Les municipalités canadiennes et la réglementation des antennes radio et des bâtis d'antennes

II. Les antennes radio et les bâtis d'antennes

Le spectre radioélectrique

La radiocommunication est rendue possible lorsqu'un émetteur convertit un message intelligible en fréquences radio et diffuse un signal au moyen d'une antenne. En fonction de la directivité de l'antenne, le signal peut être diffusé simultanément dans toutes les directions (antenne équidirective) ou encore être annulé dans certaines directions et intensifié dans d'autres.Note 4 Le signal voyage ou se propage à travers l'espace par les ondes radio, et au point de réception, il est capté par une autre antenne sous forme de courant électrique. Ce courant se transmet à un récepteur qui convertit cette énergie pour restituer le message d'origine. Les appareils de communication et leurs antennes peuvent être conçus pour fonctionner de façon unilatérale ou bilatérale. La portée d'une radiocommunication est généralement fonction de la fréquence utilisée, de la hauteur de l'antenne, des propriétés de cette dernière, de la puissance de l'émetteur et de la nature du terrain ambiant. De tous ces facteurs, la fréquence radio est le plus décisif; la nature et l'emplacement de l'antenne différeront grandement selon la fréquence employée.

Les fréquences radioélectriques comprennent, à un extrême, les très basses fréquences (VLF), soit 3 000 ondes ou cycles par seconde (hertz), et s'étendent jusqu'aux fréquences extrêmement hautes (EHF), c'est-à-dire jusqu'à 400 milliards d'ondes par seconde. La gamme complète des fréquences est appelée spectre des fréquences radioélectriques et la réglementation gouvernementale de cette précieuse ressource dans l'intérêt public est appelée gestion du spectre. Dans son sens le plus général, la gestion du spectre revient à la gestion du brouillage.Note 5 Tout en coordonnant ses efforts sur le plan international, le ministère fédéral des Communications planifie, autorise, modifie et surveille l'utilisation du spectre radioélectrique en vue du développement ordonné des radiocommunications.Note 6Le spectre constituant une ressource partagée (sur les plans national et international), ces objectifs obligent le ministère à essayer de maximiser le nombre d'usagers du spectre tout en veillant à ce que chacun de ses usagers ne souffre pas d'un degré de brouillage supérieur au degré considéré comme admissible pour chaque catégorie d'usagers.

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Les fréquences et leur utilisation

Comme nous l'avons déjà mentionné, c'est la fréquence qui détermine en priorité la portée d'un message radio. Selon la fréquence et l'antenne utilisées, le signal sera concentré vers le ciel (ondes ionosphériques), directement dans l'air (ondes directes) ou au ras du sol (ondes de sol). Les ondes se comportent différemment dans l'atmosphère terrestre selon leur fréquence. Certaines voyagent presque librement, d'autres résistent difficilement à de mauvaises conditions atmosphériques, et d'autres enfin sont réfléchies vers la Terre (une ou plusieurs fois), ce qui leur permet de parcourir de grandes distances. Ces propriétés naturelles, lorsqu'elles avantagent la radiocommunication, peuvent être considérablement accentuées par le type d'antenne utilisée et par l'emplacement choisi.

Tableau 1
Type de fréquences Gamme de fréquencesNote 7 Longueur maximum de l'onde Portée et utilisations
VLFF (très basses) 3-30 kHz 10 km Radionavigation et marine
LF (basses) 30 à 300 kHz km Idem
MF (moyennes) 300 kHz à 3 MHz 100 m Habituellement, de 160 à 400 km (selon la puissance et les conditions atmosphériques) Radio AM, radio d'amateurs, marine et radionavigation
HF (hautes) MHz à 30 MHz 10 m Habituellement, de 320 à plusieurs milliers de km (selon la puissance et les conditions atmosphériques) Communications internationales, ondes courtes, radio d'amateurs, et bande publiqueNote 8
VHF (très hautes) 30 MHz à 30 MHz 1 m De 16 à 80 km. Télévision VHF, radio FM, services municipaux,Note 9 aéronautique, radio d'amateurs.
UHF (ultra-hautes) 300 MHz à 3 GHz 10 cm Jusqu'à 80 km. Télévision UHF, services municipaux, transporteurs publiques commerciaux, radio cellulaire, radio d'amateurs.
SHF (supérieures) GHz à 30 GHz 1 cm Jusqu'à 80 km par ondes directes, ou jusqu'à plusieurs milliers de km par satellite.Note 10 Satellites, transmissions terrestres sur hyperfréquences, radars, radio d'amateurs.
EHF (extrêmement hautes) 30 GHz à 300 GHz 1 mm Presque illimitée. Satellites, radars, radio d'amateurs, radioastronomie.Note 11
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Les critères de sélection d'emplacement des antennes

Outre le coût, qui sera fonction de la superficie, de la situation géographique et des autres facteurs du marché, il existe un certain nombre de critères qui président au choix de l'emplacement d'une antenne.

