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Rapport sur l'examen de la politique nationale sur les pylônes d'antenne
Section D — Six questions liées à l'orientation de la politique
La section D est le coeur du Rapport sur l'examen de la politique nationale sur les pylônes d'antenne. Dans cette section, nous abordons chacune des questions liées à l'orientation de la politique soumises pour étude par Industrie Canada, et nous formulons des recommandations d'action. Nous avons obtenu la presque totalité de l'information contenue dans cette section durant la phase de collecte de données de l'examen de la politique. Nous avons aussi tenu compte, pendant la rédaction de cette section, des opinions et des recommandations formulées au cours du processus d'examen. Nous vous prions de noter que les références et extraits pertinents figurent dans le corps du texte ou dans les notes de bas de page. Nous tenons à préciser que les recommandations sont le fruit du jugement de l'auteur, David Townsend.
Question 1 a) De quelle façon le processus de consultation local concernant le choix de l'emplacement d'un pylône d'antenne particulier peut-il être amélioré?
Si nous interprétions la question 1 a) au sens large, nous pourrions y donner une réponse qui engloberait l'ensemble du rapport. Pour empiéter le moins possible sur le propos et les recommandations touchant aux cinq autres questions liées à l'orientation de la politique, nous répondrons à la question 1 a) surtout en proposant des façons d'améliorer les deux processus de consultation sur l'utilisation du sol, qui sont exposés dans le document d'orientation d'Industrie Canada, soit la CPC-2-0-03-2-0-03, Processus environnemental, champs de radiofréquences et consultation sur l'utilisation du sol, 3e édition, 24juin 1995. Comme nous l'expliquons dans la section C du rapport, les processus de consultation qui sont décrits dans la circulaire sont liés aux conditions de délivrance de licence particulières des diverses catégories de stations radio et à d'autres documents d'orientation, comme les Règles et procédures sur la radiodiffusion. Il convient de noter que, lorsque le contenu de la CPC-2-0-03-2-0-03 est incompatible avec une condition de licence ou une directive énoncée dans un document d'orientation s'appliquant à une catégorie de station radio particulière, les autorités l'adaptent en conséquence.
A. Pouvoir de légiférer relativement aux consultations
Dans la première recommandation relative à l'amélioration des consultations locales, nous tenons à préciser que nous n'avons pas conclu au terme de l'examen que le pouvoir de légiférer pour réglementer le choix de l'emplacement des antennes de radiocommunication et de leurs bâtis devrait être délégué aux gouvernements provinciaux ou territoriaux ou aux administrations municipales au Canada. Voici notre recommandation, formulée en termes positifs :
Recommandation 1 : Que le pouvoir de légiférer pour réglementer l'emplacement des antennes de radiocommunication et leurs bâtis demeure la compétence exclusive du gouvernement du Canada.
B. Rôle des groupes communautaires et des citoyens concernés
À l'heure actuelle, les politiques ou règlements régissant les radiocommunications n'exigent pas que les groupes communautaires ou les citoyens soient consultés directement lorsque sont érigés dans leurs collectivités des pylônes d'antenne ou des bâtis d'antenne importants. Pourtant, le Canada possède de l'expérience en matière de consultations locales sur le choix de l'emplacement des antennes, et, essentiellement, ces consultations ont été fructueuses, de l'avis de tous les participants. Il convient de souligner que et les radiodiffuseurs et les fournisseurs de services de téléphonie cellulaire/SCP au Canada ont souvent jugé bon de tenir des assemblées publiques au sujet de leurs propositions d'érection d'antenne, et ce, sans qu'ils en soient obligés par règlement46. Il est temps de tirer profit de cette expérience positive.
La CPC-2-0-03-2-0-03 traite des préoccupations communautaires et locales mais elle ne prévoit pas de rôle pour les citoyens ou les groupes qui sont touchés par le choix de l'emplacement d'installations d'antenne importantes47. On semble supposer implicitement que les « autorités municipales/autorités responsables de l'utilisation du sol » sauront représenter comme il convient les citoyens, ou que les autorités responsables de l'utilisation du sol consulteront directement les citoyens si elles jugent que cela est souhaitable. Il se peut bien pourtant que les deux suppositions soient sujettes à caution. Premièrement, comme nous allons l'expliquer ci-dessous, le processus de consultation actuel pose des problèmes importants. Deuxièmement, une administration municipale, en tant que corps décideur collectif, doit faire valoir un large éventail d'intérêts, et il lui est souvent difficile de représenter adéquatement les intérêts d'un petit segment de la population. Par exemple, il est possible qu'une grande partie de la municipalité soit favorable à l'installation d'un pylône de radiodiffusion, d'une antenne de téléphonie cellulaire ou d'un centre de transmission à large bande sans fil fixe parce qu'elle veut bénéficier du service. Les avis de ces gens peuvent différer grandement de ceux qui vont vivre à proximité du bâti d'antenne. Dans ce contexte, il importe que les citoyens ou les groupes qui sont le plus touchés par l'érection d'un bâti d'antenne participent directement aux consultations parce que leur participation pourrait contribuer à cerner des mesures ou des changements particuliers qui pourraient être apportés en vue de réduire les incidences négatives48.
Recommandation 2 : Qu'Industrie Canada veille à ce que les promoteurs de bâtis d'antenne importants soient tenus de consulter directement les citoyens qui peuvent être touchés le plus directement par l'établissement ou la modification des bâtis.
C. Cadre d'orientation des consultations
Au terme de l'examen de la politique, nous concluons que des consultations sérieuses auxquelles participeraient les promoteurs d'antenne, les autorités responsables de l'utilisation du sol et les citoyens devraient être menées lorsque sont établis ou modifiés des antennes radio ou des bâtis d'antenne importants dans les collectivités canadiennes. Nous concluons aussi que de telles consultations devraient être menées dans le contexte d'un (vaste) cadre d'orientation de la réglementation de l'industrie de la radiocommunication.
Actuellement, la CPC-2-0-03-2-0-03 expose un cadre général d'orientation des consultations sur l'utilisation du sol. Révisée pour la dernière fois en 1995, elle n'est maintenant plus à jour. En fait, les utilisateurs radio, les autorités responsables de l'utilisation du sol ou les citoyens qui souhaiteraient se fier au contenu de la circulaire pourraient être mal informés au sujet des consultations qu'il faut mener relativement au choix de l'emplacement d'une antenne particulière.
Pour la plupart des catégories de stations radio au Canada, les exigences pertinentes en matière de consultation sont imposées comme conditions de délivrance de licence. Même s'il est très courant qu'Industrie Canada impose comme condition de délivrance de licence le respect de la CPC-2-0-03-2-0-03, en totalité ou en partie, il arrive aussi souvent qu'il fasse référence à la circulaire mais qu'il impose des exigences importantes ou de nature procédurale qui diffèrent du processus de consultation prévu dans la CPC-2-0-03-2-0-03. Cela est particulièrement vrai pour les stations radio qui ont été autorisées à l'aide d'une « licence de spectre ». Par exemple, dans le cas du régime de délivrance de licences de spectre instauré pour toutes les catégories de fournisseurs de services de téléphonie cellulaire49, Industrie Canada a imposé, à titre de conditions de délivrance de licence, des exigences en matière de consultation qui ne cadrent pas avec les deux modèles de consultation (stations de type 1 ou de type 2) qui sont prévus dans la CPC-2-0-03-2-0-0350. Manifestement, Industrie Canada doit revoir le cadre d'orientation qu'il a créé en 1990, en vue de déterminer s'il doit l'abolir ou l'adapter à la lumière des différentes exigences en matière de consultation qui sont imposées aux diverses catégories de stations radio.
