Consultation sur le renouvellement des licences du spectre dans les bandes de fréquences de 24 et 38 GHz, et des droits de licences du spectre dans les bandes de fréquences de 24, 28 et 38 GHz

Table des matières

  1. Introduction
  2. Conditions générales pour le renouvellement des licences
  3. Licences pour les bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz
  4. Analyse des conditions d'attribution des nouvelles licences de 24 GHz et de 38 GHz
  5. Droits pour les licences
  6. Procédures de renouvellement des licences
  7. Spectre non-attribué ou retourné dans les bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz, et systèmes de télécommunications multipoints locaux (STML) dans la bande de fréquences de 28 GHz
  8. Présentation des commentaires
  9. Annexe A : Conditions de licences proposées pour les bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz
  10. Annexe B : Droits annuels proposés pour les bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz

1. Introduction

En août 1998, Industrie Canada a diffusé sa Politique-cadre sur la vente aux enchères du spectre Note 1 qui énonçait l'approche que le Ministère comptait adopter lorsque des bandes de fréquences seraient attribuées aux enchères. Ce document indiquait qu'une licence de spectre attribuée par enchères serait généralement valide pour une durée de dix ans après la date de délivrance de la licence, avec une forte possibilité de renouvellement pour une autre durée de dix ans sauf s'il y a un non-respect d'une condition de licence, ou une modification de l'attribution des fréquences à un nouveau service, ou un besoin politique prioritaire.

En 1999, Industrie Canada a mené ses premières enchères des bandes de fréquences du spectre de 24 GHz et de 38 GHz. Depuis, trois autres enchères ont eu lieu et des licences d'une durée de dix ans ont été attribuées. Plus récemment, le Ministère a diffusé sa Politique-cadre pour la délivrance de licences de spectre par enchères relatives aux services sans fil évolués et aux autres bandes de fréquences dans la gamme de 2 GHz Note 2. Dans ce document, le Ministère a soulevé des questions relatives aux enjeux concernant le renouvellement et aux critères précis qui pourraient être évalués avant de renouveler à long terme les licences, et a indiqué que ces enjeux seraient analysés au cours d'une consultation ultérieure.

Cette consultation traite précisément du renouvellement des licences des bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz attribuées lors des enchères tenues en 1999. Le document contient des observations qui visent à favoriser la prise de décision relative au renouvellement ou au non-renouvellement des bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz, propose une structure des droits de renouvellement et des conditions relatives aux licences qui s'appliqueront pour les nouvelles licences et pour les licences renouvelées, ainsi qu'un nouveau processus de délivrance des licences basé sur le principe du « premier arrivé, premier servi ». Les commentaires seront aussi bienvenus relativement à la proposition qui vise à rendre disponible la bande de fréquence de 28 GHz en fonction du principe « premier arrivé, premier servi » avec la même structure de droits que celle proposée pour les bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz.

2. Conditions générales pour le renouvellement des licences

Une licence de spectre attribuée par enchères est généralement valide pour une durée de dix ans après la date de délivrance de la licence, avec une forte possibilité de renouvellement pour une autre durée de dix ans sauf s'il y a non-respect d'une condition de licence, ou une modification de l'attribution des fréquences à un nouveau service, ou un besoin politique prioritaire.

Le Ministère reconnaît que les titulaires doivent profiter d'un certain degré de certitude et pour cette raison, la clarification des attentes du Ministère en matière de renouvellement des licences leur est essentielle pour la planification des réseaux et pour le développement des analyses de rentabilisation. Il existe aussi des appuis concernant la mise en service du spectre et dans les secteurs où il n'est pas en service, il arrive souvent que des intervenants souhaitent avoir accès à ce spectre. Jusqu'à maintenant, le Ministère a favorisé l'utilisation des opérations du marché secondaire pour régler cette question, mais les activités dans ce domaine n'ont pas pris beaucoup d'ampleur.

