Rapport sur l'examen de la politique nationale sur les pylônes d'antenne

Section C — Aperçu des politiques relatives au choix de l'emplacement des antennes

Dans la section C, nous passons brièvement en revue les politiques relatives au choix de l'emplacement des antennes en vigueur au Canada, en Australie, en Nouvelle-Zélande, au Royaume-Uni et aux États-Unis. Nous abordons les politiques d'autorisation des antennes du Canada en vue de commencer à mettre en contexte les six questions liées à l'orientation de la politique dont nous traitons dans la section D du rapport.

Nous abordons la politique relative au choix de l'emplacement des antennes de quatre autres pays développés, à des fins de comparaison. Nous avons rédigé le rapport en prenant comme prémisse que l'industrie de la radiocommunication et les autres utilisateurs radio au Canada ne devraient pas être assujettis à des exigences réglementaires et à des coûts de transaction (liés à l'établissement de pylônes d'antenne et à d'autres ouvrages d'infrastructure visibles) qui ne concordent pas avec les obligations réglementaires ni avec les coûts assumés par leurs homologues dans des pays similaires. De même, si les organismes de réglementation de pays similaires au nôtre demandent aux membres de leur industrie radio et aux autres utilisateurs radio d'atteindre certains objectifs sociaux considérés par les citoyens canadiens comme étant importants ou utiles, notre organisme de réglementation devrait se servir de ses pouvoirs pour favoriser l'atteinte d'objectifs analogues, à moins que des raisons impérieuses ne dictent le contraire.

Politique du choix de l'emplacement des antennes au Canada

Dans la présente sous-section de l'examen de la politique nationale sur les pylônes d'antenne, nous exposons les grandes lignes de quatre des politiques de choix de l'emplacement/d'autorisation des antennes qui intéressent principalement les citoyens et les autorités responsables de l'utilisation du sol concernés par les pylônes d'antenne. Ces politiques portent sur l'évaluation des effets nuisibles sur l'environnement, l'exposition des êtres humains aux champs de radiofréquences, les consultations sur l'utilisation du sol à l'échelle locale ou régionale ainsi que le balisage et l'éclairage aéronautiques des antennes et de leurs bâtis. Nous examinons chacune des politiques à tour de rôle.

Ces politiques et leur contenu ont pour autorisation légale un éventail de sources, allant de lois (comme la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE), la Loi sur la radiocommunication, la Loi sur la radiodiffusion et la Loi sur l'aéronautique), à des conditions de délivrance de licences radio (comme celles qui sont imposées pour l'obtention de licences de spectre), aux politiques de délivrance de licences particulières d'Industrie Canada (comme les Règles et procédures sur la radiodiffusion (RPR)), aux normes techniques (comme la norme [aéronautique] Norme 621.19 - Norme relative au balisage et à l'éclairage des obstacles) et aux circulaires de procédures ministérielles (comme les circulaires des procédures concernant les clients (CPC-2-0-03) d'Industrie Canada).

Nous ne pouvons pas nous attendre à ce que les responsables de l'utilisation du sol et les membres du public qui s'intéressent aux questions touchant au choix de l'emplacement des antennes connaissent à fond l'ensemble de ces instruments de réglementation et d'action afin de comprendre le processus d'autorisation des antennes au Canada. En fait, il existe un document qui a pour objet d'éclairer tout le processus. Il s'agit d'une circulaire des procédures concernant les clients, CPC-2-0-03-2-0-03, intitulée Processus environnemental, champs de radiofréquences et consultation sur l'utilisation du sol (CPC-2-0-03-2-0-03)^{Note 7} . En plus d'être explicative, cette circulaire vise à établir la politique relative aux procédures applicables aux processus de consultation auxquels participent ceux qui souhaitent installer ou modifier des bâtis d'antenne et les autorités responsables de l'utilisation du sol.

Depuis l'été de 1990, la circulaire des procédures concernant les clients CPC-2-0-03-2-0-03, et le formulaire d'attestation^{Note 8} joint à celle-ci, est le principal document d'orientation sur lequel est basé le processus de choix de l'emplacement/d'autorisation des antennes et de leurs bâtis au Canada. Elle a été publiée pour la première fois enjuin 1990 et révisée deux fois depuis. La version actuelle a été publiée le 24 juin 1995. Même si la CPC-2-0-03-2-0-03 n'a pas statut de loi, il n'en demeure pas moins qu'Industrie Canada, comme son prédécesseur, le ministère des Communications, ne cesse de faire appliquer son contenu. Il ressort clairement du ton et du contenu du document que l'organisme de réglementation l'a rédigé pour utilisation par l'industrie de la radiocommunication et les autres utilisateurs radio. Par défaut, c'est le seul document d'orientation ayant pour objet d'informer les autorités responsables de l'utilisation du sol, les groupes de défense de l'intérêt public et les citoyens des critères qui s'appliquent aux rôles qu'ils jouent dans le processus d'autorisation des antennes au Canada^{Note 9}.