  1. Exigences relatives à la taille - Les exigences relatives à la taille sont fonction du type de bâti, du type de service radio et du type d'antenne.
    1. Bâti - De nombreuses antennes sont montées sur des pylônes ou sur d'autres types de bâti conçus à cette fin. En général, la longueur et la largeur du terrain doivent mesurer de 20 à 25 % de la hauteur de l'antenne si le bâti est autoporteur, et de 50 à 80 % s'il est haubané.Note 12
    2. Type de services - Certains services de radiocommunication nécessitent un type d'antenne exigeant une très grande étendue de terrain. Par exemple, une antenne à ondes courtes destinée à la diffusion internationale peut demander jusqu'à 200 hectares de terrain.
    3. Directivité des signaux - Selon la fréquence utilisée, une antenne directive peut être de construction très complexe, ce qui multiplie les exigences relatives à l'emplacement. Par exemple, l'antenne hautement directive destinée aux amateurs peut nécessiter un grand nombre de haubans très distancés. En outre, une antenne radio AM hautement directive peut requérir jusqu'à douze pylônes autonomes exigeant chacun un grand nombre de haubans.Note 13
  2. Nature du sol - Toute antenne radio doit être reliée à la terre afin de prévenir la foudre qui pourrait endommager le matériel et éventuellement propager le feu aux constructions avoisinantes. Si le sol est très rocheux ou n'est pas conducteur pour d'autres raisons, le coût de la mise à la terre peut s'avérer exorbitant. Dans certains cas, la mise à la terre est également d'importance primordiale pour la production et l'intégrité du signal radio. Par exemple, la radio AM requiert une installation imposante de mise à la terre pouvant comprendre des centaines de câbles enfouis immédiatement sous la surface du sol. Le sol d'une antenne destinée à une diffusion AM doit posséder les caractéristiques généralement observées dans un bon sol arable.
  3. H.A.S.M. - La hauteur au-dessus du sol moyen constitue un facteur déterminant pour la sélection de l'emplacement de la majorité des services radio (qui ont recours à la propagation à portée optique). En effet, plus l'antenne est haut placée, plus le signal se rendra loin et moins il rencontrera d'obstacles. C'est donc pour éviter le coût qu'entraînent de hauts pylônes que l'on installe souvent les antennes sur des montagnes, sur des éminences ou sur le toit de constructions en place, comme des immeubles ou des châteaux d'eau. En outre, les signaux radio ne traversent généralement pas les obstacles, soient-ils artificiels ou naturels, et la plupart d'entre eux ne passent pas non plus par-dessus. C'est ainsi qu'une montagne située au coeur d'une grande agglomération constituera un emplacement de choix, car elle offrira probablement une aire de diffusion immense et supérieure à ce que permettrait un haut pylône situé ailleurs.Note 14
  4. Disponibilité de l'énergie électrique -Bien que quelques émetteurs aient déjà fonctionné à l'énergie diesel et que certaines stations à hyperfréquences de faible puissance puissent s'alimenter à l'énergie solaire, les antennes fonctionnent presque toujours à l'électricité. Si l'énergie n'est pas déjà disponible à l'endroit choisi, le coût d'installation peut augmenter énormément. L'emplacement est donc choisi en conséquence. En outre, les émetteurs de radiodiffusion ont souvent besoin d'une énergie triphasée pour suffire au système et pour éviter le bruit de fond provenant de la source d'énergie elle-même. (Cette nécessité peut être éliminée, mais à un certain prix.)
  5. Existence d'une route praticable en tout temps - Il est également essentiel de disposer d'une route praticable, entre autres pour assurer l'entretien des installations, mais en particulier pour monter les bâtis, qui constituent des constructions imposantes.Note 15 En raison du prix élevé des terres et des coûts qu'entraînent la construction et l'entretien de ces voies, on achète presque toujours des terrains situés le plus près possible des chemins domaniaux existants.Note 16
  6. Utilisation future des terrains avoisinants - De nombreux services radio peuvent être perturbés si des installations et des constructions sont érigées à proximité, après leur propre établissement. Par exemple, la présence d'immeubles et de masses importantes de métal peut dévier les signaux AM, les relais sur micro-ondes peuvent être interrompus entre des pylônes et un couloir de lignes électriques peut devenir la source d'un brouillage considérable.Note 17
  7. Configuration du terrain - Le terrain choisi pour construire un pylône autoporteur ou haubané doit être plat, à défaut de quoi les problèmes techniques feront grimper les coûts à un niveau inabordable. Lorsque l'étendue est très vaste, l'importance des coûts préliminaires peut suffire pour exclure certains sites.
  8. Co-implantation avec d'autres services radio - En règle générale, les émetteurs et les antennes de certains services radio peuvent être très rapprochés les uns des autres sans problèmes, tandis que dans d'autres cas, il faut les distancer, ou encore installer des écrans ou des filtres coûteux. En fait, du point de vue du brouillage radio, il est plus facile de co-implanter certaines installations de télévision et de radio FM si les antennes sont montées sur un même pylône ou bâti que si elles se trouvent sur deux pylônes ou bâtis distincts mais rapprochés.Note 18 Par ailleurs, il existe un grand risque de brouillage perturbateur lorsque certaines installations de radio FM sont situées près d'équipements radio aéronautiques dans des aéroports; c'est pourquoi l'on évite avec soin ce genre de situation. Enfin, les installations AM doivent souvent être situées à une bonne distance les unes des autres.Note 19
  9. Restrictions relatives aux obstacles aériens - Les règlements exigeant que l'on peigne et que l'on dote de feux les antennes susceptibles de gêner la navigation aérienne (voir plus loin) alourdissent considérablement les coûts d'installation d'une antenne, en particulier pour ce qui est des grandes installations situées près d'un aéroport.Note 20
  10. Restrictions relatives à l'aménagement du territoire - En dépit ou en raison du caractère vague de la légalité des mesures provinciales et municipales de zonage qui touchent les installations de radiocommunication, les restrictions imposées continuent à peser dans le choix d'un emplacement. En général, les ingénieurs conseil recommandent de ne pas construire d'installations radio imposantes dans une zone où elles sont expressément proscrites dans les plans d'aménagement foncier. Les coûts, les retards et la mauvaise presse qu'entraîne le fait de défier ouvertement ces règlements poussent généralement les personnes avisées à chercher un emplacement où ces installations sont expressément ou implicitement permises, ou encore à se plier aux exigences sans objection.Note 21 En outre, lorsque les installations de radiocommunication comprennent des bâtiments auxiliaires comme des studios de production ou des immeubles de téléport,Note 22 on peut être pratiquement assuré que ces constructions seront assujetties aux mêmes règlements que toute autre construction sise sur le territoire de la municipalité. Par conséquent, les restrictions imposées en l'espèce peuvent décourager la mise en place d'une antenne.
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Les bâtis d'antennes

Les bâtis d'antennes remplissent deux rôles. Premièrement, fonction évidente, ils élèvent et soutiennent l'élément rayonnant d'un système de radiocommunication. Deuxièmement, ils servent, eux aussi, à rayonner des signaux, comme c'est le cas des pylônes des stations radio AM.Note 23

  1. TypologieNote 24 - On compte deux principaux types de bâtis d'antennes radio : les bâtis autoporteurs et les bâtis haubanés. Les premiers ont un profil carré, triangulaire ou pyramidal. Ils peuvent être constitués d'acier tubulaire, de treillis d'acier, de béton armé et, parfois, de bois.

