Étude portant sur les droits exclusifs axés sur le marché relativement au spectre

1. Résumé

Le présent rapport vise à mieux faire connaître à Industrie Canada les tendances internationales en matière de droits exclusifs axés sur le marché relativement au spectre ainsi que les avantages qui s'y rattachent. Ces aspects sont comparés à la politique et aux pratiques canadiennes actuelles dans le but d'aider Industrie Canada à élaborer une politique.

Parmi les principales tendances, mentionnons l'introduction de mécanismes de gestion du spectre axés sur le marché qui sont répartis et assignés dans le cadre d'une utilisation exclusive, ce qui permet de transférer les droits exclusifs en question et accroît la souplesse, notamment en ce qui touche le choix des technologies et des services offerts. Des changements majeurs sont déjà survenus aux États-Unis, en Australie, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni.

Au Canada, la justification des mécanismes de marché est clairement exposée dans le document intitulé Cadre de la politique du spectre (juin 2007). Toutefois, il est évident qu'il nous manque les instruments législatifs nécessaires pour favoriser l'établissement de marchés secondaires robustes et souples (p. ex. qui n'exigent pas que les deux parties à une transaction effectuée sur le marché secondaire obtiennent l'approbation du Ministère).

Trois principales recommandations sont destinées à aider Industrie Canada à élaborer une politique :

  1. Industrie Canada devrait accélérer le rythme de la réforme de la gestion du spectre au Canada en adoptant des directives stratégiques précises qui renforceront la mise en place de marchés secondaires, en permettant, entre autres, la commercialisation du spectre assortie de droits d'utilisation définis et souples. Lorsqu'une licence est négociable, son titulaire devrait être en droit de la transférer (les utilisateurs principaux pouvant se remplacer les uns les autres); la sous-location et la sous-division devraient être possibles. On ne devrait pas exiger l'approbation ministérielle pour chaque opération, mais plutôt instaurer un processus d'autocertification.
  2. Selon nous, le gestionnaire du spectre devrait être constitué à titre d'organisme de réglementation indépendant, uniquement responsable de la réglementation des ressources du spectre; il serait assujetti aux directives du gouvernement fédéral en ce qui concerne les objectifs relatifs à la gestion du spectre, mais pourrait choisir les moyens par lesquels réaliser ces objectifs.
  3. Le Ministère devrait élaborer un plan de mise sur pied en deux étapes, assorti de jalons annuels décrivant les mesures précises à prendre dans le cadre de la transition. Cette pratique sera nécessaire pour fournir aux utilisateurs, simultanément, suffisamment de fréquences pour éviter la congestion, la thésaurisation et les allégations de traitement inéquitable.

Il est essentiel d'établir un plan détaillé comportant des jalons et prévoyant des examens annuels en fonction de ces jalons.

Résumé des recommandations

Dans cette section, nous résumons les recommandations présentées à Industrie Canada pour l'aider à élaborer sa politique. Les recommandations détaillées figurent au chapitre 6 du présent rapport.

Nos trois principales recommandations concernent : (1) les politiques liées aux droits exclusifs axés sur le marché relativement au spectre; (2) les modifications du cadre de travail institutionnel visant à gérer le spectre; (3) la mise en œuvre du commerce du spectre. Pour chacune des trois principales recommandations, des lignes directrices plus détaillées sont également fournies.

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1. Modifications de la politique relative au spectre

Industrie Canada devrait accélérer le rythme de la réforme de la gestion du spectre au Canada en adoptant des directives stratégiques précises qui renforceront la mise en place de marchés secondaires, en permettant, entre autres, la commercialisation du spectre assortie de droits d'utilisation définis et souples.

 Licences négociables

Lorsqu'une licence est négociable, son titulaire devrait être en plein droit de la transférer (les utilisateurs principaux peuvent se remplacer entre eux); et la sous-location/sous-division devrait être possible. On ne devrait pas exiger l'approbation ministérielle pour chaque opération, mais plutôt instaurer un processus d'autocertification selon lequel tous les participants au commerce garantissent qu'ils ont répondu à toutes les exigences gouvernementales (qui devraient être énumérées sur une liste de contrôle).

Neutralité sur le plan des services et de la technologie

Industrie Canada devrait s'assurer que ses politiques sur les licences sont réellement en harmonie avec l'objectif de neutralité sur le plan des services et de la technologie et éliminent toutes les restrictions arbitraires liées aux services et à la technologie.

Définitions techniques des droits d'utilisation du spectre

Industrie Canada devrait envisager d'adopter des droits d'utilisation du spectre qui offrent une définition technique claire et sans équivoque de ce qui est permis, selon ces droits, afin de limiter les ambiguïtés à l'égard de la protection contre le brouillage et des responsabilités qui découlent des droits. La proposition de l'Ofcom relative aux droits d'utilisation du spectre et l'approche axée sur l'espace, inspirée du modèle australien, mise de l'avant par Futurepace Solutions sont des lignes directrices judicieuses quant à la manière d'atteindre cet objectif. Certains détails restent à établir, mais les deux propositions ont le mérite de nous rapprocher considérablement de notre but de neutralité technique tout en offrant des mesures de protection adéquates contre le brouillage aux titulaires de licences exclusives et aux titulaires de licences de bande de fréquences adjacente.

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2. Changements du cadre institutionnel de la structure de gestion du spectre

Selon nous, le gestionnaire du spectre devrait être constitué à titre d'organisme de réglementation indépendant, uniquement responsable de la réglementation des ressources du spectre; il serait assujetti aux directives du gouvernement fédéral en ce qui concerne les objectifs relatifs à la gestion du spectre, mais pourrait choisir les moyens par lesquels réaliser ces objectifs. Une telle entente écarte de la scène politique les discussions sur les détails de la gestion du spectre.