La circulaire des procédures concernant les clients CPC-2-0-03-2-0-03 aborde trois grandes questions d'orientation^{Note 10} liées au choix de l'emplacement et à l'autorisation des antennes radio et de leurs bâtis, c'est-à-dire : (1) les effets nuisibles sur l'environnement possibles; (2) la réglementation de l'exposition des êtres humains à certains champs de radiofréquences; (3) l'obligation pour les demandeurs d'antenne de consulter les autorités responsables de l'utilisation du sol dans les circonstances. Ces exigences (évaluation environnementale, exposition aux champs de radiofréquences, consultations sur l'utilisation du sol) peuvent être complétées au besoin par d'autres règles et règlements pertinents. Par exemple, les règles et procédures sur la radiodiffusion (RPR) et les procédures sur la radiodiffusion (PR) qui s'appliquent aux diverses catégories d'entreprises de radiodiffusion (p. ex., AM, FM , télévision) précisent les exigences en matière d'avis auxquelles doit satisfaire le demandeur pour faire approuver des installations d'antenne de radiodiffusion, lorsqu'il consulte les autorités responsables de l'utilisation du sol.

Comme les consultations sur l'utilisation du sol nécessaires à l'approbation des systèmes d'antenne des entreprises de radiodiffusion et des stations de téléphonie cellulaire/SCP font l'objet d'un traitement particulier, nous les examinons séparément dans la présente sous-section du rapport.

Effets nuisibles sur l'environnement

Dès 1990, les demandeurs de licence pour l'exploitation de la plupart des stations terrestres, côtières, de radiodiffusion, etc. au Canada devaient effectuer une évaluation environnementale portant sur leurs propositions de bâti d'antenne. La disposition législative en vertu de laquelle est imposée cette obligation d'examen figure dans la section 3 du (de l'ancien) Décret sur les lignes directrices visant le processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement. Cette mesure législative secondaire créait un processus d'examen environnemental qui était administré par le Bureau fédéral d'examen des évaluations environnementales (BFEEE). Le ministère des Communications (MDC) d'alors a créé la première version de la circulaire des procédures concernant les clients CPC-2-0-03-2-0-03, en 1990, en vue de guider les évaluations environnementales. À l'époque, les répercussions de la construction ou du choix de l'emplacement d'un système d'antenne sur l'environnement, l'exposition des êtres humains aux champs de radiofréquences et les incidences de la proposition sur l'utilisation du sol à l'échelle locale étaient toutes considérées comme étant des questions environnementales. La circulaire avait en fait pour titre Processus d'évaluation environnementale relative aux activités de gestion du spectre.

Les demandeurs, dans ces vastes catégories de licence radio, devaient remplir et soumettre un formulaire d'attestation, appelé « Annexe D - Supplément à la demande de licence radio - Information environnementale préliminaire^{Note 11} , et leur demande de licence radio ((générale) Formulaire 16-16). L'annexe D renfermait trois brèves questions portant sur les répercussions que pourraient avoir sur l'environnement la station de radio proposée ou sa construction. Ces questions avaient trait, entre autres, aux incidences sur les zones d'habitat de la faune, les parcs nationaux ou provinciaux, les aires écologiquement fragiles, les aires culturellement sensibles et les parcours migratoires d'animaux comme les oiseaux et les caribous. Le demandeur de licence répondait à ces questions par « oui » ou « non ». Advenant une réponse positive, le ministère assurait le suivi, en s'employant à déterminer s'il était possible d'atténuer les répercussions en adaptant la proposition. La première étape de ce processus s'appelait le « l'évaluation environnementale préliminaire ».

Enjanvier 1995, la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE)^{Note 12} a été promulguée. Elle établissait une nouvelle méthode pour déterminer quand il sera nécessaire d'effectuer une évaluation environnementale. Selon l'alinéa 5(1)(d) de la LCEE :

Il convient de noter que la loi ne vise pas la totalité des autorisations accordées par des autorités fédérales. Le Règlement sur les dispositions législatives et réglementaires désignées^{Note 13} fait en effet état des « pouvoirs ou fonctions » législatifs fédéraux qui sont assujettis à un examen environnemental. Dans l'article 13, il stipule que l'alinéa 5(1) f) de la Loi sur la radiocommunication, qui confère à l'autorité fédérale le pouvoir d'approuver les projets, sera assujetti à une évaluation environnementale aux termes de la LCEE. L'alinéa 5(1) f) de la Loi sur la radiocommunication précise le pouvoir conféré au ministre de l'Industrie par le Parlement, soit :

Par conséquent, l'obligation d'effectuer une évaluation environnementale pour les systèmes d'antenne radio, en vertu de la LCEE, est désormais liée directement au pouvoir d'Industrie Canada (issu de la réglementation) d'approuver l'emplacement de stations radio ou d'antennes, ou la construction de pylônes ou d'autres structures porteuses.

