Étude portant sur les droits exclusifs axés sur le marché relativement au spectre

3. Tendances internationales en gestion du spectre

3.1 Introduction

Au cours des dernières années, dans un certain nombre de pays, les politiques relatives à la gestion du spectre ont considérablement évolué, reflétant les changements de l'offre et de la demande de services dépendant du spectre radio. Parmi les changements les plus importants, mentionnons l'utilisation accrue de mécanismes axés sur le marché et l'assouplissement des contraintes relatives à l'utilisation et aux technologies.

Dans la plupart des pays, l'utilisation du spectre radio a été (et dans de nombreux cas est toujours) étroitement gérée et supervisée, conformément à un cadre international négocié et mis sur pied par les États membres de l'Union internationale des télécommunications (UIT), institution spécialisée des Nations Unies. Ce type de gestion se fonde sur le besoin de réduire au minimum les brouillages préjudiciables et a entraîné la mise en application de ce que l'on appelle parfois le modèle de « réglementation directe ».

Selon le modèle traditionnel, le gestionnaire du spectre fixe des règles et des contraintes détaillées sur la manière dont le spectre peut être utilisé, le moment et le lieu où il peut l'être, ainsi que les personnes qui peuvent y avoir accès. La réduction du brouillage préjudiciable est au cœur du modèle traditionnel, qui met l'accent sur la gestion technique du spectre radio. Cela fait en sorte que différents services sont parfois attribués à différentes bandes de fréquences; le plus souvent, cependant, plus d'un service radio est attribué à une bande et le partage entre les différents services se déroule selon des critères techniques précis.

Si l'offre est suffisante pour répondre à la demande des fréquences radio et que les innovations dans ce domaine se font de manière prévisible et stable, comme ça a été le cas par le passé, le modèle traditionnel fonctionne adéquatement. Toutefois, au cours des dernières années, la demande d'utilisation du spectre s'est accrue considérablement, plus particulièrement en ce qui concerne les bandes de fréquences réservées aux communications mobiles. Qui plus est, des applications comme les services de communications mobiles, les services fixes d'accès sans fil à large bande, les services de télévision terrestre à haute résolution, les services de télévision terrestre mobiles, etc.Note de bas de page 1 peuvent fonctionner dans les mêmes bandes de fréquences.

La valeur économique associée aux utilisations modernes du spectre radio est souvent très importante et a considérablement augmenté au cours des dernières années. Cette importance économique de même que la concurrence accrue entre les nombreuses applications différentes utilisant le spectre, tout particulièrement les bandes de moins de 3 GHz, réduisent l'efficacité du modèle traditionnel. Puisque l'approche l'approche traditionnelle cible les facteurs techniques et concentre ses efforts sur la réduction des brouillages préjudiciables, elle se révèle relativement moins souple et moins facile à adapter en fonction de critères comme l'efficacité économique.

Le manque de flexibilité du modèle traditionnel a été souligné par bon nombre d'observateurs. Selon ce modèle, les nouveaux équipements sont habituellement soumis à des évaluations portant sur le brouillage, ce qui peut retarder indûment l'introduction des nouveaux servicesNote de bas de page 2. Le modèle traditionnel peut également entraîner des erreurs de réglementation coûteuses, comme en Europe, où des organismes de réglementation ont réservé certaines bandes de fréquences très recherchées à de nouveaux services, comme le système de télécommunication aéronautique terrestre (TFTS) et le système européen de radiomessagerie (ERMES), services qui n'ont pas respecté les promesses faites par leurs promoteurs.

En revanche, certains pays ont adopté une approche plus libérale pour la gestion du spectre radio. Aux États-Unis, notamment, cette approche a suscité une activité innovatrice remarquable. C'est là que l'utilisation des technologies Wi-Fi, WiMAX et UWB (bandes ultralarges) a pris son essor, de nombreuses années avant d'être déployée dans d'autres pays. Cet essor est attribué aux mesures de réglementation conçues pour favoriser la flexibilité et l'utilisation sans licence.

Au cours des dernières années, on s'est éloigné progressivement de la dépendance presque totale envers le modèle traditionnel, plus particulièrement dans les pays où la demande d'utilisation du spectre radio est en forte croissance. Le présent chapitre aborde ces tendances en matière de politiques de gestion du spectre.

Le présent chapitre vise à décrire les approches pouvant mener à un système réformé de gestion du spectre qui dépendrait davantage d'éléments axés sur le marché, augmenterait la flexibilité et serait tourné vers l'avenir. À cette fin, on présente une description et une évaluation des différentes avenues empruntées par quelques autres pays et régions qui ont réformé leur système de gestion du spectre ou qui envisagent de le faire. Le modèle de gestion du spectre en vigueur dans les régions et pays choisis est examiné, et on évalue la mesure dans laquelle les pays exploitent (ou cherchent à exploiter) des systèmes flexibles qui permettent une utilisation plus efficace du spectre radio.

Les politiques les plus progressistes en matière de gestion du spectre sont caractérisées par la libéralisation et la flexibilité.

La libéralisation est la mesure dans laquelle les droits d'utilisation du spectre peuvent être gérés par le truchement de mécanismes axés sur le marchéNote de bas de page 3. Cette notion couvre une vaste gamme de mécanismes allant des attributions concurrentielles (comme les enchères) au commerce secondaire. Dans un tel environnement, la gestion est déléguée dans la plus grande mesure possible à tous ceux qui participent à l'arène du spectre. Dans ce contexte, les organismes de gestion du spectre assurent une « réglementation douce ».

La flexibilité renvoie à l'assouplissement des contraintes liées à l'utilisation et aux technologies (en créant un bien commun ou en permettant une utilisation partagée gérée), ainsi qu'à la possible expansion des fréquences libres de tous droitsNote de bas de page 4. Très peu de pays ont ouvert de grandes parties de leur spectre à de véritables fréquences de bien communNote de bas de page 5. En réalité, la plupart des pays (sans égard à la méthode de gestion du spectre qu'ils privilégient, traditionnelle ou plus libérale) utilisent des bandes exemptes de licence qui autorisent l'utilisation partagée au moyen d'équipements homologués. Par exemple, l'utilisation de la bande de 2,4 GHz par des dispositifs de faible puissance (p. ex. des dispositifs Wi-Fi) est souvent exempte de licence.

Les avantages de la libéralisation sont renforcés lorsque la flexibilité est accrue, et les avantages de cette dernière sont plus importants dans un environnement libéralisé. Cela fait en sorte que la libéralisation et la flexibilité sont étroitement liées.

Le présent chapitre est composé de deux parties :

Dans la partie 1, nous examinons les modifications apportées aux politiques de gestion du spectre, modifications qui ont été apportées ou sont sur le point de l'être, et qui sont décrites dans un certain nombre d'études de cas visant des pays, des régions et des organismes divers, en l'occurrence, les États-Unis, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, l'Union européenne, le Royaume-Uni, le Japon, le Guatemala, l'El Salvador, l'UIT et l'OMC. Les deux principales tendances observées sont l'introduction de mécanismes axés sur le marché pour gérer les fréquences attribuées et assignées aux fins d'utilisation exclusive et l'augmentation de la flexibilité. Certains pays sont beaucoup plus avancés que d'autres; les États-Unis, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni ont déjà instauré des changements majeurs.

