Consultation sur les révisions à la politique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada

Avril 2009

Table des matières


1. Introduction

En juin 1996, la Loi sur la radiocommunication a été modifiée pour donner au ministre de l'Industrie le pouvoir explicite de mettre le spectre aux enchères pour sélectionner les titulaires d'autorisation de radiocommunication. L'édition originale de la Politique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada (la politique cadre), parue en août 1998 après une consultation publique, donnait un aperçu des concepts généraux et des règles qui s'appliquent normalement aux ventes aux enchères du spectre au Canada. La deuxième édition, publiée en 2001, contenait des raffinements aux règles des enchères comme suite de l'expérience acquise dans la conduite d'enchères et par l'étude d'autres administrations.

En juin 2007, Industrie Canada a publié le Cadre de la politique canadienne du spectre révisé, qui fournit un objectif stratégique et des lignes directrices habilitantes, destinés à guider la gestion du spectre des radiofréquences au Canada. Ce cadre révisé stipule qu'il faut laisser jouer davantage les forces du marché tout en reconnaissant toutefois la nécessité de gérer cette ressource publique qu'est le spectre. La section 2 du présent document poursuit la discussion entamée au cours de la consultation de 2005 à propos du cadre de la politique sur le spectre renouvelé et sollicite les commentaires sur le niveau approprié de réglementation que devrait mettre en oeuvre le Ministère pour la gestion du spectre, à l'avenir, pour ce qui concerne les sujets soulevés dans ce document.

Deux documents de consultation récemment publiés : Consultation sur un cadre de mise aux enchères de fréquences dans la gamme de 2 GHz, y compris pour les services sans fil évolués et Consultation sur le renouvellement des licences du spectre dans les bandes de fréquences de 24 et 38 GHz, et des droits de licences du spectre dans les bandes de fréquences de 24, 28 et 38 GHz signalent que le Ministère lancera la présente consultation visant à fournir des éclaircissements sur le renouvellement des licences de longue durée.

Bien que les commentaires sur tous les aspects de la politique cadre soient acceptés, le Ministère sollicite l'apport du public sur trois domaines en particulier :

  • l'emploi d'autres types d'enchères que les enchères ascendantes à rondes multiples simultanées;
  • l'emploi des enchères comme moyen d'attribution des licences de satellite;
  • le renouvellement des licences de spectre de longue durée.

Les sections 5 et 6 (Processus des enchères et Concept et règles des enchères) de la politique cadre de 2001 sont aussi révisées : étant donné que le document de consultation publié avant chaque enchère fournit des renseignements détaillés sur le processus, la nature et les règles de la mise aux enchères, le niveau de détail fourni est considérablement réduit.

Dans la section 6 du présent document, le Ministère saisit l'occasion de solliciter les observations sur deux autres questions liées aux licences de spectre de longue durée : la condition de licence relative à la recherche-développement et aux niveaux de zone de service pour l'autorisation de spectre.

1.1 Mandat

En vertu de la Loi sur le ministère de l'Industrie, de la Loi sur la radiocommunication, du Règlement sur la radiocommunication et des objectifs contenus dans la Loi sur les télécommunications, le ministre de l'Industrie est responsable de la gestion du spectre au Canada. À ce titre, le ministre est chargé d'élaborer les objectifs et politiques nationales visant l'utilisation des ressources du spectre, ainsi que de gérer avec efficacité les ressources du spectre des radiofréquences.

1.2 Dispositions législatives

En vertu de l'article 5 de la Loi sur la radiocommunication et des articles 4 et 5 de la Loi sur le ministère de l'Industrie, le ministre de l'Industrie est investi des pouvoirs généraux de gestion du spectre au Canada. Le gouverneur en conseil peut établir des règlements relatifs à la gestion du spectre, conformément à l'article 6 de la Loi sur la radiocommunication, qui sont prescrits en vertu du Règlement sur la radiocommunication.

2. Gestion du spectre au Canada

Au commencement des communications sans fil, il y a des décennies, la nécessité pratique de gérer le brouillage a conduit les gouvernements à compter largement sur une méthode de commande et de contrôle dans la gestion du spectre. La conjoncture a changé depuis, les administrations publiques délaissant peu à peu l'approche réglementaire serrée pour faire preuve de plus de souplesse et s'en remettre davantage au libre jeu du marché. Industrie Canada fait partie de cette tendance. Les licences de spectre sont délivrées, dans la mesure du possible, selon une méthode technologiquement neutre, de manière à permettre aux titulaires d'adapter leurs systèmes à leurs besoins. Les enchères de spectre ont été introduites au milieu des années 90. Il s'agissait d'une étape importante vers un rôle prépondérant des forces du marché dans l'attribution des licences. Dans le même ordre d'idée, la décision d'autoriser l'utilisation du marché secondaire pour les licences vendues aux enchères reconnaissait les avantages de permettre les rajustements dans le marché.

