 3417, Fulton Road. Le 29 novembre 2000, à la suite d'autres échanges, Rogers Wireless faisait parvenir une lettre à Industrie Canada pour indiquer qu'à son avis, le processus de consultation a été effectué tel que demandé et pour demander à Industrie Canada d'exercer maintenant son pouvoir d'octroyer une licence radio pour ce site, conformément aux politiques et aux procédures d'Industrie Canada. Le 21 décembre 2000, Industrie Canada a répondu avec une demande de plus amples renseignements, y compris la considération de sites de rechange.

Depuis, Rogers Wireless attendait une résolution des questions relatives aux pylônes existants, avec l'espoir qu'Industrie Canada émettrait éventuellement une licence radio pour ce site, toujours considéré au chapitre de la couverture, comme le meilleur candidat utilisant un pylône en place.

Au cours de la même période de deux ans depuis la fin de l'an 2000, le nombre des activités et les échanges de lettres ont continué à s'intensifier. Le 30 octobre 2000, le bureau local d'Industrie Canada a envoyé à Colwood une lettre détaillée en réponse aux enjeux soulevés par le Comité des citoyens dans son rapport du 12 septembre 2000. Le 20 décembre 2000, la ville de Colwood a fait parvenir une lettre à l'honorable Brian Tobin, alors ministre de l'Industrie, pour demander que les pylônes sur le mont Triangle soient démantelés, car on jugeait qu'ils avaient été autorisés à tort.

Presque un an plus tard, soit en novembre 2001, la mairesse de Colwood, Beth Gibson, a entamé un échange de lettres avec Bruce Drake, directeur exécutif, région du Pacifique, Industrie Canada, à propos du brouillage préjudiciable connu par les résidents et de la responsabilité d'Industrie Canada à prendre une mesure corrective.

Le personnel du bureau de district et des bureaux régionaux d'Industrie Canada, de même que le Comité des citoyens ont poursuivi de longues discussions afin d'essayer de résoudre les interprétations divergentes. En avril 2002, Industrie Canada a préparé un sommaire des enjeux et des questions en suspens et a rencontré le Comité des citoyens afin de discuter d'une présentation révisée (datée du 16 avril 2002) des enjeux, selon la perspective du Comité.

Toutefois, un certain nombre d'interprétations demeurent contestées. Le Comité des citoyens et la ville ont amené le débat sur la place publique, avec une série de lettres types destinées au ministre de l'Industrie, maintenant Allan Rock, au premier ministre et au vérificateur général, ainsi qu'une lettre ouverte au premier ministre sous forme d'annonce dans le quotidien Ottawa Citizen.

En juillet 2002, la ville de Colwood a élaboré une nouvelle politique de consultation et modifié ses règles administratives existantes relativement à l'utilisation du sol, en interdisant dans toutes les zones l'érection de structures d'antennes supérieures à une hauteur de 15 m. La ville a également écrit à Industrie Canada en vue de proposer des changements aux lois et aux règlements, ainsi qu'à la Fédération canadienne des municipalités et au District régional de la capitale afin de proposer que ces groupes travaillent de concert avec Industrie Canada en vue de modifier les procédures fédérales en place, qui étaient considérées sérieusement faussées au chapitre de la consultation avec les collectivités locales et des responsabilités à l'égard des résidents locaux.

En août 2002, le ministre a rencontré la mairesse et les représentants du Comité des citoyens afin de discuter des questions et de la possibilité, d'abord soulevée par le ministre en juin, de désigner un observateur indépendant pour examiner ces questions et en rendre compte.

Le 9 octobre 2002, le ministre a fait parvenir une lettre à la mairesse Beth Gibson pour l'aviser de ma nomination à titre de responsable de ce projet, avec l'aide d'un comité directeur local de trois personnes. Il s'agit de l'examen qui suivra, d'abord avec un bref résumé des lois, politiques et procédures en vertu desquelles Industrie Canada devrait fonctionner et ensuite une analyse des mesures indiquées ci-dessus par rapport à ces attentes.

II. Résumé des procédures, règles et règlements pertinents d'Industrie Canada

Cette section examine les attributs pertinents des procédures d'Industrie Canada. Le point essentiel est que ces dernières reposent sur une spécialisation et une division des responsabilités plutôt compliquées, dans le cadre desquelles toutes les parties concernées doivent comprendre et faire leur part en vue d'assurer un équilibre et une équité, et donner une perception d'équité quant aux décisions émergentes dans un enjeu complexe de considérations concurrentielles.

Dans ces procédures prescrites, Industrie Canada assume la responsabilité liée à l'acceptabilité technique – c'est-à-dire la responsabilité de régir l'introduction et les caractéristiques des éléments formant un réseau national complexe de radiocommunication et de télécommunications – autrement dit, la responsabilité d'approuver et de surveiller les installations de transmission et de radiodiffusion, tout en tenant compte de leurs diagrammes de rayonnement et des impacts subséquents sur les autres éléments du réseau et s ur le reste du monde. Les responsabilités liées aux autres dimensions décisionnelles sont essentiellement déléguées aux autres acteurs ou processus qui sont plus proches des questions et qui sont les plus aptes à les traiter d'une manière avisée. Les responsabilités d'Industrie Canada au chapitre des questions liées à l'utilisation du sol sont exprimées par l'exigence selon laquelle le promoteur doit consulter l'autorité responsable de l'utilisation du sol dans la mesure où cette dernière l'exige, y compris une consultation publique si – et seulement si – l'autorité responsable de l'utilisation du sol l'exige. Les responsabilités liées aux bâtis, qu'il faut distinguer des responsabilités liées aux antennes, sont abordées uniquement par une recommandation que les promoteurs veillent à ce que l'érection proposée respecte la norme 37 de la CSA, ainsi que les exigences de Transports Canada et de NavCan. Quant aux responsabilités relatives à l'incidence environnementale, elles sont acquittées par l'exigence d'une conformité à toutes les dispositions de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale. Enfin, les responsabilités liées aux questions de santé et de sécurité sont remplies en insistant sur une conformité rigoureuse au Code de sécurité 6 de Santé Canada.

Toute proposition d'installation d'une entreprise de radiodiffusion FM ou d'érection d'un important bâti d'antenne ou, encore, de modification significative à apporter à un bâti doit obtenir l'approbation d'Industrie Canada en vertu de la Loi sur la radiocommunication, qui stipule au paragraphe 4(1) : « Il est interdit, sans une autorisation de radiocommunication et sans en respecter les conditions, d'installer, de faire fonctionner ou de posséder un appareil radio…» et au paragraphe 5(1) «  le ministre peut (…) (a) délivrer (…) (i) les licences radio (…) et (ii) les certificats de radiodiffusion » ; ou à l'alinéa 5(1)f) « approuver l'emplacement d'appareils radio, y compris de systèmes d'antennes; et l'alinéa 5(1)l) « décider de l'existence de tout brouillage préjudiciable et donner l'ordre… »

Parallèlement, la Loi sur la radiodiffusion stipule à l'article 22 que

(1) Il est interdit d'attribuer (…) une licence [de radiodiffusion] …

(b) avant que le ministre de l'Industrie ait certifié (…) que

(i) le demandeur (…) a satisfait aux exigences de la Loi sur la radiocommunication et de ses règlements d'application, et

(ii) (…) a obtenu ou obtiendra un certificat de radiodiffusion (…).

Dans ce contexte législatif, les Règles et procédures sur la radiodiffusion (RPR) précisent, à la Partie I, que :

(1.3.1) Une demande de certificat de radiodiffusion présentée au Ministère [Industrie Canada] doit être accompagnée d'une demande de licence de radiodiffusion présentée au CRTC.

(1.5.1) Après avoir reçu l'approbation du CRTC et du Ministère, et avant le début de la construction, toute modification (c.-à-d., emplacement, paramètres, équipement, etc.) qu'il est proposé d'apporter à la demande approuvée doit être présentée au Ministère pour fins d'autorisation.

Nous constatons donc que les règlements établissent maintenant une distinction entre l'approbation technique (autorisation initiale pour la fréquence, l'antenne, le site, etc.), qui est une condition préalable à l'octroi d'une licence par le CRTC, et l'autorisation de construire, qui peut reposer sur une proposition subséquente de modification à apporter à des installations pour une station autorisée. Enfin, une nouvelle autorisation d'exploitation est accordée à la suite d'un essai en ondes et selon d'autres mesures pour assurer que les transmissions respectent les paramètres autorisés.

En ce qui concerne l'antenne émettrice, la section 2 de la partie I des RPR énonce les exigences et les lignes directrices à suivre dans la sélection des sites d'antenne afin de déterminer si le site et son(ses) bâti(s) d'antenne pourraient constituer un danger à la navigation aérienne. Elle fait également des renvois à d'autres exigences techniques relatives à la sélection des sites.

La première observation est la suivante : « Afin de restreindre le nombre de bâtis d'antenne dans un emplacement donné, le Ministère s'attend à ce que les requérants et les propriétaires de bâtis d'antenne agissent de concert afin de conclure des ententes qui permettraient et encourageraient le partage des bâtis d'antenne. »

2.2 Pour assurer la résistance de la construction, le Ministère recommande que tous les pylônes et bâtis d'antenne soient conçus, fabriqués et érigés conformément à des normes canadiennes généralement reconnues et que le requérant retienne les services d'un ingénieur de structure. (Non souligné dans l'original)

Parmi les « Renvois à d'autres règles concernant le choix de l'emplacement », mentionnons les suivants  : Évaluation et contrôle de l'intensité de champ maximale des entreprises de radiodiffusion FM et de télévision (RPR, Partie III, Section C-5) et Évaluation environnementale et exposition à l'énergie radioélectrique (tous deux présentés ci-dessous).