Dans la partie 2, nous nous attachons à un certain nombre de thèmes associés aux nouvelles politiques de gestion du spectre. Parmi ceux-ci, mentionnons la commercialisation du spectre (ou commerce secondaire), les enchères, la tarification administrative incitative, les politiques de transition vers le numérique en diffusion et la gestion de l'utilisation du spectre radio par le secteur public. Leur mise en application dans différents pays est également illustrée. Nous terminons ce chapitre en analysant les principales tendances cernées.

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Partie 1 : Cadres internationaux juridiques, réglementaires et stratégiques dans les pays utilisant l'approche libérale

Dans cette partie, nous examinerons les composantes institutionnelles de la gestion du spectre dans quelques pays et régions clés : les États-Unis, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, l'Union européenne, le Royaume-Uni, le Japon, le Guatemala et l'El Salvador. Nous présentons un aperçu des politiques de gestion du spectre ainsi que des événements récents qui ont eu des répercussions sur les politiques dans ces pays et régions. Nous concluons cette partie en présentant un aperçu du cadre institutionnel régissant la gestion du spectre à l'échelle mondiale, en portant une attention toute particulière à l'UIT et au rôle des Conférences mondiales des radiocommunications (CMR).

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3.2 États-Unis

Aperçu du cadre législatif, institutionnel et réglementaire

La Communications Act de 1934 comprend nombre de principes réglementaires régissant le spectre radio; cette loi a été considérablement modifiée au fil des ans, tout particulièrement au moyen de la Telecommunications Act de 1996. Afin de simplifier le propos tout au long de cet exposé des politiques américaines, la Communications Act sera appelée la LoiNote de bas de page 6. La Loi met l'accent sur le fait que la gestion du spectre radio devrait avoir pour but de promouvoir l'intérêt public; cependant, cette notion n'est pas définie dans la Loi et est laissée à la discrétion de la FCC (Commission fédérale des communications des États-Unis).

La FCC, organisme réglementaire indépendant, est responsable de l'attribution des licences d'utilisation du spectre radio pour l'ensemble du secteur privé et non gouvernemental. Selon la Loi, c'est le président qui détient l'autorité d'attribuer des fréquences radio au gouvernement fédéralNote de bas de page 7. Le président a délégué cette responsabilité au secrétaire au Commerce et, par le truchement de cette fonction, à la National Telecommunications and Information Administration (NTIA)Note de bas de page 8, unité du département du Commerce. La NTIA fait partie d'un organisme du cabinet et, par conséquent, relève du président, alors que la FCC, en tant qu'organisme réglementaire indépendant, est plus près, d'une certaine manière, du Congrès (voir la Figure 1). 

Figure 1 : Gestion nationale du spectre

Gestion nationale du spectre

Figure 1. National Spectrum Management = Figure 1 : Gestion nationale du spectre

COMMUNICATIONS ACT OF 1934 = COMMUNICATIONS ACT DE 1934

THE PRESIDENT = LE PRÉSIDENT

THE CONGRESS == LE CONGRÈS

NTIA = NTIA

Federal Users = Utilisateurs fédéraux

National Defense = Défense nationale

Law Enforcement & Security = Sécurité et application de la loi

Transportation = Transport

Resource Managment & Control = Gestion et contrôle des ressources

Emergencies = Urgences

Other Services = Autres services

FCC = FCC

Non-federal Users = Utilisateurs non fédéraux

Business = Affaires

State & Local Government = Gouvernements d'État et administrations locales

Entertainment = Divertissement

Commercial = Secteur commercial

Private = Secteur privé

COORDINATION = COORDINATION

ADVISORY = CONSULTATION

LIAISON = LIAISON

INTERDEPARTMENT RADIO ADVISORY COMMITTEE = COMITÉ CONSULTATIF INTERMINISTÉRIEL DE LA RADIO

Chaired by NTIA = Présidé par la NTIA

20 Federal Agencies Represented = 20 organismes fédéraux représentés

La répartition complexe des pouvoirs et des responsabilités entre la FCC, la NTIA et le Congrès semble avoir des répercussions négatives en ce qui concerne la cohérence du processus de planification stratégique de la gestion du spectre. Il y a eu plusieurs demandes visant à placer la gestion du spectre sous une seule et même autorité, mais elles sont restées lettre morte.

Jusqu'à tout récemment, la gestion du spectre aux États-Unis, comme ailleurs dans le monde, s'organisait en fonction de l'approche traditionnelle, dont les principaux efforts portent sur l'attribution, le regroupement et l'assignation des fréquences. Les processus administratifs étaient largement utilisés au moment de prendre des décisions d'attribution de fréquence en fonction de l'intérêt public. La FCC tenait compte des facteurs suivants : 

  • les besoins du public et les avantages
  • les considérations techniques
  • les restrictions liées à l'équipement

L'approche administrative centralisée utilisée pour l'attribution de fréquences à des services radio particuliers et l'assignation de fréquences à des utilisateurs particuliers a fait en sorte, tout particulièrement, de retarder indûment l'apparition de certains services, dont celui les services de téléphonie cellulaire mobileNote de bas de page 9.

Le rapport du Spectrum Policy Task Force (SPTF)

En juin 2002, Michael Powell, président de la FCC, a mis sur pied un groupe de travail dont l'objectif était de faire l'examen exhaustif des pratiques de gestion du spectre de la FCC. Ce groupe de travail a produit un rapport, qui s'est imposé comme référenceNote de bas de page 10, dans lequel il préconise un déplacement de l'approche traditionnelle de gestion du spectre (qu'il qualifie de méthodologie de « réglementation directe ») vers un modèle plus fortement dépendant des mécanismes axés sur le marché. 

Selon le rapport du SPTF, les approches de gestion du spectre se classent en trois catégories :

  • Le modèle d'« utilisation exclusive ». Selon ce modèle, un titulaire de licence possède des droits d'utilisation exclusifs, transférables et flexibles d'une portion du spectre précise dans une région géographique définie; les droits d'utilisation flexibles sont principalement régis par des règles techniques visant à protéger les utilisateurs du spectre contre le brouillage préjudiciable. 
  • Le modèle des « bandes de fréquences de bien commun ». Selon ce modèle, un nombre illimité d'utilisateurs peuvent partager les fréquences; les droits d'utilisation sont régis par des normes ou des protocoles techniques, mais il n'y a pas de droits particuliers en ce qui concerne la protection contre le brouillage.
  • Le modèle de « réglementation directe ». Selon ce modèle, qui constitue le processus traditionnel de gestion du spectre aux États-Unis et qui est utilisé à l'heure actuelle pour la plus grande partie du spectre sous l'autorité de la Commission, les utilisations autorisées du spectre sont limitées et fondées sur des décisions d'ordre réglementaireNote de bas de page 11.