Recommandation 3 : Que soit examiné le cadre d'orientation de la politique comprenant la Circulaire des procédures concernant les clients 2-0-03, Processus environnemental, champs de radiofréquences et consultation sur l'utilisation du sol (CPC-2-0-03-2-0-03) et les autres documents de délivrance de licence et d'orientation dans lesquels sont exposées les différentes exigences en matière de consultation sur l'utilisation du sol pour les types particuliers de stations radio. Il se peut que les exigences en matière de consultation pour les diverses catégories de stations radio soient trop différentes pour être énoncées dans une circulaire de politique unique.
D. Classification des stations radio, type 1 et type 2
Il est logique de créer des exigences en matière de consultation à la fois structurées et souples pour les propositions d'antenne, et d'imposer l'utilisation de l'un ou l'autre modèle (structuré ou souple) en se basant sur les hypothèses selon lesquelles le choix de l'emplacement d'un type particulier de station radio peut avoir des répercussions importantes ou faibles sur la collectivité voisine. D'autres pays développés font des distinctions similaires dans leurs politiques.
Comme nous l'avons expliqué dans la section C, la CPC-2-0-03-2-0-03 renferme deux modèles de consultation portant sur l'utilisation du sol -- l'un des deux est beaucoup plus structuré, et le modèle structuré comporte des étapes bien définies et prévoit une plus grande surveillance et participation d'Industrie Canada51. Le modèle de consultation structuré s'applique aux « stations radio de type 1 ». Il s'agit des stations radio dont il faut faire approuver l'emplacement avant que l'antenne puisse être érigée ou mise en activité. La totalité des entreprises de radiodiffusion et les exploitants de certaines stations terrestres ou côtières ne servant pas à la radiodiffusion sont tenus d'obtenir un certificat ou une licence visant à officialiser l'emplacement des installations.
Aux termes de la CPC-2-0-03-2-0-03, le modèle de consultation souple sur l'utilisation du sol s'applique aux stations radio de type 2. Il s'agit des stations ou appareils radio qui : (1) exigent une autorisation (habituellement, une licence) qui ne s'appliquent pas à un emplacement en particulier; ou qui (2) sont exempts de licence mais qui doivent se conformer à des exigences particulières (puissance, fréquence, etc.) ou à d'autres limites techniques. Même si la plupart des documents d'orientation créés récemment traitent rarement des stations de type 1 ou de type 2, ils précisent néanmoins si la licence est une autorisation radio applicable à un emplacement en particulier.
Lorsque les désignations type 1/type 2 ont été créées dans la CPC-2-0-03-2-0-03 au milieu des années 1990, l'ensemble du régime de délivrance de licences radio au Canada tendait à reposer sur l'hypothèse que les répercussions possibles des systèmes d'antenne des stations radio de type 2 sur l'utilisation du sol étaient beaucoup moins importantes et plus localisées que celles des stations de type 1. C'est pourquoi les autorités ont conclu qu'il convenait d'établir un modèle de consultation souple52. Les stations de radioamateur et le service radio général (bande publique) sont de bons exemples représentatifs des stations de type 2 qui ont bénéficié dans le passé du modèle de consultation souple sur l'utilisation du sol.
Le régime d'autorisation des stations radio au Canada a évolué considérablement au cours des dix dernières années : les hypothèses initiales au sujet des répercussions relatives des stations de type 1 ou 2 sur l'utilisation du sol ne sont désormais plus valides. Industrie Canada a en effet réduit énormément le nombre de transactions individualisées (licences) à l'aide de la délivrance de « licences de système » et de « licences de spectre ». De plus, les nouveaux appareils radio qui sont exempts de licence peuvent être déployés dans des installations de transmission sans fil fixes qui peuvent nécessiter d'importants pylônes d'antenne ou d'autres bâtis. Comme les exploitants n'ont pas besoin d'autorisation pour déployer de tels appareils radio, la station radio serait considérée comme entrant dans la catégorie des stations radio de type 2.
Recommandation 4 : Qu'Industrie Canada examine les répercussions pratiques de la possibilité de se prévaloir de l'autorisation radio applicable à un emplacement en particulier (station radio de « type 1 » ou de « type 2 ») comme moyen de simplifier le processus d'approbation des stations radio selon le modèle de consultation structuré ou souple sur l'utilisation du sol.
E. Élément déclencheur des consultations obligatoires
À l'heure actuelle, au Canada, sont tenus de mener des consultations les exploitants de stations de radiodiffusion (toutes les catégories) et les fournisseurs de services de téléphonie cellulaire (toutes les catégories). Ces obligations sont imposées comme conditions de délivrance de la licence pertinente ou sont exposées dans les documents d'orientation visant le type de station ou d'appareil. Dans le cas de toutes les autres catégories de stations radio et de certains appareils radio exempts de licence53, le promoteur des installations d'antenne à l'étude doit interpréter et appliquer un des deux critères établis dans la CPC-2-0-03-2-0-03 en vue de déterminer s'il faut ou non mener des consultations sur l'utilisation du sol compte tenu des circonstances particulières. Avant d'établir ou de modifier une station radio de type 1 (autorisation propre à un emplacement en particulier), le promoteur doit déterminer si les installations en résultant seront un « bâti d'antenne important ». Dans l'affirmative, il est tenu de mener (préalablement) des consultations. Selon la CPC-2-0-03-2-0-03, ceux qui souhaitent installer ou modifier le système d'antenne d'une station radio de type 2 (non assortie d'une autorisation propre à un emplacement en particulier) doivent consulter les autorités responsables de l'utilisation du sol, s'ils estiment que « la collectivité pourrait soulever des préoccupations...» Les exploitants des autres catégories de stations radio de type 2, comme celles qui sont autorisées au moyen d'une licence de spectre, sont tenus de consulter les autorités responsables de l'utilisation du sol, si leur proposition prévoit l'approbation d'un bâti d'antenne « important ».
Ni la CPC-2-0-03-2-0-03 ni l'une ou l'autre des nouvelles licences de spectre, dans les conditions de délivrance de licence, ne guide le promoteur quant à la façon dont il doit déterminer l'« importance » du bâti prévu. Par importance, entend-on la taille par rapport aux autres bâtis d'antenne? S'agit-il plutôt de l'importance comparativement aux modes d'utilisation du sol dans les environs? Ou s'agit-il de l'importance de la proposition pour les autorités responsables de l'utilisation du sol ou les habitants de la localité? Industrie Canada se doit de guider les promoteurs au sujet de la signification de ce terme, pour que le processus de consultation soit assorti de plus de certitude, et ce, pour toutes les parties. Bon nombre de ceux qui ont participé aux consultations publiques nationales sur le sujet sont d'ailleurs de cet avis54.