Les RPR exigent de préparer des cartes de contours de couverture dans le cadre du mémoire technique prescrit à l'appui des demandes, qui seront « utilisées par le Ministère lors de son évaluation technique des propositions » et, dans le cas d'une modification des installations, une autre carte présentant les anciens et les nouveaux contours qui illustre les champs autorisés et proposés pour le service FM.

8.3.1 Les requérants doivent notifier les municipalités locales ou les responsables de l'utilisation des terres de l'emplacement de tous les pylônes d'antenne proposés, y compris des caractéristiques des bâtis d'antenne et des édifices connexes.

8.3.2 En outre, le requérant doit remplir la partie C de la formule « Attestation d'information environnementale préliminaire, de consultation avec les autorités municipales ou les responsables de l'utilisation du sol et d'autorisation d'obstacle aérien ». Ce formulaire d'attestation constitue probablement le point de départ de la notion d'un bâti ou d'un changement « considéré non significatif » (bien que, dans les formulaires ultérieurs, il est précisé qu'une telle déclaration n'est pas applicable dans le cas des entreprises de radiodiffusion FM).

La Partie III des RPR régit les entreprises de radiodiffusion FM. Elle expose la liste des formulaires requis qui doivent être présentés à l'appui des demandes relatives à un certificat de radiodiffusion ou à une modification à apporter à une station existante. Une soumission technique complète doit inclure lesdits formulaires, un mémoire technique, l'attestation susmentionnée et les cartes de contours de couverture susmentionnées.

Le mémoire technique et l'analyse prescrite doivent mettre l'accent sur l'impact qu'exercera l'introduction d'un nouvel emplacement de transmission sur la navigation aéronautique et sur les systèmes de communication, ainsi que sur les stations de radio et de télévision existantes. Toutefois, la section C-5 aborde d'autres facteurs à considérer dans l'évaluation et le contrôle de l'intensité de champ élevée des stations de radiodiffusion FM. La sous-section C.5.1 mentionne le suivant : « Les exigences relatives au service et les restrictions imposées par le choix de l'emplacement d'une station de radiodiffusion FM peuvent entraîner des niveaux d'intensité de signal élevés dans les régions populeuses. Dans ces conditions, les récepteurs FM, ainsi que d'autres dispositifs radioélectriques, sont susceptibles de subir du brouillage causé par la surcharge des circuits ou par les produits d'intermodulation. Les dispositifs autres que radioélectriques peuvent aussi subir une défaillance en présence des niveaux d'intensité de champ élevés. Pour éviter ou atténuer de tels problèmes, il est nécessaire d'évaluer les risques de brouillage. »

La sous-section C-5.2 énonce trois éléments liés à l'entreprise suivants :

  • de préciser à quelle analyse les requérants doivent procéder pour déterminer les risques de brouillage;
  • de définir les responsabilités des radiodiffuseurs en réponse aux plaintes de brouillage;
  • de fournir des détails sur les procédures que les requérants doivent suivre pour informer les autorités municipales ou les autorités responsables de l'utilisation du sol de l'emplacement projeté de la station.

Les exigences de la présente sous-section s'appliquent à toutes les demandes de délivrance ou de modification d'un certificat de radiodiffusion visant des stations de radiodiffusion FM utilisant des assignations primaires. (Non souligné dans l'original).

Il est important de noter que ce libellé identifie des responsabilités précises pour Industrie Canada en ce qui concerne les décisions de l'emplacement ou de la sélection du site, qui se distinguent des préoccupations relatives à l'utilisation du sol, ainsi que l'exigence d'une notification des autorités responsables de l'utilisation du sol. La sous-section C-5.3.1 énonce les exigences qui se rattachent à l'évaluation du niveau de l'intensité de champ élevée et à l'évaluation démographique.

Le requérant qui souhaite exploiter une nouvelle station ou apporter des modifications à une station existante doit présenter une estimation de la population à l'intérieur des contours de 115 et de 100dBUV/m. ….

Le requérant doit faire tous les efforts possibles afin de réduire au minimum la population à l'intérieur des contours de 115 et de 100 dBUV/m. Le Ministère se réserve le droit d'exiger des modifications en ce qui a trait à l'emplacement de l'antenne, à la hauteur de l'antenne, au système d'antenne et sa puissance rayonnée dans le but de réduire la population à l'intérieur des contours de niveau élevé.

Cette sous-section semble ainsi établir comme priorité importante la responsabilité d'Industrie Canada d'évaluer les emplacements proposés des antennes en ce qui a trait aux personnes qui habitent à l'intérieur des contours de niveau élevé, lorsqu'il existe un risque important de problèmes de brouillage ou de mauvais fonctionnement du matériel radiosensible. L'analyse doit être effectuée par les requérants, mais son évaluation et son examen dans le cadre de la décision d'approbation incombe à Industrie Canada. Il semble clair que la prise de cette décision ne peut être déléguée ni aux requérants ni aux autorités responsables de l'utilisation du sol (ni à d'autres organismes). Même si elle touche les décisions liées au choix des emplacements, il s'agit d'une évaluation technique des problèmes é ventuels de brouillage qui s'impose, et non un jugement politique touchant l'acceptabilité générale d'un emplacement.

Les sous-sections C-5.5.1 et C-5.5.2 précisent les responsabilités des radiodiffuseurs en ce qui a trait aux deuxième et troisième éléments susmentionnés, notamment l'engagement de prendre les mesures appropriées pour corriger les effets de brouillage affectant les dispositifs radioélectriques à l'intérieur du contour de 115 dBUV/m et d'aviser et de consulter les autorités municipales/responsables de l'utilisation du sol. L'exigence vise uniquement à faire en sorte qu'un requérant qui souhaite exploiter une nouvelle station ou apporter des modifications à une station existante doit en aviser les autorités municipales ou les responsables de l'utilisation du sol locaux, dont la zone de compétence se trouve à l'intérieur du contour de 115 dBUV/m sans s'y limiter.

Cet avis a pour but de permettre aux autorités municipales ou aux responsables de l'utilisation du sol d'étudier les répercussions éventuelles du bâti et de l'emplacement de l'antenne projetée. Cet avis doit comprendre un croquis suffisamment détaillé (y compris les dimensions) de l'immeuble, de la [sic] ou des pylônes projetés et des antennes, afin d'illustrer la structure de façon globale.

Même s'il s'agit d'une notification des autorités locales, la spécification d'une exigence visant un croquis de la structure globale semble fournir une reconnaissance claire de la pertinence des préoccupations esthétiques qui dépassent les paramètres de fonctionnement de l'antenne elle-même, et ici encore, cet élément devrait présumément constituer un facteur à retenir dans la décision d'Industrie Canada. Ici, toutefois, il semble plausible de soutenir qu'Industrie Canada peut s'attendre à ce que les préoccupations des citoyens soient exprimées par les autorités municipales.

Le Ministère s'attend à ce que le requérant et les autorités municipales et les responsables de l'utilisation du sol trouvent une solution aux problèmes et aux objections. S'il n'y a pas d'entente, le Ministère examinera tous les facteurs liés à la demande et les observations des autorités municipales et des responsables de l'utilisation du sol, et il rendra une décision définitive.

Ces dispositions visant l'incidence d'une forte intensité de champs de radiofréquences sur le fonctionnement du matériel radiosensible sont établies dans un contexte plus général dans les brochures et les circulaires du Ministère. Le principal document qui décrit les règles et les politiques du Ministère à cet égard est la publication de 1995 Processus environnemental, champs de radiofréquences et consultation sur l'utilisation du sol (CPC-2-0-03). Cette circulaire énonce les procédures pour les approbations des stations du type 1 (à un emplacement donné) et du type 2 (non à un emplacement donné); la première comprend à la fois les antennes FM et les antennes cellulaires conventionnelles (même si les antennes cellulaires ne sont pas réglementées en vertu de la Loi sur la radiodiffusion ou des Règles et procédures sur la radiodiffusion). Les autres formes de communications par cellulaire et les activités comme les stations radioamateurs relèvent des procédures ne s'appliquant pas à un emplacement donné pour les stations du type 2.

Dans ce contexte plus général, le principe de base veut qu'Industrie Canada exerce ses fonctions de gestion du spectre en tenant dûment compte de l'environnement naturel et humain. Industrie Canada doit tenir compte des effets environnementaux (et faire en sorte que les exigences de la LCEE et les normes du Code de sécurité 6 soient respectées) et s'assurer qu'il y a eu consultation avec les autorités responsables de l'utilisation du sol avant d'autoriser des radiocommunications à un emplacement donné pour des bâtis d'antenne importants. [CPC 2-0-03, p. 1]

Plus précisément, en ce qui a trait aux questions relatives à l'utilisation du sol, Industrie Canada a établi en 1990 l'exigence que les requérants désirant installer des bâtis d'antennes importants avisent les autorités responsables et les consultent. Cette procédure vise à assurer que les autorités municipales et responsables de l'utilisation du sol sont tenus au courant des projets de construction des bâtis d'antenne importants proposés sur leur territoire, pour qu'ils aient la possibilité de faire connaître leur point de vue avant le début de la construction. Ce processus de consultation vise à prendre en considération les préoccupations relatives à l'utilisation du sol tout en respectant la juridiction fédérale en matière d'installation et d'utilisation de systèmes de radiocommunications. [CPC 2-0-03, p. 4]

Un dépliant subséquent (1997) intitulé Parlons pylônes est encore plus précis sur la question de la notification et de la consultation. Il souligne que « Industrie Canada est responsable, en vertu de la Loi sur la radiocommunication, de la réglementation des radiocommunications et de l'approbation de l'emplacement des installations de radiocommunications au Canada. Le Ministère est d'avis qu'un dialogue, entre toutes les parties impliquées, est essentiel à l'introduction ordonnée des services de radiocommunications dans une communauté ». Le processus de consultation est au centre de ce processus : « Quiconque se propose d'installer ou de modifier un pylône d'antenne important doit consulter les autorités locales responsables de l'utilisation des sols. » Le dépliant précise que cette exigence tient compte du fait que « Industrie Canada reconnaît que les communautés locales doivent avoir l'occasion d'influencer l'emplacement des pylônes de radiocommunications. » (insistance). « Ce processus de consultation a pour but de résoudre, au niveau local, les préoccupations de la communauté. »

Mis à part la consultation sur les questions touchant l'utilisation du sol, trois autres caractéristiques doivent être confirmées et vérifiées : les exigences liées à l'aviation, dictées par NavCan, ainsi que les exigences en matière de peinture et d'éclairage établies par Transports Canada; la détermination que les émissions de champs de radiofréquences sont conformes au Code de sécurité 6 de Santé Canada et que les requérants sont prêts à prendre en compte toutes les plaintes liées au mauvais fonctionnement du matériel ou au brouillage; et l'attestation que les exigences de la LCEE sont respectées.