    Les bâtis haubanés sont constitués d'acier tubulaire, de treillis d'acier ou (rarement) d'aluminium. Ils sont tenus en place par un grand nombre de haubans. Bien que le poteau central prenne parfois beaucoup moins d'espace au sol qu'un pylône autoporteur, les haubans requièrent plusieurs hectares de terrain pour retenir l'ensemble.

  2. Sélection du type de bâti - La sélection du type de bâti ou du matériau de construction tient à des facteurs économiques et techniques.
    1. Aspects économiques - Les pylônes autoporteurs coûtent plus cher que les pylônes haubanés et deviennent très coûteux lorsque la hauteur dépasse 95 mètres. Le béton armé est le matériau de construction le plus cher, l'aluminium venant au second rang à ce chapitre.
    2. Superficie du terrain - Les bâtis autoporteurs demandent beaucoup moins de terrain que les pylônes haubanés. En région urbaine, le prix élevé et la rareté des terrains peuvent déterminer le choix du bâti autoporteur. En campagne, le pylône haubané est plus pratique.Note 25
    3. Charge et capacité - En raison du poids du matériel ou du nombre d'antennes, on choisit souvent le modèle autoporteur qui comporte un poteau central plus fort, de préférence au modèle haubané. Note 26C'est pour ces deux raisons que la tour du CN, à Toronto, est autoporteuse et construite en béton armé.
    4. Considérations esthétiques - Selon le type de bâti et le matériau de construction choisis, l'ensemble sera esthétiquement agréable ou hideux. À distance, le pylône haubané ménage généralement davantage le décor que le pylône autoporteur, qui comporte une base plus large et des membrures plus massives. Au Canada, on a opté à de nombreuses reprises pour le béton même si on reconnaissait son aspect massif, en raison des possibilités architecturales qu'il offre.Note 27
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Préoccupations des municipalités et technologie des antennes

Les progrès techniques viennent assez peu au secours des préoccupations exprimées par les municipalités au Canada. Si certaines améliorations esthétiques ont rendu quelques antennes plus discrètes et permis la co-implantation de certaines autres, les innovations technologiques et la nouvelle politique en matière de radio risquent d'alimenter encore davantage les plaintes des administrations locales.

  1. Améliorations esthétiques - On connaît au moins quatre cas où les récents progrès techniques pourront calmer les préoccupations locales.
    1. Conception des antennes paraboliques de réception de télévision - Il est maintenant possible (quoique à un prix plus élevé) de construire dans les zones résidentielles des antennes paraboliques de forme plus évasée. Certains modèles peuvent être encastrés dans le toit d'une construction existante et tous les modèles récents peuvent être fixés à un mur et peints en fonction de l'arrière-plan.Note 28En outre, depuis quelque temps, on trouve sur le marché des antennes paraboliques constituées d'un treillis métallique noir beaucoup plus discret que les matériaux massifs d'autres couleurs.
    2. Réduction de la taille des antennes paraboliques de satellite - Les premières antennes paraboliques utilisées à des fins de radiocommunication par satellite mesuraient 30 mètres de diamètre. L'utilisation des fréquences supérieures et de satellites plus puissants a cependant permis de réduire considérablement ces dimensionsNote 29 (ce qui a rendu les antennes paraboliques plus abordables pour les commerces et les habitations.)
    3. Multiplexage des antennes - Les progrès de la technologie, en particulier dans le domaine des antennes mobiles terrestres, a permis l'incorporation, donc la co-implantation, d'un grand nombre d'antennes dans une seule pièce de quincaillerie. Il est possible de regrouper jusqu'à douze systèmes mobiles terrestres sur une antenne multiplex, et une paire suffira pour installer jusqu'à vingt systèmes du même type.
    4. Combinateurs d'antennes - Les progrès de l'électronique radio permettent maintenant de combiner plusieurs signaux d'émission pour les faire capter par une seule antenne. Dans des conditions idéales, on peut combiner plusieurs signaux FM et de télévision et ainsi éviter la multiplication des pylônes et des antennes.
  2. La technologie et les perspectives de multiplication du nombre d'antennes - On peut se douter que les plaintes exprimées récemment par les administrations municipales continueront à se multiplier, jusqu'à ce que l'on trouve le moyen d'installer les antennes qui tiennent davantage compte des intérêts municipaux. Cette affirmation vaut particulièrement si le nombre de plaintes est proportionnel au nombre d'antennes installées. En effet, l'évolution de la technologie et de la politique sur la radio favorisera la mise en place d'un certain nombre de nouveaux services qui entraîneront une augmentation soutenue du nombre d'antennes installées en territoire municipal.
    1. Élargissement de la bande AM - Lors d'un récent congrès sur la radio, on s'est entendu pour faire passer une extrémité de la bande radio AM de 1 605 à 1 705 kHz. Au Canada, cette décision rendra possible l'ouverture de 100 nouvelles stations AM à puissance relativement faible. On peut supposer que l'installation des antennes commencera dès que l'on pourra se procurer sur le marché des récepteurs pouvant capter ces fréquences.
    2. Téléphones cellulaires - On peut maintenant se procurer dans un certain nombre de grandes villes canadiennes des téléphones radio ayant accès direct au réseau public.Note 30 Cette technique requiert la subdivision d'une ville en un certain nombre de zones ou cellules radio, chacune comportant son émetteur et son antenne. Dans les villes, ces antennes, plutôt massives, sont situées à environ 30 à 40 mètres au-dessus du sol, et un certain nombre d'entre elles desservent une agglomération urbaine importante. Les couloirs cellulaires, comme celui qui relie Edmonton à Calgary et celui qui est présentement en construction entre Windsor et Québec, donnent accès au réseau de téléphone à quiconque voyage le long de l'autoroute ou à proximité de cette dernière. Ce qui pose un problème réel pour les administrations municipales rurales, c'est de devoir supporter la présence peu attrayante d'antennes pouvant atteindre 125 mètres de hauteur, même si leurs citoyens ont peu de chances d'être ceux qui disposent d'un téléphone cellulaire dans leur véhicule.
    3. Développement des services par satellite - On prévoit un certain nombre de changements qui auront des répercussions sur les municipalités. Premièrement, avec le lancement de deux satellites ANIK E par Télésat Canada en 1990, la diffusion en direct par satellite sera accessible aux personnes qui possèdent un récepteur parabolique qui mesurera de 1 à 1,4 mètre de diamètre. Deuxièmement, l'utilisation commerciale des communications par satellite est susceptible de croître à un rythme effarant. On peut s'attendre à voir installer bientôt, sur de nombreux immeubles commerciaux et industriels, des terminaux à antennes de très faible ouverture ayant la capacité de transmettre un très grand volume de données. Les satellites ANIK E fourniront un certain nombre de services de téléphone, de transmission vidéo et de communication de données au milieu des affaires. L'utilisation de réseaux de satellites privés par des magasins à succursales ou par des concessionnaires automobiles, par exemple, pourra entraîner la mise en place d'antennes de ce genre à proximité ou à l'intérieur de zones résidentielles. Troisièmement, la construction de téléports et de radioports par Télésat Canada a fait augmenter le nombre de réflecteurs paraboliques pour satellites et, dans quelques cas, certains services situés auparavant à l'extérieur des grands centres urbains se sont installés au centre-ville pour se rapprocher d'un radioport. Quatrièmement, on discute présentement au Canada de la possibilité de transmettre les émissions de Radio-Canada par le satellite ANIK C-1. Si une telle possibilité se réalisait, la programmation canadienne serait diffusée par trois satellites de Télésat plutôt que par deux, et la plupart des compagnies de télédistribution, tout comme quiconque serait intéressé à recevoir ces programmes, auraient à installer un nouveau réflecteur parabolique sur leur propriété.Note 31
    4. Nouveaux services de radiodiffusion - Le ministère des Communications et le CRTC élaborent présentement une politique concernant un nouveau service du type radiodiffusionNote 32 au moyen d'émetteurs de faible puissance. Il s'agit du système de distribution multipoint à canaux multiples (MMDS) et du système de distribution multipoint (MDS). Le MMDS permettra une exploitation du type télédistribution, mais sans câble.Note 33 À partir d'un seul endroit diffusant sur hyperfréquences, les 15 canaux de télévision MMDS existants peuvent être transmis aux maisons d'un même secteur. Ces systèmes, prévus pour les secteurs ruraux,34 comprendront une antenne émettrice et un certain nombre de satellites et d'autres antennes pour capter les signaux et les acheminer. Le MDS est similaire à ce système, avec la seule différence qu'il ne transmet que sur un seul canal. On prévoit l'utiliser pour transmettre (ou radiodiffuser) des services d'information spécialisés à des clients commerciaux d'un même secteur géographique. Puisqu'elles diffusent sur hyperfréquences et transmettent largement leurs signaux, ces antennes devront être centralisées en un point élevé au-dessus des obstacles et du niveau moyen du sol.
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Les pouvoirs fédéraux en matière d'antennes radio au Canada