Dans le contexte canadien, nous voyons des avantages à l'établissement d'un organisme autonome qui ferait office d'autorité de réglementation de première instance et serait axé sur la réussite de la transition vers une méthode de gestion du spectre axée sur le marché; il devrait toutefois être assujetti à un examen après environ cinq ans.

Concentration sur la gestion du brouillage

La structure de gestion du spectre, dans le cadre d'une approche fondée sur la répartition du marché, devrait s'articuler principalement autour de la gestion du brouillage. Cette disposition devrait être clairement indiquée dans la documentation qui encadre la structure de la gestion du spectre.

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3. Mise en œuvre du commerce du spectre et des droits exclusifs axés sur le marché relativement au spectre au Canada

Le Ministère devrait élaborer un plan de mise sur pied en deux étapes, assorti de jalons annuels décrivant les mesures précises à prendre dans le cadre de la transition. Cette pratique sera nécessaire pour fournir aux utilisateurs, simultanément, suffisamment de fréquences pour éviter la congestion, la thésaurisation et les allégations de traitement inéquitable.

Nos recommandations sont précédées d'une analyse des bandes de fréquences associées à chaque étape. 

Une approche en deux étapes

Étape 1

La première étape concerne trois principaux blocs du spectre.

Le premier bloc du spectre à devenir pleinement négociable en toute souplesse à l'étape 1 devrait déjà avoir été assigné dans le cadre d'une vente aux enchères.

Le second bloc comprend les fréquences pour lesquelles les licences, qui seraient aujourd'hui soumises à un processus de vente aux enchères, ont été accordées en vertu du processus comparatif qui a précédé la Loi sur la radiocommunication de 1996, parallèlement à laquelle on a établi le cadre juridique des enchères. Toutes les fréquences concernées devraient être traitées selon les mêmes règles. Cette disposition devrait inclure les fréquences réservées aux téléphones cellulaires et à la radiodiffusion.

Le troisième bloc comprend toutes les autres fréquences et bandes réservées aux services spatiaux ou terrestres utilisées pour la fourniture commerciale de services de télécommunications au public, notamment les fréquences radio, les fréquences de téléappel et les fréquences de téléphonie mobile partagées.

Étape 2

À la deuxième étape, au moment où la planification devrait bientôt commencer, une partie importante du spectre utilisé pour fournir des services d'intérêt public devrait devenir échangeable, pour ainsi permettre l'accès aux surplus temporaires ou permanents.

De plus, les organisations qui fournissent des services d'intérêt public devraient être tenues de prévoir leurs besoins en fréquences supplémentaires et être chargées de les acquérir sur le marché (et se voir donner les moyens de le faire). La partie du spectre utilisée par le gouvernement pour offrir des services semblables à ceux fournis par le secteur privé devrait être, à tout le moins, assujettie à des prix qui reflètent ceux du marché ou le coût de renonciation, et cette partie du spectre devrait être négociable dans les marchés secondaires.

Période d'application de la licence : à long terme, mais fixe

Nous avons examiné des licences à très long terme, qui protègent les investissements dans les actifs sur une période de 30 à 40 ans, et les licences à long terme, d'environ 15 à 20 ans, qui fournissent l'occasion à l'organisme de réglementation de récupérer une partie du spectre aux intervalles opportuns.

Tout compte fait, les ententes à très long terme sont à favoriser, parce qu'elles constituent un meilleur incitatif et supposent une définition plus claire des droits du titulaire de licence. Toutefois, on peut s'écarter de ce principe dans le cas de bandes de fréquences précises.

Information au public (base de données du spectre)

Les marchés secondaires seront soutenus par une base de données qui devrait comprendre de l'information accessible au public concernant les conditions inhérentes à toutes les fréquences visées par une licence et à tous les sous-baux en vigueur. La base de données devrait aussi indiquer l'emplacement et les fréquences utilisées par les émetteurs et les récepteurs qui pourraient être admissibles à la protection contre le brouillage (voir exposé plus loin) aussi bien que les données relatives aux titulaires de licence et les renseignements financiers à l'égard des échanges commerciaux effectués.

Questions de transition et circonstances avantageuses

Nous recommandons qu'on permette aux détenteurs de licences actuels de profiter des nouvelles latitudes découlant de la libéralisation du régime de gestion du spectre, surtout parce qu'il serait fastidieux et probablement impossible de décortiquer les détails relatifs au gain en capital de chaque particulier. D'autant plus que tous les Canadiens devraient bénéficier de la baisse de tarif des services et des innovations qui se rattachent aux marchés du spectre.

Toutefois, nous recommandons de réserver un traitement différent pour les fréquences libérées en raison de l'arrêt des services de radiodiffusion terrestre analogiques. Le passage au numérique est une stratégie gouvernementale coordonnée qui impose des coûts aux foyers qui possèdent un téléviseur aussi bien qu'aux diffuseurs au profit d'une exploitation plus efficace du spectre. Si les diffuseurs actuels disposent de la même capacité de transmission ou d'une capacité semblable, dans l'environnement numérique, nous recommandons que les fréquences du spectre restantes reviennent au gouvernement, qui les vendra aux enchères pour offrir à tous les Canadiens un « dividende numérique » sous forme de nouveaux services à valeur accrue, de recettes tirées de la vente aux enchères et, peut-être, de compensations aux consommateurs qui ont dû passer d'une capacité de réception analogique à une capacité numérique.

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