Toutefois, il importe de souligner que même si les problèmes de brouillage doivent être pris en compte par l'engagement du requérant à régler toutes les plaintes jugées valables, la Loi sur la radiocommunication permet également au ministre de répondre, au besoin, à une détermination qu'il existe un brouillage préjudiciable résultant de transmissions radio. En outre, les RPR exigent qu'Industrie Canada veille à ce que les décisions touchant les emplacements soient prises de manière à minimiser leur incidence sur la population résidant à l'intérieur des contours d'un champ de radiofréquences de haute intensité (question qui sera soulignée plus loin).

Tirant ses origines du ministère des Communications et de la loi en vertu de laquelle Industrie Canada fonctionne actuellement, le Groupe de gestion du spectre et Industrie Canada en général mettent l'accent sur les éléments touchant les radiocommunications pour les demandes de certificats de radiodiffusion. La Loi sur le ministère de l'Industrie elle-même le précise au paragraphe 4(1) Les pouvoirs et fonctions du ministre s'étendent de façon générale à tous les domaines de compétence du Parlement non attribués de droit à d'autres ministères ou organismes fédéraux et liés… k) aux télécommunications, sauf en ce qui a trait à (ii) la radiodiffusion, à l'exception de la gestion du spectre et des aspects techniques de la radiodiffusion; et l) au développement et à l'utilisation, d'une façon générale, d'entreprises, d'installations, de systèmes et de services de communications pour le Canada.

Les demandes que les proposants doivent présenter aux fins d'approbation mettent l'accent sur les caractéristiques du champ de radiofréquences des installations proposées, et l'examen d'Industrie Canada souligne ces facteurs radiotechniques en examinant les répercussions sur le réseau de communications existant, les problèmes éventuels de brouillage pour les résidents et les répercussions possibles sur la santé. Industrie Canada se préoccupe d'abord de réglementer le système global et de gérer le spectre. Il insiste ensuite pour que les radiodiffuseurs s'engagent à prendre en compte tous les problèmes à l'intérieur d'un contour de champ de radiofréquences à puissance élevée. Il exige également le strict respect du Code de sécurité 6 de Santé Canada. L'approbation technique d'une demande est accordée lorsque toutes ces considérations ont été traitées avec succès et que le requérant peut également attester que les considérations aéronautiques, environnementales et d'utilisation du sol ont toutes été prises en compte dans le cadre de consultations avec les autorités pertinentes, dans chaque cas. Les normes aéronautiques et de santé sont non discrétionnaires; les considérations environnementales respectent les exigences de la LCEE et peuvent être réexaminées au besoin; les répercussions sur le système existant doivent être évaluées directement par Industrie Canada, alors que les deux autres dimensions, soit les préoccupations concernant l'utilisation du sol et les problèmes de brouillage résidentiel sont déléguées, à toutes fins pratiques, aux radiodiffuseurs, qui doivent les prendre en compte grâce à des consultations avec les autorités responsables de l'utilisation du sol, dans un premier temps, et un engagement à traiter toutes les plaintes valides des résidents.

Il importe de noter que cette politique fait en sorte qu'à l'égard des questions liées à l'utilisation du sol, Industrie Canada traite avec les autorités locales, et non avec le public. La politique d'Industrie Canada sous-entend explicitement que l'administration municipale et les responsables de l'utilisation du sol représentent les préoccupations des résidents. Cette approche confère également à Industrie Canada la position peu enviable de paraître indifférent aux préoccupations des citoyens, en leur conseillant de s'adresser directement aux radiodiffuseurs sans aucune aide de la part d'Industrie Canada dans la résolution des plaintes liées aux impacts des installations approuvées par Industrie Canada.

Il vaut également la peine de se demander si cette politique qui consiste à se fier uniquement aux attestations d'autres personnes ou d'autres processus, sauf pour les facteurs radiotechniques des demandes, permet à Industrie Canada de s'acquitter pleinement de ses responsabilités au chapitre de l'examen complet de tous les aspects d'une demande dans le cadre de son processus d'approbation définitive. En l'absence de preuves de consultations publiques complètes de la part des requérants, par exemple, Industrie Canada ne devrait-il pas encourager ou obliger le requérant à mener des consultations complètes (comme l'a fait Industrie Canada dans l'affaire plus récente de la demande de Rogers Wireless visant l'exploitation d'installations de transmission de téléphone cellulaire à partir du pylône de remplacement de Rogers Broadcasting)? En l'absence de toute exigence des autorités responsables de l'utilisation du sol, Industrie Canada ne devrait-il pas imposer des exigences minimales en matière de consultation publique ou encore l'exigence d'un consentement de la part des autorités responsables de l'utilisation du sol, plutôt que de présumer simplement une acceptation p assive? Ce sont là des questions devant faire ultérieurement l'objet d'un examen plus poussé.

III. Analyse des actions d'industrie Canada dans l'affaire du Mont Triangle

L'analyse des actions d'Industrie Canada énoncée dans l'affaire du mont Triangle est réalisée ici suivant les six dimensions particulières relevées par le Comité des citoyens et Industrie Canada dans leur sommaire respectif. Afin de bien orienter la discussion, les sujets sont traités suivant le degré de facilité du traitement.

Préoccupations relatives à la santé et au Code de sécurité 6

Heureusement, dans la présente affaire du mont Triangle, la plus sérieuse des obligations qui incombe à Industrie Canada est celle qui peut être le plus facilement traitée. Comme nous l'avons déjà mentionné, Industrie Canada a la responsabilité de veiller à ce que toutes les activités de radiocommunication approuvées respectent clairement les normes énoncées dans le Code de sécurité 6 de Santé Canada en ce qui a trait à la puissance des champs de radiofréquences. La façon dont ces responsabilités doivent être assumées est clairement décrite dans les documents du Ministère et rien ne laisse à penser que les procédures prescrites n'ont pas été suivies.

Dans le cas présent, les préoccupations initiales en matière de santé semblent avoir été réglées dans le cadre de deux rencontres susmentionnées avec les citoyens et par des mesures sur l'emplacement et (avec permission) dans des résidences, confirmant qu'il n'y avait aucune situation où les limites prescrites par le Code de sécurité 6 étaient dépassées.

Même si certains résidents expriment encore des réserves au sujet du caractère adéquat des normes établies dans le Code de sécurité 6, cette préoccupation doit clairement être prise en compte dans le débat concernant l'approche préventive de Santé Canada à l'égard des risques perçus, et ne remet nullement en question les actions d'Industrie Canada.

Intégrité structurelle des pylônes et du matériel installé

Les préoccupations exprimées au sujet des normes relatives aux pylônes et à l'absence d'inspection après la construction sont liées au contenu des procédures prescrites d'Industrie Canada, et non à des allégations de non-respect de ces dernières, et seront traitées dans la discussion des leçons à tirer et des questions pour considération ultérieure. La question de savoir si Industrie Canada devrait se contenter, comme à l'heure actuelle, de recommander que les structures soient érigées suivant les normes canadiennes actuelles est importante et doit être examinée. Il est possible que dans le système actuel, la responsabilité à l'égard de l'intégrité des structures puisse demeurer vacante, sans responsabilité claire à l'égard des conséquences. Ici encore, dans les décisions qui ont été prises, le non-respect des politiques actuelles d'Industrie Canada n'a pas été mis en question.

En fait, même si le pylône de remplacement de Rogers Broadcasting est plus massif et même si le système de haubans semble à la fois plus intrusif et plus rapproché des résidences avoisinantes que l'ancien pylône, le pylône actuel, en fait, n'est pas beaucoup plus haut et est légèrement plus éloigné des maisons les plus rapprochées que le pylône qu'il a remplacé. Sur le plan de l'intégrité structurelle et de la sécurité en général, il semble clair qu'il s'agit là d'une amélioration par rapport au vieux pylône qu'il a remplacé. Les plaintes formulées à l'égard du processus d'approbation d'Industrie Canada au chapitre de la sécurité me semblent mal placées, même si, comme nous l'avons déjà mentionné, la question des permis de construction, de l'inspection après la construction et de l'imputabilité continue devrait être examinée plus à fond.