Depuis, Industrie Canada a continué d'adopter progressivement un régime de gestion du spectre moins caractérisé par une réglementation de commande et de contrôle et davantage fondé sur les forces du marché, pour tirer les plus grands avantages sociaux et économiques possible de l'utilisation des ressources du spectre.

En mars 2006, le Groupe d'étude sur le cadre réglementaire des télécommunications recommandait, dans son rapport final, de « compter autant que possible sur les démarches fondées sur le marché pour la gestion du spectre » et de « procéder à l'établissement, pour l'exploitation du spectre, de droits exclusifs fondés sur le marché (c'est-à-dire, la capacité d'acheter, de vendre et de louer les droits d'exploitation du spectre) et à l'élimination des facteurs qui font obstacle au développement de marchés secondaires dans le spectre ».

Toutefois, le Ministère constate que cette tendance est généralement accompagnée de la reconnaissance qu'il faut continuer de gérer le spectre dans diverses mesures, selon la situation. Par exemple, une certaine supervision est nécessaire pour ce qui a trait à l'harmonisation internationale, aux questions liées à la sécurité nationale et à la gestion du brouillage.

Le Cadre de la politique canadienne du spectre de 2007 inclut les lignes directrices habilitantes suivantes :

  1. On devrait laisser jouer le plus possible les forces du marché.
  2. Sous réserve de l'article a), le spectre devrait être rendu disponible pour un éventail de services d'intérêt public.
  3. Le spectre devrait être rendu disponible pour répondre aux besoins canadiens en matière de souveraineté, de sûreté et de sécurité du public.
  4. Les mesures réglementaires, lorsqu'elles sont requises, devraient être efficientes, efficaces et le moins possible intrusives.
  5. La réglementation doit être transparente, motivée, diffusée et élaborée par suite de consultations publiques, le cas échéant.
  6. Les pratiques de gestion du spectre, y compris les méthodes d'attribution des licences, devraient réduire le fardeau administratif au minimum et être adaptées aux exigences changeantes en ce qui concerne la technologie et les marchés.
  7. Les intérêts du Canada relativement aux radiofréquences devraient être promus et défendus activement à l'échelle internationale.
  8. La politique et la gestion du spectre devraient appuyer le fonctionnement efficient des marchés et, à cette fin :
    • permettre une utilisation souple du spectre dans la mesure du possible;
    • harmoniser l'utilisation du spectre avec les attributions et les normes internationales, sauf dans les cas où les intérêts du Canada justifient une détermination différente;
    • rendre le spectre disponible pour qu'on puisse s'en servir en temps opportun;
    • faciliter les marchés secondaires pour les autorisations liées au spectre;
    • définir clairement les obligations et les privilèges découlant des autorisations de se servir des fréquences;
    • veiller à ce que des mesures appropriées de protection contre le brouillage soient mises en oeuvre;
    • réattribuer les radiofréquences au besoin tout en tenant compte de l'impact sur les services existants;
    • appliquer, en temps opportun, des mesures d'exécution efficaces et correspondant aux risques posés par le non-respect de la réglementation.

Le Ministère sollicite les commentaires sur le niveau approprié de réglementation que devrait mettre en oeuvre le Ministère pour la gestion du spectre, à l'avenir, pour ce qui concerne les sujets soulevés dans ce document.

3. Types et attributs d'enchères

3.1 Types d'enchères

Le spectre est une ressource publique rare, vitale pour la santé socio-économique du pays. Les enchères constituent un moyen efficace, fondé sur le marché, d'attribuer les licences de spectre aux parties qui y attachent la plus grande valeur, dans un processus juste et transparent. Industrie Canada a recours aux enchères depuis 1999 dans les situations où la demande dépasse l'offre. L'utilisation des enchères est compatible avec les objectifs politiques énoncés dans la Loi sur les télécommunications, par exemple d'accroître la compétitivité et de favoriser le libre jeu du marché.

Jusqu'à aujourd'hui, les enchères ascendantes à rondes multiples simultanées (EARMS) ont constitué la formule la plus fréquemment utilisée au Canada pour autoriser l'utilisation de fréquences disponibles par l'entremise d'une enchère. Toutefois, Industrie Canada continue de surveiller les perfectionnements tant théoriques que pratiques qui sont apportés au concept d'enchère. Le Ministère prévoit qu'il y aura des situations où il sera avantageux d'employer d'autres types de mise aux enchères, notamment, sans s'y limiter, l'enchère à offres scellées et l'enchère au cadran. Industrie Canada travaille actuellement à la préparation de sa première enchère à offres scellées, pour les services air-sol dans les bandes 849-851 MHz et 894-896 MHz.