Comme nous l'avons expliqué précédemment, dans la CPC-2-0-03-2-0-03, l'élément qui déclenche des consultations obligatoires sur l'utilisation du sol, c'est la conclusion à laquelle parvient le promoteur d'antenne au sujet de sa proposition -- à savoir si elle soulèvera ou non des préoccupations dans la collectivité. Même si ce critère constitue bel et bien un contexte bien défini sur lequel peut se baser le promoteur pour prendre sa décision, il n'offre pas néanmoins le degré de certitude nécessaire. Le promoteur d'antenne prend en effet, seul, cette décision. Industrie Canada ne peut intervenir tant que l'antenne n'est pas érigée ou modifiée 55. En fait, il doit déterminer, en fin de compte, si le bâti d'antenne, une fois terminé ou modifié, « convient aux environs ». Nous estimons qu'il faut aussi clarifier ce critère, pour accroître la certitude. Manifestement, il est beaucoup plus difficile pour les autorités responsables de l'utilisation du sol de faire valoir qu'elles auraient dû être consultées, une fois que le bâti est érigé ou modifié56.
Recommandation 5 : Qu'Industrie Canada oriente mieux les utilisateurs radio, les autorités responsables de l'utilisation du sol et le public en ce qui concerne les critères propres à obliger les promoteurs d'antenne à tenir des consultations sur l'utilisation du sol.
F. Consultations et mesures d'aménagement
La CPC-2-0-03-2-0-03 stipule que les consultations entre les autorités responsables de l'utilisation du sol et le promoteur d'antenne doivent permettre « d'offrir l'occasion de répondre aux préoccupations relatives à l'utilisation du sol » et que les deux parties « proposeront et examineront alors des solutions visant à tenir compte de leurs exigences mutuelles ». Elle stipule aussi que « ...les parties devraient considérer leurs exigences mutuelles et s'efforcer de trouver des solutions qui permettent de réduire le plus possible les répercussions du projet sur le milieu....» Les conditions de délivrance de licence sont libellées de façon similaire, en ce qui concerne des catégories particulières de stations radio57. Même avec de tels libellés, ces divers documents ne fournissent guère d'information au sujet des types de question qui peuvent faire l'objet de discussion et de la nature des mesures d'aménagement que les autorités responsables de l'utilisation du sol peuvent légitimement demander au promoteur58.
La CPC-2-0-03-2-0-03 stipule, en outre, que les consultations permettront de « prendre en considération les préoccupations relatives à l'utilisation du sol tout en respectant la compétence fédérale en matière d'installation et d'utilisation de systèmes de radiocommunication ». Cela signifie-t-il que les seules demandes légitimes de mesures d'aménagement doivent avoir trait aux questions relevant de la compétence des provinces (et qui ont été déléguées aux administrations locales)? Dans l'affirmative, les seules mesures d'aménagement que peuvent négocier les autorités responsables de l'utilisation du sol sont des choses comme le type de clôture de sécurité devant entourer le bâti d'antenne et la plantation de végétation près de l'emplacement pour servir d'écran devant les installations du matériel radio. Une des questions primordiales à être discutée lors des consultations locales avec les municipalités et les membres du public est la question des répercussions visuelles engendrées par la structure, les risques pour la santé des humains de l'exposition à l'énergie des radiofréquences et les risques de brouillage. Souvent, les gouvernements municipaux et les citoyens se sont fait dire que la gestion du broullage et l'exposition des humains à l'énergie des radiofréquences ne peuvent pas faire partie de l'agenda aux fins de consultation.
Recommandation 6 : Que la politique de radiocommunication relative aux consultations locales précise les questions qui peuvent et qui ne peuvent pas être abordées. Que les autorités responsables de l'utilisation du sol soient informées des cas où elles peuvent légitiment demander aux promoteurs d'antenne d'installer des ouvrages liés au choix de l'emplacement.
G. Critères pour déterminer l'obtention de l'« assentiment » local
Selon les dispositions des politiques de radiocommunication actuelles portant sur les consultations locales, le promoteur d'un système d'antenne, qu'il s'agisse d'une station radio de type 1 ou 2, peut installer ou modifier son bâti, s'il obtient l'« assentiment » des autorités compétentes responsables de l'utilisation du sol. Or, l'obtention de l'assentiment local soulève un certain nombre de questions liées à l'orientation des politiques. Par exemple, lorsque le promoteur d'antenne soumet son plan aux autorités municipales responsables de l'utilisation du sol, il arrive souvent qu'il le dépose au bureau de l'agent de développement. Il est alors fréquent que le promoteur se voit délivrer un permis de construction par l'agent chargé de faire appliquer le règlement, après une rapide vérification des règlements locaux. Certains promoteurs d'antenne au Canada considèrent la délivrance d'un permis de construction comme étant la preuve de l'obtention de l'assentiment local. Le problème sous-jacent, dans un tel cas, c'est que les règlements locaux sont souvent dépassés en ce qui concerne les questions touchant aux antennes radio. Depuis longtemps déjà, les antennes radio sont en effet traitées comme étant des poteaux de ligne de transmission et sont désignées comme étant des structures « autorisées dans toutes les zones ». Même si les autorités responsables de l'utilisation du sol tentaient de créer un règlement portant explicitement sur les questions touchant au choix de l'emplacement des antennes, vraisemblablement, bon nombre d'éléments du règlement seraient considérés comme enfreignant le pouvoir constitutionnel fédéral et comme étant ultra vires. De plus, le droit canadien sur la planification de l'utilisation du sol stipule qu'il faut évaluer la proposition de développement en se basant sur les règlements municipaux en vigueur au moment du dépôt de la proposition pour approbation. Dans ce contexte, l'agent chargé de faire appliquer le règlement et les autres fonctionnaires municipaux compétents peuvent conclure, après examen des règlements, qu'ils n'ont d'autre choix que de délivrer le permis de construction autorisant le promoteur à ériger ou à modifier l'antenne et le bâti.
Selon le droit constitutionnel canadien, les questions relatives à la réglementation des radiocommunications relèvent exclusivement de la compétence du gouvernement fédéral. Par conséquent, les règlements locaux ne peuvent traiter des questions touchant aux antennes radio que de manière accessoire, non liée aux aspects portant sur leur exploitation. Sur le plan officiel, il s'ensuit notamment que la délivrance d'un permis de construction local ne devrait pas être considérée par le promoteur d'antenne comme étant l'autorisation de construire59. En d'autres mots, s'il se voit délivrer un permis de construction pour l'érection d'une antenne, le promoteur devrait considérer le document comme étant uniquement la reconnaissance de la réception des documents fournis pour amorcer les consultations sur l'utilisation du sol.
Voici un autre exemple de problème posé par l'obtention de l'assentiment local : il n'existe pas de protocole qui stipule qui peut parler à un promoteur d'antenne au nom de la municipalité. Dernièrement, un maire, qui avait décidé de ne pas se porter candidat aux élections municipales à venir, avait affirmé à un promoteur d'antenne qu'il pouvait commencer la construction d'une station de radiodiffusion, mais il n'avait pas consulté au préalable le conseil municipal à ce sujet.
L'absence de protocole portant sur l'obtention de l'assentiment local irrite aussi les promoteurs d'antenne. Durant les consultations menées pour préparer le rapport, certains membres de l'industrie de la radiocommunication se sont plaints du fait qu'après avoir négocié la prise de mesures d'aménagement d'un emplacement (et l'obtention de l'approbation) avec un fonctionnaire, un politicien ou un corps municipal, ils se sont fait dire par un autre que la décision n'était désormais plus valide ou allait être annulée.
Recommandation 7 : Que les documents d'orientation portant sur les consultations sur l'utilisation du sol prévoient un protocole visant à permettre aux autorités responsables de l'utilisation du sol de faire connaître leur assentiment/approbation. Un tel protocole permettrait d'accroître la certitude à la fois pour les autorités responsables de l'utilisation du sol, les promoteurs d'antenne et Industrie Canada. Il devrait stipuler clairement que la délivrance d'un permis de construction local ne signifie pas que les autorités approuvent l'utilisation du sol.