Installation non autorisée d'antennes de téléphone cellulaire par Rogers Wireless avant l'octroi de licence

On a allégué que Rogers Wireless (et non Rogers Broadcasting) a agi sans l'autorisation nécessaire lorsque, pour des raisons de logistique, elle a installé deux antennes de téléphones cellulaires sur le pylône de remplacement de Rogers Broadcasting avant le début de la mise en ondes par Rogers Broadcasting et avant que Rogers Wireless obtienne d'Industrie Canada sa licence d'exploitation pour ce matériel. Une conclusion sur cette question semble reposer sur des interprétations juridiques subtiles – qui dépassent mes capacités professionnelles – à savoir s'il faut effectivement obtenir une autorisation pour installer ce matériel, par opposition à son exploitation. Les représentants locaux d'Industrie Canada ont indiqué que leur pouvoir d'application dans ce domaine se résume à veiller à ce que les opérations soient menées conformément à une licence valide. L'installation d'une antenne non reliée à des émetteurs, et donc incapable de fonctionner, semble être une « zone grise ». Rogers Wireless et Rogers Broadcasting sont d'avis qu'aucune autorisation n'est nécessaire pour une telle installation et Rogers Wireless a agi en s'attendant avec confiance que les consultations avec Colwood pourraient avoir un dénouement positif et qu'une licence d'exploitation d'Industrie Canada pourrait être émise rapidement. Un mémoire de Rogers Wireless présenté dans le cadre du présent examen fait état de la ferme conviction que l'installation d'une antenne de téléphone cellulaire sur un pylône approuvé, en attendant l'approbation de son exploitation, n'est pas en elle-même illégale ou contraire aux exigences réglementaires.

Comme nous l'avons déjà mentionné dans la chronologie susmentionnée, Industrie Canada a insisté pour que soient complétées les consultations officielles avec la ville de Colwood et, en raison des réserves exprimées par Colwood, a insisté pour que le requérant examine d'autres emplacements; par conséquent, la demande de licence de Rogers Wireless demeure encore en attente.

Il semble clair que dans cette zone grise, les représentants d'Industrie Canada ne se seraient pas normalement attendus à être consultés ou à se pencher sur l'installation de l'antenne de téléphone cellulaire avant de traiter la demande d'obtention d'une licence d'exploitation. Il semble déraisonnable de soutenir que les représentants d'Industrie Canada n'ont pas fait leur travail au chapitre du traitement de la demande de Rogers Wireless. On ne pouvait pas attendre d'eux qu'ils anticipent l'installation d'antennes pour lesquelles il semble qu'aucune approbation n'est actuellement nécessaire (même si une licence d'exploitation des installations de transmission connexes est essentielle et que cette exploitation ferait l'objet d'une supervision étroite de la part d'Industrie Canada pour veiller à ce que les conditions de la licence d'exploitation soient observées).

Étant donné que la question du régime législatif qui devrait s'appliquer pour déterminer si une autorisation précise s'impose avant l'installation de matériel pour systèmes de téléphonie cellulaire dépasse la portée du présent examen, mais que la pratique semble être commune dans l'industrie et acceptée par Industrie Canada, je me sens tenu de laisser cette question faire l'objet d'un examen plus poussé dans le cadre de la revue nationale prévue.

Brouillage électronique

Le brouillage préjudiciable est défini dans la Loi sur la radiocommunication (mentionnée aux paragraphes suivants comme la Loi) comme un effet non désiré d'une énergie électromagnétique due aux émissions, rayonnements ou inductions qui

  1. compromet le fonctionnement d'un système de radiocommunication relié à la sécurité ou
  2. qui dégrade ou entrave sérieusement ou interrompt de façon répétée le fonctionnement d'appareils radio ou de matériel radiosensible.

Suivant cette définition, il semble clairement y avoir brouillage préjudiciable, en raison des activités de radiodiffusion actuelles sur le mont Triangle. Il peut être observé directement et facilement par les résidents et par d'autres personnes (bien que pas tous les problèmes observés ne peuvent être directement attribués aux transmissions de radiodiffusion à l'opposé des autres sources). En vertu de la Loi, une décision officielle peut être prise par le ministre confirmant qu'il y a effectivement brouillage préjudiciable (officiellement reconnu par le ministre) et, à ce moment, le ministre peut prendre des mesures correctives pour traiter le problème. Cependant, avant d'en arriver là, les radiodiffuseurs s'engagent, sous la surveillance directe des responsables d'Industrie Canada, au besoin, à tenter de corriger les problèmes du matériel radiosensible. La politique d'Industrie Canada et les conditions de licence indiquent clairement que la responsabilité relative à la prise en charge des plaintes valides de brouillage incombe aux radiodiffuseurs et elles continuent à affirmer qu'elles sont prêtes à prendre en compte tout problème soulevé par les résidents qui peut être raisonnablement attribué aux activités des radiodiffuseurs.

Le Comité des citoyens semble interpréter à tort l'article pertinent de la Loi comme obligeant le ministre à agir, plutôt que de lui permettre d'exercer ses pouvoirs dans des situations où il a été établi que d'autres mesures n'ont pas réussi à régler certains problèmes. Plus encore, le Comité semble ne pas tenir compte du fait que ces articles de la Loi visent généralement les problèmes de brouillage dans le système de radiocommunication, et non l'utilisation d'appareils électroniques de consommation dans les résidences.

Industrie Canada insiste pour dire qu'aucune détermination de brouillage préjudiciable en vertu de la Loi n'a été établie, ou ne serait encore justifiée, et que par conséquent, l'exercice des pouvoirs du ministre pour ordonner la modification des activités ou du matériel de réception ou de transmission serait prématuré. Cette position soulève toutefois les questions de savoir si la Loi s'applique ou devrait s'appliquer dans des situations où il semble n'y avoir aucune solution pratique aux problèmes de brouillage de résidents découlant d'activités de radiodiffusion.

Les efforts visant à résoudre des problèmes de brouillage doivent faire l'objet de plus amples discussions  : comme nous l'avons fait remarquer, les radiodiffuseurs insistent pour dire qu'ils sont prêts à prendre en compte et à corriger tout problème soumis à leur attention, y compris, au besoin, le remplacement du matériel existant par du matériel mieux protégé et assurant une meilleure immunité contre de puissants champs de radiofréquences. Certains résidents, par contre, insistent pour dire qu'ils ont perdu patience face aux tentatives infructueuses de corriger les problèmes susceptibles de n'avoir aucune solution pratique compte tenu du niveau actuel des champs de radiofréquences présents dans les foyers qui se trouvent à proximité des émetteurs.

Analyse des sites de rechange dans le processus d'approbation d'Industrie Canada

On soutient, et Industrie Canada en convient, qu'Industrie Canada n'a pas exigé explicitement l'examen d'autres sites pour le pylône de remplacement de Rogers ou pour le nouveau pylône de Seacoast, étant donné que le site actuel était un emplacement de radiodiffusion existant et qu'aucune des demandes de modification ou de nouvelles stations ne proposait de modifier de façon importante les paramètres techniques ou les contours de service de ceux qui s'appliquaient à la station existante sur l'emplacement existant. Ces demandes étaient donc considérées simplement comme des modifications techniques aux installations de transmission déjà approuvées. On pourrait soutenir, toutefois, que cette approche n'est pas conforme à l'évolution des responsabilités en matière de gestion du spectre en faveur d'une plus grande sensibilisation aux répercussions socio-économiques et autres allant au-delà des facteurs radiotechniques.

La logique de base de la politique d'Industrie Canada consiste à déléguer les responsabilités aux entités les plus directement visées et les plus en mesure de les traiter. Cependant, la responsabilité de prendre en compte les champs de radiofréquences de haute intensité associés aux entreprises de radiodiffusion est l'une des principales responsabilités d'Industrie Canada. Cette responsabilité est assumée principalement en ce qui a trait aux problèmes de brouillage touchant le reste du système de radiocommunication, et plus précisément en ce qui a trait à la répartition du spectre (attribution des bandes de fréquences) et les diagrammes d'antennes. Cependant, il faut également tenir compte des répercussions sur les individus, à la fois en matière de santé et de sécurité et de problèmes de brouillage. Ces derniers doivent être considérés à la fois comme des problèmes éventuels dont il est tenu compte grâce à la sélection des emplacements, pour les minimiser, et comme des problèmes réels dont il est tenu compte grâce à l'engagement des radiodiffuseurs d'y apporter des correctifs.

La question des normes d'exposition est traitée dans le Code de sécurité 6 de Santé Canada, mais leur application incombe à Industrie Canada, initialement en exigeant qu'une analyse de l'exposition soit effectuée par le requérant, mais en cas de doute, en exigeant l'établissement de mesures réelles.

La question des problèmes de brouillage est d'abord prise en compte grâce à l'examen de l'emplacement des antennes. Industrie Canada est l'organisme responsable de l'analyse des problèmes de brouillage. (Il importe de noter qu'il s'agit là d'une question d'emplacement, mais pas d'un problème d'utilisation du sol comme tel. Il doit être réglé par Industrie Canada, non pas par voie de consultations avec les autorités responsables de l'utilisation du sol, qui seront de toute façon mal outillées pour traiter cette question technique [par opposition à politique]).

Industrie Canada a apparemment omis de garantir dans son processus d'approbation, l'examen implicite des changements au milieu entourant l'emplacement, et particulièrement de la proximité inhabituelle des nouvelles résidences, ici encore parce qu'aucun changement important dans les caractéristiques de l'emplacement n'était proposé, et qu'à ce moment-là, les autorités locales responsables de l'utilisation du sol n'avaient soulevé aucune préoccupation.

En particulier, le fait de traiter simplement comme une « Révision » apportée à une demande qui avait déjà fait l'objet d'une approbation le 13 mars 2000, laquelle visait l'érection d'un nouveau pylône, sur une propriété distincte, assujetti à un bail distinct, doit être remis en question. Même si les paramètres radio pouvaient demeurer inchangés, la présence d'un pylône distinct était en soi un élément important et on aurait pu s'attendre à ce qu'il mérite un examen plus sérieux des répercussions sociales dans le nouveau contexte résidentiel, simplement pour des motifs esthétiques. Mais ici encore, la caractéristique de base est que la politique d'Industrie Canada semble exiger que ces questions soient traitées dans le cadre de l'expression de préoccupations de la part des autorités municipales ou des responsables de l'utilisation du sol, et aucune objection ou préoccupation de ce genre n'a été exprimée à aucun moment dans le cadre du processus. Les représentants d'Industrie Canada n'avaient aucune raison de croire que les préoccupations de la communauté touchaient les développements qui, après tout, ne modifiaient pas les caractéristiques de transmission de l'emplacement.