Dans son rapport, le SPTF a privilégié une dépendance accrue à l'égard des modèles d'utilisation exclusive et des fréquences de bien commun, et une utilisation réduite des mécanismes traditionnels d'attribution de fréquences. Le rapport contenait des recommandations portant sur un grand nombre de réformes davantage axées sur le marché, notamment : 

  • Une clarté accrue quant aux droits octroyés en vertu de toute licence. 
  • Une flexibilité maximale pour les titulaires de licence, restreinte seulement par les incidences du brouillage. 
  • Une approche quantitative des enjeux posés par le brouillage, se fondant sur la température de brouillage (voir le chapitre 2).
  • Une utilisation accrue de la commercialisation du spectre, y compris la capacité de louer une partie du spectre de manière rapide ou sur le marché secondaire.
  • La reconnaissance du fait que, dans le monde actuel, il n'est peut-être pas approprié de s'appuyer sur les seules obligations des émetteurs et l'introduction possible de normes de rendement pour les récepteurs. 

Au cours des cinq dernières années, certaines de ces réformes ont été mises en œuvre, du moins en partie. Certaines d'entre elles pourraient être mises en œuvre au cours des prochaines années. Il est important de souligner que le rapport du SPTF était un énoncé de politique d'importance, mais qu'il ne constitue pas un jugement. Il n'a aucune valeur juridique en lui-même.

L'Initiative stratégique présidentielle sur le spectre 2003

En juin 2003, le président Bush a mis sur pied une Initiative stratégique sur le spectre afin d'élaborer des recommandations visant l'amélioration des politiques et des procédures relatives à la gestion du spectreNote de bas de page 12. Cette initiative est présidée par le département du Commerce et a pour objectif de faire la promotion d'une politique du spectre qui favorisera la croissance économique, garantira la sécurité intérieure nationale et maintiendra le leadership en matière de services et de développement des technologies des communications, entre autres. On a constaté que le cadre stratégique et juridique actuel de gestion du spectre n'avait pas évolué aussi rapidement que la technologie et l'utilisation du spectre. L'Initiative a poussé le département du Commerce à mener des consultations auprès du public et à formuler, avec l'aide du Federal Spectrum Task Force (FSTF), un ensemble de recommandations visant à améliorer les politiques et procédures de gestion du spectre pour faire en sorte que l'utilisation que le gouvernement fédéral fait du spectre soit plus efficace et avantageuse.

Le FSTF a présenté un certain nombre de recommandations, comprenant notamment la nécessité d'adopter des mesures incitatives économiques et réglementaires. À cet effet, le FSTF a recommandé l'élaboration d'un plus grand nombre de mesures incitatives économiques portant sur l'utilisation efficace du spectre, plus particulièrement un recours accru aux marchés secondaires.

La NTIA, en collaboration avec la FCC, travaille actuellement à la mise en œuvre des diverses recommandations formulées par le FSTF. Ainsi, la NTIA gère actuellement un processus d'appel d'offres pour l'évaluation du coût d'opportunité d'un grand nombre des bandes de fréquences qu'elle attribue.

Le Budget présidentiel 2007 : modifications proposées à la Loi

En 2006, le budget présidentiel de l'exercice 2007 proposait un certain nombre de modifications clés à la Loi relativement à la gestion du spectreNote de bas de page 13.

  1. Enchères : Il a été proposé d'accorder à la FCC le pouvoir permanent d'attribuer des licences par le truchement d'enchères (appel d'offres). Le département du Commerce a déclaré que « les enchères de spectre ont fait la preuve de leur efficacité en tant que méthode d'attribution des licences ou des permis pour certains services axés sur le spectre Note de bas de page 14 ». À l'heure actuelle, le pouvoir détenu par la FCC en matière d'enchères du spectre est en vigueur jusqu'au 30 septembre 2011.
  2. Utilisation des licences du spectre : on a proposé d'ajouter à la Loi un nouvel article accordant à la FCC le pouvoir d'établir et d'évaluer une tarification et de recueillir les droits d'utilisation des licences du spectre qui ne sont pas attribuées par le truchement d'enchères, « afin de garantir que les titulaires de licence défraient les coûts d'option liés à leur utilisation du spectreNote de bas de page 15 ».
  3. Utilisation de créneaux orbitaux et spectraux par les services nationaux de satellite : On a proposé d'ordonner à la FCC d'utiliser les appels d'offres (enchères) pour attribuer les créneaux orbitaux et spectraux servant uniquement (ou surtout) aux services nationaux de satellite, y compris les services de télévision et de radio.
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3.3 Australie

Institutions, règlements et politiques

En Australie, le spectre est géré par l'Australia Communications and Media Authority (ACMA) (autorité australienne des communications et des médias), en vertu de la Radiocommunications Act 1992 (Loi sur les radiocommunications de 1992), qui fixe les objectifs de gestion du spectre que l'ACMA doit atteindre. Il s'agit notamment des objectifs suivants :

  • porter à son maximum l'avantage public global de l'utilisation du spectre, en garantissant son attribution et son utilisation efficaces;
  • fournir une portion suffisante du spectre pour son utilisation à des fins publiques et communautaires;
  • mettre en œuvre une approche collaborative et flexible afin de répondre aux besoins des utilisateurs, de favoriser l'utilisation de technologies efficaces et de fournir un système efficace, équitable et transparent de tarification du spectre.

Les principales dispositions de la Loi couvrent les aspects suivants :

  • un système complet d'autorisation par licence des émissions par radiofréquences, comprenant trois grandes catégories de licences (licence de spectre, d'équipement et de classe – ces catégories sont expliquées en détail ci-dessous);
  • l'attribution de licences axée sur le marché (y compris par le truchement d'enchères en fonction d'un prix fixé ou négocié), parallèlement à une attribution administrative traditionnelle des licences;
  • les règles et les processus de planification du spectre et des bandes de fréquences;
  • un système d'enregistrement des licences donnant au public un accès au registre;
  • un processus de fixation de normes et de règlements techniques pour l'étiquetage des dispositifs;
  • une procédure d'examen des décisions de l'ACMA;
  • des dispositions relatives à la tarification de l'utilisation du spectre.

Peu après l'adoption de la Loi, un organisme indépendant de gestion du spectre (Spectrum Management AgencySMA) a été mis sur pied au moyen d'un financement fondé sur le principe de la récupération des coûts. En 1997, la SMA a fusionné avec l'organisme de réglementation des télécommunications Austel, ce qui a créé l'Australia Communications Authority (ACA) (l'autorité australienne des communications). Par la suite, l'ACA a fusionné avec l'Australia Broadcasting Authority (l'Autorité australienne de la diffusion), ce qui a donné naissance à l'Australia Communication and Media Authority (ACMA) et la gestion du spectre des fréquences de radiodiffusion a été jumelée à la gestion des autres fréquences.