H. Cadre de règlement des différends
Il arrive fréquemment que les consultations entre les promoteurs d'antenne et les autorités responsables de l'utilisation du sol se terminent dans une impasse. Par exemple, le promoteur peut vouloir ériger son antenne dans un emplacement que les autorités de planification considèrent comme étant inacceptable, ou les parties peuvent ne pas s'entendre sur la nature, la portée, le coût ou le partage des coûts des mesures d'aménagement jugées nécessaires par les autorités responsables de l'utilisation du sol. Actuellement, les politiques d'Industrie Canada ne traitent guère du mode de règlement des différends, en cas d'impasse au terme des consultations sur l'utilisation du sol. En fait, pour la plupart des stations radio de type 2, elles ne prévoient pas de processus de règlement des différends.
Pour ce qui est des stations radio de type 1 (exigeant une autorisation propre à un emplacement en particulier), le processus de règlement des différends exposé dans la CPC-2-0-03-2-0-03 ne semble pas avoir été complété à l'aide de conditions de délivrance de licence ou d'autres politiques de radiocommunication. C'est malheureux, car le processus pose un certain nombre de problèmes. Premièrement, en cas d'impasse, ne participent au règlement des différends que le promoteur d'antenne et les représentants d'Industrie Canada. Selon le libellé de la circulaire, il semble que le point de vue des autorités locales soit fourni par le promoteur au moyen des documents et des avis qu'il présente à Industrie Canada. Manifestement, les documents soumis par le promoteur à Industrie Canada devraient être partagés avec les autorités responsables de l'utilisation du sol. Industrie Canada devrait prendre en considération les documents en question et la réponse des autorités locales, avant de décider s'il convient ou non de délivrer la licence.
Deuxièmement, Industrie Canada devrait fournir beaucoup plus de détails sur le mode de fonctionnement du processus visant à dénouer l'impasse (p. ex., les rôles respectifs de toutes les parties, le mode d'application des divers critères, l'utilisation de délais aux diverses étapes)60. Troisièmement, bon nombre de ceux qui ont participé aux consultations publiques menées durant l'examen de la politique ont fait valoir qu'il conviendrait qu'Industrie Canada joue un rôle plus actif en général au cours de l'étape des consultations. Ils sont d'avis, en particulier, qu'Industrie Canada devrait participer plus activement aux consultations, en cas d'impasse.
La CPC-2-0-03-2-0-03 ne prévoit pas de processus de règlement des différends, pour les stations radio de type 2. En général, Industrie Canada ne participe pas aux consultations entre les promoteurs d'antenne et les autorités responsables de l'utilisation du sol pour les stations radio de type 2. En cas d'opposition locale, il va examiner la pertinence du système d'antenne, une fois qu'il a été établi. Vu que les installations d'antenne dont l'érection peut être maintenant autorisée en vertu des politiques d'approbation des stations de type 2 peuvent aller des structures commerciales de grande taille aux antennes radioamateur en passant par les antennes paraboliques ne nécessitant pas de licence, il se peut que le manque d'encadrement et de surveillance par Industrie Canada mène à des résultats incohérents61. Il convient de noter que les stations radio de type 2 ne souffrent pas toutes de l'absence totale de structure pour encadrer les consultations et le règlement des différends en cas d'impasse. Par exemple, les exploitants de quelques catégories de stations radio dont la construction est autorisée au moyen d'une licence de spectre sont tenus de se conformer à des politiques particulières en matière de consultation et de règlement des différends62. Ces politiques aussi, par contre, ne traitent pas en détail de ces processus.
Recommandation 8 : Que les politiques relatives aux consultations sur l'utilisation du sol comportent un cadre portant sur la mise en place d'un processus de règlement des différends. En particulier, les autorités responsables de l'utilisation du sol devraient se voir offrir la possibilité de répondre au mémoire présenté à Industrie Canada par le promoteur d'antenne. Les nouvelles politiques relatives aux consultations devraient permettre à Industrie Canada de jouer un rôle plus officiel et actif lorsque les consultations locales se trouvent dans une impasse.
I. Document sur les consultations pour les autorités responsables de l'utilisation du sol et le public
Généralement, la CPC-2-0-03-2-0-03 et les documents relatifs à la délivrance de licences, dans les parties portant sur les consultations locales, révèlent que l'accent est mis sur les relations entre les promoteurs d'antenne et Industrie Canada63. Ils envoient ainsi un message négatif aux autorités responsables de l'utilisation du sol et aux citoyens concernant l'utilité de leur participation aux consultations locales64. Les fonctionnaires municipaux ou les membres du public ne peuvent que constater que, dans la CPC-2-0-03-2-0-03, le promoteur d'antenne est considéré comme étant le « client » d'Industrie Canada. Même si le document est une « circulaire des procédures concernant les clients », il n'en demeure pas moins qu'il s'agit du principal document mis à la disposition des municipalités et des citoyens pour leur expliquer la façon dont seront menées les consultations. Dans quelle mesure les autorités responsables de l'utilisation du sol ou les citoyens peuvent-ils s'attendre à ce qu'un différend portant sur l'érection ou la modification d'une antenne soit réglé de manière équitable lorsque le document exposant le processus à suivre décrit le promoteur comme étant le client de celui qui prend la décision finale?
La meilleure façon pour Industrie Canada d'offrir aux autorités responsables de l'utilisation du sol et aux membres du public un document équilibré sur les questions touchant aux consultations sur les antennes est de créer un document de contrepartie à la CPC-2-0-03-2-0-03 qui vise à expliquer les questions liées au choix de l'emplacement des antennes et les processus de consultations du point de vue local65.
Recommandation 9 : Qu'Industrie Canada crée un document de contrepartie à la CPC-2-0-03-2-0-03 à l'intention des autorités responsables de l'utilisation du sol et des citoyens. Ce document devrait expliquer les questions liées au choix de l'emplacement des antennes et les processus de consultation d'Industrie Canada du point de vue local.
J. Rôle d'Industrie Canada dans les consultations locales
Selon la CPC-2-0-03-2-0-03, « Industrie Canada ne joue pas un rôle direct dans les consultations ». En général, pour les stations radio de type 2, il ne joue aucun rôle. Nous sommes d'avis que ces politiques doivent être repensées. Les données que nous avons recueillies au cours de l'examen de la politique révèlent clairement que l'industrie de la radiocommunication, les autorités responsables de l'utilisation du sol et les citoyens estiment qu'Industrie Canada se tient trop loin du processus de consultation66. Au terme de son examen des consultations qui ont eu lieu à Triangle Mountain, en Colombie-Britannique, le professeur Rod Dobell a reproché à Industrie Canada de ne pas avoir joué un rôle direct dans le processus de consultation. Certains sont d'avis que la participation directe des représentants d'Industrie Canada est une condition préalable à la tenue de consultations « sérieuses » à l'échelle locale67.
Recommandation 10 : Que le personnel d'Industrie Canada joue un rôle plus actif dans les consultations locales auxquelles participent les promoteurs d'antenne, les autorités responsables de l'utilisation du sol et le public.