Le modèle EARMS, qui permet l'offre simultanée de plusieurs licences, est le mécanisme d'enchère prépondérant dans le monde pour l'attribution du spectre. Les soumissions sont faites en plusieurs rondes et les soumissionnaires ayant présenté la soumission la plus élevée sont annoncés à la fin de chaque ronde. L'enchère demeure ouverte jusqu'à ce qu'il n'y ait plus de nouvelle soumission, de retrait ou de dispense proactive au cours d'une ronde. La récente mise aux enchères de SSFE a été conduite suivant cette méthode. D'un point de vue économique, une enchère est réputée efficace quand les parties attachant la plus grande valeur au spectre sont en mesure d'acquérir les licences. Une EARMS peut produire l'attribution efficace de nombreuses licences dans la mesure où les valeurs des licences sont indépendantes. Toutefois, quand il y a synergie entre les licences, il peut être difficile pour les soumissionnaires de réunir l'ensemble de licences qui appuie le mieux leurs plans d'affaires.

Dans une enchère à offres scellées au premier prix, les participants présentent en même temps une soumission pour chaque licence ou série de licences qui les intéressent. Les soumissionnaires ne connaissent pas la valeur des autres soumissions présentées. Le soumissionnaire qui présente la soumission la plus élevée remporte l'enchère et verse le prix indiqué dans sa soumission. L'enchère au premier prix introduit une certaine complexité stratégique, car il est très probable que chaque soumissionnaire tiendrait compte, dans une certaine mesure, du prix que les autres soumissionnaires sont prêts à payer. Idéalement, le soumissionnaire ne veut proposer qu'un prix légèrement plus élevé que celui de la deuxième soumission la plus élevée, pour réduire les coûts au minimum – une approche qui peut pousser les soumissionnaires pour qui l'utilisation des fréquences a une grande valeur à adopter une stratégie consistant à soumettre un prix inférieur à la valeur réelle prévue. L'adoption d'une telle stratégie peut avoir pour conséquence qu'un concurrent pour qui l'utilisation des fréquences est moins valorisée fera une soumission plus élevée, ce qui donne un résultat inefficace. Les enchères à offres scellées sont simples, économiques, et elles accélèrent le processus; toutefois, en raison de l'unique ronde, elles ne donnent aucune possibilité de découverte des prix, un processus inhérent à d'autres types de mise aux enchères. Il en résulte que l'écart entre les prix proposés peut être extrêmement grand et que les soumissionnaires retenus peuvent être victimes de la « malédiction du gagnant », c'est-à-dire payer un prix considérablement plus élevé que celui proposé dans la deuxième soumission la plus élevée.

L'enchère à offres scellées au deuxième prix, aussi appelée enchère Vickrey, est semblable à l'enchère à offres scellées au premier prix, sauf que le soumissionnaire ayant l'offre la plus élevée paye le prix de la deuxième soumission la plus élevée plutôt que le prix qu'il a lui-même proposé. Si une seule soumission est présentée, le soumissionnaire ayant l'offre la plus élevée paye un prix de réserve établi par le gouvernement. Comme l'enchère au premier prix, il n'y a pas de découverte de prix dans ce type d'enchère, mais la règle du deuxième prix est retenue pour produire des résultats plus efficaces, puisque la meilleure stratégie des soumissionnaires est simplement de proposer la valeur réelle des fréquences puisque le gagnant n'aura qu'à payer le prix de la deuxième soumission la plus élevée.

Dans une enchère à cadran, des blocs substituables sont offerts (p. ex., une bande de fréquences libre peut être divisée et offerte en blocs de 5 MHz). Les soumissionnaires qualifiés indiquent alors le nombre de blocs qu'ils aimeraient acquérir au prix courant. Si la demande dépasse l'offre, le prix est augmenté et les soumissionnaires indiquent à nouveau le nombre de blocs qu'ils veulent, au nouveau prix. Ce processus de découverte de prix se poursuit jusqu'à ce que l'offre soit égale ou supérieure à la demande. Les soumissionnaires peuvent réduire leur demande au fur et à mesure que le prix monte.

3.2 Attributs d'enchère

Une enchère peut être conduite suivant diverses méthodes : format ascendant ou descendant, soumissions anonymes, soumissions combinatoires, etc. Industrie Canada constate que de nombreuses autres caractéristiques existantes peuvent être envisagées pour l'élaboration de futures politiques sur les enchères.