L'accès au spectre exige l'une des trois catégories de licences suivantes:

  • Les licences d'équipement représentent la forme traditionnelle d'autorisation par licence, en place avant les réformes des années 1990. De manière générale, une licence d'équipement autorise l'exploitation d'un dispositif d'émission ou de réception dans un lieu particulier. Il y a 21 types de licences d'équipement. Ces licences sont assorties de conditions techniques visant à gérer le brouillage.
  • Les licences de spectre représentent la forme d'autorisation par licence la plus axée sur le marché au sein d'un système mixte marché-administration. Ces licences autorisent l'exploitation de dispositifs (dont les caractéristiques ne sont pas spécifiées) dans une « largeur de spectre » définie. La largeur de spectre peut se définir en fonction de la largeur de bande, de la région géographique et du temps. Les titulaires de ce type de licence peuvent utiliser n'importe quel type d'équipement à n'importe quelle fin, bien qu'ils soient assujettis à des modalités de licence et à des cadres techniques visant à réduire au minimum les risques de brouillage pouvant gêner les autres utilisateurs du spectre.
  • Les licences de spectre sont entièrement transférables et peuvent être séparées et regroupées. Elles sont octroyées pour des périodes pouvant aller jusqu'à 15 ans (en réalité, la plupart des licences de spectre sont accordées pour des périodes de 15 ans). Elles ne sont pas renouvelables, bien qu'il existe un petit nombre de dispositions permettant le renouvellement pour des motifs d'intérêt public. Jusqu'ici, personne n'est encore arrivé à l'échéance exigeant de soumettre une demande de renouvellement pour des motifs d'intérêt public.
  • Enfin, les licences de classe fournissent un accès libre à une utilisation partagée du spectre; elles sont l'équivalent australien des bandes du spectre « exemptes de licence » qui existent dans d'autres administrations.

En 2002, un rapport publié par un groupe de réflexion gouvernemental, la Commission sur la productivité (Productivity Commission), a souligné les répercussions liées à l'exploitation en parallèle des licences de spectre et des licences d'équipement; le groupe a proposé un certain nombre de mesures qui, de manière générale, faisaient la promotion de réformes axées sur le marché et de la flexibilité. Toutefois, le nombre de licences de spectre, qui avait crû à plus de 600 au cours des quatre années suivant l'année 1996, est maintenant stabilisé.

Le marché secondaire et les enchères sont abordés dans la partie 2 ci-dessous.

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3.4 Nouvelle-Zélande

Cadre institutionnel de réglementation du spectre

En Nouvelle-Zélande, la structure institutionnelle de réglementation et de régie du spectre est complexe. En plus du ministre responsable de la gestion du spectre, plusieurs joueurs principaux participent à la gestion du spectre et à l'élaboration de politiques dans ce domaine. Ces joueurs sont les suivants :

  • Le Ministry of Economic Development (MED) (ministère du Développement économique)
  • D'autres organismes gouvernementaux
  • La Spectrum Management AuthoritySMA (autorité de gestion du spectre)

Le MED héberge la SMAet est responsable de l'aspect stratégique de la gestion du spectre, plutôt que de sa gestion proprement dite. Au sein du MED, les groupes associés à la politique du spectre sont les suivants :

  • Le IT and Telecommunications Policy Group (groupe des politiques des TI et des télécommunications)
  • Le Radio Spectrum Policy and Planning Group (groupe de politique et de planification du spectre radio)
  • Le Radio Spectrum Management Group (groupe de gestion du spectre radio)

Parmi les autres organismes gouvernementaux, on trouve notamment :

  • Le Minister of Communications (ministre des Communications)
  • Le Cabinet – toutes les attributions du spectre sont assujetties à l'approbation du Cabinet
  • Le Minister of Broadcasting (ministre de la Radiodiffusion et de la Télédiffusion)
  • Le Ministry of Culture and Heritage (ministère de la Culture et du Patrimoine)
  • Te Puni Kokiri (le Ministry of Māori Development) (ministère du Développement maori)
  • La Commerce Commission (Commission du commerce – autorité compétente en matière de concurrence)

Ensemble, le groupe de politique et de planification du spectre radio et le groupe de gestion du spectre radio constituent la SMA en Nouvelle-Zélande, qui est responsable des tâches suivantes :

  • la fourniture de conseils en matière de politiques, de planification et d'attribution des fréquences du spectre;
  • l'administration des licences d'équipement radio, en vertu de la partie XIII de la Loi;
  • la fourniture de conseils au gouvernement sur la manière d'attribuer les fréquences du spectre en vertu du régime des droits d'utilisation du spectre (spectrum rights regime – SRR) et, lorsqu'il faut attribuer des fréquences à des intérêts privés, sur la manière dont cela devrait être fait; 
  • l'attribution des fréquences du spectre selon les règles fixées par le gouvernement; 
  • la gestion de certains blocs du spectre attribués au gouvernement;
  • la tenue et le contrôle du registre des radiofréquences (Register of Radio Frequencies), qui contient les renseignements relatifs à toutes les licences de spectre et de fréquences radio; 
  • la représentation de la Nouvelle-Zélande aux réunions internationales, p. ex. celles de l'UIT;
  • l'arbitrage de certains litiges liés au brouillage qui opposent des titulaires de droits privés;
  • la fourniture de conseils au gouvernement relativement à la Loi sur la concurrence.

Le sous-secrétaire d'État du ministère du Développement économique(MED) administre la Loi sur les radiocommunications (1989). De son côté, la SMA effectue ses tâches (résumées ci-dessus) en vertu des pouvoirs délégués par le sous-secrétaire d'État (qui portait le titre de secrétaire au Commerce, jusqu'à la réforme du secteur public de 1999). 

Le ministre des Communications et le ministre de la Radiodiffusion et de la Télédiffusion sont à la tête du processus de prise de décisions. Ensemble, en collaboration avec le ministère du Développement maorilorsqu'il est approprié de le faire et avec l'approbation du Cabinet, ils : 

  • approuvent toutes les attributions à primaires
  • déterminent les portions du spectre réservées :
    • à des fins sociales et culturelles (diffusion ou télécommunications);
    • à la défense.

Toutefois, le ministre des Communications demeure le détenteur des principaux pouvoirs en ce qui concerne la Loi sur les radiocommunications. Le ministre des Communications peut superviser le sous-secrétaire d'État du MED dans tous les aspects de gestion du spectre visés dans la Loi. 

La Commission du commerce est à la fois l'autorité compétente en matière de concurrence (en vertu de la Loi sur le commerce de 1986 et l'organisme de réglementation du secteur des télécommunications (en vertu de la Loi sur les télécommunications de 2001). Les règles régissant les fusions et les pratiques anticoncurrentielles unilatérales des entreprises dominantes sont administrées par la Commission du commerce. Ces règles s'appliquent au commerce primaire et secondaire du spectre.