Lorsque la LCEE a été promulguée en 1995, Industrie Canada avait déjà commencé à cesser d'approuver l'emplacement des antennes et des systèmes d'antenne du SRG [bande publique], de la plupart des antennes paraboliques de réception et des installations de radioamateur. Lorsqu'il a mis à jour la circulaire CPC-2-0-03-2-0-03, cette année-là, il a créé la désignation « type 1 » pour toutes les stations radio qui exigeaient une autorisation, que ce soit pour l'emplacement ou l'antenne, et la désignation « type 2 » pour celles qui n'en exigeaient pas. Les stations radio de type 2 étaient, et continuent d'être, exemptées des exigences de la LCEE.

La version de 1995 de la CPC-2-0-03-2-0-03 a établi un processus d'examen environnemental à deux étapes pour toutes les stations radio de type 1, toujours en vigueur aujourd'hui. Le demandeur d'une licence d'exploitation de station radio de ce type doit présenter un formulaire à Industrie Canada dans lequel il répond à sept questions ayant trait aux effets nuisibles sur l'environnement possibles. Ces questions sont exposées dans la sous-partie « B » de l'« annexe 1 » de la CPC-2-0-03, appelée « Partie B - Attestation relative à l'information environnementale préliminaire ». Dans ce formulaire d'attestation (auto-administré), le promoteur d'antenne doit préciser si des plans d'eau ou du sol humides se trouvent à proximité (rayon de 30 mètres) des installations prévues et si l'antenne proposée sera située dans un parc national ou dans une aire ou du sol protégées auxquels s'applique le Règlement sur l'utilisation du sol territoriales^{Note 14} . Advenant une réponse positive à l'une ou l'autre des questions, il se peut que le demandeur soit tenu de réaliser une évaluation environnementale plus complète aux termes de la LCEE, ce qui constituerait la deuxième étape.

Même si les exemples suivants d'effets nuisibles sur l'environnement ne sont pas mentionnés dans le formulaire d'attestation que doivent présenter à Industrie Canada les promoteurs de station radio de type 1, ils figurent néanmoins dans la circulaire :^{Note 15}

• effets nuisibles sur les plans d'eau, les eaux souterraines ou le sol;
• effets négatifs sur les secteurs protégés par la loi comme les parcs nationaux, les canaux historiques ou les autres secteurs protégés;
• modification, perturbation ou destruction des habitats terrestres ou aquatiques de la faune et de la pêche;
• changements touchant l'utilisation courante du sol et/ou la qualité des terrains et des ressources naturelles que les Autochtones utilisent à des fins traditionnelles;
• modification des ressources historiques, archéologiques, paléontologiques ou patrimoniales résultant d'un changement du milieu.

À ce jour, Industrie Canada ne possède presque pas d'expérience en matière d'évaluation environnementale approfondie consécutive à une proposition d'installations d'antenne. Cette situation s'explique par le fait que très peu de propositions ont satisfait aux critères (effets sur l'environnement) exposés dans le formulaire d'attestation d'Industrie Canada et que les promoteurs d'antenne ont jugé bon de modifier leurs plans de construction lorsque ceux-ci étaient susceptibles de déclencher une analyse secondaire de l'évaluation environnementale.

Comme nous l'avons mentionné ci-dessus, les antennes et les bâtis des stations radio de type 2 ne sont pas assujettis aux exigences d'un examen environnemental parce que les demandeurs n'ont pas besoin d'obtenir une autorisation ministérielle particulière, en vertu de l'alinéa 5(1) f) de la Loi sur la radiocommunication, avant de faire construire ou modifier des installations. Dernièrement, on a observé une croissance spectaculaire du nombre et de la variété de stations de type 2. Cette croissance est attribuable à deux raisons principales.

Premièrement, Industrie Canada fait l'expérience d'options de délivrance de licence qui permettent d'alléger le fardeau de la réglementation supporté par ses clients et par lui, en délaissant les transactions individualisées. Parmi ces options à caractère non réglementaire figurent la « délivrance de licence de système » et la « délivrance de licence de spectre »^{Note 16} , qui peut englober plusieurs stations de base sous une ou quelques licences. Actuellement, les fournisseurs de services sans fil/SCP détiennent tous une autorisation obtenue dans le cadre d'une licence de spectre, ce qui fait que leurs installations d'antenne sont exemptes d'un examen environnemental^{Note 17}.

Deuxièmement, au cours des quelque cinq dernières années, l'industrie de l'électronique a mis au point bon nombre d'appareils numériques sans fil, de type grand public ou commercial, qui fonctionnent dans des bandes de fréquence exemptes de licence, comme les bandes de 2,4 GHz, 5,8  GHz et de 24 GHz. Il convient de souligner, toutefois, que le fait que ces appareils soient exempts de licence ne signifie pas qu'ils ne sont pas réglementés. Les organismes de réglementation ont établi des règles, des normes et des spécifications applicables à ces appareils en vue de contrôler le brouillage qu'ils peuvent causer^{Note 18}. Cela signifie, par contre, que leurs installations d'antenne ne sont pas assujetties à une évaluation environnementale parce que leurs exploitants n'ont pas besoin d'obtenir l'autorisation d'Industrie Canada avant de les établir ou de les modifier.