a) Pouvoir légal

Comme nous l'avons mentionné dans l'introduction, la fonction de gestion du spectre du ministère fédéral des Communications (MC) oblige ce dernier à planifier, autoriser, adopter et surveiller l'utilisation du spectre des fréquences radioélectriques afin de veiller au développement ordonné des radiocommunications sur le plan national et de coordonner ces efforts sur le plan international. Ainsi, un de ses principaux objectifs consiste à maximiser le nombre total d'utilisateurs légitimes du spectre tout en limitant le brouillage dont chacun peut souffrir. Pour atteindre cet objectif, le MC doit détenir certains pouvoirs, notamment en ce qui concerne les fréquences radioélectriques, les largeurs de bande, les émissions, la puissance et la direction du signal, les horaires, les indicatifs des stations, les normes techniques et les exigences générales concernant les appareils radio, l'emplacement, la hauteur, le type et les autres propriétés des antennes, et enfin, dans certains cas, la compétence des opérateurs. La gestion du spectre touche également la défense nationale,Note 35 la souverainetéNote 36 et la politique de l'État (par ex., les décisions relatives à l'identité nationale et culturelleNote 37 et au développement régional).

Pour remplir sa mission aux fins de la gestion du spectre, le ministère des Communications doit avoir le mandat légal de conclure des ententes internationalesNote 38 (bilatérales et multilatérales) et intranationalesNote 39 (entre le MC et les autres gouvernements et organismes du Canada), de régir les services radio à l'aide de principes généraux et de principes applicables à des utilisateurs en particulier, de faire respecter ses politiques au moyen d'un régime d'inspections et de poursuites, et de déployer les ressourcesNote 40 nécessaires pour réaliser toutes ces tâches.

Le mandat qui consiste à régir les services radio à l'aide de politiques générales et de politiques visant des utilisateurs en particulier est celui qui intéresse de plus près le présent chapitre, notamment en ce qui a trait aux antennes.