Le Ministère procédera à une consultation séparée portant sur les demandes générales de renouvellement, comme souligné dans le document relatif aux SSFE (DGTP-007-07). Il est prévu que les décisions découlant de cette consultation s'appliqueront au renouvellement de toutes les licences du spectre à long terme.

3. Licences pour les bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz

3.1 Résultats des enchères et conditions de renouvellement

En novembre 1999, Industrie Canada a complété les enchères du spectre d'accès à large bande dans les bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz. Lors de ces enchères, 400 MHz du spectre dans la bande 24 GHz et 800 MHz du spectre dans la bande de 38 GHz ont été mis à la disposition des titulaires (voir le Tableau 1). Ces deux bandes de fréquences attribuées pour les services fixes destinés aux applications à large bande sans fil utilisent des systèmes point à point et point-multipoints. Les soumissions ont atteint une valeur de 171 821 520,00 $ et 258 des 354 licences disponibles ont été attribuées; ces licences ont une durée de dix ans et il existe une forte probabilité qu'elles soient renouvelées à leur expiration pour une durée semblable.

Tableau 1 : Conditionnement des licences de spectre offert aux enchères de 1999
Licence de spectre Taille (MHz) Basses fréquences
(MHz)
Hautes fréquences
(MHz)
A 400 24 250-24 450 25 050-25 250
B 400 38 700-38 900 39 400-39 600
C 100 38 900-38 950 39 600-39 650
D 100 38 950-39 000 39 650-39 700
E 100 39 000-39 050 39 700-39 750
F 100 39 050-39 100 39 750-39 800

De toutes les conditions générales de renouvellement étudiées dans la Section 2, le principal point d'interrogation concernant les bandes de fréquences de 24 GHz et 38 GHz est subordonné au respect de la condition relative à la mise en service des fréquences du spectre. Ce point mérite d'être analysé dans la section suivante.

3.2 Mise en service des fréquences du spectre

La condition originale de licence pour la mise en service du spectre était énoncée dans la Politique et procédures pour la délivrance de licences par enchère dans les bandes de fréquences de 24 GHz et 38 GHz, publiée en mai 1999 :

« Dans les trois ans suivant la clôture des enchères, le titulaire de licence doit prouver au Ministère que les fréquences sont en exploitation. L'établissement de huit liaisons par million de population (arrondies à un nombre entier) dans une zone de service, ou un autre indicateur d'utilisation jugé acceptable par le Ministère sera exigé ».

Puisque les licences ont été attribuées à des dates différentes, les échéances de mise en service variaient. Alors que ces échéances originales de mise en service approchaient, le Ministère a reçu des demandes de prolongation provenant de plusieurs titulaires de licences; ceux-ci invoquaient une pénurie de matériel adapté et abordable qui les empêchait de respecter les échéances de mise en service. Après avoir analysé les demandes, le Ministère a jugé que les raisons mentionnées justifiaient une prolongation jusqu'au 2 juillet 2007.

Encore plus récemment, alors que la fin de la prolongation de mise en service fixée en 2007 approchait, le Ministère a reçu de nouvelles demandes de prolongation. Encore une fois, on mentionnait que le déploiement était entravé par le manque de disponibilité de matériel adapté et abordable. Après analyse des demandes, les représentants du Ministère ont décidé que les motifs invoqués justifiaient une autre prolongation des échéances relatives à la mise en service. L'avis no DGRB-003-07 Note 3, publié dans la Gazette du Canada du 25 mai 2007, prolongeait l'échéance de mise en service jusqu'à la date d'expiration des licences de tous les titulaires de licences des bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz (obtenues lors des enchères) qui n'avaient pas encore réussi à en effectuer le déploiement. La période de validité des licences de la majorité des titulaires arrive à échéance en 2010, et en 2012 et 2013 pour certains autres.