Les pylônes de transmission et les autres installations des radiodiffuseurs continuent d'être assujettis à une évaluation environnementale, pourvu que l'établissement de l'entreprise soit réglementé aux termes de la Loi sur la radiodiffusion.

Exposition des êtres humains aux champs de radiofréquences

Le Code de sécurité 6^{Note 19} (CS 6 ou Code) est la norme nationale établie au Canada relativement à l'exposition humaine aux champs de radiofréquences (RF) électromagnétiques^{Note 20}. C'est un document approfondi dans lequel sont exposées les exigences en matière de sécurité pour l'installation et l'utilisation des dispositifs à RF ou à micro-ondes qui fonctionnent dans la bande de fréquences allant de 3 kHz à 300 GHz^{Note 21} Le Code établit deux ensembles de limites d'exposition aux RF, qui sont basées sur la situation des personnes qui peuvent être exposées : (1) les travailleurs qui peuvent être exposés aux RF ou aux micro-ondes au cours de leur travail quotidien; et les autres personnes dont les (2) membres du grand public qui peuvent être exposés en tout temps ou n'importe où. Manifestement, les limites d'exposition applicables au grand public sont les spécifications les plus pertinentes pour ce qui est du choix de l'emplacement et des autres aspects des antennes radio et de leurs pylônes.

La Division des dangers des rayonnements pour les consommateurs et le personnel clinique, de Santé Canada, produit le Code à titre de guide. C'est Industrie Canada qui a exigé que le Code soit respecté en l'intégrant aux dispositions de la réglementation portant sur les appareils radio à main (comme les téléphones cellulaires) et les installations d'antenne. Essentiellement, les appareils et les stations radio doivent tous être conformes au Code. C'est la nature et la portée de l'analyse qui doit être effectuée pour établir la conformité qui diffère selon l'autorisation radio ou la catégorie d'appareils radio. Ces spécifications particulières sont publiées dans les diverses règles, procédures, normes, etc. utilisées par Industrie Canada. Par exemple, les entreprises de radiodiffusion de type 1 doivent fournir une analyse de l'exposition aux radiofréquences avec chaque demande de certificat de radiodiffusion. Les divers types d'analyses qui doivent être effectuées sont précisés selon la catégorie de service de radiodiffusion et exposés dans les règles et procédures sur la radiodiffusion (RPR).

Selon la CPC-2-0-03-2-0-03, les stations radio de type 1 et de type 2 doivent être « installées et exploitées conformément aux prescriptions du Code de sécurité 6. »^{Note 22} Comme le respect des limites d'exposition établies dans le Code de sécurité 6 est habituellement imposé par une condition de délivrance de licence particulière, et que la façon acceptable de vérifier la conformité au Code est précisée dans les documents d'orientation applicables aux différentes catégories de licence, les renvois au Code dans la CPC-2-0-03-2-0-03 servent davantage comme rappels de la politique que comme source du contenu.

Consultation des autorités responsables de l'utilisation du sol

Dans le paragraphe d'introduction portant sur les consultations sur l'utilisation du sol, dans la CPC-2-0-03-2-0-03, Industrie Canada affirme ce qui suit au sujet de l'importance des préoccupations des collectivités concernant l'établissement d'antennes radio et leurs bâtis :

La CPC-2-0-03-2-0-03 établit le cadre général qui s'applique aux consultations sur l'utilisation du sol menées par certains promoteurs d'antenne auprès des autorités responsables au Canada lorsque sont installés ou modifiés des antennes ou des bâtis d'antenne importants (y compris des pylônes).

La CPC-2-0-03-2-0-03 n'impose toutefois pas d'obligations de consultation pour les diverses catégories de stations radio au Canada.

Essentiellement, les exigences en matière de consultations locales applicables aux diverses catégories de stations radio sont imposées par Industrie Canada comme conditions de délivrance de licence. Il convient de souligner que ces conditions sont exposées de différentes façons et dans divers textes. Par exemple, les autorités responsables de l'utilisation du sol et les utilisateurs du spectre ne peuvent pas se fier uniquement au texte de la CPC-2-0-03-2-0-03. Habituellement, il faut respecter, en totalité ou en partie, le contenu de la CPC-2-0-03-2-0-03, mais les conditions de délivrance de licence particulières et les documents d'orientation portant sur les diverses catégories de stations radio (qui comportent des systèmes d'antenne fixes) peuvent modifier certains éléments ou stades des processus de consultation établis dans cette circulaire générale. Cela est particulièrement vrai dans le cas des stations radio dont l'établissement est autorisé par des licences de spectre ou des certificats de radiodiffusion particuliers.