La politique de gestion du spectre concernant l'établissement et l'exploitation d'un service ou d'une station radio est contenue dans la Loi sur la radio,Note 41 dans ses divers règlements d'applicationNote 42 et dans un certain nombre de documents officiels (qui ont ou n'ont pas force de loiNote 43). Les dispositions de la Loi sur la radio relativement au pouvoir de régir l'établissement d'une station radio, établissent une distinction entre les stations de radiodiffusion et les autres.Note 44 Pour établir une entreprise de radiodiffusion,Note 45 il faut détenir un certificat technique de construction et de fonctionnement du ministère des Communications (et pour entreprendre la radiodiffusion, il faut une licence du C.R.T.C.).Note 46 Pour tous les autres services de radiocommunication faisant l'objet d'une licence, cette licence constitue le principal certificat d'autorisation. Les sous-alinéas 4b)(i) et (ii) de la Loi sur la radio prévoient entre autres ce qui suit :

« Le Ministre peut […] délivrer […]

  1. des licences pour des stations et des appareils de radiocommunications […] et
  2. des certificats techniques de construction et de fonctionnement […]

dans les termes et sous réserve des conditions qu'il estime appropriés pour assurer le développement et l'exploitation ordonnés des radiocommunications au Canada. »

Cet article confère au Ministère de grands pouvoirs en matière de politique générale relative aux catégories de services de radio et des pouvoirs bien précis à l'égard de chaque requérant.Note 47 En effet, le fait d'établir, d'installer, d'exploiter ou de posséder une station radio sans certificat technique de construction et de fonctionnement ou sans licence valide constitue une infraction en vertu de l'article 3 de la Loi.Note 48

Les pouvoirs du Ministère concernant l'établissement d'une station sont définis de façon plus précise pour les entreprises de radiodiffusion que pour les autres types de services radio. En effet, l'article 5 de la Loi énonce ce qui suit :

Le Ministre réglemente et contrôle toutes les questions techniques qui concernent la planification, la construction et l'exploitation de l'équipement de la radiodiffusion et, sans limiter la portée générale de ce qui précède, il doit :

c) Approuver chaque emplacement où des appareils de radiocommunications, y compris des systèmes d'antennes, […] peuvent être situés et approuver l'érection des pylônes, tours, et autres structures porteuses d'antennes.

Ainsi, ce dernier article confère au ministre des Communications des pouvoirs importants sur toutes les questions techniques relatives à la construction des installations de radiodiffusion et de leur système d'antenne, ainsi que sur l'emplacement, les bâtis et les pylônes.

Au sujet des antennes en général, le pouvoir d'édicter les règlements est prévu à l'alinéa 7e) de la Loi sur la radio.Note 49

Le Ministre peut édicter des règlements :

e) concernant la mise en place, l'érection, la construction ou la réparation d'antennes de stations de radiocommunications, ainsi que la nomination d'inspecteurs en vue de l'exécution et de l'application de ces règlements […]

Les règlements d'application de la loi précisent davantage les pouvoirs du Ministre concernant l'établissement de systèmes de radiocommunications à des fins de radiodiffusion ou à d'autres fins.

Pour toutes les antennes subordonnées à un processus d'autorisation, l'article 12 du Règlement général sur la radio, Partie II prévoit une approbation précise pour l'emplacement, ainsi qu'un droit de décision sur le bâti du système d'antenne. Cet article se lit comme suit :

12(1) Il ne pourra être accordé de licence pour l'installation et l'exploitation d'une station radio, à moins que le requérant n'ait obtenu l'approbation du Ministre quant à l'emplacement projeté et à l'érection sur cet emplacement de mâts, pylônes et autres structures verticales pour le système d'antenne de la station; et le titulaire de la licence devra, sur demande, peindre et éclairer ces structures suivant les devis approuvés par le Ministère.

(2) Il ne pourra être apporté aucun changement à l'emplacement, aux mâts, pylônes et autres structures verticales qui auront été approuvées pour le système d'antenne de la station, sans une nouvelle approbation du Ministère.

Le droit de décision sur la sélection d'un système particulier d'antenne est prévu pour les antennes destinées à un usage autre que la radiodiffusion au paragraphe 14(1) du Règlement général sur la radio, Partie II:

14(1) Il ne pourra être délivré de licence pour l'installation et l'exploitation d'une station radio à moins que le requérant n'ait obtenu l'approbation du Ministre quant à l'appareil radio, système d'antenne compris […].

Pour une raison plutôt obscure, on confère en outre au Ministre des pouvoirs sur le choix de l'emplacement de l'antenne et sur les bâtis pour les stations de radiodiffusion commerciale privées.Note 50

C'est à l'article 117 du Règlement général sur la radio, Partie II que ces pouvoirs sont conférés :

117 L'émetteur et le matériel annexe seront de conception normale et répondront aux règles de l'art. L'émetteur et son emplacement, la situation, le genre, la hauteur, la peinture et l'éclairage du bâti d'antenne devront satisfaire aux conditions prescrites à l'occasion par le Ministre.

Une seule disposition de la Loi et de ses règlements traite directement des pouvoirs ministériels concernant le système d'antenne des stations radio qui ne font pas l'objet d'une licence.

Le paragraphe 13(1) du Règlement général sur la radio, Partie II, ainsi que l'ordonnanceNote 51 et l'annexeNote 52 qui en découlent, prévoient des pouvoirs (ce qui est assez bizarre) concernant la conformité de construction et les autres particularités techniques des antennes privées et des bâtis d'antennes servant à des récepteurs domestiques situés dans 18 districts municipaux au Canada.Note 53 Les antennes assujetties au dénombrement et aux règlements comprendraient toutes les antennes extérieures montées sur des résidences privées pour des récepteurs ne faisant pas l'objet d'une licence (téléviseurs, radios, explorateurs et antennes paraboliques de réception de télévision du même genreNote 54).

Comme on peut le voir à partir de ce qui précède, en vertu de la Loi sur la radio et des règlements qui en découlent, le ministère des Communications (et son prédécesseur immédiat en matière de réglementation sur la radio, le ministère des Transports) détient légalement tous les pouvoirs, y compris les pouvoirs de législation délégués, sur la construction, l'emplacement, l'approbation de l'emplacement, l'approbation du type, l'érection, les réparations et l'exploitation des antennes radio, ainsi que sur l'emplacement, la peinture, l'éclairage et la conception technique des bâtis d'antennes au Canada.

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b) La réalité de la réglementation fédérale eu égard aux antennes

Avant de donner des conseils quant à la façon dont les administrations municipales peuvent édicter des règlements en marge des pouvoirs de réglementation du gouvernement fédéral sur les antennes radio, il faut d'abord savoir comment le gouvernement fédéral utilise effectivement ses pouvoirs législatifs.