On peut soutenir que cette insistance à l'égard des facteurs radiotechniques d'Industrie Canada ne donne pas un poids adéquat aux caractéristiques physiques et aux répercussions des structures dans le voisinage, mais en l'absence de toute objection et compte tenu du fait que les paramètres radiotechniques demeuraient inchangés, l'omission d'exiger l'examen de sites de rechange dans le cadre d'une revue de ce qui était considéré essentiellement comme des modifications à une exploitation existante ne constitue pas, à mon avis, un vice de procédure décisive, mais plutôt un exercice discrétionnaire qui reflète une culture professionnelle donnant une interprétation, dans l'ensemble raisonnable, des politiques existantes, même si ces politiques, dans les circonstances actuelles, sont sujettes à caution.

J'en conclus que même si les règlements de base semblent dicter le devoir de mener ce que des avocats qualifieraient d'« analyse des solutions de rechange », et ce, même pour une structure de remplacement ou une proposition de coemplacement, il y a trois considérations qui pourraient suggérer que, dans le cas présent, l'analyse de sites de rechange pourrait être ignorée ou traitée sommairement.

Tout d'abord, les dépliants et les circulaires subséquents laissent tomber cette exigence et l'associe plutôt à l'exigence générale en matière de notification et de consultation à l'égard des questions liées à l'utilisation du sol.

En second lieu, toutes les analyses d'ingénierie indiquent que le complexe de nouvelles antennes devrait poser moins de problèmes de brouillage aux résidents avoisinants que l'ancien pylône. (Même si le nombre de résidences qui se trouvent à proximité du vieux pylône augmentait, il y a eu moins de plaintes de problèmes; comme dans le cas d'un aménagement près d'un aéroport ou d'une voie ferrée interurbaine, les inconvénients sont présumément compensés par d'autres avantages, notamment la vue ou le prix, et tombent rapidement en deçà du seuil de conscience.)

En troisième lieu, aucune objection à l'érection et à l'emplacement proposé n'a été enregistrée, que ce soit par les autorités locales ou par les citoyens.

Ces justifications laissent à penser que l'absence de toute analyse explicite des sites de rechange, particulièrement frappante dans le cas du nouveau pylône de Seacoast, peut être compréhensible dans le cadre de la pratique conventionnelle qui s'est établie au sein d'Industrie Canada. Néanmoins, elle semble regrettable, et la nécessité d'effectuer une telle analyse devrait être clarifiée dans une modification future des politiques et des procédures.

Exigence de notification et de consultation

Le fait d'accepter la justification susmentionnée place essentiellement tout le poids de la décision touchant l'emplacement sur le rôle et la participation des autorités locales. Elle attache donc une importance critique à l'obligation en matière de notification et de consultation imposée aux requérants (mais également au rôle d'Industrie Canada pour s'assurer qu'elle soit respectée dans sa totalité).

L'exigence en matière de notification vise à informer toutes les parties concernées et à veiller que les citoyens visés n'aient pas la surprise de trouver un nouveau pylône dans leur voisinage. Dans l'affaire du mont Triangle, elle n'a pas rempli cette fonction. Toutes les municipalités qui se trouvent en partie à l'intérieur d'un périmètre à intensité élevée d'une entreprise de radiodiffusion pour laquelle des installations nouvelles ou modifiées sont proposées doivent être avisées pour qu'elles aient l'occasion d'examiner les répercussions des changements proposés. Il ne suffit pas que ce jugement soit porté pour eux par les radiodiffuseurs ou les représentants d'Industrie Canada parce qu'aucun changement important au chapitre des paramètres d'exploitation ou des autres conséquences n'est en cause.

Ici encore, cependant, les procédures officielles existantes ne sont pas suffisamment explicites ou proactives pour garantir la réalisation de l'intention exprimée.

La politique du gouvernement fédéral en matière de consultation s'est étoffée considérablement au cours des 15 dernières années. Le rapport Townsend de 1987 a soulevé la question de la consultation comme préoccupation centrale. À la suite de la diffusion du rapport dans la Partie I de la Gazette du Canada, le 30 janvier 1988, il y a eu d'autres développements législatifs, y compris l'adoption de la nouvelle Loi sur la radiocommunication. L'avis SMRR-002-90 paru dans la Gazette du Canada le 16 juin 1990 a attiré l'attention sur une importante déclaration de politique à cet égard après avoir souligné que, au cours des dernières années, les administrations municipales ont exprimé, au nom de leurs citoyens, des préoccupations au sujet de l'emplacement et de l'apparence de ces structures.

En vertu de la nouvelle Loi sur la radiocommunication, le ministre des Communications [aujourd'hui ministre de l'Industrie] est autorisé à prendre en compte non seulement les considérations en matière de gestion du spectre, mais également les facteurs d'utilisation du sol et les facteurs environnementaux lorsqu'il s'agit d'accorder des autorisations. Afin de veiller à ce que les opinions des résidents locaux sur ces questions puissent être entendues et comparées aux besoins en matière de radiocommunication, les requérants souhaitant installer des systèmes faisant appel à des pylônes importants seront tenus d'aviser et de consulter les autorités municipales pertinentes.

Le Comité des citoyens conteste et Industrie Canada reconnaît que le libellé des lettres de notification des requérants adressées à la ville de Colwood s'éloigne du libellé précis établi dans les RPR et que la notification des districts avoisinants ou des municipalités de Langford, Metchosin et Esquimalt faisait défaut ou accusait des retards. Ces préoccupations me semblent être des omissions ou des défauts non pas matériels, mais techniques, sans conséquence importante sur les décisions d'approbation ou les mesures subséquentes, sauf dans la mesure où elles peuvent limiter l'information du public et donc la mobilisation possible des résidents locaux qui devrait être prise en ligne de compte dans le cadre du processus d'approbation. Dans la mesure où l'exigence en matière de notification vise simplement à aviser les autorités locales des changements proposés et à préciser les responsabilités particulières du requérant au chapitre des conséquences spécifiques de ces changements, le flot de lettres adressées au personnel de Colwood et au Conseil a sans nul doute atteint cet objectif, et l'absence de notification des communautés avoisinantes traduisait l'absence prévue (et apparemment concrète) d'impact des changements proposés (même si cela ne diminue d'aucune façon la responsabilité du requérant, établie dans l'engagement écrit imposé dans la demande de licence du requérant, si des problèmes de brouillage surviennent).

Toutefois, si l'omission d'aviser toutes les municipalités visées est considérée comme ayant réduit les chances de certains résidents locaux de prendre note des plans et de soulever suffisamment de questions pour provoquer une consultation publique, elle a également privé les résidents de l'occasion de faire entendre leur point de vue dans le cadre du processus de décision.

IV. Quelques leçons – ou, du moins, des questions – pour l'avenir

D'après l'analyse ci-dessus, le principal facteur qui pourrait être considéré comme un résultat inapproprié est l'absence de toute expression d'objection ou de préoccupation durant tout le processus ayant mené à l'approbation et à l'érection des pylônes. En effet, l'autorité responsable de l'utilisation du sol n'a pas joué le rôle prévu dans la spécialisation subtile et la division des responsabilités envisagées dans les politiques d'Industrie Canada – elle n'a pas reconnu que la représentation des citoyens dans les négociations avec les promoteurs et les préoccupations ou objections quant aux sites proposés influenceraient l'évaluation des demandes par Industrie Canada, même s'il incombe au ministre de l'Industrie l'autorité finale d'approuver un site ou le pouvoir ultime de résoudre une impasse dans les négociations entre l'autorité municipale et les promoteurs.

Un deuxième facteur dans l'incapacité de trouver un terrain d'entente concernant la décision des pylônes réside dans le point de vue chan geant du rôle des processus consultatifs dans les décisions publiques. Depuis environ les 15 dernières années, époque à laquelle les politiques et procédures ministérielles sont ancrées jusqu'à nos jours, rien n'a évolué de façon aussi marquée que la notion des « consultations ». Il y a désormais des attentes fermes pour une consultation publique directe, pour se faire entendre et exercer une influence; les consultations ne se résument pas uniquement à une notification d'une autorité locale qui est présumée représenter les opinions de l'ensemble des citoyens. Encore une fois, Colwood, en tant que nouvelle administration municipale avec des politiques peut-être largement héritées du début des années 1980, n'avait aucune expérience avec les questions relatives aux pylônes et aucune exigence de mener une consultation publique sur de telles questions. L'apparition assez soudaine des pylônes en tant que structures physiques intrusives a créé une surprise et un choc déplaisant pour bon nombre des citoyens directement touchés. (Colwood dispose désormais d'une politique explicite qui exige une consultation publique dans l'élaboration de sa réponse à toute demande future de cette nature. En rendant les pylônes une utilisation interdite dans les règlements sur le zonage, Colwood force un débat explicite sur de telles demandes, même si de telles interdictions ne sont pas liées à l'autorité fédérale.)

Lorsque la controverse relative au manque de sensibilisation des citoyens a pris le dessus, les citoyens ont considéré Industrie Canada comme leur agent, sans s'attendre à ce qu'Industrie Canada lui-même – ou, du moins, le gouvernement fédéral – puisse assurer une consultation publique sur un tel sujet. Mais Industrie Canada interprète son mandat strictement, non comme celui de servir le citoyen directement au chapitre du règlement des plaintes ni d'appuyer la collectivité locale à titre de représentant des décisions d'utilisation du sol, mais plutôt comme un mandat visant à servir l'intérêt public en général, par l'entremise du citoyen en sens abstrait et agrégé, en tant que client et bénéficiaire d'un réseau de télécommunications efficace.