La CPC-2-0-03-2-0-03 renferme deux modèles de consultation portant sur l'utilisation du sol -- l'un des deux est beaucoup plus structuré, et le modèle structuré comporte des étapes bien définies et prévoit une plus grande surveillance et participation d'Industrie Canada. Le modèle de consultation structuré s'applique aux « stations radio de type 1 ». Il s'agit des stations radio dont il faut faire approuver l'emplacement avant que l'antenne puisse être érigée ou mise en activité. Comme nous l'avons expliqué dans la sous-section précédente du rapport (effets nuisibles sur l'environnement), Industrie Canada a créé cette typologie en 1995 par suite des obligations en matière d'évaluation environnementale imposées par la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale. La presque totalité des entreprises de radiodiffusion et les exploitants de certaines stations terrestres ou côtières ne servant pas à la radiodiffusion sont tenus d'obtenir un certificat ou une licence visant à officialiser l'emplacement des installations.

Aux termes de la CPC-2-0-03-2-0-03, le modèle de consultation souple sur l'utilisation du sol s'applique aux stations radio de type 2. Il s'agit des stations ou appareils radio qui : (1) exigent une autorisation (habituellement, une licence) qui ne s'appliquent pas à un emplacement en particulier; ou qui (2) sont exempts de licence mais qui doivent se conformer à des exigences particulières (puissance, fréquence, etc.) ou à d'autres limites techniques. La CPC-2-0-03-2-0-03 ne renferme presque pas de détails, toutefois, sur la façon dont doivent être menées les consultations sur l'utilisation du sol dans le cas des stations radio de type 2.

Il est logique de créer des exigences en matière de consultation à la fois structurées et souples pour les propositions d'antenne, et d'imposer l'utilisation de l'un ou l'autre modèle (structuré ou souple) en se basant sur les hypothèses selon lesquelles le choix de l'emplacement d'un type particulier de station radio peut avoir des répercussions importantes ou faibles sur la collectivité voisine. D'autres pays développés, comme le Royaume-Uni, font des distinctions similaires dans leurs politiques.

(i) Consultations sur les stations radio de type 1

Au départ, tous ceux qui demandent un certificat de radiodiffusion lié à un système d'antenne sont tenus de consulter les autorités compétentes responsables de l'utilisation du sol - c'est une condition préalable à la délivrance du certificat par Industrie Canada. Les autorités responsables de l'utilisation du sol doivent être avisées de l'intention du demandeur de construire de nouvelles installations ou de modifier des installations existantes, et l'avis doit renfermer des détails de base au sujet du système ou du changement proposé. L'avis doit être envoyé aux autorités responsables de l'utilisation du sol avant ou en même temps que la demande de certificat est présentée à Industrie Canada^{Note 24}. De même, tous ceux qui demandent un certificat de radiodiffusion doivent remplir et soumettre à Industrie Canada le formulaire d'attestation sur l'examen environnemental et l'utilisation du sol, qui est joint au document, Règles et procédures sur la radiodiffusion, Partie 1^{Note 25}. Comme nous allons l'expliquer dans la prochaine sous-section du rapport, sauf certaines modifications de procédure, les consultations sur l'utilisation du sol portant sur les installations d'antenne des radiodiffuseurs tendent à se conformer aux exigences et à suivre les étapes exposées dans la CPC-2-0-03-2-0-03 pour les stations radio de type 1.

Lorsqu'il érige ou modifie une antenne et un bâti d'une station radio de type 1 autre qu'un centre de radiodiffusion, le promoteur peut ne pas avoir à tenir des consultations sur l'utilisation du sol, aux termes de la CPC-2-0-03-2-0-03. Il lui incombe en effet de déterminer si le bâti ou la modification sera de nature « importante ».

Si le promoteur conclut que le bâti d'antenne, une fois érigé ou modifié, ne sera pas important, il peut ne pas cocher cette option particulière dans la Partie C du formulaire d'« attestation d'information environnementale préliminaire et de consultation avec les autorités municipales ou les responsables de l'utilisation du sol »^{Note 26} et le soumettre à Industrie Canada. Dans la CPC-2-0-03-2-0-03, Industrie Canada prévient le promoteur d'antenne qu'il fait ce choix en « acceptant les conséquences de cette décision »^{Note 27}. Le promoteur peut ensuite passer à l'étape de la construction pendant que le Ministère continue de traiter la demande.

Si le promoteur d'une station radio de type 1 non destinée à la radiodiffusion conclut que le bâti ou la modification a une nature « importante », il doit mener des consultations  sur l'utilisation du sol, selon la CPC-2-0-03-2-0-03. Un tel promoteur doit alors communiquer ses plans aux autorités responsables de l'utilisation du sol en temps opportun parce que « les consultations seront complètes dans la mesure où les communications seront établies sans tarder. » Il incombe au promoteur et aux autorités responsables de l'utilisation du sol de conclure une « entente mutuellement acceptable », de « considérer leurs exigences mutuelles et s'efforcer de trouver des solutions réduisant le plus possible les répercussions du projet sur le milieu, y compris les sites déjà existants, sans toutefois empêcher indûment la mise en oeuvre de l'installation radio »^{Note 28}.