K. Consultations locales et partage des emplacements/pylônes d'antenne
La question 5 de l'examen de la politique nationale sur les pylônes d'antenne visait à déterminer dans quelle mesure l'utilisation partagée des pylônes et des emplacements d'antenne pourrait contribuer à réduire le nombre total de pylônes. Dans notre réponse à la question 5, nous explorons à fond ces objectifs de la politique. Nous ne répéterons donc pas ici ce que nous abordons plus loin, mais nous soulignons néanmoins que l'atteinte des objectifs de partage des pylônes et des emplacements d'antenne a un lien direct avec les consultations locales sur l'utilisation du sol. Nous estimons que si les autorités responsables de l'utilisation du sol et les citoyens sont suffisamment au fait des exigences et des attentes d'Industrie Canada en matière de partage des emplacements et des pylônes d'antenne, ils peuvent jouer un rôle actif durant les consultations en faisant valoir leur point de vue auprès du promoteur dans le but de favoriser davantage l'utilisation partagée des emplacements et des pylônes d'antenne68. De plus, à notre avis, des municipalités bien informées seront mieux préparées pour travailler avec les promoteurs d'antenne, et ce, afin de déterminer les terres ou les endroits où peuvent être aménagés des emplacements propices à l'érection de multiples antennes.
La CPC-2-0-03-2-0-03 n'aborde qu'à deux reprises le partage des emplacements. Elle traite de la question dans une partie du document qui s'adresse aux « clients ». Elle l'aborde ensuite dans la partie ayant trait aux objectifs des consultations sur l'utilisation du sol : « ...les parties devraient considérer leurs exigences mutuelles et s'efforcer de trouver des solutions réduisant le plus possible les répercussions du projet sur le milieu, y compris les sites déjà existants, sans toutefois empêcher indûment la mise en oeuvre de l'installation radio. » Il se peut que l'expression « sites existants » n'ait guère de signification pour les autorités responsables de l'utilisation du sol. En fait, les intéressés n'ont pas su tirer profit des possibilités qu'offrent ces deux parties de la circulaire pour jeter les bases nécessaires pour favoriser l'intensification du partage des emplacements et des pylônes d'antenne au Canada. Pour ce qui est des radiodiffuseurs, le principal document d'orientation s'adressant à eux, Règles et procédures sur la radiodiffusion, Partie 1, Règles générales69, renferme aussi une attente générale dans laquelle on exhorte les radiodiffuseurs à travailler en coopération en vue de partager les bâtis d'antenne.
Recommandation 11 : Que les autorités responsables de l'utilisation du sol et les membres du public soient informés comme il convient des obligations ou des attentes relatives au partage des emplacements et des pylônes établis par Industrie Canada pour les promoteurs d'antenne. Le Ministère devrait considérer les consultations locales comme étant des activités stratégiques visant à lui permettre d'atteindre ses objectifs de principe en matière de co-implantation d'antennes.
L. Information sur le respect des règlements et les sanctions
La CPC-2-0-03-2-0-03, et le formulaire d'attestation (annexe 1), traite au moins à cinq reprises du fait que les promoteurs de stations de type 1 ou de type 2 doivent « accepter les conséquences » d'aller de l'avant sans consulter les autorités locales ou sans attendre d'avoir obtenu la réponse des autorités responsables de l'utilisation du sol ou d'avoir faussement attesté/soutenu que leurs installations, ou les modifications, seraient peu importantes. Nous sommes d'avis que ces références à l'obligation de respecter les règlements sont trop vagues pour être crédibles70. Pour jeter les bases nécessaires pour mener leurs négociations et présenter leurs demandes de prise de mesures d'aménagement des emplacements, les autorités responsables de l'utilisation du sol doivent être au fait des conséquences qui attendent les promoteurs d'antenne s'ils refusent de consulter les intéressés ou s'ils négocient sans s'engager vraiment dans le processus71.
Durant la phase des consultations publiques menées dans le cadre de l'examen de la politique, la Fédération canadienne des municipalités (FCM) et certains citoyens se sont plaints que des installations d'antenne importantes ont été établies sans qu'ait été envoyé au préalable un avis de consultation aux autorités compétentes responsables de l'utilisation du sol. De plus, des membres du personnel régional d'Industrie Canada se sont dits préoccupés par le fait que le contenu de la CPC-2-0-03-2-0-03 et des autres documents d'orientation ne constituait pas de solides assises juridiques pour faire appliquer l'obligation de consulter – malgré le fait que les consultations préalables soient une condition pour obtenir une autorisation radio dans certains cas. L'affaire Thompson72 récente, sur l'île de Vancouver, où un opérateur de station de radioamateur a refusé de donner suite aux demandes présentées par les autorités responsables de l'utilisation du sol et de se conformer aux instructions données par Industrie Canada, porte à croire qu'il faut s'occuper des questions liées au respect des règlements en ce qui concerne les consultations locales.
Recommandation 12 : Que les autorités responsables de l'utilisation du sol, les membres du public et les promoteurs d'antenne soient informés comme il convient des moyens dont dispose Industrie Canada pour faire respecter et appliquer les politiques, advenant que les promoteurs d'antenne ne se conforment pas aux exigences en matière de consultations locales.
M. Information sur les obligations en matière de réduction des interférences électromagnétiques (EMI)
La CPC-2-0-03-2-0-03 n'aborde pas les questions touchant au brouillage électromagnétique qui peuvent être soulevées en cas d'établissement de bon nombre de catégories de stations radio, ni les obligations relatives à la résolution des problèmes de brouillage. Pourtant, ces questions et obligations intéressent beaucoup les autorités responsables de l'utilisation du sol et les citoyens, durant les consultations locales.
Les paramètres techniques et les limites applicables à toutes les catégories de stations radio et aux appareils radio exempts de licence sont établis par Industrie Canada. Ils visent à faire en sorte que chaque station ou dispositif radio ne soit ni soumis à un niveau de brouillage ni cause un niveau de brouillage qui est considéré comme étant inacceptable. Il est à noter qu'aucune station radio, aucun appareil radio ou aucun matériel non radio (qui peut être sensible à l'énergie radio) ne fonctionne sans brouillage. En fait, les appareils radio et le matériel non radio qui émettent de l'énergie radio73 doivent fonctionner en respectant strictement les paramètres techniques et les limites applicables à chaque catégorie. On s'attend à ce que le « matériel radiosensible »74 ait un certain degré de rejet de radiofréquence ou certaines caractéristiques d'immunité, pour qu'il puisse fonctionner comme prévu, malgré la présence d'émissions de radiocommunication.
Pour contrôler le brouillage, certains exploitants de stations/appareils radio sont tenus de rajuster les paramètres (comme la fréquence, la puissance ou l'emplacement) de leur équipement de transmission/réception. Les radiodiffuseurs75, les exploitants de stations radioamateur76 et les utilisateurs de dispositifs sans fil exempts de licence77 sont de bons exemples d'utilisateurs du spectre qui ont comme obligations d'ajuster leurs appareils dans certaines circonstances.
Lorsque le promoteur d'antenne propose d'installer ou de modifier un transmetteur radio dans une collectivité, il arrive souvent que les gens qui y vivent et travaillent se disent préoccupés par les problèmes de brouillage possibles et le mode de résolution de ceux-ci. En fait, les autorités responsables de l'utilisation du sol et les citoyens soulèvent (presque) inévitablement des questions touchant au brouillage, lorsqu'ils s'opposent à l'approbation d'une proposition d'antenne. Nous sommes d'avis qu'il importe que les documents de consultation préparés par Industrie Canada renferment des renseignements de base au sujet du brouillage et des diverses obligations en matière de résolution des problèmes connexes.