Généralement, dans une enchère à soumissions combinatoires (aussi appelée enchère de séries), les soumissions portent sur des groupes de licences. Les combinaisons peuvent être préétablies ou définies par l'utilisateur. Ce dernier format a rarement été utilisé jusqu'ici au plan international, et seulement dans des enchères où peu de licences étaient offertes, surtout en raison de la complexité du processus. L'utilisation du processus de soumission combinatoire permet aux soumissionnaires d'acquérir des compléments de licences et règle le problème des soumissions pouvant être laissées en plan dans les enchères sans possibilité de combinaison, où les soumissionnaires peuvent remporter quelques-unes seulement et non toutes les licences dont ils ont besoin.

Les enchères au cadran peuvent aussi comprendre une composante combinatoire : l'enchère au cadran est suivie d'une ronde finale où chaque soumissionnaire actif présente sa meilleure offre définitive pour la combinaison de licences qu'il souhaite acquérir. Un algorithme détermine l'attribution la plus efficace de l'ensemble des licences en fonction des soumissions finales présentées.

Dans une enchère à soumissions anonymes, les renseignements pouvant trahir les intérêts d'un requérant particulier dans l'enchère, y compris les renseignements de qualification, les sélections de licences et les activités liées aux soumissions identifiant les soumissionnaires, peuvent ne pas être diffusés publiquement tant que l'enchère n'est pas fermée. La Commission fédérale des communications aux États-Unis a récemment employé le processus de soumission anonyme pour les enchères de la bande de fréquences 700 MHz. L'objectif de ce processus est de réduire les comportements anticoncurrentiels tels que la signalisation, la collusion dans les soumissions et les mesures de rétorsion dans les soumissions, tous ces comportements pouvant compromettre l'efficacité de l'enchère.

3.3 Sélection du format d'enchère approprié

Ainsi, il existe de nombreux types d'enchères, pouvant avoir de nombreuses caractéristiques distinctes. Chaque formule d'enchère a ses avantages et ses inconvénients, selon la situation, p. ex., si une seule ou plusieurs licences sont offertes, si un seul bloc de fréquences est offert dans plusieurs zones, plusieurs blocs de fréquences sont offerts dans une seule zone ou plusieurs blocs de fréquences sont offerts dans plusieurs zones. Le choix du format d'enchère optimal est aussi fonction de la mesure dans laquelle les licences mises aux enchères sont considérées par les soumissionnaires comme des licences de substitution ou complémentaires.

L'analyse théorique et les essais peuvent porter à conclure qu'un type d'enchère est plus susceptible de produire des résultats efficaces qu'un autre dans un ensemble donné de conditions, mais d'autres facteurs sont aussi importants. Les répercussions des divers types d'enchère sur le plan du temps et des coûts doivent être prises en compte, tant du point de vue du Ministère que de celui des soumissionnaires. La complexité de la formule d'enchère choisie peut avoir une incidence substantielle sur les besoins de ressources.

La théorie des enchères continue d'évoluer et connaît de nouveaux développements, appliqués dans d'autres pays. Industrie Canada continuera d'explorer les formats et les attributs des enchères, qui comprennent mais ne se limitent pas à ceux qui ont été exposés plus haut. Le Ministère sera ainsi mieux préparé pour répondre aux besoins futurs en matière de délivrance de licences tout en conservant la capacité d'obtenir des résultats efficaces, d'une manière juste et transparente. La consultation qui précède chaque enchère prévoit des discussions et sollicite des commentaires sur le format d'enchère proposé par le Ministère.

Le Ministère sollicite des commentaires sur les divers types d'enchère du spectre et les formats qu'il doit adopter à l'égard des enchères ainsi que les circonstances sous lesquelles un format en particulier devrait être ou ne pas être utilisé.

4. Utilisation des enchères pour l'attribution des licences de satellite

Jusqu'à présent l'attribution de licences relatives aux satellites canadiens au moyen d'un processus concurrentiel a été limitée aux processus d'examen comparatif. Cependant, les enchères peuvent aussi être employées pour sélectionner les exploitants de satellite auxquels seront délivrées des autorisations de diffusion par satellite pour certains services, particulièrement pour les services fixes et de radiodiffusion par satellite dont l'attribution suscite un intérêt suffisant et la concurrence au Canada. En revanche, comme c'est généralement le cas dans les enchères, il serait inopportun d'opter pour l'autorisation de fréquences satellite par mise aux enchères dans les cas où il est peu probable que l'acquisition des licences susciterait un intérêt concurrentiel.