Selon la CPC-2-0-03-2-0-03, pour les consultations sur les stations radio de type 1, « Industrie Canada ne joue pas un rôle direct dans cette consultation ». Il veille plutôt à ce que le promoteur communique ses plans aux autorités responsables de l'utilisation du sol et à ce que le processus de consultation soit mené en « temps opportun ». De plus, il fournit l'information nécessaire au promoteur et aux autorités responsables de l'utilisation du sol, et il peut faire part de ses « observations sur la validité des règlements concernant l'utilisation du sol, du point de vue de leur application aux installations radio ». Il peut aussi retarder la délivrance de l'autorisation d'antenne s'il apprend que les autorités responsables de l'utilisation du sol s'opposent à l'antenne ou à la modification proposée. Dans un tel cas, il fait en sorte que le promoteur et les autorités responsables de l'utilisation du sol aient suffisamment de temps pour négocier un règlement satisfaisant du différend. Advenant que les parties ne parviennent pas à régler le différend de manière satisfaisante, il peut recevoir la requête que présente le promoteur pour faire délivrer l'autorisation d'antenne.

Dans le cas des stations radio de type 1, Industrie Canada estime que les autorités responsables de l'utilisation du sol devraient faire connaître leur point de vue au promoteur dans les 60 jours suivant le premier contact, reconnaissant que les « circonstances peuvent varier ». Il existe trois réponses possibles : (i) approbation; (ii) aucune réponse; (iii) rejet. En cas d'approbation, Industrie Canada continue de traiter la demande. En l'absence de réponse, il peut prolonger la période de consultation. En cas de rejet, il peut prolonger les activités de consultation jusqu'à concurrence de 120 jours. Dans un tel cas, il incombe au demandeur de présenter un document écrit à Industrie Canada dans lequel « il explique en détail les mesures qu'il a prises pour répondre aux préoccupations des autorités responsables de l'utilisation du sol ». Le promoteur devrait présenter, à tout le moins, « un résumé chronologique de toutes les démarches (lettres, réunions, consultations, etc.); les exigences relatives à l'installation du site en question; les raisons pour lesquelles l'emplacement a été proposé; enfin, une énumération des autres emplacements proposés et les raisons pour lesquelles ils ont été refusés, y compris une estimation des coûts ainsi que l'analyse technique »^{Note 29}. Cette analyse peut inclure « les cartes de la zone de couverture, l'analyse du Code de sécurité 6 ou toute autre étude d'ingénierie jugée pertinente ».

(ii) Consultations sur les stations radio de type 2

Dans le cas des stations radio de type 2, le promoteur n'a pas besoin d'obtenir l'approbation d'Industrie Canada avant d'établir ou de modifier des systèmes d'antenne ni de lui présenter un formulaire d'attestation. Dans la CPC-2-0-03-2-0-03, Industrie Canada exhorte plutôt le promoteur/propriétaire de l'antenne à tenir compte des préoccupations de la collectivité, avant d'ériger ou de modifier le système d'antenne. Le promoteur/propriétaire est tenu de mener des consultations s'il « estime que la collectivité pourrait soulever des préoccupations...» au sujet de la proposition. S'il conclut que l'érection ou la modification de l'antenne est « peu importante », il peut aller de l'avant avec la proposition mais il doit « accepter les conséquences de cette décision »^{Note 30}. Comme nous le mentionnons ci-dessous, Industrie Canada peut examiner la pertinence des installations d'antenne de type 2, une fois terminée l'érection ou la modification.

Si le promoteur décide d'amorcer des consultations (type 2), le promoteur et les autorités responsables de l'utilisation du sol doivent déterminer la nature, le caractère suffisant et la durée des consultations et la mesure dans laquelle on répondra aux préoccupations susceptibles d'être formulées par la collectivité. La CPC-2-0-03-2-0-03 stipule qu'il n'est pas prévu de « procédure particulière pour ces consultations ». Même si Industrie Canada ne guide guère de telles consultations, le Ministère a néanmoins exposé ses attentes à l'égard des promoteurs de station de type 2 et les autorités responsables de l'utilisation du sol. La CPC-2-0-03-2-0-03 prévoit en effet que « on s'attend à ce que les différentes parties proposent et étudient des solutions tout en considérant leurs exigences mutuelles »^{Note 31}. De plus, elle stipule que : « Le ministère prévoit que les propriétaires de stations radio de type 2 tiendront compte des préFoccupations de la collectivité de manière responsable et qu'ils examineront sérieusement toutes les demandes faites par les responsables de l'utilisation du sol. »

Vu que les propriétaires/promoteurs de stations radio de type 2 ne sont pas obligés d'obtenir l'autorisation d'Industrie Canada avant d'installer ou de modifier un système d'antenne, rien ne les empêche d'ériger ou de modifier leurs installations quand bon leur semble. Comme mécanisme d'application, Industrie Canada se réserve le droit d'examiner les bâtis d'antenne de type 2 après leur érection, s'il estime que l'installation « ne convient pas pour les environs, il peut exiger un mémoire écrit qui expliquerait les raisons pour lesquelles l'installation ne devrait pas être modifiée ou démantelée ». En vertu de la Loi sur la radiocommunication, le ministre peut en effet ordonner que soient modifiées ou démantelées des installations d'antenne.