Nous ne proposons pas que les autorités responsables de l'utilisation du sol ou les citoyens se voient offrir la possibilité de contester les critères et les obligations en matière de protection contre le brouillage établis par Industrie Canada. Nous recommandons plutôt qu'ils soient informés que les utilisateurs du spectre peuvent être tenus de réduire le brouillage, en cas de problème, et qu'Industrie Canada surveillera la prise des mesures correctrices nécessaires. Dans certains cas de brouillage, Industrie Canada s'attend à ce que les citoyens joignent leurs efforts à ceux des utilisateurs du spectre en vue de régler, le cas échéant, les problèmes de brouillage.
Recommandation 13 : Que les documents portant sur les consultations sur l'utilisation du sol préparés par Industrie Canada renferment des renseignements de base sur le brouillage électromagnétique (BEM), les obligations imposées aux responsables en ce qui concerne la résolution des problèmes de BEM et le rôle joué par Industrie Canada dans les différentes situations.
N. Détermination des problèmes de blocage et d'immunité touchant les radiodiffuseurs
Les ingénieurs en radiocommunication reconnaissent qu'il existe une différence de base entre les problèmes de « blocage » et d'« immunité » en cas de brouillage. Dans une situation où on conclut qu'il s'agit d'un problème de blocage, l'émetteur de l'énergie radio est réputé être responsable du brouillage parce qu'il crée une densité du puissance à un endroit en particulier qui (1) dépasse les critères d'émission établis mesurés par la distance de l'émetteur ou qui (2) dépasse le niveau de densité de puissance raisonnable, compte tenu des caractéristiques de l'appareil radio ou du matériel non radio, que l'on observe habituellement à un tel endroit. Lorsqu'il s'agit d'un problème d'« immunité », le matériel brouilleur ou l'appareil radio est réputé être responsable parce qu'il est trop sensible à l'énergie de la RF à laquelle on peut raisonnablement s'attendre dans un endroit en particulier.
Généralement, lorsqu'on mesure la densité de puissance de la radiofréquence dans un endroit en particulier, on établit la force de son champ électrique en volts par mètre (V/m). De même, on mesure en V/m le degré d'immunité (ou le rejet électromagnétique) de certains dispositifs. Par exemple, lorsqu'on achète du matériel électronique pour utilisation par les forces canadiennes, on précise que l'équipement doit supporter la présence de certains niveaux de puissance du champ électrique (en V/m) et continuer de fonctionner comme prévu78. Actuellement, la plupart des appareils médicaux qui sont achetés pour installation dans les hôpitaux canadiens doivent être dotés d'une capacité d'immunité pouvant atteindre 3 V/m dans le cas des dispositifs utilisés dans une unité de soins et 10 V/m pour ce qui est de l'équipement utilisé dans une salle d'urgence ou à la maison79. On s'attend aussi à ce que les appareils électroniques (p. ex., les orgues électriques) et les appareils radio (télévisions, radios, etc.) que l'on trouve dans la plupart des maisons soient dotés d'une certaine capacité d'immunité. À la fin des années 1980, le gouvernement américain a envisagé d'exiger que tous les appareils de divertissement au foyer puissent fonctionner, sans diminution importante de la performance, malgré la présence d'un champ électrique d'une densité de 1 V/m. Ce règlement n'a jamais été promulgué aux États-Unis, ni au Canada.
Historiquement et actuellement, la majorité des plaintes pour brouillage reçues par Industrie Canada et la Federal Communications Commission (FCC) ont trait à la perturbation du fonctionnement du matériel électronique que l'on trouve dans une maison typique. En cas de problème de brouillage, il est difficile pour les autorités de déterminer quel est le matériel qui en est la cause, lorsqu'il n'existe pas de normes en matière d'immunité pour un tel équipement. Comme solution, Industrie Canada a adopté une politique visant à faire la distinction entre les problèmes de blocage et d'immunité touchant aux appareils de divertissement électroniques, en utilisant des valeurs de puissance du champ électrique qui correspondent en gros aux niveaux d'immunité théoriques de trois catégories d'appareils de ce genre.
En vertu du paragraphe 5(1) l) de la Loi sur la radiocommunication, le ministre de l'Industrie peut décider de l'existence et déterminer la cause de « brouillage préjudiciable » et « ordonner aux personnes qui possèdent ou contrôlent tout appareil radio, matériel brouilleur ou matériel radiosensible qu'il juge responsable du brouillage de cesser ou de modifier l'exploitation de cet appareil ou de ce matériel jusqu'à ce qu'il puisse fonctionner sans causer de brouillage préjudiciable ou sans en être contrarié. »
Afin d'aider les inspecteurs du ministère à déterminer si un appareil cause ou non du brouillage préjudiciable, Industrie Canada a élaboré deux documents portant sur le sujet. Le premier, intitulé Avis sur la compatibilité électromagnétique - Critères applicables à la résolution de plaintes reliées à l'immunité des appareils et mettant en jeu les émissions fondamentales d'émetteurs de radiocommunications, ACEM-2, 1re édition, juin 1994. L'ACEM-2 renferme un tableau des valeurs de champ (en V/m, mesurées sur les lieux où se trouve le matériel touché) qui sont utilisées par le ministère pour faire la distinction entre les problèmes de blocage et d'immunité en cas de brouillage préjudiciable, aux termes du paragraphe 5(1) l) de la Loi sur la radiocommunication. Le deuxième document s'intitule Gestion du spectre, Circulaire des procédures concernant les clients - Déterminations du brouillage préjudiciable à l'égard du matériel radiosensible, CPC-2-0-03-3-14-01, 1re édition, 1eravril 1997. La CPC-2-0-03-3-14-01 expose les grandes lignes des procédures et des processus qui sous-tendent la détermination du brouillage préjudiciable à l'aide du tableau de valeurs de champ établies dans l'ACEM-2, ainsi que les frais connexes.
Le tableau 1, dans l'ACEM-2, fournit les valeurs de champ applicables aux « récepteurs de radiodiffusion »80 et au « matériel connexe »81, qui s'établissent toutes deux à 1,83 V/m, ainsi qu'au « matériel radiosensible »82, qui s'établit, elle, à 3,16 volts par mètre. Dans l'ACEM-2, on explique comment seront utilisées ces trois catégories de matériel et valeurs83:
Il est bien connu que les entreprises de radiodiffusion et les installations radioamateur peuvent, dans certaines situations, créer des densités de champ électrique atteignant 9 V/m, et même plus, dans les maisons situées le plus près des systèmes d'antenne en cause84. Une telle densité dépasse de loin la capacité d'immunité que l'on peut raisonnablement s'attendre de trouver dans les biens de consommation grand public, comme les appareils de divertissement électroniques - et peut vraisemblablement causer de sérieux problèmes de brouillage.
Nous sommes d'avis que le mode de règlement des plaintes prévu dans l'ACEM-2 est une manière efficace de traiter les problèmes d'immunité et de blocage, comme ceux abordés ci-dessus, c'est-à-dire de façon rapide et peu dispendieuse. En effet, advenant que l'utilisateur radio et le citoyen ne parviennent pas malgré leurs efforts conjoints à résoudre un problème de brouillage, Industrie Canada peut effectuer des tests dans la résidence du citoyen. S'il constate que les valeurs de champ sont supérieures à celles précisées dans le tableau 1, il peut exiger que l'utilisateur radio apporte les modifications nécessaires ou cesse de transmettre.