À l'occasion, cette approche se traduit explicitement en un langage qui considère le radiodiffuseur ou le promoteur industriel comme « le client ». Ce point de vue strict du mandat ministériel, tout comme les autres distinctions subtiles d'ordre juridictionnel, n'est pas apprécié (dans tous les sens du terme) par les citoyens ordinaires. (Et, à cet égard, ce point de vue strict accuse peut-être un retard par rapport à la rhétorique actuelle du gouvernement fédéral au chapitre de la nécessité d'avoir des concepts de la fonction publique qui soient réceptifs, axés sur les citoyens, à guichet unique, sans « frapper à la mauvaise porte ».)

Il est juste de dire que l'expérience du mont Triangle concernant l'approbation et l'érection des pylônes sans une sensibilisation et une consultation du public plus importantes, risque de ne plus se reproduire à Colwood, ni dans aucune municipalité qui a pris note de cette expérience. Comme on l'a mentionné, la ville de Colwood a entamé un certain nombre de changements dans ses règles administratives et ses processus qui garantissent, à l'avenir, un examen public de toute demande d'approbation de nouveaux pylônes ou installations, en fonction d'un échange d'information considérable. Il se peut aussi que la pratique d'Industrie Canada évolue, comme en témoigne son traitement de la demande de Rogers Wireless qui est actuellement en attente.

Quoiqu'il en soit, le travail intensif du Tower Committee a cerné un certain nombre d'autres enjeux potentiels qui doivent être réglés dans le cadre de tout examen destiné à mettre à jour les politiques et les procédures d'Industrie Canada à la lumière du contexte en évolution rapide et des attentes actuelles quant au rôle du gouvernement fédéral. (Par exemple, si le gouvernement fédéral est juste dans la priorité désormais accordée à une connectivité efficace et à l'accès au cyberespace comme un élément fondamental d'une citoyenneté efficace, peut-il en même temps prendre la position de ne pas s'impliquer de façon proactive dans la prévention du mauvais fonctionnement des ordinateurs à domicile à la suite du brouillage radioélectrique?)

Les énoncés de principes d'Industrie Canada devraient être réexaminés pour déterminer s'il est nécessaire d'établir un nouvel équilibre dans l'expression du mandat entre le promoteur industriel en tant que client et le contribuable en tant que citoyen. Industrie Canada ne devrait-il pas avoir des normes minimales plus rigoureuses en matière de notification, d'information et de consultation qui, par exemple, entreraient en jeu dans des situations où les autorités responsables de l'utilisation du sol risquent de ne pas disposer encore des procédures qui respectent de telles normes minimales? Ainsi, si de telles normes étaient en place dans le cas de Colwood, Industrie Canada aurait pu exiger que les requérants d'une approbation des pylônes de remplacement ou de nouveaux pylônes non seulement avisent le personnel municipal, mais qu'ils mènent aussi certaines activités d'avis public et de consultation publique, même si Colwood, en tant que nouvelle petite municipalité, n'avait pas encore élaboré ses propres exigences officielles pour pareille consultation.

Il est également possible de passer en revue l'interprétation du mandat d'Industrie Canada selon une distinction légèrement plus subtile. Fidèle à ses origines en tant que ministère des Communications, préoccupé par le développement ordonné d'un réseau national efficace de télécommunications bien placé dans le milieu international des communications, Industrie Canada compte des politiques qui sont ancrées dans une culture radiotechnique, surtout sur le plan des activités de ses bureaux régionaux. L'approbation technique des propositions repose sur un examen des systèmes de transmission, des diagrammes de rayonnement d'antennes et des problèmes de brouillage dans un spectre de fréquences de plus en plus congestionné. On peut soutenir que la préoccupation concerne l'emplacement des antennes dans une gamme de transmissions. Il ne s'agit pas des facteurs physiques ou l'apparence des structures sur lesquelles reposent les antennes, sauf lorsqu'il s'agit d'assurer, pour le compte de Transports Canada et de NavCan, qu'aucun danger n'est créé pour l'aviation et de recommander l'observation des normes structurales de la CSA pour de tels pylônes. Par conséquent, du point de vue radiotechnique, une demande qui porte sur le passage d'un vieux pylône autoportant, plutôt désuet, à un pylône de remplacement trois fois plus massif en coupe transversale, fraîchement peint et appuyé par des câbles de hauban ancrés essentiellement à la ligne séparative des résidences avoisinantes peut être considéré essentiellement comme une modification technique, et non un changement important. Dans le même ordre d'idées, et de façon plus importante, le fait de changer une structure proposée de trois stations exploitées à partir d'une antenne distincte sur un seul pylône par l'érection d'un deuxième pylône autonome à 81 mètres sur une propriété séparée peut être considéré comme un changement qui ne nécessite pas une nouvelle proposition, mais encore une fois on peut le considérer comme une simple révision à un mémoire technique antérieurement évalué, car l'antenne ne change pas d'emplacement au-delà des limites du site existant (même si elle traverse une propriété distincte en vertu d'un bail distinct), ses propriétés et ses diagrammes de rayonnement ne sont pas considérablement changés et aucune nouvelle analyse n'est requise. Du point de vue radiotechnique, on interprète donc que l'antenne reste au même endroit; c'est pourquoi un tel changement n'est pas considéré comme un écart à la politique d'Industrie Canada visant à encourager le coemplacement. (La préférence pour le coemplacement désigne davantage le coemplacement à un seul site plutôt que le coemplacement sur une seule structure, car c'est la première option qui dicte l'impact des transmissions sur le réseau des communications dans son ensemble.)

Les leçons tirées de l'expérience du mont Triangle laissent entendre que toutes ces questions – la tâche positive de mener une analyse des sites de rechange et d'assurer une consultation publique, le bien-fondé d'autres modifications procédurales pour assurer un équilibre complet des préoccupations sociales et économiques locales face aux besoins en radiocommunication, la possibilité d'un virage dans le mandat perçu d'Industrie Canada et sa culture organisationnelle vers une culture qui est considérée plus à l'écoute des citoyens et des clients industriels – méritent une attention dans un examen plus exhaustif. Un tel examen devrait être effectué pour assurer un cadre cohérent depuis les lois et les règles sous-jacentes jusqu'aux circulaires et brochures ministérielles, en passant par une culture organisationnelle qui englobe toutes les sciences sociales ainsi que les facteurs radiotechniques, dans l'acquittement du mandat ministériel et qui est réceptive d'une manière équilibrée aux préoccupations des citoyens.

Conclusion

Un accident se produit lorsqu'un certain nombre de facteurs ne surviennent pas de la manière prévue. Dans le cas des pylônes sur le mont Triangle, si on considère le résultat comme un accident, un certain nombre de facteurs ont dû se produire de concert pour le déclencher. Si les politiques d'Industrie Canada ne s'étaient pas fiées uniquement à une réponse des autorités locales sur les questions relatives à la sélection de site, mais avaient plutôt exigé une analyse des sites de rechange à la lumière d'un environnement modifié entourant le pylône en place; si la ville de Colwood avait répondu aux lettres de notification avec des réserves à propos du site, au lieu de procéder à la perception que la question serait dictée uniquement par les autorités fédérales, sans être influencée par aucune autorité locale; si les radiodiffuseurs concernés avaient informé pleinement toutes les municipalités visées et, par conséquent, élargi la connaissance des plans d'érection à un tel point que la sensibilisation publique aurait pu déclencher les préoccupations publiques exprimées; si les pressions de concurrence n'empêchaient pas une antenne unique entièrement partagée par les deux radiodiffuseurs et toutes les trois stations; si les pressions de développement et peut-être l'inexpérience n'avaient pas amené la ville de Colwood à approuver une subdivision si près d'un emplacement émetteur; si les personnes envisageant d'acheter les lots avaient été mises au courant de la durée du bail pour le pylône en place et de la possibilité de plans d'expansion durant les travaux; si tous ces facteurs n'avaient pas été réunis, le résultat de la discussion et du processus décisionnel aurait été assez différent. Si l'apparition des pylônes n'avait pas suscité une telle surprise à bon nombre des résidents directement touchés et si les problèmes initiaux de démarrage n'avaient pas créé des problèmes de brouillage temporaires exceptionnels pour les résidents et des préoccupations accrues concernant les problèmes temporaires, il se peut que l'apparition du pylône de remplacement et même du nouveau pylône soit acceptée par toutes les personnes qui auparavant avaient déménagé aux environs du pylône en place, même si ses caractéristiques d'exploitation n'étaient pas plus bénignes que la configuration actuelle selon les dires des ingénieurs.

Toutefois, tous ces facteurs se sont produits ensemble et les objections des résidents locaux se sont unies vers une perception ferme chez certains, amplifiée par le Comité des citoyens, qu'Industrie Canada ne servait que les clients industriels au lieu de représenter les citoyens – ou, au plus, un certai n intérêt public agrégé et abstrait dans un système de télécommunications et de radiodiffusion efficace. L'équilibre cherché à travers ces changements apportés à la nouvelle Loi sur la radiocommunication n'avait pas été atteint – ou, du moins, perçu.

De toute évidence, s'il y avait des réserves non résolues ou des objections exprimées par l'autorité responsable de l'utilisation du sol, Industrie Canada aurait une tâche explicite d'exiger aux requérants d'effectuer une analyse complète des sites de rechange, avec une importance accordée aux politiques favorisant le coemplacement et le partage des structures. Même en l'absence de telles préoccupations explicites, j'interprète les règlements comme exigeant Industrie Canada d'entreprendre une telle analyse afin de traiter les problèmes potentiels de brouillage, qui sont assez différents des questions d'utilisation du sol. Il me semble que le fait de ne pas avoir mené cette analyse, en raison du changement dans l'environnement, constitue un manque important dans le processus par lequel la demande pour le pylône de remplacement de Rogers Broadcasting a été évaluée.