(iii) Consultations pour les fournisseurs de services de téléphone cellulaire/SCP

Le 1^eravril 2004, Industrie Canada a converti les licences d'exploitation de services de téléphonie cellulaire analogue, délivrées au cours des années 1980, et les licences d'exploitation de SCP (téléphonie cellulaire numérique), délivrées durant les années 1990, en un même type de licence de spectre, qui a été octroyée aux soumissionnaires retenus au terme des enchères de spectre (SCP) tenues en 2001^{Note 32}. Grâce à cette mesure réglementaire, Industrie Canada a fait en sorte que l'ensemble des exploitants de services de téléphonie cellulaire au Canada détiennent désormais une « licence de spectre pour services de téléphonie cellulaire/SCP ».

Selon les conditions dont sont assorties les licences de cette nouvelle catégorie d'autorisations radio, les titulaires doivent mener des « consultations sérieuses » avec « la totalité des municipalités ou des autorités locales responsables de l'utilisation du sol » concernant l'installation de chaque station radio, « en vue de dégager un consensus ». Advenant que les consultations menées auprès des autorités municipales compétentes ou des autorités responsables de l'utilisation du sol se trouvent dans une impasse, il est prévu ce qui suit dans les conditions de délivrance de la licence :

En d'autres mots, même si ces stations radio seraient considérées comme étant des stations de type 2 aux termes de la CPC-2-0-03-2-0-03, ces conditions de délivrance de licence ont créé un nouveau modèle de consultation sur l'utilisation du sol auquel ne semble pas s'appliquer la CPC-2-0-03. L'obligation de consulter pour chaque station radio semble s'appliquer à l'installation de bâtis d'antenne, et non aux modifications subséquentes.

(iv) Consultations pour les entreprises de radiodiffusion

Les radiodiffuseurs doivent présenter une demande de certificat de radiodiffusion à Industrie Canada et une demande de licence de radiodiffusion au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC). Industrie Canada doit approuver les aspects techniques du certificat (fréquence, puissance, lieu, hauteur, etc. de l'antenne) avant que le CRTC examine la demande de licence de radiodiffusion^{Note 33}. Les radiodiffuseurs ne sont pas tenus de consulter le public. Toutefois, certains consultent le public dans la région où seront situés les émetteurs. En général, Industrie Canada n'intervient pas dans les consultations sur l'utilisation du sol, à moins que les parties ne se trouvent dans une impasse.

Selon les exigences en matière de consultation exposées dans la CPC-2-0-03-2-0-03, les entreprises de radiodiffusion de type 1 sont tenues de mener des consultations. Le promoteur d'antenne doit « communiquer ses plans aux responsables de l'utilisation du sol », remplir et soumettre le formulaire d'attestation d'information environnementale préliminaire et de consultation avec les autorités municipales ou les responsables de l'utilisation du sol à Industrie Canada, accompagné de sa demande, et consulter « concernant l'emplacement » de tous les pylônes d'antenne proposés.

Les règles et procédures sur la radiodiffusion (RPR) exposent les obligations en matière de consultation applicables aux différents types d'entreprises. Les municipalités locales doivent être avisés des demandes pour exploiter une nouvelle station AM/FM/TV ou pour apporter des modifications à une station existante « pour permettre aux autorités municipales d'étudier les répercussions éventuelles de la structure et de l'emplacement de l'antenne projetée »^{Note 34}. L'avis doit comprendre un croquis du bâtiment, de l'antenne et du pylône, et il doit être assez détaillé pour donner une représentation visuelle de l'ensemble de la structure. Il doit être envoyé aux autorités municipales suffisamment à l'avance pour leur permettre d'étudier les répercussions de la proposition. Les autorités municipales et le demandeur doivent ensuite résoudre les problèmes, le cas échéant. « En cas d'impasse, le ministère étudiera tous les facteurs relatifs à la demande ainsi que les représentations des autorités municipales, et il rendra une décision finale. » Dans le C-5.5.2, les RPR III prévoient la notification et la consultation des autorités municipales et des responsables de l'utilisation du sol concernant les stations FM proposées^{Note 35}. Les procédures de consultation sont aussi les mêmes pour les stations FM de faible puissance^{Note 36} et les stations FM de très faible puissance dans les petites localités éloignées^{Note 37}. Dans le C-5.5.2, les RPR-IV exposent les procédures de notification et de consultation pour les stations de radiodiffusion de télévision. Elles sont presque identiques à celles qui s'appliquent aux stations AM^{Note 38}. Les procédures applicables aux stations de télévision à faible puissance^{Note 39}, aux stations de télévision à faible puissance dans les petites collectivités éloignées^{Note 40} et aux stations de radiodiffusion télévisuelle à distribution multipoint^{Note 41} sont presque les mêmes que celles qui s'appliquent aux stations FM.