L'accès au spectre à certaines positions orbitales est régi par des processus définis dans le Règlement des radiocommunications de l'Union internationale des télécommunications (UIT). Les requérants de licence, qu'ils s'engagent dans un processus d'enchère ou d'examen comparatif, doivent tenir compte des incertitudes découlant de la réglementation de l'UIT et des délais nécessaires à la mise en oeuvre d'un plan de satellite. Par exemple, l'UIT exige qu'un satellite soit mis en exploitation dans les sept années suivant la date de réception du dépôt initial des renseignements sur la position correspondante. Étant donné le grand nombre de pays qui déposent à différents moments des dossiers relatifs à l'utilisation des mêmes fréquences, à des positions orbitales identiques ou voisines, il est possible que le Canada n'obtienne la priorité d'accès au spectre à une position orbitale donnée que tard dans la période de sept ans, ce qui pourrait ne pas laisser suffisamment de temps pour l'attribution de la position orbitale, puis la construction et le lancement du satellite par le titulaire de licence. Industrie Canada pourrait être en mesure de sélectionner les exploitants de satellite avant d'obtenir l'accès prioritaire, mais il n'y aurait alors aucune garantie que le Canada et l'exploitant de satellite retenu puissent obtenir l'accès au bout du compte. Dans une enchère, les soumissionnaires éventuels doivent prendre ces facteurs en compte dans l'établissement de la valeur de l'opportunité d'obtention de licence offerte.

Industrie Canada accorde des licences aux satellites canadiens utilisés pour procurer la capacité aux fournisseurs de service et aux utilisateurs au Canada et ailleurs. Le Canada est aussi ouvert à l'utilisation de satellites étrangers, qui sont autorisés par leur pays d'origine, pour fournir la capacité au Canada. Puisque la Loi sur la radiocommunication ne s'applique pas aux satellites ayant une licence étrangère, aucune licence canadienne n'est exigée pour cette activité. Les soumissionnaires éventuels prenant part à une enchère doivent aussi prendre en compte cette source de capacité concurrentielle non canadienne de servir le marché dans l'établissement de la valeur de l'opportunité d'obtention de la licence offerte.

Le Ministère sollicite les commentaires sur l'emploi du processus d'enchère pour la sélection des titulaires d'autorisations de satellite.

5. Renouvellement des licences

À l'heure actuelle, la politique cadre établit qu'une licence de spectre délivrée par enchères sera généralement valide pour une période de dix ans à compter de la date de sa délivrance, et on s'attend fortement à ce qu'elle soit renouvelée pour une autre période de dix ans, à moins qu'il y ait eu infraction aux conditions de licence (y compris toute exigence de licence au moment de la mise en oeuvre) ou s'il s'avère nécessaire d'effectuer une réattribution fondamentale de fréquences à un nouveau service, ou d'établir une politique prioritaire.

Généralement, au moins deux ans avant le renouvellement, le Ministère vérifiera s'il est nécessaire d'effectuer une réattribution fondamentale de fréquences ou d'établir une politique prioritaire. Dans l'affirmative, le Ministère lancera une consultation portant sur les modifications proposées. Dans la négative, le Ministère publiera un document de consultation portant sur les conditions et droits de licence à appliquer pour la prochaine période de validité des licences, et invitera le public à présenter des commentaires à cet égard. On prévoit d'utiliser les conditions de licence en vigueur comme conditions de base, et d'inclure dans le document de consultation toute discussion touchant de nouvelles conditions ou des modifications aux conditions actuelles proposées. Ces modifications pourraient être nécessaires en raison de changements dans la politique du gouvernement au cours de la période de validité de la licence; pour des raisons tenant à la gestion du spectre; ou encore s'il avère nécessaire d'imposer des exigences de mise en oeuvre pour la nouvelle période de validité d'une licence.

Le document de consultation comprendra également un examen et une discussion touchant l'environnement général de la bande, entre autres le déploiement des services, la disponibilité de l'équipement et le niveau d'activité des marchés secondaires.

En ce qui concerne les exigences de mise en oeuvre, l'une des principales questions d'intérêt au renouvellement touche le degré de mise en oeuvre atteint par les titulaires de licence. Lors de la délivrance initiale d'une licence pour un nouveau service, cette licence comprend normalement une condition exigeant que les fréquences soient utilisées dans un délai donné. Cette condition est normalement mise en place pour garantir que les fréquences sont utilisées et pour décourager l'accès au spectre à des fins de spéculation, ou de stockage de fréquences. Au cours du processus de renouvellement, le Ministère examinera le déploiement des services et déterminera s'il convient d'imposer de conditions supplémentaires de mise en oeuvre pour la nouvelle période.