Figure 2 : Gestion du spectre – liens entre les organismes et les ministères

Gestion du spectre – liens entre les organismes et les ministères

Source : Review of Radio Spectrum Policy in New Zealand (2005)

[À gauche]

Minister of Communications = Ministre des Communications

Ministry of Economic Development = Ministère du Développement économique

Radio Spectrum Policy and Planning Group (RNB) = Groupe de politique et de planification du spectre radio

IT and Telecommunications Policy Group = Groupe des politiques des TI et des télécommunications

Radio Spectrum Management Group (BSB) = Groupe de gestion du spectre de radio fréquences

[À droite]

Minister of Broadcasting = Ministre de la Radiodiffusion et de la Télédiffusion

Minister for Culture and Heritage = Ministre de la Culture et du Patrimoine

Te Puni Kokiri = Te Puni Kokiri

Policy advice = Conseils stratégiques

Liaison = Liaison

Aperçu des systèmes de gestion des droits et des licences

En Nouvelle-Zélande, il existe trois systèmes de licences qui s'appliquent au spectre :

  • le MRR (Management Rights Regime), un régime des droits de gestion qui s'applique à l'utilisation du spectre principalement à des fins commerciales; 
  • le RLR (Radio Licence Regime), un régime des licences des fréquences radio, (anciennement connu sous le nom de système d'attribution des licences d'équipement), selon un processus d'attribution administratif qui concerne l'utilisation du spectre pour des applications d'intérêt public; 
  • Des GUL (General User Licences), licences d'utilisation générale, pour des dispositifs de faible puissance, comme les dispositifs Wi-Fi ou d'ouvre-porte de garage.

Ce cadre d'attribution par licences ressemble sur certains points à celui de l'Australie. La figure 3 illustre ce cadre et ses liens avec les environnements institutionnel et réglementaire.

Figure 3 : Le régime néo-zélandais d'attribution par licence

Le régime néo-zélandais d'attribution par licence

Remarques : *Ces droits sont administrés par le sous-secrétaire d'État du MED par l'entremise du groupe de gestion du spectre radio. C'est ce groupe qui crée les licences radio, les licences de spectre associées à des droits de gestion détenus par l'État, les licences d'utilisation générale du spectre et les licences d'utilisation générale. 

Source : WIK-Consult, 2005

The Minister of Communications = Ministre des Communications

Consultation with Broadcasting, Culture & Heritage, &Maori Affairs = Consultation auprès des ministères de la Diffusion, de la Culture et du Patrimoine, et des Affaires maories

Ministry of Economic Development (MED) = Ministère du Développement économique

The Chief Executive = Sous secrétaire d'État

Policy advice = Conseils stratégiques

Radio Spectrum Policy & Planning Group = Groupe de politique et de planification du spectre radio

Spectrum Management = Gestion du spectre

Radio Spectrum Management Group = Groupe de gestion du spectre radio

Rights to manage frequency & assign licences = Droits de gestion des fréquences et d'attribution des licences

Privately owned Management Rights = Droits de gestion détenus par des intérêts privés

State owned Management Rights* = Droits de gestion détenus par l'État*

Rights to use frequency = Droits d'utilisation des fréquences

Spectrum licences = Licences de spectre

Radio licences = Licences radio

General User Spectrum licenses = Licences d'utilisation générale du spectre

General User licences = Licences d'utilisation générale

La Loi sur les radiocommunications de 1989 a modifié le paysage de la gestion du spectre de manière radicale et a vraiment été à l'avant-garde dans ce domaine. La Nouvelle-Zélande a été le premier pays à redéfinir le spectre en fonction des droits de propriété et à en attribuer des portions sous une forme commercialisable. Elle a également innové en mettant en place un système d'attribution des fréquences du spectre radio par appel d'offres, soit sous la forme d'enchères – la première enchère a eu lieu en 1989. 

En 2005, le MED a publié une étude sur les politiques relatives au spectre radioNote de bas de page 16. Les auteurs fournissaient un aperçu des politiques actuelles du spectre radio et de sa gestion et définissaient les priorités des prochaines années. Ils soulignaient que, en réalité, la commercialisation du spectre n'a pas permis d'obtenir l'efficacité escomptée. La petite taille du marché néo-zélandais, les obstacles à l'accès au marché des secteurs utilisant le spectre radio (particulièrement pour les services de télécommunication mobiles), et la disponibilité des autres spectres dans le cadre du régime d'attribution des licences sont, à leur avis, des facteurs portant atteinte à la commercialisation du spectre. 

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3.5 Union européenne

Organismes de réglementation du spectre

L'Union européenne (UE) n'est pas responsable de la gestion du spectre radio; ce sont plutôt les États membres qui supervisent la gestion du spectre à l'échelle nationale et au moyen d'une coordination internationale. Toutefois, la gestion du spectre radio dans les États membres de l'UE est considérablement influencée et ce, de plus en plus, par la législation européenne, qui vise à faciliter l'harmonisation de la réglementation et à promouvoir la concurrence par le truchement de la libéralisation des marchés. Les éléments clés de la législation sont présents dans de nombreuses directives et décisions adoptées en 2002.

La décision « spectre radioélectriqueNote de bas de page 17 » a jeté les bases d'une politique générale de l'Union européenne relative au spectre radio et est exécutoire pour l'ensemble des États membres. L'objectif de la décision « spectre radioélectrique » est de garantir la coordination des approches stratégiques touchant le spectre radio en facilitant la mise en place de modalités harmonisées pour la disponibilité et l'utilisation efficaces du spectre radio.

Pour atteindre cet objectif, la décision relative au spectre radio établit des procédures en ce qui concerne les aspects suivants :

  1. Un cadre stratégique visant l'utilisation du spectre radio, qui tient compte des aspects économiques, culturels, scientifiques et sociaux des politiques de la Communauté, ainsi que de considérations portant sur la sécurité, l'intérêt public et la liberté d'expression, dans le but d'optimiser l'utilisation du spectre radio et d'éviter le brouillage préjudiciable;
  2. Une méthodologie pour garantir des modalités harmonisées touchant la disponibilité et l'utilisation efficace du spectre radio;
  3. La communication de renseignements portant sur l'attribution, la disponibilité et l'utilisation des fréquences du spectre radio dans l'UE;
  4. La coordination des intérêts de la Communauté européenne dans les négociations internationales portant sur l'utilisation du spectre.

La décision relative au spectre radio a donné naissance au Comité du spectre radio, auquel la Commission européenne a donné les mécanismes de mise en œuvre techniques appropriés, en vue de garantir des modalités harmonisées pour la disponibilité et l'utilisation efficace du spectre radio ainsi que d'assurer l'accessibilité des renseignements relatifs à l'utilisation de ce dernier.