Le mode et processus de règlement des plaintes prévu dans l'ACEM-2 et la CPC-2-0-03 -3-14-01 pose un problème, cependant : les exploitants d'émetteurs AM, FM et de télédiffusion en sont exemptés85. Cette situation est problématique parce que les critères de protection contre le brouillage établis dans les Règles et procédures sur la radiodiffusion d'Industrie Canada ne permettent pas de protéger autant les résidences privées86. Nous estimons qu'il importe que les critères de blocage et d'immunité établis pour les entreprises de radiodiffusion établissent l'équilibre voulu entre les objectifs de service du radiodiffuseur et les intérêts de ceux qui vivent près de l'émetteur. Au terme de son étude de cas des installations de transmission à Triangle Mountain, en Colombie-Britannique, le professeur Dobell est parvenu à la même conclusion87. Nous sommes d'avis que si les autorités assuraient aux autorités responsables de l'utilisation du sol et aux citoyens qu'ils vont bénéficier d'une protection de base contre le brouillage advenant l'installation d'un émetteur de radiodiffusion près de résidences privées, cette assurance faciliterait grandement les consultations locales durant le processus de délivrance de licence.
Recommandation 14 : Qu'Industrie Canada établisse des critères relatifs aux valeurs de champ maximums aux fins de la résolution des plaintes portant sur l'immunité faisant suite aux émissions fondamentales des entreprises de radiodiffusion. Même s'il ne convient peut-être pas d'étendre l'application des critères (valeurs de champ) de l'ACEM-2 aux radiodiffuseurs, il est néanmoins justifié d'adopter une approche similaire.
O. Évaluations environnementales préliminaires
Comme nous l'expliquons dans la section C du rapport, aux termes de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE)88 et du Règlement sur les dispositions législatives et réglementaires désignées89, promulgué en vertu de la LCEE, ne sera exigée une évaluation environnementale relative à l'érection ou à la modification d'une antenne radio ou d'un bâti d'antenne que si Industrie Canada exige que l'exploitant obtienne une licence propre à un emplacement ou à une antenne en particulier en application de l'alinéa 5(1) f) de la Loi sur la radiocommunication.
En fait, depuis le milieu des années 1990, Industrie Canada délaisse la délivrance de licences propres à des emplacements en particulier, comme forme d'autorisation radio. Afin de réduire considérablement le nombre de transactions portant sur la délivrance de licences, il fait en effet l'expérience des licences de système et des licences de spectre. Par exemple, le titulaire d'une licence de spectre se voit attribuer des droits d'utilisation du spectre visant des fréquences précises dans une zone géographique bien définie. Il n'est pas tenu de faire approuver l'installation des stations de base.
Dernièrement, la délivrance de licences de spectre est devenue la politique de choix d'Industrie Canada. Voici quelques exemples récents de systèmes de radiocommunication dont l'installation a été autorisée à l'aide d'une licence de spectre : les systèmes fixes d'accès sans fil pour régions rurales qui fonctionnent dans la bande de fréquences de 3400-3550 MHz90; les systèmes sans fil point à point ou point à multipoint qui fonctionnent dans les bandes de 38 GHz et 39 GHz91; les stations d'accès fixe sans fil qui fonctionnent dans les bandes de 2300 MHz; et les stations de services de communication sans fil qui fonctionnent dans les bandes de 3500 MHz, dont les licences ont été mises aux enchères par Industrie Canada en février 200492.
Aussi, et peut-être plus important encore, le 1eravril 2004, Industrie Canada a converti les licences d'exploitation de services de téléphonie cellulaire analogue, délivrées au cours des années 1980, et les licences d'exploitation de SCP (téléphonie cellulaire numérique), délivrées durant les années 1990, en un même type de licence de spectre, qui a été octroyée aux soumissionnaires retenus au terme des enchères de spectre (SCP) tenues en 200193. Grâce à cette mesure réglementaire, Industrie Canada a fait en sorte que l'ensemble des exploitants de services de téléphonie cellulaire au Canada détiennent désormais une « licence de spectre pour services de téléphonie cellulaire/SCP (convergée). Il s'ensuit que les nouvelles installations d'antenne ou les modifications aux systèmes d'antenne existants de téléphonie cellulaire/SCP ne seront pas assujetties à un examen environnemental, à moins qu'ils ne soient co-implantés ou co-modifiés avec un autre type d'appareil radio dont l'exploitation exige une licence propre à un emplacement en particulier, comme les installations hyperfréquences terrestres94. Si Industrie Canada compte sur la co-implantation d'appareils radio dont l'exploitation exige une licence propre à un emplacement en particulier pour surveiller les répercussions environnementales des installations d'antenne de téléphonie cellulaire/SCP, nous ne pouvons que constater qu'il assume ses responsabilités en matière d'environnement de manière plutôt désordonnée.
D'autres forces contribuent à l'accroissement du nombre de systèmes d'antenne fixes qui échappent à un examen environnemental. Par exemple, au cours des quelque cinq dernières années, l'industrie de l'électronique a mis au point bon nombre de types d'appareils sans fil grand public et commerciaux qui fonctionnent dans des bandes de fréquence exemptes de licence, comme les bandes de 2,4 GHz, 5,8 GHz et 24 GHz95.
Le fait qu'un appareil soit exempt de licence ne signifie pas qu'il n'est pas réglementé. Les organismes de réglementation de la radiocommunication ont, en fait, établi des règles, des normes et des caractéristiques techniques applicables à l'appareil en vue de contrôler le brouillage pouvant être causé par un tel dispositif et entre ces dispositifs sans fil96. Ils ont adapté les règles techniques et opérationnelles en fonction d'un tel équipement afin de stimuler le développement de nouveaux réseaux et services sans fil. Le gouvernement du Canada a créé, pour sa part, un programme de « connectivité » qui repose en partie sur le déploiement d'un tel appareil comme moyen relativement peu dispendieux et rapide de faire en sorte que davantage de nos concitoyens aient accès à Internet. Ces politiques ont favorisé encore plus la mise en place de réseaux exempts de licence.
Certains des réseaux sans fil et des liens fixes de transmission que l'on est en train de créer à l'aide d'appareils radio exempts de licence nécessitent l'installation de pylônes d'antenne et d'autres bâtis de très grande taille. Dans de telles situations, il est possible que les lieux environnants subissent des répercussions négatives. Aux termes de la réglementation de la radiocommunication et des politiques environnementales actuelles, les exploitants de ces installations ne seront pas tenus d'effectuer une examen environnemental préliminaire. Nous sommes d'avis qu'il faut adopter une autre politique à cet égard.
En vertu de la Loi sur la radiocommunication, le ministre de l'Industrie a en mains de vastes pouvoirs pour « délivrer et assortir de conditions » les licences radio, y compris les licences de spectre. Le paragraphe 5(1) stipule en effet que le ministre peut délivrer des licences « compte tenu des questions qu'il juge pertinentes afin d'assurer la constitution ou les modifications ordonnées de stations de radiocommunication...» Ces pouvoirs peuvent permettre au ministre d'exiger que les demandeurs de licence de spectre effectuent des évaluations environnementales préliminaires et secondaires, comme conditions de délivrance de leurs licences respectives. Le ministère n'aurait plus alors à compter seulement sur les dispositions législatives applicables de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale.