  1. Brouillage - La limitation du degré et des sources de brouillage radioélectrique constitue et a toujours constitué l'aspect le plus important et le plus éminent de la gestion du spectre pour le gouvernement fédéral. Alors que la Loi sur la radio elle-même est étonnamment muette sur la question de la gestion du brouillage,Note 55 les divers règlements qui en découlent regorgent de dispositions et de pouvoirs visant la limitation du brouillage radio.Note 56 Une affaire concernant un délit de nuisance présentement portée en instance d'appel devant la Cour d'appel de l'Ontario pourrait fournir une opinion juridique sur le degré d'exclusivité des pouvoirs du gouvernement fédéral en matière de gestion du brouillage radio. Dans l'affaire Houghtby v. Ravenscroft,Note 57 un opérateur radio amateur était poursuivi par son voisin qui réclamait une injonction et des dommages-intérêts par suite du brouillage qu'avaient causé à ses appareils radio et à ses autres appareils ménagersNote 58 les émissions radio de l'amateur. Un des motifs invoqués dans l'appel interjeté au nom de l'amateur repose sur le fait qu'en vertu de la constitution, le gouvernement fédéral a compétence exclusive quant à toutes les interférences causées parunopérateurradio.Note 59 En répondant à ce motif d'appel, la cour écrira une page de droit sur la gestion du spectre.

    Les municipalités canadiennes ont déjà à quelques reprises adopté des règlements interdisant ou limitant le brouillage radio.Note 60 Il n'existe qu'un seul cas connu de tentative par une administration locale, d'obliger un opérateur radio à respecter une condition de ce genre au Canada. L'action s'est soldée par un débouté.Note 61

  2. Emplacement des antennes - En règle générale, l'utilisation d'un terrain pour installer une antenne pour appareil radio au Canada est soumise en premier lieu à la décision privée du propriétaire du terrain, mais le gouvernement fédéral, en vertu de la Loi sur la radio et de la Loi sur l'aéronautique, peut s'opposer à tout choix en particulier. Le ministère des Communications peut ainsi rejeter un emplacement pour des raisons techniques (alinéa 5c) de la Loi sur la radio), et en vertu de la nouvelle législation sur l'aviation, le ministère des Transports peut réglementer les constructions pouvant constituer des obstacles aéronautiques (Loi sur l'aéronautique, alinéa 3.9(1)o)).
  3. Hauteur des antennes - Le ministère des Communications, en vertu du pouvoir que lui délègue le ministre des Communications, régit la hauteur des antennes radio et de leur bâti dans la mesure où il doit le faire pour préserver l'efficacité du spectre et limiter le brouillage. Dans de nombreux cas, si la coordination du service radio en cause avec les autres services ne pose aucun problème, le MC ne se préoccupe pas de la hauteur de l'antenne.Note 62 De même,une tentative de réglementer la hauteur pour des raisons liées à d'autres facteurs qu'à la gestion du spectre ou à la navigation aérienne outrepasserait les pouvoirs du gouvernement fédéral sous leur forme actuelle.
  4. Co-implantation des antennes - Même si le Ministre peut délivrer ou modifier des licences « dans les termes et sous réserve des conditions qu'il estime appropriés », le Ministère n'ordonne jamais aux titulaires de licences de mettre leurs pylônes ou leur emplacement à la disposition des nouveaux requérants. Il est déjà arrivé qu'un certain nombre de nouveaux titulaires de licence reçoivent l'autorisation de construire à la condition qu'ils s'installent tous au même endroit. Cependant, cette situation n'est survenue que très rarement et seulement dans des cas où la gestion du brouillage ou l'efficacité du spectre l'exigeait.Note 63 La co-implantation n'a jamais été ordonnée pour des raisons esthétiques.
  5. Réglementation en matière de sécurité - On compte trois grands domaines de réglementation concernant la sécurité des antennes : (1) la limitation de l'exposition de l'homme aux émissions de fréquences radioélectriques, (2) la peinture et le marquage des antennes pour la sécurité aéronautique, et (3) les règlements concernant la construction et l'électricité.
    1. Seuils d'exposition aux ondes radioélectriques - En 1979, le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social a publié son Code de sécurité no 6Note 64 qui limite l'exposition aux ondes radioélectriques dans un milieu habité à une moyenne maximale déterminée, par minute et par heure.Note 65 Ces limites n'ont pas force de loi; ce ne sont que des indications pour le milieu de travail et elles ne visent pas à la protection des personnes qui sont exposées à l'énergie radioélectrique lorsqu'elles se trouvent à la maison. Le MC envisage présentement l'incorporation de ces normes dans le processus d'autorisation de radiodiffusion.Note 66
    2. Réglementation sur les obstacles aériens - Pendant un certain nombre d'années, le pouvoir d'obliger les intéressés à peindre (en bandes orange et blanches) et à éclairer (par des feux clignotants rouges ou blancs) les pylônes de communications était énoncé dans deux dispositions du Règlement général sur la radio, Partie II.Note 67 Les candidats à la licence devaient faire parvenir une partie de leur formule de demandeNote 68 à Transports Canada qui devait rendre une décision. En vertu de la nouvelle Loi sur l'aéronautiqueNote 69 et des règlementsNote 70 qui en découlent, c'est maintenant Transports Canada, qui détient clairement les pouvoirs en matière d'obstruction aéronautique, et le MC prévoit présentement abroger les parties de ses règlements qui traitent de la peinture et de l'éclairage.Note 71
    3. Réglementation en matière de bâtis et d'électricité - Depuis les années qui ont suivi la Deuxième Guerre mondiale, l'Association canadienne de normalisation (ACNOR) poursuit l'élaboration et la publication des normes concernant les structures et l'électricité pour les bâtis d'antennes de communication. Lorsqu'elles sont publiées, ces normes n'ont pas force de loi; elles sont diffusées à titre indicatif auprès de l'industrie. Depuis un certain nombre d'années, la norme S-37 de l'ACNOR (mises à jour comprises), qui s'applique à la majorité des bâtis d'antennes (à l'exclusion des plus petits),Note 72 est imposée comme condition en vue de l'obtention des certificats techniques de construction et de fonctionnement (entreprises de radiodiffusion). Selon les procédures du MC, il est obligatoire de déposer une formule sur la « résistance de construction » Note 73 avant d'élever un nouveau bâti et avant d'ajouter une charge additionnelle à un bâti d'antenne de radiodiffusion existant. Selon la formule actuelle, le bâti doit répondre à la norme ACNOR S-37-1976. Aucun autre type d'antenne ou de bâti ne fait l'objet d'un règlement fédéral quant à l'intégrité technique. La formule générale de demande de licence pour les antennes passe sous silence la résistance de construction,Note 74 et les antennes sans licence ne sont soumises à aucun processus d'autorisation qui permettrait d'exiger des détails sur le système d'antenne proposé.