Le Ministère reconnaît les importants investissements consentis par les titulaires de licence dans l'établissement de réseaux ainsi que l'importance d'une assurance à long terme, nécessaire à l'industrie, afin de créer un climat d'investissement stable. Il est donc proposé que les licences continuent d'avoir une forte assurance de renouvellement, comme c'est le cas selon la politique cadre en place, les renouvellements étant assujettis aux modifications des modalités et conditions de licence établies par consultation, comme il est indiqué ci-dessus.

5.1 Période de validité des licences

Dans de nombreux pays, les gestionnaires du spectre délivrent des licences de spectre à long terme valides pour dix ans et se fient de plus en plus au libre jeu du marché pour déterminer quand et comment les fréquences sont utilisées.

Au Royaume-Uni, l'Ofcom a adopté une période de validité indéfinie pour les licences de spectre mises aux enchères, mais conserve le pouvoir de révoquer les licences pour des raisons prioritaires de gestion du spectre (p.ex., pour s'assurer que le développement d'un vaste montant de spectre ne soit pas freiné par un utilisateur minoritaire, ou qu'une partie du spectre ne demeure pas inutilisée pendant une période excessive). Ce pouvoir de révocation s'applique uniquement après la période initiale de validité de la licence et est assujetti à un préavis de cinq ans.

Jusqu'à maintenant, au Canada, des licences de spectre à long terme ont été délivrées pour une période de dix ans. Au cours de cette période, la Loi sur la radiocommunication confère au ministre le pouvoir de révoquer les licences, mais seulement pour des raisons bien précisesNote de bas de page 1 (soit : avec le consentement du titulaire, lorsque le titulaire a enfreint la Loi sur la radiocommunication, le Règlement sur la radiocommunication ou les modalités et conditions de licence, ou lorsque l'autorisation a été obtenue sous de fausses représentations ou que le titulaire n'a pas payé ses droits de licence). Ce pouvoir de révocation limité donne aux titulaires de licence l'assurance dont ils ont besoin pour investir avec

confiance dans leurs réseaux. Toutefois, étant donné que les pouvoirs de révocation d'Industrie Canada diffèrent de ceux qui sont établis dans d'autres pays et ne comprennent pas le pouvoir de révoquer une licence pour des raisons de gestion du spectre, on détermine si des changements touchant l'utilisation sont nécessaires (réattribution) avant la fin de la période de validité de la licence, et que ces changements feraient l'objet d'une consultation à la fin de la période de validité.

Par conséquent, le Ministère propose de maintenir la période de validité de dix ans établie, afin de laisser tout le temps voulu pour la tenue d'une consultation publique sur toutes les questions pertinentes, y compris la mise en oeuvre des modifications si nécessaire.

5.2 Conditions de licence

Les licences de spectre sont assujetties à des conditions de licence et aux dispositions pertinentes de la Loi sur la radiocommunication et du Règlement sur la radiocommunication. Par exemple, le ministre conserve le pouvoir de modifier les conditions de licences de spectre durant et à la fin de la période de validité des licences (alinéa 5(1)b) de la Loi sur la radiocommunication). Le Ministère examinera les modalités et conditions de licence qui s'appliqueront à la prochaine période de validité des licences dans la consultation spécifique de renouvellement.

5.3 Droits de licence

En ce qui concerne les licences assignées par voie d'enchères, les paiements d'offre remplacent les droits de licence applicables à la période de validité initiale. Vers la fin de la période de validité de la licence, une consultation est tenue lorsque de nouveaux droits ou des modifications aux droits en vigueur sont proposés.

L'autorité du Ministère en matière d'établissement des droits de licence découle des pouvoirs conférés au ministre de l'Industrie en vertu de l'article 19 de la Loi sur le ministère de l'Industrie. La Loi précise que le Ministère peut établir les droits après consultation publique. Le 31 mars 2004, la Loi sur les frais d'utilisation est entrée en vigueur dans le but de renforcer les éléments de l'obligation de rendre compte, de surveillance et de transparence dans la gestion des activités rattachées aux frais d'utilisation. Cette dernière Loi définit officiellement des exigences supplémentaires pour l'établissement de nouveaux droits ou de droits modifiés.