C'est la Conférence européenne des administrations des postes et des télécommunications (CEPT)Note de bas de page 18 qui est chargée des questions techniques relatives à l'harmonisation au sein de l'UE; elle fournit une orientation détaillée aux autorités réglementaires nationales (ARN), aux exploitants et aux détaillants et s'efforce de réaliser l'harmonisation dans l'ensemble de la région selon l'objectif que lui a imposé l'Union européenne (UE). Au sein de la CEPT, le Comité européen des radiocommunications (ERC) est responsable des activités d'harmonisation du spectre, qui ont été intégrées aux travaux du Comité des communications électroniques (ECC) de la CEPT. Les décisions du ERC constituent le principal instrument d'harmonisation des méthodes d'attribution des fréquences en Europe.

Souvent, les décisions du ERC précisent le service et les normes techniques à utiliser. Les décisions du ERC sont obtenues par consensus, et les membres signalent leur intention de se conformer à une décision en signant cette dernière, un geste strictement facultatif. Toutefois, si les États membres de l'UE n'appuient pas les mesures que la Commission européenne (CE) souhaite voir mises en œuvre, la CE a toujours la possibilité de chercher à assurer la mise en œuvre de ces mesures par voie législative.

L'Institut européen des normes de télécommunications (ETSI) élabore les normes harmonisées qui s'appliquent à l'équipement de télécommunications et permettent d'exploiter librement les systèmes dans l'ensemble du continent, et même au-delà.

La décision « spectre radioélectrique » encourage la Commission européenne à organiser des consultations pour que les points de vue des États membres et de tous les autres intervenants soient pris en considération. Afin de favoriser la tenue de consultations plus efficaces, le Groupe pour la politique en matière de spectre radioélectrique (GPSR) a été mis sur pied en vertu d'une décision distincteNote de bas de page 19. Le GPSR, groupe consultatif, est constitué d'un spécialiste gouvernemental de haut niveau provenant de chaque État membre, ainsi que d'un spécialiste de haut niveau provenant de la Commission européenne. Le GPSR donne des avis sur des enjeux relatifs à la gestion du spectre en se fondant sur une majorité simple. Le GPSR est incité à mener beaucoup de consultations, dès les premières étapes, auprès des participants au marché du spectre, des consommateurs et des utilisateurs.

Depuis les débuts du GPSR, les consultations ont porté sur de nombreux enjeux, dont notamment (i) une approche de gestion du spectre axée sur le marché (mettant l'accent sur le commerce secondaire) et (ii) l'augmentation de la flexibilité d'utilisation.

En février 2004, le GPSR a lancé une consultation sur le commerce secondaire à la suite d'une demande présentée en 2003 par la CE, qui désirait un avis sur ce sujet. En novembre 2004, le Groupe a publié son Avis sur la mise en place d'un marché secondaireNote de bas de page 20. En août 2004, la présidence néerlandaise a soumis un rapport de consultation au Conseil, dans lequel elle proposait de se déplacer vers un modèle nouveau et flexible d'attribution du spectreNote de bas de page 21. En décembre 2004, le Conseil a conclu qu'il fallait continuer à évaluer les différents modèles de gestion du spectre, dans la perspective d'une utilisation du spectre plus flexible et plus efficace, à l'échelle européenne et globaleNote de bas de page 22.

Parallèlement aux exercices de consultation menés par le GPSR en mai 2004, la CE a publié un rapport intitulé Study on conditions and options for introducing secondary trading of spectrum in the European Community (Étude des modalités et des avenues possibles touchant l'introduction d'un marché secondaire d'échange de droits d'utilisation du spectre dans la Communauté européenne), qui a été préparé par les entreprises d'experts-conseils Analysys Consulting Ltd, DotEcon Ltd et Hogan and Hartson LLPNote de bas de page 23. Les auteurs ont formulé la conclusion suivante :

La mise en place d'un marché secondaire d'échange de droits d'utilisation du spectre, jumelée à des droits d'utilisation flexibles, se traduirait par un bénéfice net de 8 à 9 milliards d'euros par année [Traduction].

Dans son Avis, le GPSR a adopté un point de vue prudent relativement à la commercialisation du spectre, considérant qu'elle pourrait se révéler avantageuse pour certaines parties du spectre et que les administrations européennes devraient mettre en place le marché secondaire en prenant toutes les précautions nécessaires. Le GPSR privilégiait une approche progressive et se montrait sceptique face au commerce secondaire des bandes de fréquences réservées aux : services gouvernementaux (p. ex. la défense) et services de sauvegarde de la vie humaine (p. ex. l'aviation civile); services de diffusion terrestre et par satellite et services scientifiques (p. ex. la radioastronomie).

En septembre 2005, la CE a publié une communication portant sur les approches de gestion du spectre axées sur le marchéNote de bas de page 24. Dans cette communication, elle proposait une mise en place coordonnée de marchés du spectre dans toute l'UE et faisait remarquer qu'environ un tiers du spectre situé sous les 3 GHz pourrait être assorti de droits d'utilisation flexibles et être transférable d'ici l'année 2010. On s'attendait à ce que, parallèlement à l'approche axée sur le marché, le modèle traditionnel continue à jouer un rôle lorsque des intérêts publics importants étaient en jeu (p. ex. la défense et l'aviation, la recherche scientifique, les satellites d'observation de la terre, etc.).

La Commission a proposé que, pendant la période allant jusqu'à 2010, les pratiques suivantes soient mises en œuvre à l'échelle de l'UE :

  • le droit d'échanger des droits individuels d'utilisation des fréquences dans des bandes de fréquences choisies pour les services de communications électroniques terrestres;
  • le droit d'utiliser ces fréquences de manière flexible.

Pour mettre en œuvre les pratiques mentionnées ci-dessus, la CE proposera les mesures réglementaires nécessaires dans le cadre du processus d'examen du cadre réglementaire des services de communications électroniques, qui a débuté vers le milieu de l'année 2006.

En outre, la Commission a invité le GPSR à préparer un avis sur une approche coordonnée de politique du spectre pour l'UE visant les plates-formes d'accès aux communications radio sans fil, connues sous l'acronyme WAPECS (Wireless Access Platforms for Electronic Communications Services; « Platforms » a plus tard été remplacé par « Policies » – Politiques d'accès sans fil aux services de communications électroniques).

Ce processus a mené à l'adoption de l'objectif à long terme visant à faciliter l'accès rapide au spectre pour les nouvelles technologies. Dans le cas des bandes de fréquences visées par les WAPECS, la neutralité technologique et la flexibilité de l'utilisation future du spectre devraient être garanties. De même, la neutralité du service devrait être réalisée, assujettie à des obligations précises, au sens où tout service de communication électronique dans toute bande de fréquences WAPECS devrait être fourni dans n'importe quel type de réseau, et où aucune bande de fréquences ne devrait être réservée à l'usage exclusif d'un service particulier. De telles mesures exigeraient manifestement une transition, laquelle, selon le GPSR, serait facilitée par la détermination de dates de mise en œuvre qui feraient office de lignes directrices.