Un manque d'autant plus important se dégage dans la rapidité avec laquelle la demande de Seacoast pour un nouveau pylône a été traitée. La considération de cette demande comme une « révision » à la demande approuvée précédemment, sans aucun changement conséquent sur les paramètres d'exploitation, et l'acceptation apparemment sans aucune question d'un écart à une politique axée sur les structures partagées, tout en acceptant le nouveau pylône de Seacoast toujours comme un coemplacement semblent définitivement non conformes à une politique qui vise à permettre aux collectivités d'influencer la sélection des sites pour les pylônes d'antenne.

Cela dit, il semble aussi possible d'alléguer que les deux manques sont inhérents à la structure actuelle de la pratique d'Industrie Canada, au lieu de représenter un écart aux règles d'Industrie Canada dans ce cas particulier. Il semble que la politique en pratique s'est orientée vers une fiabilité accrue sur l'autorité responsable de l'utilisation du sol qui joue le rôle unique de répondre aux questions relatives à la sélection des sites dans la mesure où les résidents sont concernés, alors qu'Industrie Canada se limite à examiner les problèmes de brouillage et autres enjeux pour les autres radiodiffuseurs ou les utilisateurs du spectre radioélectrique.

De cette manière, un citoyen ordinaire peut avoir l'impression que le système réglementaire de la radiocommunication se préoccupe surtout du créneau de marché et des facteurs économiques dans le cas de l'octroi de licence de radiodiffusion par le CRTC pour l'autorisation de nouvelles stations et par le rendement économique de l'utilisation du spectre, ainsi que la protection des fréquences existantes assignées et des utilisations aéronautiques, dans le cas de l'octroi de nouveaux certificats de radiodiffusion par Industrie Canada pour l'autorisation de nouvelles structures physiques ou l'attribution de fréquences. Ce que l'on pourrait supposer comme un rôle contemporain d'Industrie Canada pour le compte de citoyens visés par les décisions de sélection de sites ou les problèmes de brouillage semble toujours être éclipsé par les responsabilités techniques à l'égard du système global qui constituaient auparavant le fondement de la gestion du spectre.

Le rééquilibrage de ces obligations conflictuelles à l'intérieur des politiques et des procédures exprimées et implicites d'Industrie Canada devrait faire l'objet de l'examen national actuellement annoncé, en commençant par la clarification, si possible, des autorités législatives et réglementaires, pour faire face aux attentes changeantes du public et aux opinions en matière de gouvernance, ainsi qu'aux technologies émergentes. En réponse à ces développements, les représentants d'Industrie Canada se sont affairés, au cours de la dernière décennie, à la révision des politiques; un examen exhaustif maintenant pourrait viser à restaurer la conformité et l'équilibre de façon à encourager des perceptions publiques plus positives des rôles et des responsabilités en jeu. Un tel résultat serait un rendement d'investissement constructif et bien accueilli sur le plan du temps et de l'énergie déployée par tant de personnes dans le débat intensif destiné à cerner, à étudier et à résoudre les questions soulevées dans le cas du mont Triangle.


Annexe 1- Énoncé des travaux, tel que discuté avec le comité des citoyens sur les pylônes d'antenne du mont Triangle de la ville de Colwood

Les tâches relatives à cet examen sont assez précises (bien qu'elles ne soient pas aussi simples et explicites qu'elles ne le paraissent a priori). Elles sont les suivantes  :

  1. déterminer si les autorisations pour les pylônes sur le mont Triangle à Colwood ont été faites conformément aux règles et procédures établies par Industrie Canada (y compris, ainsi qu'il est noté dans la lettre du ministre en date du 9 octobre 2002, la considération explicite de la manière dont les questions relatives à la sélection de sites et au brouillage préjudiciable ont été tenues compte dans les décisions concernant ces autorisations);
  2. suggérer des recommandations de changements aux procédures établies d'Industrie Canada en vue d'une considération dans le processus de consultation nationale sur les antennes qui est actuellement annoncé.

Selon moi, cette tâche ne consiste pas à déterminer si la bonne décision a été prise, mais à déterminer si la décision a été prise conformément aux procédures appropriées. Ces procédures laissent, par nécessité, une discrétion substantielle au personnel des bureaux régionaux d'Industrie Canada dans la formulation de jugements sur la manière d'établir un équilibre convenable entre les facteurs conflictuels. Je crois que ma tâche n'est pas de blâmer quelqu'un personnellement. Certes, la question quant à savoir si une mauvaise décision a été prise et si un équilibre a été établi au mauvais endroit est une question importante pour toutes les parties concernées, mais il ne s'agit pas de ma question. Dans le même ordre d'idées, la question de mesure de recours dans ce cas – c'est-à-dire, ce qui peut être fait précisément, et par qui, pour atteindre un meilleur résultat dans les circonstances présentes – n'est pas une question visée dans le présent examen.

(Il importe de noter, toutefois, que les questions susmentionnées comportent deux volets : premièrement, déterminer si les décisions relatives aux autorisations pour les pylônes ont été faites conformément aux procédures établies par Industrie Canada et ont été interprétées de façon conventionnelle; et deuxièmement, déterminer si ces procédures et ces interprétations sont toujours appropriées dans les circonstances actuelles.)

Par conséquent, il semble que nous abordons ici deux questions très concrètes et deux jugements plus généraux.

  1. La chronologie – ce qui s'est réellement produit, quelles mesures ont été prises? À la suite de bon nombre de travaux exécutés au cours des deux dernières années par le Comité des citoyens et par Industrie Canada, nous disposons d'une chronologie et d'une analyse exhaustives des événements, mais il semble qu'il sera nécessaire de réconcilier certains aspects conflictuels de ce qui s'est réellement produit et certaines divergences apparentes dans l'interprétation du dossier.
  2. Les procédures établies applicables dans l'affaire du mont Triangle – quel processus aurait dû être suivi et quelles mesures auraient dû être prises, par les requérants, par la ville et par Industrie Canada? Les procédures et principes pertinents ici peuvent inclure non seulement les procédures, les politiques et les règlements d'Industrie Canada et la législation afférente, mais aussi peut-être les lois administratives plus générales et les principes de bon gouvernement.
  3. La principale question pour cet examen découle de ces deux fondements : l'examen de la chronologie des événements convenue révèle-t-il des divergences entre les mesures prises et les procédures prescrites – que la discrétion décisionnelle dans cette affaire était-elle conforme aux procédures établies d'Industrie Canada?
  4. Enfin, peu importe la réponse à la question précédente, que suggère cet examen à propos des changements à apporter aux procédures existantes en vue d'améliorer la qualité et l'acceptabilité des décisions similaires à l'avenir?