Lorsque s'est tenue l'enchère des bandes de fréquences du spectre de 24 GHz et de 38 GHz en plein boom technologique, ce spectre était porteur d'avenir pour les accès fixes de large bande sans fil; les fournisseurs de services espéraient offrir des services concurrentiels en matière de transmission de voix, de données et de contenu multimédia. Malheureusement, la technologie ne s'est pas développée comme prévu et la disponibilité de matériel adapté et abordable demeure un problème. Il semble que la majorité des bandes de fréquences du spectre n'a pas été mise en exploitation. Le Ministère a aussi constaté le manque d'intérêt relatif au spectre exprimé par des non-titulaires et que d'autres pays vivent le même type d'absence de développement technologique.

À la fin des enchères des bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz, certaines bandes du spectre n'ont pas été attribuées et, au cours de la période de validité des licences, un titulaire a remis ses licences au Ministère et un autre titulaire a fait faillite; leurs licences ont été révoquées par le Ministère. Il s'est aussi manifesté peu d'intérêt auprès d'Industrie Canada relativement aux licences du spectre non-attribuées. De plus, le Ministère s'est réuni avec des titulaires des bandes de 24 GHz et de 38 GHz qui ont activement cherché à conclure des ententes commerciales avec d'autres entreprises (c'est-à-dire, vendre, louer ou échanger leurs licences) afin d'exploiter leur spectre. Ces éléments probants mènent le Ministère à conclure qu'il existe un surplus de spectre lié à ces bandes de fréquences et que le stockage de fréquences par les titulaires n'est pas en jeu.

Industrie Canada constate aussi qu'il lui faut un certain temps pour établir un nouveau processus d'attribution de licences pour le spectre et y donner accès; les marchés secondaires peuvent être plus rapides.

La forte probalité de renouvellement des licences du spectre est fondée sur le respect de toutes les conditions de licence, y compris la « Mise en service des fréquences du spectre ». Même si la condition de mise en service a été reportée, elle n'a pas été suspendue; ainsi, cette condition devrait être respectée au moment du renouvellement.

Recommandation

Le Ministère propose donc de renoncer au facteur de mise en service de l'exploitation du spectre comme condition de renouvellement des licences des bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz; le respect des autres conditions de licences sera étudié par le Ministère avant d'approuver le renouvellement.

Il faut remarquer que la décision du Ministère d'abandonner la condition relative à la mise en service des bandes de fréquences du spectre de 24 GHz et de 38 GHz est particulière aux bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz, et ne constitue pas un précédent en matière d'imposition de la condition de mise en service dans les autres bandes de fréquences du spectre.

Les lecteurs sont priés de faire part de leurs commentaires concernant la recommandation du Ministère d'abandonner le facteur de mise en service des bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz comme motif de renouvellement des licences actuelles.

4. Analyse des conditions d'attribution des nouvelles licences de 24 GHz et de 38 GHz

La section suivante traite des conditions de licence existantes dans les bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz, et propose des modifications, des additions et des suppressions. Plusieurs des changements proposés sont conçus pour mettre à jour le texte avec le libellé actuel utilisé par le Ministère. Une liste exhaustive des conditions de licences proposées peut être consultée à l'Annexe A.

4.1 Durée et renouvellement des licences

À l'époque où la politique régissant les bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz a été élaborée, il était prévu que des période de validité de dix ans suffiraient pour permettre aux titulaires de licences et aux investisseurs d'acquérir la confiance nécessaire pour investir à long terme.

Depuis la publication de la politique en mai 1999, une tendance s'est dessinée dans plusieurs pays favorisant de plus longues périodes de validité des licences pour renforcer la confiance des investisseurs; par exemple, le Guatemala, la France et l'Australie accordent une période de validité de quinze ans. Le Royaume-Uni a établi cette période à vingt ans pour les titulaires de licences de 3G, alors que la Nouvelle-Zélande offre une période de validité de vingt ans pour les droits du spectre en matière de technologie cellulaire. De façon générale, les États-Unis ont conservé la période de dix ans. Des périodes de validité plus longues et indéterminées sont généralement considérées comme mieux adaptées pour créer un climat plus stable pour les titulaires de licences, reconnaissant ainsi l'importance de l'investissement initial associé aux licences du spectre, et de la nécessité de mettre sur pied des réseaux et de recouvrer ces frais.