Ce timide progrès a rapidement été surpassé par des propositions plus radicales. La Commission a publié des énoncés de politiques relatifs à la réalisation de la Stratégie de Lisbonne, mieux connue sous le nom de i2010Note de bas de page 25. À l'origine, ces énoncés de politiques soulignaient la nécessité d'une réforme du spectre de manière plutôt générale, mais, en septembre 2005, la Commission a publié une Communication sur une approche de gestion du spectre axée sur le marché dans l'Union européenne (Com/2005/0400 final), dans laquelle elle signale qu'une approche fragmentée d'une réforme du spectre rendrait plus difficile l'atteinte des objectifs de la Stratégie de Lisbonne. Conséquemment, la Commission a proposé la suppression coordonnée des contraintes sur l'utilisation du spectre pour tous les États membres, afin de promouvoir une économie numérique libre et concurrentielle.

En réalité, la Commission suggérait que d'importantes portions du spectre, y compris environ un tiers du spectre situé sous 3 GHz (la portion du spectre la mieux adaptée aux communications terrestres), puissent être ouvertes aux échanges et à une utilisation flexible d'ici 2010. Manifestement, la Communication est un document clé dans lequel la Commission a affiché son allégeance à la libéralisation. Si ce plan devait se réaliser, il représenterait un progrès considérable vers l'état final souhaité, décrit ci-dessus, même si une bonne partie du spectre qui n'est pas associée aux télécommunications, et qui comprend une bonne partie des deux tiers restants du spectre sous 3 GHz, ne serait pas couverte. La Communication a également ouvert la voie aux propositions plus exhaustives contenues dans la Communication de juin portant sur la réforme du cadre réglementaire des services de communications électroniques. Nous proposons un résumé de ces propositions ci-dessous, mais nous examinerons d'abord les différentes avenues envisagées par la Commission.

Selon le paragraphe 4(2) de la Directive de la Commission relative à la concurrence dans les marchésNote de bas de page 26, « l'attribution des radiofréquences pour des services de communications électroniques doit être fondée sur des critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés ». Il faut donc que les principales méthodes d'attribution des licences, soit les enchères et le processus comparatif de sélection, répondent à ces critères. Le paragraphe 9(1) de la Directive-cadreNote de bas de page 27 réitère cette position. La Directive-cadre exige également des États membres qu'ils « garantissent la gestion efficace des fréquences radio pour les services de communications électroniques » (paragraphe 9(1) de la Directive-cadre). Selon une autre exigence, étroitement reliée à cette dernière, les États membres doivent promouvoir la concurrence dans les réseaux et services, notamment « en encourageant l'utilisation et la gestion efficaces des radiofréquences », entre autres (alinéa 8(2)d) de la Directive-cadre).

Harmonisation

Selon le paragraphe 9(2) de la Directive-cadre, les États membres sont tenus de promouvoir l'harmonisation de l'utilisation des fréquences radio dans toute l'Union européenne, conformément à la Décision « spectre radioélectrique ». Au sein de l'Union européenne, l'harmonisation de l'utilisation du spectre s'est faite avec succès dans certaines bandes du spectre, permettant une mise en œuvre plus rapide des nouvelles technologies ainsi que la réalisation d'économies d'échelle. Toutefois, la plupart des fréquences ne sont pas coordonnées sur l'ensemble du territoire de l'UE et les politiques divergentes des États membres continuent de restreindre le développement du marché interne.

La CE a fait valoir que la mise en place coordonnée de marchés du spectre dans l'UE pourrait atténuer ce genre de problèmes. Elle considère que, en permettant la commercialisation du spectre à l'échelle de l'UE, on favoriserait l'apparition des conditions nécessaires pour l'intégration des services transfrontaliers et on améliorerait rapidement la position concurrentielle de l'UENote de bas de page 28.

On trouve un exemple récent d'harmonisation paneuropéenne dans les systèmes de services satellites mobiles, pour lesquels la CE a harmonisé l'utilisation du spectre radioélectrique autour de 2 GHz par le truchement d'une décision.

Commercialisation du spectre

Selon le paragraphe 9(3) de la Directive-cadre, les États membres peuvent donner aux entreprises la possibilité de transférer des droits d'utilisation de radiofréquences vers d'autres entreprises.

Utilisation flexible du spectre

En ce qui concerne la flexibilité de l'utilisation du spectre, le point de départ d'une évaluation de la position actuelle est l'alinéa 8(2)d) de la Directive-cadre. Celui-ci précise que les autorités réglementaires nationales (ARN) doivent promouvoir la concurrence en encourageant l'utilisation et la gestion efficaces des radiofréquences.

Si l'on veut que les États membres encouragent l'utilisation efficace du spectre, il faut de toute évidence s'assurer au préalable qu'ils sont en mesure de garantir la flexibilité de son utilisation.

La Commission européenne reconnaît l'importance de la flexibilité d'utilisation dans sa Communication concernant le réexamen du cadre réglementaire de l'UE pour les réseaux et services de communications électroniques :

« Sur la base de règles communes établies au niveau de l'Union européenne, une plus grande flexibilité pourrait être introduite dans la gestion du spectre en utilisant les autorisations générales chaque fois que cela est possible. Dans les cas où cela ne serait pas possible, les détenteurs de droits d'utilisation du spectre ne devraient pas subir de contraintes inutiles mais, moyennant un certain nombre de précautions, ils devraient avoir la liberté de fournir n'importe quel type de services de communications électroniques ("neutralité à l'égard des services"), en utilisant n'importe quelle technologie ou norme dans les conditions communes ("neutralité technologique"). »

La CE considère que les contraintes relatives à la technologie et aux services sont de plus en plus incompatibles avec la convergence. Elle prévoit un régime d'échanges qui soutient sans hésitation le principe de la flexibilité, c'est-à-dire le droit d'un titulaire d'une licence d'une bande de fréquences du spectre de l'utiliser pour n'importe quel service, sous réserve des contraintes techniquesNote de bas de page 29. La politique de l'UE épouse le principe de la neutralité technologique et de la neutralité à l'égard des services.

La neutralité technologique suppose que l'on réduit les contraintes au minimum tout en s'assurant de remédier au brouillage de manière appropriée. Toutefois, dans certains cas, la gestion adéquate du brouillage impose des contraintes qui, en réalité, se révèlent plus avantageuses pour un type de technologie que pour l'autre.

La neutralité à l'égard des services signifie que c'est le titulaire des droits qui détermine la nature des services qui sont offerts par le truchement des droits d'utilisation du spectre. Il est couramment admis que, du point de vue de la gestion technique du spectre, il n'est pas justifiable, de manière générale, de contraindre les services pour lesquels le spectre pourrait être utilisé. Toutefois, l'UIT, dans le Règlement des radiocommunications, a défini de grandes catégories qui imposent des règles visant à empêcher le brouillage transfrontalier. Selon la CE, « dans le domaine des télécommunications terrestres, cette catégorisation devient rapidement obsolète »Note de bas de page 30.