Annexe 2 – Chronologie

Année Description
1920 On croit que le Triangular Hill (maintenant, et ci-après, désigné comme le mont Triangle) avait, depuis le début du 20e siècle, deux pylônes pour des fins de navigation ou de transmission radio.
1941 Poste du commandant de forteresse situé sur le mont Triangle. Installations radio utilisées sur ce site pour des fins de communication et de navigation.
1963 Demande déposée par Capital Broadcasting pour obtenir une licence de radiodiffusion FM.
1964 Capital Broadcasting reçoit l'approbation pour un pylône autoportant de 61m, afin d'y installer des structures d'antennes pour la station de radio CFMS-FM, qui exploite sur la fréquence approuvée de 98,5 MHz. Le bail visant le terrain privé, au 3417 Fulton Road, près du sommet du mont Triangle, qui permet la construction de ce pylône a toujours (en 2002) une durée de sept ans et offre un droit de renouvellement pour 15 autres années.
1981 Le mémoire technique de Capital Broadcasting à l'appui d'une demande de changement dans les installations de la station CFMS-FM signale que le 3 juin 1980, le ministère des Communications a autorisé un changement au site sur l'île Saturna [sur la même fréquence]. Ce site s'était avéré insatisfaisant pour desservir Victoria. La proposition consiste donc à garder la fréquence de 98,5 MHz sur le site existant, mais à augmenter la hauteur du pylône, passant de 225 pieds à 325 pieds. Cet emplacement ne conviendra pas beaucoup à la couverture régionale, mais davantage à la couverture de la ville principale. Ce changement dans les installations est apparemment approuvé tel que proposé, dans le site actuel avec une croissance de la puissance de l'émetteur et une augmentation de la hauteur du pylône à 99,1 mètres. Cette augmentation est enregistrée dans la base de données de Transports Canada, mais le pylône n'a jamais été modifié. Néanmoins, les mémoires techniques des consultants ultérieurs mentionnent un pylône « existant » de 99,1 m.
1985 La ville de Colwood se constitue en société. De nombreuses politiques, règles et pratiques administratives sont adoptées par les autres secteurs de compétence. La question des pylônes d'antenne n'est pas aussi controversée dans de nombreux secteurs de compétence, et les règles administratives adoptées, qui mentionnent la présence des pylônes, les acceptent comme une utilisation autorisée dans toutes les zones.
1992 La ville de Colwood approuve une subdivision avec certains lots à Bexhill Place, dont la limite arrière est adjacente à la ligne de la propriété sur laquelle se trouve le pylône existant, équipé des installations de transmission en place pour offrir un service de radiodiffusion sur la fréquence 98,5 MHz. Aucune exigence de recul ou restriction relative à la proximité du pylône existant n'est fixée.
1990 Les lots à Bexhill Place et aux environs sont vendus et des maisons sont construites. On ignore dans quelle mesure les acheteurs ont tenu compte des répercussions possibles des installations de transmission ou ont été mis au courant de la durée à long terme du bail en place pour le pylône, ni de l'approbation existante pour une augmentation de la hauteur du pylône à 99 m. Il semble que très peu de plaintes ont été reçues par Industrie Canada et par le radiodiffuseur durant cette période en ce qui concerne les problèmes de brouillage radioélectrique.
1994 Seacoast Communications Group Inc. fait une demande en vue d'exploiter une nouvelle station (CFEX-FM, sur la fréquence 107,3 MHz) que l'on propose de cosituer avec la station existante CFMS sur le mont Triangle, et ce, en partageant le pylône en place.
9/5/1994 Demande déposée par Seacoast Communications Group Inc (en attente d'une approbation du CRTC) pour un changement au pylône partagé avec la station CFMS-FM (le mémoire technique mentionne un pylône existant de 99,1 m).
1995 Transfert de la licence de radiodiffusion existante de Capital Broadcasting à Rogers Broadcasting, modifiée pour remplacer les lettres d'appel de CFMS-FM par CIOC-FM (tout en exploitant sur la même fréquence).
15/5/96 Lettre de notification de Seacoast à Colwood concernant la demande d'une nouvelle station à même le pylône de la station CIOC-FM.
22/5/96 Seacoast fait une autre demande pour sa nouvelle station devant être exploitée sur la fréquence 107,3 MHz (en attente d'une approbation du CRTC), avec un changement au pylône maintenant partagé avec la station CIOC-FM. Le mémoire technique mentionne que  : « la structure d'appui existante de la station CFMS sera remplacée pour accommoder à la fois l'antenne existante de la station CFMS et la nouvelle antenne FM proposée. Le centre rayonnant restera à son niveau existant et il n'y aurait donc aucun changement aux paramètres [par rapport à la demande précédente, probablement]. On propose de monter un poteau de 8,2 m sur le nouveau pylône haubané proposé qui remplacera le pylône existant de 99,1 m sur ce site. » TRADUCTION]
14/5/98 Lettre de notification de Seacoast à Colwood, qui indique les révisions à la demande
20/5/1998 Rogers fait une demande pour l'obtention du canal FM 297 (107,3 MHz) pour la station CJVI-FM. (La demande est ultérieurement refusée par le CRTC ; la licence est accordée à Seacoast, (Décision CRTC 99-480), mais le CRTC encourage Rogers à réitérer sa demande. [Rogers sollicite la fréquence 103,1 MHz pour la station CJVI-FM (commerce avec Camosun). Demande approuvée dans la Décision CRTC 2000-215.]
11/5/98 Demande révisée de Seacoast, qui tient compte du changement dans l'antenne proposée à la suite des plans d'ajout de la station CJVI-FM (les lettres d'appel ultérieures l'ont changé à CHTT) par Rogers sur le pylône existant de remplacement de Rogers. La demande de Seacoast indique toujours « L'antenne sera montée sur le pylône proposé de 99,1 m avec un centre rayonnant de 104,5 m au-dessus du sol. »
15/6/98 La notification de Rogers à Colwood indiquant que la station CJVI (plus tard la station CHTT) – passera de la bande AM à la bande FM (« consultation tenue le 12 juin 1998 ») et que l'antenne installée sur le pylône existant sera remplacée.
16/6/1998 Demande de Rogers à Industrie Canada pour une nouvelle station CJVI (ultérieurement CHTT) (en attente d'une approbation du CRTC), sur un système d'antennes partagé avec la station CIOC-FM.
16/11/98 Notification de Rogers à Colwood au sujet de la demande révisée, qui envisage de remplacer le pylône et l'antenne FM en place, tout en maintenant les hauteurs actuelles dans les deux cas. Inclusion du dépliant d'Industrie Canada, Parlons pylônes, qui attire l'attention sur la possibilité de soumettre des commentaires et sur les obligations du radiodiffuseur énoncées dans les RPR.
23/11/98 Demande de Rogers – changement du système d'antennes. Pylône de 61 m. Le but consiste à installer un nouveau système d'antennes apte à accommoder des stations supplémentaires, tout en réduisant le potentiel des problèmes de brouillage dans les résidences avoisinantes. Parallèlement, on reconnaît que le remplacement de l'antenne exigerait également le remplacement du pylône existant par un pylône érigé selon les normes de construction et de sécurité en vigueur.
22/4/99 Approbation technique d'Industrie Canada de la demande de Rogers en date du 23/11/98.
5/99 Approbation (approbation technique) de la demande de Seacoast en date de mai 1998.
10/6/99 Autorisation d'IC de construire pour la demande de Rogers en date du 23/11/98 concernant la station CIOC.
18/10/99 Lettre de Rogers à la mairesse et au conseil de Colwood, les informant de l'approbation obtenue par Industrie Canada et par le CRTC de procéder aux modifications, c'est-à-dire remplacer le pylône et l'antenne en place et maintenir les hauteurs actuelles dans les deux cas.
28/10/99 La Décision CRTC 99-480 du CRTC (28 oct. 1999) approuve l'installation d'une nouvelle entreprise de radiodiffusion FM de Seacoast sur la fréquence 107,3 MHz.
2/11/99 Notification de Rogers à Colwood de son intention de procéder à l'érection du pylône de remplacement; demande d'un permis de construction pour les fondations en béton du pylône et les édifices connexes à l'équipement de transmission.
9/11/99 Émission de permis de construction.
17/12/99 Lettre d'autorisation d'Industrie Canada à Seacoast pour ériger les installations destinées à sa nouvelle station, partagée avec la station CIOC conformément à sa demande de mai 1998.
5/1/2000 Lettre de notification de Seacoast à Colwood avisant la proposition de changement dans les paramètres pour la station CFEX-FM, qui partagerait le site avec la station CIOC sur le pylône de remplacement. Mentionne l'inclusion d'un dessin de l'emplacement du nouveau pylône et de l'antenne. Le formulaire d'attestation affiche la mention « consultation tenue le 5 janvier 2000 ».
10/1/2000 Demande de Seacoast pour un changement des installations et du système d'antennes, toujours partagés avec la station CIOC.
17/1/00 Nouvelle demande de Rogers pour une nouvelle station (CHTT), avec antenne partagée avec la station CIOC.
18/2/2000 Réunion du personnel de Seacoast avec la mairesse et le personnel de la ville de Colwood, et les deux citoyens concernés. Décision de tenir une deuxième réunion pour aborder les préoccupations relatives à la sécurité.
21/2/00 Lettre de notification de Seacoast à Colwood, qui indique des renseignements relatifs à la demande d'approbation du nouveau pylône sur la propriété adjacente au site de la station CIOC. Envisage un pylône non haubané de 48 m avec un poteau de 10 m pour soutenir l'antenne de radiodiffusion. Mentionne l'inclusion d'une esquisse d'arpentage de l'édifice et du pylône. Demande de permis de construction pour les fondations en béton du nouveau pylône.
21/2/00 La lettre de Seacoast à la mairesse Gibson au sujet de la précédente réunion indique que le pylône pourrait avoir une hauteur de 100 m, mais que Seacoast érigerait plutôt un pylône autoportant plus court (non haubané) en vue de répondre aux préoccupations des citoyens dans la mesure du possible sur ce site.
29/2/00 Deuxième réunion avec les citoyens concernés. Les notes au dossier de la mairesse et des représentants d'Industrie Canada, ainsi que les rapports des entrevues avec le radiodiffuseur, suggèrent que toutes les préoccupations ont été réglées.
13/3/00 Demande révisée de Seacoast, proposant le site de la nouvelle antenne. Le mémoire technique (« Révision », 8/3/2000) montre un pylône autoportant de 48 m avec un poteau de 10 m au sommet. Il indique que « le requérant considère la possibilité d'ériger un nouveau pylône plus court sur la propriété adjacente à celle de la station CIOC-FM et la présente révision aux paramètres est basée sur l'utilisation de ce nouveau pylône. Situé à environ 90 m du pylône existant de la station CIOC, il en résulte donc un changement d'une seconde dans les coordonnées sur le plan de la latitude et de la longitude. » (Non souligné dans l'original.) [TRADUCTION LIBRE]
3/00 Émission à Seacoast du permis de construction des fondations en béton du nouveau pylône.
24/3/2000 Approbation technique accordée par Industrie Canada à la suite de la demande de Rogers en date du 17/1/00 pour la station CHTT.
14/4/2000 Approbation technique de la demande de Seacoast, en date du 13 mars 2000, pour l'approbation de la révision proposant le site de la nouvelle antenne pour la nouvelle station CFEX-FM. Attestation d'utilisation du sol par Seacoast, indiquant « consultation tenue et approbation obtenue », en date du 7/4/2000.
5/2000 Érection du pylône de Seacoast.
23/5/2000 Seacoast reçoit l'approbation d'exploiter la nouvelle station CFEX-FM, sur le nouveau pylône d'antenne de Seacoast. Aucune plainte déposée.
6/2000 Érection du pylône de remplacement de Rogers pour la station CIOC. Les transmissions initiales à partir de la nouvelle antenne sur le pylône de remplacement révèlent un câblage et un équipement mal syntonisés, en plus de défauts opérationnels et de problèmes généraux de brouillage au matériel radiosensible dans les résidences avoisinantes. Après avoir corrigé ces problèmes, des ingénieurs chevronnés confirment que les exploitations respectent désormais les paramètres approuvés et que l'intensité des champs radioélectriques susceptibles de causer des problèmes de brouillage est réduite de façon significative par rapport à l'intensité causée par les exploitations précédentes, au moyen de l'ancienne antenne.
24/7/2000 Autorisation d'ériger la station CHTT (tel qu'approuvé dans la Décision CRTC 2000-215).
1/9/2000 Certificat de radiodiffusion pour l'attribution de pouvoir pour exploiter CHTT.
18/9/2000 Notification (tardive) de Langford de Seacoast, qui copie le texte de la lettre du 21 février en décrivant le nouveau pylône proposé. Il indique que cette lettre a également été envoyée à Esquimalt et à Metchosin en février.