Pour les antennes et les bâtis des exploitants de stations de câblodiffusion, la PR 23 (s. 6.11)^{Note 42} exige que le demandeur du certificat de radiodiffusion informe à l'avance la municipalité locale ou les autres autorités compétentes qu'il prévoit ériger un bâti d'antenne dans la région. L'avis doit indiquer l'emplacement et les caractéristiques physiques du bâti d'antenne et de toutes constructions associées. De plus, il doit aussi indiquer si le pylône (ou le bâti) d'antenne sera doté de feux à éclats de haute intensité.

Les règles de radiodiffusion d'Industrie Canada prévoient d'ailleurs que les radiodiffuseurs doivent respecter les règlements municipaux qui exigent la prise de dispositions spéciales relativement au choix de l'emplacement, à la peinture ou à l'écran de l'antenne ou du bâti d'antenne^{Note 43}. Industrie Canada ne s'oppose pas aux restrictions municipales dans la mesure où les coûts demeurent raisonnables et où elles n'entravent pas l'exploitation normale de l'antenne.

Balisage et éclairage des pylônes à des fins aéronautiques

En vertu de la Loi sur l'aéronautique et du Règlement de l'aviation canadien (RAC), il incombe au ministre des Transports d'évaluer les bâtiments et les bâtis en vue de déterminer s'ils constituent un danger pour la navigation aérienne. Au terme d'une telle évaluation, le ministre peut exiger le balisage ou l'éclairage, ou les deux, du bâtiment ou du bâti conformément aux normes officielles. Actuellement, la principale norme officielle est la Norme 621.19 - Balisage et éclairage des obstacles. En termes simples, la norme a pour objet de faire en sorte que, dans tous les cas et en tout temps, tout obstacle à la navigation aérienne demeure visible à la circulation aérienne à une distance suffisante pour permettre au pilote de faire une manoeuvre d'évitement. Selon l'exigence actuelle en matière de visibilité, l'obstacle doit être visible à une distance suffisante pour permettre au pilote de le voir et de l'éviter par au moins 300 mètres à la verticale dans un rayon horizontal de 600 mètres.

Selon la norme 621.19, la principale façon de respecter cette exigence de visibilité de base, c'est d'éclairer ou de peinturer l'obstacle. Pour prendre la décision dans l'un ou l'autre cas, il faut tenir compte des caractéristiques de l'obstacle et de toutes les circonstances à l'emplacement actuel ou proposé^{Note 44}. Les feux, ou phares, sont caractérisés, dans la norme, par couleur (rouge ou blanc), intensité (faible, moyenne, élevée), type de signal (clignotant, permanent), rythme de clignotement (de 20 à 60 clignotements par minute (cpm)) et séquence de clignotement (pour assurer la visibilité nécessaire au bâti). Le nombre et l'emplacement (sections supérieure, médiane ou inférieure du bâti) des phares doivent être déterminés pour chaque obstacle. Pour les feux qui doivent produire un faisceau lumineux, sont établis dans la norme la largeur et l'angle vertical du faisceau (pour qu'il pointe vers la circulation aérienne prévue).

La norme 621.19 établit les exigences à respecter en matière de peinture selon l'intensité et la teinte de deux couleurs (orange et blanc pour l'aviation) et le mode d'application de ces couleurs (en bandes alternées ou en damier). Les pylônes d'antenne sont peinturés en bandes alternées d'orange et de blanc.

Le ministère des Transports fédéral exploite six bureaux régionaux auxquels peuvent s'adresser ceux qui veulent signaler un obstacle possible : ils doivent remplir et soumettre le « formulaire d'autorisation d'obstacle aérien ». Dans ce formulaire, ils doivent fournir des renseignements de base au sujet de la structure, dont sa hauteur, ses dimensions, son type et son emplacement (longitude, latitude).

À une certaine époque, Industrie Canada n'accordait pas la plupart des types d'autorisation d'antenne tant que la direction générale de la sûreté de l'espace aérien du ministère des Transports n'avait pas « approuvé » la structure proposée. Aujourd'hui, la délivrance de l'autorisation radio n'est plus conditionnelle à l'obtention préalable de l'autorisation relative à la navigation aérienne. Industrie Canada exhorte plutôt les promoteurs d'antenne à déterminer comme il convient la nature de l'obstacle et à respecter l'ensemble des exigences du ministère des Transports en matière d'obstacles aéronautiques. La seule exception à cette règle vise les demandes de certificat de radiodiffusion. Ces demandes doivent être approuvées par Transports Canada avant qu'Industrie Canada n'effectue l'évaluation technique^{Note 45}.

Comparaison de la réglementation applicable au choix de l'emplacement des antennes en Australie, en Nouvelle-Zélande, au Royaume-Uni et aux États-Unis

[veuillez consulter l'annexe F].