En général, les droits établis par le Ministère pour l'autorisation de fréquences visent à encourager l'assignation efficace des ressources du spectre et à assurer un rendement équitable au public canadien en contrepartie du privilège d'accès au spectre, qui est une ressource publique. Au Royaume-Uni, l'Ofcom reconnaît que les droits de licence peuvent constituer un moyen efficace d'encourager le déploiement des services et a inclus dans les licences des dispositions permettant d'imposer des droits après la fin de la période de validité minimale s'il le juge nécessaire pour favoriser l'exploitation du spectre. Ces mesures seraient appliquées cas par cas, selon les circonstances du moment, avec préavis suffisant et consultation publique. Les droits ne sont toutefois pas imposés pour la période de validité initiale, car l'Ofcom estime que le paiement des droits d'enchères suffit à encourager l'exploitation efficace du spectre.

Industrie Canada est d'avis que des droits devraient être imposés pour le renouvellement des licences et que ces droits devraient se fonder sur une estimation de la valeur marchande des fréquences visées. Il est difficile d'établir la valeur de fréquences du point de vue du rendement économique étant donné les importantes différences qui existent entre les marchés. La démographie, le facteur temps, la concurrence relative, ainsi que l'offre et la demande, ont tous une importante incidence sur la valeur des fréquences. Le Ministère tient compte de nombreux facteurs pour l'établissement des droits, par exemple le traitement des droits au Canada et dans d'autres pays. Aux fins de comparaisons des droits à l'échelle internationale, le Ministère examine la situation dans des pays qui ont délivré des licences pour des fréquences semblables, et dans le cas des comparaisons à l'échelle nationale, il examine les droits établis soit par voie d'enchères, soit selon un processus administratif.

Les intéressés sont invités à présenter leurs observations sur toutes les questions touchant le processus de renouvellement des licences à long terme, incluant:

  • que les licences continuent d'avoir une forte assurance de renouvellement;
  • que la période de validité pour les licences demeure à dix ans;
  • que les conditions de licence applicables aux licences renouvelées peuvent être différentes que celles sur les licences en vigueur et que toutes modifications seraient effectuées qu'après une consultation;
  • que des droits soient imposés pour les licences renouvelées et que ces droits soient fondés sur une estimation de la valeur marchande des fréquences.

6. Autres questions

6.1 Recherche et développement (R-D)

En 1983, Cantel (aujourd'hui Rogers) ajoutait à sa demande de licence de système cellulaire une disposition prévoyant l'affectation de 2 % des revenus bruts de l'entreprise à la R-D en technologie et services mobiles cellulaires. Ayant été retenue comme titulaire, Cantel devait respecter les engagements énoncés dans sa demande et était soumise à l'obligation de R-D sous forme de condition de licence. En 1991, le Ministère imposait une condition de R-D semblable aux autorisations spéciales de cinq ans de service cellulaire aux compagnies de téléphone régionales. Cette condition de licence a aussi été prévue dans de nombreux processus ultérieurs d'autorisation de licences.

Cette condition de licence a été prévue au départ pour favoriser la R-D dans le secteur des télécommunications. Aujourd'hui, l'industrie du sans-fil est florissante et présente un excellent dossier sur le plan des dépenses en R-D, y ayant consenti plus d'un milliard de dollars depuis la délivrance des premières licences. En outre, il est aussi noté que les dépenses en R-D sont plus souvent engagées par les fabricants, et par conséquence de nombreux fournisseurs de service établissent des partenariats avec les fabricants pour remplir leurs engagements en matière de R-D. Selon le rapport Canada's Top 100 Corporate R&D Spenders 2008Note de bas de page 2 les entreprises de technologies de l'informationNote de bas de page 3 ont représenté 51 % des 100 compagnies qui figuraient en tête de ceux qui ont dépensé le plus en R-D. Les entreprises dans le groupe d'équipement de communications/télécommunications étaient en tête en terme de dépenses avec 27 % du total pour l'industrie, tandis que les trois compagnies dans les services de télécommunications représentaient 13 %. Ensemble, les deux sous-secteurs d'information technologie susmentionnés avaient une moyenne pondérée de dépenses R-D en pourcentage de revenues de 2007 de 15,7 %. Le Ministère fait remarquer que les entreprises de services sans fil exécutent généralement ces activités de R-D sur une base continue afin de demeurer concurrentielles sur le marché et que bon nombre d'entre elles continuent de dépasser les exigences de dépenses en R-D.

La condition de licence relative à la R-D exige que les titulaires présentent des états de R-D annuels vérifiés au Ministère. Produire ces rapports est reconnu comme un fardeau administratif ainsi que des frais supplémentaires pour les titulaires. L'analyse de ces rapports à date démontre que les détenteurs de licence les plus importants ont, en moyenne, dépassé le 2 % tel que requis par leur condition de licence.