Le Ministère constate que pour les licences de 24 GHz et de 38 GHz, très peu de titulaires ont procédé à la mise en service de leur spectre jusqu'à maintenant. Compte tenu de l'incertitude constante entourant la disponibilité de matériel abordable pour ces bandes de fréquences, le Ministère croit que des périodes de validité de dix ans sont adéquates.

Recommandation

Le Ministère propose d'accorder des licences pour une période de dix ans à partir de leur date de délivrance. Au besoin, le Ministère pourrait procéder à des consultations avant la fin de la période de validité afin de discuter des détails relatifs au processus de renouvellement (en fonction des circonstances au moment desdits renouvellements), y compris décider si des droits de licence doivent s'appliquer pour la nouvelle période de validité de la licence. De plus, Le Ministère procédera à une consultation séparée portant sur les demandes générales de renouvellement, comme souligné dans le document relatif aux SSFE (DGTP-007-07). Il est prévu que les décisions découlant de cette consultation s'appliqueront au renouvellement de toutes les licences du spectre à long terme.

Les facteurs qui seront pris en considération lors du processus de renouvellement sont abordés dans la Section 2 et le Ministère prendra les décisions appropriées au moment du renouvellement.

4.2 Transférabilité et divisibilité des licences

Le Ministère propose de maintenir les conditions de licences en y apportant quelques changements pour mettre à jour le libellé actuellement utilisé par le Ministère. Les principaux changements concernent l'accroissement de la souplesse d'application accordée aux titulaires relativement à la quantité de spectre transférable et l'autorisation ministérielle de toute demande de transfert. Veuillez noter que les conditions de licences permettent aussi les licences subordonnées, comme mentionné dans la 2e édition de la CPC-2-1-23, Procédure de délivrance de licences de spectre pour les services de Terre.

Nouveau libellé recommandé (les principaux changements sont en caractères gras)

Les titulaires de licences peuvent faire une demande de transfert de licence (s) en tout ou en partie (divisibilité), autant pour la largeur de bande que pour la zone géographique. Le Ministère pourrait préciser un minimum de largeur de bande et de zone géographique applicables aux demandes de tranferts. Les systèmes concernés par ces transferts devront satisfaire aux exigences techniques des normes applicables.

L'autorisation du Ministère est exigée pour chacune des demandes de transfert, que le transfert soit entier ou partiel. Le titulaire de la licence doit faire sa demande par écrit au Ministère. Le (s) bénéficiaire (s) doit aussi fournir une attestation et autres documents d'appui pour démontrer qu'il répond aux critères d'admissibilité et aux autres conditions (techniques ou autres) liées à cette licence.

4.3 Limite de regroupement des licences de spectre

Cette condition de licence n'est plus exigée. Le 28 avril 2006, le Ministère a diffusé dans la Gazette du Canada, l'Avis DGTP-004-06, Décision d'annuler la politique de plafonnement des fréquences de larges bandes (http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/fra/sf08564.html), éliminant ainsi le plafonnement (limite de regroupement) applicable aux bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz.

4.4 Critères d'admissibilité et usage autorisé

Aucun changement ne sera apporté à cette condition de licence.

4.5 Installations de station radio

Cette condition de licence continuera de s'appliquer. Les titulaires de licences doivent respecter toutes les exigences énoncées dans la Circulaire des procédures concernant les clients CPC-2-0-03, Systèmes d'antennes de radiocommunication et de radiodiffusion (http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/fra/sf08777.html). À noter que cette Circulaire est sujette à modifications.