      « Il semble que des problèmes historiques, techniques et juridiques ont compliqué les efforts du MC visant à concevoir une réglementation améliorée et plus complète sur la résistance de construction des antennes et des bâtis d'antenne. La difficulté majeure réside dans le fait que l'actuelle Loi sur la radio ne confère aucun pouvoir quant aux questions techniques qui ne sont pas liées à la radiocommunication (c'est-à-dire à la sécurité de construction, en particulier pour les antennes destinées à un autre usage que la radiodiffusion).Note 75 Le deuxième problème réside dans le fait que la CSA n'a actuellement pas de norme visant les petits bâtis d'antennes.Note 76 Le troisième problème est le coût de modification des structures existantes. Quand un requérant souhaite ajouter une antenne à un bâti d'antenne de radiodiffusion existant, il faut se demander quelle norme technique s'applique au bâti. Les normes de la CSA ont été resserrées en 1965 (S37-1965), en 1976 (S37-1976) et en 1986 (S37-1986). Quelques-unes des antennes de radiodiffusion existantes ne respectent pas la norme de 1965, certaines ne respectent pas la norme de 1976 et beaucoup ne respectent pas la norme de 1986.Desmodificationstrèscoûteuses seraient nécessaires pour assurer leur conformité à ces normes. Si une politique de « modernisation » était appliquée rigoureusement, la SRC et ses stations affiliées feraient face aux problèmes les plus sérieux et coûteux de non-conformité. La plupart de ces pylônes de radiodiffusion ont été érigés avant l'entrée

      En raison de tous ces problèmes, moins de 2 % de toutes les antennes autorisées (bâtis de radiodiffusion seulement) sont réglementées par le gouvernement fédéral en ce qui a trait à la résistance de la charpente. En outre, en vertu des politiques et des procédures actuelles du MDC, les normes relatives à la sécurité des installations électriques et de la construction ne sont pas appliquées de façon uniforme aux antennes qui sont réglementées.Note 77

      En ce qui a trait à la réglementation provinciale concernant les structures, le Code du bâtiment de l'Ontario exigeait la conformité à la norme CSA de 1976 de toutes les grosses antennes, mais cette exigence a été éliminée en douceur de l'édition actuelle du Code.

  6. Aspect esthétique - Il est évident que les pouvoirs prévus dans la Loi sur la radio relativement au processus d'autorisation visent les répercussions techniques et non les répercussions esthétiques des projets d'érection d'antenne ou de bâtis d'antenne. En conséquence, toute condition esthétique concernant la construction d'un bâti d'antenne, la localisation d'une antenne et l'érection d'écrans (clôtures ou végétation naturelle) serait ultra vires aux termes de la Loi. Néanmoins, on a cherché à réglementer l'aspect esthétique des antennes domestiques de réception au Canada au milieu des années 1950. Ces efforts, présentés sous le couvert de contrôles techniques et de sécurité, ont duré environ dix ans. » (traduction)

    Même avant l'avènement de la télévision au Canada en septembre 1952, il y avait déjà des milliers d'antennes extérieures de réception télévisuelle érigées dans le pays pour capter les signaux américains. La multiplication des canaux de part et d'autre de la frontière a amené la multiplication des antennes extérieures et des bâtis, souvent de conception artisanale. Un grand nombre se sont plaints de leur caractère inesthétique.Note 78 Les municipalités ont commencé à se plaindre auprès du responsable fédéral de la réglementation de l'époque, le ministère des Transports. Certaines administrations locales ont tenté de réglementer les antennes de télévision elles-mêmes au moyen d'une norme régissant la délivrance des licences et de droits d'autorisation.Note 79

    En réaction à ces interventions, des amendements à la Loi sur la radio et au Règlement général sur la radio, Partie II ont entraîné la mise en application d'un grand nombre de normes techniques destinées à rationaliser et à normaliser les antennes de réception de télévision et leur bâti et à décourager les fabrications artisanales.Note 80 En vertu des nouveaux règlements, des responsables municipaux étaient nommés comme inspecteurs pour le compte des municipalités qui avaient décidé de participer au programme. Seulement dix-huit municipalités l'ont fait, et avec l'élargissement des services de télédistribution, le nombre d'antennes extérieures a diminué et le programme est peu à peu tombé dans l'oubli.Note 81

  7. Retombées environnementales - Il n'existe présentement au Canada aucune loi sur l'environnementNote 82 ni aucune disposition dans l'actuelle Loi sur la radio qui permette au ministère des Communications de rejeter ou de modifier une demande d'installation d'antenne ou de bâti pour des raisons environnementales. Au niveau fédéral, il existe certaines lignes de conduite concernant les retombées que peuvent avoir les activités fédérales à l'égard de certaines terres; ces lignes de conduite s'appellent Politique fédérale sur l'utilisation des terres.Note 83 Elles s'appliquent aux terrains qui revêtent une certaine importance historique, agricole, récréative, esthétique ou écologique et encouragent les ministères et les organismes fédéraux à prendre en considération les répercussions de leurs propres actes et de leurs processus d'autorisation. Du point de vue légal, il ne s'agit là que de lignes directives ne pouvant pas en soi donner lieu à un pouvoir discrétionnaire de refuser une demande d'installation d'antenne. Cet état de fait est malheureux pour les municipalités, car la politique 5.10 prévoit précisément ce qui suitNote 84:

    Les préoccupations, les plans et le zonage locaux, régionaux et provinciaux seront pris en considération, et les mesures appropriées seront adoptées pour veiller à ce que l'influence fédérale sur les bien-fonds et sur l'environnement local soit positive. (traduction)

    Du fait qu'il n'existe aucun pouvoir légal clair visant à la prise en compte des retombées environnementales lors du choix d'emplacement et de l'érection d'une antenne, il ne faudrait pas déduire que cet aspect n'est jamais pris en considération. Premièrement, depuis quelques années, il devient de plus en plus courant, pour des groupes privés de citoyens et des administrations municipales de participer aux audiences du C.R.T.C. tenues relativement à des demandes de licence et de s'objecter à l'octroi de la licence en invoquant les retombées environnementales de l'émetteur et de son ou ses pylônes. On a invoqué les problèmes écologiques, tout autant que le désagrément visuel (et même les désagréments psychologiques) que causent la ou les tours et les feux clignotants. La plupart du temps, le C.R.T.C. a permis le libre débat, tout en se limitant à prendre officiellement note de ces objections.Note 85

    Deuxièmement, profitant de la propriété d'un grand pourcentage de bien-fonds du Canada, les pouvoirs publics - municipaux, provinciaux et fédéraux - et leurs représentants ont usé de leurs droits en matière de vente et de location des terres domaniales pour faire entrer les retombées environnementales en ligne de compte, lorsque l'installation d'antennes radio était proposée sur ces terres. Par exemple, entre 1975 et 1980, Parcs Canada s'est objecté à une demande de Northwestel, qui voulait installer une station de relais sur micro-ondes à l'intérieur du Parc national Wood Buffalo dans les Territoires du Nord-Ouest. Ce refus était motivé par l'appréhension légitime concernant les effets potentiels de l'énergie radioélectrique et des haubans sur la grue blanche d'Amérique dont on savait qu'elle nichait à cet endroit.Note 86

    En juin de cette année, la Commission des affaires municipales de l'Ontario a servi de tribune publique pour faire connaître et étudier les objections de neuf propriétaires de chalets qui protestaient contre l'installation sur un terrain provincial d'une tour d'émission de télévision de 380 mètres par Global Communications.Note 87 Ces personnes, qui possédaient toutes une résidence secondaire près de l'emplacement proposé, affirmaient que l'utilisation du terrain à cette fin aurait des retombées environnementales sur l'habitat naturel de la région et représenterait une menace pour les oiseaux qui pourraient heurter les pylônes ou les haubans durant la nuit.

  8. Harmonisation avec la planification locale - Il y a lieu de mentionner et d'analyser une initiative toute récente du C.R.T.C. : exiger des requérants d'une licence de radiodiffusion qu'ils fassent de leur mieux pour obtenir l'approbation de la municipalité concernant l'emplacement de leur émetteur et de leur(s) pylône(s). Par la Décision C.R.T.C. 87-376,Note 88 rendue le 2 juin 1987, le C.R.T.C. a octroyé une licence de radiodiffusion à la Westcom Radio Group pour le fonctionnement de CFGM Richmond Hill; cette licence lui permettait de radiodiffuser à partir d'un émetteur situé dans la ville de Lincoln, en Ontario (près de Beamsville). Le projet proposé prévoyait la construction de huit tours d'émission mesurant 91 mètres de hauteur et devant être installées sur 30 hectares de terres agricoles spécialisées. Les règlements actuels locaux et régionaux sur l'aménagement foncier des municipalités ne permettent pas ce genre d'utilisation du sol.

    Par cette décision, le C.R.T.C. a octroyé la licence de radiodiffusion, mais à condition que la requérante prouve « qu'elle a satisfait aux exigences relatives au zonage et à l'utilisation des terres ».Note 89 Pour toutes les affaires à venir, la Décision poursuit dans les mots qui suivent Note 90:

    « De plus, la Commission s'attend que, comme question de politique, les requérantes informent les autorités locales de leurs projets d'implantation de tours d'émission et qu'elles s'efforcent de satisfaire les exigences locales dans toute la mesure du possible. Il s'attendra à ce qu'elles traitent spécifiquement de ces questions lorsqu'elles déposeront une demande. » (traduction)

    On peut croire que le principe énoncé dans la Décision C.R.T.C. 87-376 ne protège pas suffisamment les intérêts locaux, ni en l'espèce, ni en ce qui concerne les demandes futures de licence de radiodiffusion devant le C.R.T.C. Dans le cas qui nous occupe, le Conseil semble avoir contraint la Westcom Radio Group à obtenir une approbation des autorités locales avant de l'autoriser à diffuser à partir de l'emplacement choisi. En réalité, lorsque l'on replace cette condition dans son contexte, les obligations du radiodiffuseur consistent seulement à faire son possible, dans les douze mois suivant la décision, pour répondre aux exigences raisonnables imposées par la municipalité. Ce qui rend cette condition inopérante, c'est que le conseil municipal et les citoyens de la ville de Lincoln ont en tout temps insisté sur le fait que ces pylônes devaient être installés ailleurs et qu'aucun arrangement avec le radiodiffuseur ne pourrait rendre la proposition acceptable.Note 91 Cette politique risque de ne pas être d'une très grande utilité dans l'avenir parce qu'il semble n'exister aucune disposition habilitante, ni dans la Loi sur le C.R.T.C.Note 92 ni dans la Loi sur la radiodiffusion,Note 93 pour la conforter.

    Comme les exemples précédents le démontrent, de nombreux aspects relatifs à la santé, à la sécurité et à l'esthétique des antennes radio et de leurs bâtis ne sont pas réglementés par le gouvernement fédéral. Or, un grand nombre d'aspects qui ne sont pas assujettis aux pouvoirs fédéraux, font l'objet des préoccupations immédiates des municipalités canadiennes. Il reste à examiner le droit constitutionnel pour voir quelle marge de manoeuvre est laissée aux municipalités en la matière en l'absence de pouvoirs et de politiques fédérales mieux définis, ou parallèlement à ces pouvoirs et à ces politiques.

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