Industrie Canada continu à reconnaître le besoin pour le gouvernement de « stimuler la recherche et le développement au Canada dans le domaine des télécommunications ainsi que l'innovation en ce qui touche la fourniture de services dans ce domaineNote de bas de page 4 » mais note que deux récents rapports, le Rapport final du Groupe d'étude sur le cadre réglementaire des télécommunications et le document Telecommunication Regulatory Institutional Structures and Responsibilities de l'OCDENote de bas de page 5 mettent aussi en garde contre le mélange de réglementation et de stratégie de développement industriel. D'autres secteurs d'Industrie Canada sont reconnus comme étant bien placés pour avancer cet objectif de la politique.

Le Ministère sollicite les commentaires sur la nécessité de maintenir la condition de licence exigeant des titulaires qu'ils investissent un pourcentage de leur revenu brut rajusté en R-D.

6.2 Niveaux de zones de service pour l'autorisation de spectre

Industrie Canada a recours à des définitions de zones géographiques appelées niveaux de zones de service pour l'autorisation de spectre. Ces niveaux sont fondés sur les divisions et les subdivisions de recensement de Statistique Canada, tel qu'il est décrit dans le document intitulé Zones de service visant l'autorisation concurrentielleNote de bas de page 6.

Quatre niveaux ont été définis et utilisés dans le passé pour les processus d'attribution de licences. Le niveau 1 est national, le niveau 2 est principalement provincial et comprend 14 grandes zones de service, le niveau 3 comprend 59 zones de service régional plus petites et le niveau 4 comprend 172 zones de service local. L'emploi de ces niveaux prédéfinis facilite la tâche du Ministère et des soumissionnaires, car les soumissions initiales peuvent être basées sur des populations connues. Les soumissionnaires éventuels peuvent aussi accéder rapidement aux données démographiques relatives aux zones, ce qui les aide à exécuter leurs analyses de rentabilisation.

Généralement, les niveaux sont choisis en fonction des particularités du type de service à offrir dans les fréquences mises à l'enchère. Le document de consultation publié avant chaque processus d'autorisation de licence sollicite les observations sur le niveau particulier ou la combinaison de niveaux sur lequel portera le processus considéré.

Actuellement, les niveaux englobent des régions métropolitaines et leur périphérie, créant ainsi des zones de service comprenant des zones urbaines et rurales. À l'occasion de récentes consultations, le Ministère a reçu des commentaires proposant de définir un nouveau niveau dans lequel les zones de service métropolitaines feraient l'objet d'une autorisation distincte des zones périphériques, de manière à différencier les zones urbaines des zones rurales. Certains sont d'avis que cette séparation donnerait l'occasion de réduire le « fossé numérique » au Canada en permettant aux entreprises intéressées à ne desservir que de petites zones rurales de présenter des soumissions pour des licences sans desserte de marché urbain.

Par le passé, des définitions ont été établies dans les bandes fixes pour différencier zones urbaines et rurales. La préférence quant à la ligne à tracer entre les deux varie suivant les analyses de rentabilisation. La réduction de la taille des zones de licence pourrait faciliter l'accès au spectre des fournisseurs de service rural. Le Ministère fait toutefois remarquer que l'adoption de zones de licence encore plus petites aurait pour effet d'accroître la complexité de la coordination des fréquences aux frontières des zones de service voisines.

Le Ministère sollicite des commentaires sur l'établissement d'un nouveau niveau géographique qui distinguerait zones urbaines et zones rurales ou sur la possibilité d'employer un autre mécanisme pour réaliser le même objectif plus efficacement.

7. Présentation d'observations

Les répondants sont invités à envoyer leurs commentaires en format électronique (XHTML, WordPerfect, Microsoft Word ou Adobe PDF) à l'adresse courriel suivante : ic.spectrumoperations-operationsduspectre.ic@canada.ca.

Les commentaires sur papier doivent être adressés au Directeur, Exploitation de la gestion du spectre, Direction générale de la réglementation de la radiocommunication et de la radiodiffusion, Industrie Canada, 300, rue Slater, Ottawa (Ontario) K1A 0C8.

Toutes les soumissions devraient mentionner la date de publication, le titre et le numéro de l'avis DGRB-001-09 de la partie I de la Gazette du Canada. Les intéressés doivent soumettre leurs commentaires au plus tard le 15 juin 2009 pour garantir qu'ils seront pris en considération. Peu de temps après la clôture de la période de consultation, toutes les observations reçues seront affichées sur le site Web de Gestion du spectre et télécommunications, d'Industrie Canada à l'adresse http://www.ic.gc.ca/spectre.

Le Ministère donnera également aux intéressés la possibilité de répondre à des commentaires présentés par d'autres parties. Les réponses aux commentaires seront acceptées jusqu'au 15 juillet 2009.

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