4.6 Lois, règlements et autres obligations

Aucun changement ne sera apporté à cette condition de licence.

4.7 Considérations techniques

Aucun changement ne sera apporté à cette condition de licence.

4.8 Coordination internationale

Cette condition de licence continuera de s'appliquer, avec quelques modifications pour mettre à jour le libellé actuel utilisé par le Ministère relativement à d'autres licences à long terme du spectre, et comprendra des renvois à la section sur la coordination nationale.

Coordination internationale et nationale (le nouveau texte est en caractères gras)

Les titulaires de licence doivent satisfaire aux exigences des arrangements de partage et de coordination transfrontaliers, établis entre le Canada et les États-Unis et modifiés de temps à autre. De plus, la coordination nationale est exigée conformément aux normes techniques du Canada pour ce spectre. Bien que les assignations de fréquences ne soient pas assujetties à une utilisation sur site, les titulaires peuvent être tenus de fournir toutes les données techniques nécessaires à Industrie Canada. Industrie Canada indiquera les éléments d'information, le format et les moyens de présentation appropriés.

La procédure de coordination entre les titulaires de licences au Canada sera similaire à la procédure de coordination internationale.

4.9 Mise en service des fréquences du spectre

Les expériences relatives à des exigences particulières prédéfinies de mise en service ont donné des résultats variables. Pour les bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz, les exigences de mise en service ont été respectées par peu de titulaires, en partie à cause du manque de matériel adapté et abordable. Les titulaires de licences qui n'ont pas respecté les exigences de mise en service se sont vus accorder par le Ministère une prolongation pour cette mise en service jusqu'à la fin de la période de validité de leur licence. Ces expériences démontrent combien il est difficile d'établir des exigences particulières de mise en service lorsqu'il est impossible de prédire ce qui pourrait se produire au cours de la période de validité des licences.

Récemment, les exigences de mise en service ont été abordées dans le contexte de l'enchère à venir relative aux services sans fil évolués (SSFE) (http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/fra/h_sf08089.html). Plutôt que d'établir des exigences de mise en service à mi-parcours, il a été décidé d'analyser la mise en service lors du renouvellement des licences.

Cette démarche fournit aux titulaires de licences la souplesse nécessaire pour mettre en service les bandes de fréquences au cours de la période de validité des licences, sans devoir respecter, comme par le passé, des échéances de mise en service préétablies et imposées à mi-parcours par le Ministère. La démarche permettra également au Ministère d'ajuster les attentes en fonction des avancées technologiques ou des changements apportés au marché. Le Ministère croit qu'une exigence semblable en matière d'utilisation du spectre serait appropriée pour les nouvelles licences et pour les licences renouvelées des bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz, ainsi que pour toutes les autres licences à long terme devant être bientôt renouvelées.

Recommandation

Il est proposé de n'imposer aucune condition de licence en matière de mise en service des licences du spectre à mi-parcours de la période de validité. Il faut noter que la mise en service sera évaluée lors du renouvellement des licences.

4.10 Interception licite

La condition de licence suivante est une nouveauté pour les titulaires de licences de 24 GHz et de 38 GHz, et elle ne s'applique qu'aux transporteurs de radiocommunications. Cette exigence est énoncée aux Normes d'application de la loi relativement à l'interception licite des télécommunications du Solliciteur général du Canada (révisée en novembre 1995).

Il est exigé de certains transporteurs de radiocommunications titulaires de licences qu'ils fournissent et maintiennent des capacités d'interception licite conformément aux exigences ou normes énoncées aux Normes d'application de la loi relativement à l'interception licite des télécommunications du Solliciteur général du Canada. Ces capacités concernent autant les aspects techniques qu'opérationnels relatifs à l'interception licite des télécommunications.