De même, le gouverneur en conseil peut, aux termes des vastes pouvoirs que lui confère l'alinéa 6(1) m) de la Loi sur la radiocommunication, exempter des appareils radio des exigences en matière de délivrance de licence et définir les qualités requises pour obtenir une telle exemption. Il se peut que ce pouvoir permette de prendre des règlements visant à exiger que soit effectuée une évaluation environnementale pour l'exploitation de matériel exempt de licence, lorsque les autorités jugent que, dans les circonstances, cela peut avoir des répercussions négatives sur l'environnement.
Recommandation 15 : Qu'Industrie Canada veille à ce que les promoteurs d'antennes ou de bâtis importants soient tenus de procéder à une évaluation environnementale de leurs installations. Cette évaluation devrait être requise même si le réseau radiophonique est exempt de licence.
P. Pylônes et collisions avec des oiseaux
Les oiseaux sont un lien vital dans l'écosystème97. Plus de 50 millions d'oiseaux un peu partout dans le monde migrent vers une destination ou une autre, et on craint de plus en plus que les pylônes de radiodiffusion et de télécommunication présentent un danger pour les mouvements migratoires98 ou quotidiens des oiseaux99. Le nombre d'oiseaux « tués par collision avec un pylône » semble être inconnu, mais il fait l'objet de beaucoup d'hypothèses100. Même si l'on ne dispose pas de données concrètes, il n'en demeure pas moins que le nombre de morts à grande échelle et les effets cumulatifs provoqués par des collisions régulières suscitent d'importantes préoccupations101. Sur les quelque 80 mémoires que nous avons reçus dans le cadre de l'examen de la politique nationale sur les pylônes d'antenne, quatre portaient sur les effets des pylônes sur les oiseaux102.
Le Canada est tenu, aux termes d'une obligation internationale visée par la Convention concernant les oiseaux migrateurs103 de protéger les oiseaux migratoires et leurs nids. Même si la convention n'aborde pas explicitement les pylônes de radiodiffusion et de télécommunication, il n'en demeure pas moins que, dans l'article deux du protocole conclu entre le Canada et les États-Unis, les pays ont convenu de gérer les oiseaux migratoires, de protéger l'habitat nécessaire pour la conservation des oiseaux migratoires et d'enrichir, de mettre en commun et d'utiliser l'information scientifique pertinente. Cet article pourrait obliger le Canada à mener des études sur les effets des pylônes de communication (sur son territoire) sur les populations d'oiseaux migrateurs, ainsi qu'à mettre en oeuvre des mesures visant à réduire le nombre de morts d'oiseaux.
On sait peu de choses sur le degré de succès des mesures prises pour éviter les collisions d'oiseaux avec les pylônes. On suppose que l'apport de modifications à la couleur ou au type d'éclairage du pylône ou à sa conception ou à sa structure contribuera à prévenir les collisions104. Nous sommes d'avis qu'il faut effectuer davantage de travaux de recherche sur les relations entre les collisions d'oiseaux, l'éclairage, la hauteur du pylône et le terrain, ainsi que sur les distractions environnementales comme l'éclairage des villes et des autoroutes105.
Jusqu'à ce qu'on dispose de travaux de recherche plus conclusifs, les groupes qui s'intéressent aux populations d'oiseaux migratoires proposent plusieurs mesures que pourraient prendre les promoteurs d'antenne en vue de protéger ces populations. Ils recommandent que, durant les consultations sur le choix de l'emplacement des antennes, on demande l'avis des groupes voués à la protection de la faune et de la nature au sujet des mouvements migratoires locaux106. Ils proposent aussi que les emplacements et les pylônes d'antenne soient partagés par plusieurs utilisateurs en vue de réduire le nombre total de pylônes. Ils exhortent les utilisateurs à ne pas installer des pylônes dans les zones humides ou près des zones humides, dans les zones où on observe une incidence élevée de brouillard et une couverture de nuages à faible hauteur ou dans des habitats où vivent des espèces menacées ou en voie de disparition. Ils recommandent que le nombre de haubans soit réduit au minimum et qu'ils soient dotés de balises pour accroître leur visibilité107. Ils recommandent, de plus, que les pylônes soient inspectés par des parties indépendantes dans le but de surveiller les morts d'oiseaux causés par des pylônes ainsi que de cerner et de régler les autres problèmes108. Enfin, ils plaident en faveur de l'adoption d'un protocole national portant sur le choix de l'emplacement des antennes, ayant pour objet de diminuer les menaces que les pylônes posent aux oiseaux109.
Les groupes qui s'intéressent aux populations d'oiseaux migratoires se sont aussi dits préoccupés par le fait que Loi canadienne sur l'évaluation environnementale exclut bon nombre de pylônes de l'obligation de faire l'objet d'une évaluation environnementale. Nous estimons que les autorités pourraient peut-être utiliser la loi pour soutenir l'obligation d'examiner la situation des morts d'oiseaux en cas d'évaluation environnementale
Selon l'article 2 de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale :
« évaluation environnementale » Évaluation des effets environnementaux d'un projet effectuée conformément à la présente loi et aux règlements.
« effets environnementaux » les changements que la réalisation d'un projet risque de causer à l'environnement -- notamment à une espèce sauvage inscrite, à son habitat essentiel ou à la résidence des individus de cette espèce, au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur les espèces en péril --
« environnement » Ensemble des conditions et des éléments naturels de la Terre, notamment : ...les êtres vivants;
Il est important de noter que la définition de « effets environnementaux » signifie ... « les changements que la réalisation d'un projet risque de causer à l'environnement...» (soulignement ajouté).
Il est raisonnable de conclure, à partir de ces définitions, que les « effets environnementaux » visés par la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale englobent la mortalité aviaire attribuable à une collision avec les pylônes d'antenne radio, ou avec leurs haubans, qui sont érigés dans des endroits se trouvant sur le parcours des mouvements migratoires des oiseaux. Si cette conclusion s'avère être vraie, lorsque le promoteur d'une station radio de type 1 effectue une évaluation environnementale préliminaire, il devrait prendre en considération cette préoccupation quand il remplit la partie B du formulaire d'attestation, qui est joint en annexe à la CPC-2-0-03-2-0-03. À cet égard, il est intéressant de noter que la version de 1992 du formulaire d'attestation faisait référence explicitement aux oiseaux migrateurs. En réponse à la question 4 de ce formulaire, le promoteur d'antenne devait préciser si la station allait entraver ou non les mouvements migratoires, p. ex., des oiseaux, des caribous, etc.110.
Advenant qu'Industrie Canada accepte et mette en oeuvre la recommandation 15, le promoteur d'antenne, quel qu'il soit (type 1 ou type 2), souhaitant faire approuver un bâti d'antenne important devrait être tenu de prendre en considération les répercussions sur les oiseaux migratoires.
Recommandation 16 : Que lorsque la CPC-2-0-03-2-0-03 sera révisée la prochaine fois on prévoit de demander à ceux qui sont tenus de remplir le formulaire d'attestation de prendre en considération les répercussions nuisibles qu'un pylône d'antenne ou les haubans pourraient avoir sur le parcours des oiseaux migrateurs. Industrie Canada et Environnement Canada devraient effectuer en collaboration un examen de la littérature relative aux collisions d'oiseaux avec les pylônes d'antenne, pour qu'on puisse mieux comprendre l'envergure du problème et les options quant aux mesures correctrices possibles.