Nouvelle condition de licence

Dès la mise en service, les titulaires de licences doivent fournir et maintenir des capacités d'interception licite des télécommunications. Les exigences en matière de capacités d'accès licite sont énoncées dans les Normes d'application de la loi relativement à l'interception licite des télécommunications du Solliciteur général du Canada (révisée, novembre 1995). Ces normes peuvent être modifiées de temps à autre, après consultation avec le ministère de la Sécurité publique et avec les titulaires de licences.

Les titulaires peuvent demander au ministre de l'Industrie de s'abstenir de faire respecter certains besoins en capacité visant l'interception licite pour une période donnée. Après consultation du ministère de la Sécurité publique, le Ministre peut décider de ne pas exercer son pouvoir de faire respecter une ou plusieurs exigences si, à son avis, ces exigences ne sont pas raisonnables. Les demandes d'abstention doivent être circonstanciées et inclure les dates auxquelles on peut s'attendre à ce que les exigences soient respectées.

Les demandeurs doivent être conscients qu'un ensemble de mesures législatives sont en voie d'élaboration afin d'assurer que les organismes d'exécution de la loi et de sécurité nationale, qui agissent en vertu d'un pouvoir légal, aient accès aux communications et à l'information. Industrie Canada poursuivra ses consultations avec le ministère de la Sécurité publique et le ministère de la Justice dans le cadre de ce projet, et fournira aux détenteurs de licences l'orientation pertinente lorsqu'une nouvelle loi sera adoptée.

4.11 Recherche et développement

Cette condition de licence sera maintenue puisque le Ministère persiste à croire que des objectifs stratégiques importants seront atteints grâce à cette condition. Cependant, le Ministère croit que les petites entreprises qui génèrent moins de cinq millions de dollars en revenus d'exploitation annuels bruts devraient être exemptées de l'exigence en R & D.

Recommandation (nouveau libellé en caractères gras)

Les titulaires doivent investir, à titre d'exigence minimale, 2 % de leur revenu brut ajusté résultant de leurs opérations sur les bandes de fréquences de 24 GHz et de 38 GHz, pour la période de validité de la licence, dans des activités de recherche et développement admissibles en rapport avec les télécommunications. Les entreprises qui génèrent annuellement moins de cinq millions de dollars en revenus bruts d'exploitation sont exemptées de l'exigence de dépenses en R & D.

Pour assurer la conformité à cette condition de licence, le titulaire de licence devrait consulter les Lignes directrices du ministère sur le respect de la condition relative à la recherche-développement pour les licences d'autorisation de radiocommunication. (http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/fra/sf01638.html)

4.12 Présentation de rapports annuels

Industrie Canada conserve cette condition de licence, avec des modifications mineures pour mettre le texte à jour en fonction du libellé en usage au Ministère.

Recommandation (les changements sont indiqués en caractères rayés et en caractères gras)

Les titulaires de licence doivent soumettre un rapport annuel pour chacune des années de la période de validité de la licence indiquant la conformité continue à toutes les conditions de licence, et comprenant l'information suivante :

  • une mise à jour de la mise en service des applications sans fil et de l'utilisation du spectre à l'intérieur de la zone visée par la licence;
  • cette mise à jour devrait mentionner le nombre d'emplacements multinodaux ainsi que le nombre d'emplacements d'abonnés dans chacune des zones de licences;
  • les états financiers vérifiés tels qu'exigés par l'autorité en vertu de laquelle s'est faite la constitution de la personne morale, y compris un état vérifié des dépenses en recherche et développement accompagné d'un rapport de vérification, établis conformément aux mêmes normes de présentation;
  • Le titulaire de licence pourra se conformer plus facilement à cette exigence relative à la présentation des rapports en consultant les Lignes directrices sur le respect de la condition relative à la recherche-développement pour les licences d'autorisation de radiocommunication;
  • une copie de tout rapport annuel d'entreprise existant pour l'exercice financier du titulaire, qui a trait à l'autorisation.
Le Ministère sollicite des commentaires sur toutes les conditions de licence proposées.

Renvois


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