Toujours selon la CE, le manque de flexibilité dans la gestion du spectre a mené les nouvelles technologies radioélectriquesNote de bas de page 31 vers un goulot d'étranglementNote de bas de page 32. L'introduction de nouveaux produits est souvent retardée, voire empêchée, par des décisions administratives préalables exhaustives et l'exigence d'obtenir l'approbation réglementaire préalable. Dans le but d'assouplir le mécanisme de distribution du spectre, la CE a clairement défendu les principes de l'application des marchés du spectre (commerce secondaire) et de l'utilisation exempte de licence (modèle des « bandes de fréquences de bien commun »)Note de bas de page 33.

Les propositions de la Commission de juin 2006

Au paragraphe 5.1 de la Communication de la Commission concernant le réexamen du cadre réglementaire de l'UE pour les réseaux et SCE (SEC(2006) 816–7)Note de bas de page 34, on fait la proposition suivante :

« Sur la base de règles communes établies au niveau de l'Union européenne, une plus grande flexibilité pourrait être introduite dans la gestion du spectre en utilisant les autorisations générales chaque fois que cela est possible. Dans les cas où cela ne serait pas possible, les détenteurs de droits d'utilisation du spectre ne devraient pas subir de contraintes inutiles mais, moyennant un certain nombre de précautions, ils devraient avoir la liberté de fournir n'importe quel type de services de communications électroniques ("neutralité à l'égard des services"), en utilisant n'importe quelle technologie ou norme dans les conditions communes ("neutralité technologique").»

« Sur la base de critères d'efficacité économique, des fréquences convenues au niveau de l'UE à travers une procédure de comitologie pourraient être mises à disposition en vertu d'autorisations générales, ou être offertes sur le marché secondaire dans toute l'Union européenne. Des conditions d'autorisation communes pour l'utilisation du spectre radioélectrique seraient également adoptées au moyen de cette procédure dans les cas appropriés. »

À la page 15 du document de travail des services de la Commission associé à cette Communication, on illustre les décisions possibles à prendre en vertu de la procédure de comitologie décrite ci-dessus :

  • Sélection des bandes du spectre dont l'utilisation, dans toute l'Europe, devrait être assujettie à des autorisations de nature générale seulement (p. ex. des bandes de fréquences exemptes de licence) et coordination des modalités à appliquer dans ces bandes;
  • Sélection des bandes de fréquences dont les droits d'utilisation devraient être transférables (nous supposons également qu'une utilisation flexible est un objectif).

Enfin, le document d'analyse d'impact associé à la Communication privilégie la deuxième des trois options possibles de gestion du spectre décrite, en indiquant qu'elle vise un cadre réglementaire adapté et une coordination améliorée à l'échelle de l'UE au moyen d'une utilisation élargie des mécanismes de comités. (Les options rejetées créaient un organisme européen de réglementation du spectre, sans rien apporter de plus.) Le document d'analyse d'impact, page 17, ajoute ce qui suit à propos de l'option choisie :

« Quand les autorisations générales ne sont pas possibles, des décisions réciproques (par comité) pourraient faire des droits d'utilisation exclusifs dans certaines bandes du spectre des droits transférables dans tous les États membres, en vertu d'une disposition d'ordre général inscrite dans les directives-cadres et les lignes directrices sur les autorisations. Dans ces cas, les mécanismes du marché remplaceraient les décisions administratives liées à l'attribution des fréquences du spectre. Les exceptions à un tel commerce des droits d'utilisation du spectre devraient être limitées en durée et en portée et être justifiées en bonne et due forme. [Traduction] »

Les propositions reflètent donc un attachement marqué aux notions clés de la neutralité technologique et de la neutralité à l'égard des services (flexibilité de l'utilisation). Elles supposent un recours fréquent à la décision « spectre radioélectrique », mais font peu pour la réforme en profondeur des directives.

Une Communication de la CENote de bas de page 35 sur les activités entreprises en vertu de la décision « spectre radioélectrique » soulignait les importants aspects transfrontaliers de la gestion du spectre ainsi que la nécessité d'éviter le brouillage préjudiciable entre les pays. On a proposé une politique du spectre coordonnée à l'échelle de l'UE, qui diminuerait les obstacles à l'accès au spectre et favoriserait la convergence en supprimant les contraintes artificielles.

Abandon de l'analogique

Le 8 février 2007, la CE a publié une autre communication soulignant la nécessité d'une flexibilité accrue en matière de gestion du spectreNote de bas de page 36. Dans ce document, la CE déclarait que le déploiement de technologies et de services sans fil innovateurs est de plus en plus entravé par le fait que certaines bandes du spectre sont réservées à des services étroitement définis. Dans la communication, l'accent mis sur les politiques touche les bandes de fréquences où les droits d'utilisation sont individuels (les bandes exemptes de licence seront examinées à une étape ultérieure)Note de bas de page 37.

La CE a défini une bande de 1 350 MHz de spectre pour laquelle les contraintes juridiques actuelles devraient être réévaluées dans le but d'autoriser une utilisation plus flexible, comme le montre le tableau 1.0. À l'heure actuelle, ces bandes de fréquences sont utilisées par les secteurs des technologies de l'information, des communications mobiles et de la diffusion. La CE examine actuellement la validité de la Directive GSMNote de bas de page 38 dans le but de permettre aux exploitants de mettre en œuvre des technologies nouvelles, innovatrices et plus efficaces, comme l'UMTS, dans la bande de fréquences de 900 MHz.

La CE demande aux États membres de supprimer de toute urgence les modalités contraignantes partout où cela est possible afin de faciliter la flexibilité, l'accès rapide au spectre et la concurrence.

Tableau 1.0 Premier ensemble de bandes de fréquences examinées dans l'UE dans la perspective d'une plus grande flexibilitéNote de bas de page 39

Premier ensemble de bandes de fréquences, examinées en vue d'assurer
la mise en œuvre d'une plus grande flexibilité
(1 350 MHz au total)

  • 470–862 MHz :À l'heure actuelle, cette bande est utilisée aux fins de la diffusion, mais il faudra remédier à des problèmes soulevés par les nouvelles avenues rendues disponibles par le passage au numérique, ainsi que par la convergence des services de communications mobiles et de diffusion.
  • 880–915 MHz, 925–960 MHz, ainsi que 1 710 -1 785 MHz et 1 805–1 880 MHz :À l'heure actuelle, ces bandes servent aux services de communications mobiles GSM, mais il faudra remédier à des problèmes posés par la mise en place des services de communications mobiles de troisième génération et par les contraintes toujours imposées par la Directive GSM.
  • 1 900–1 980 MHz, 2 010–2 025 MHz et 2 110–2 170 MHz :À l'heure actuelle, ces bandes servent aux services de communications mobiles de troisième génération (IMT-2000/UMTS), mais l'évolution du marché laisse entrevoir la mise en place de services de type diffusion ainsi que de connexions à large bande dans les secteurs résidentiels et ruraux, dans un contexte de convergence.
  • 2 500–2 690 MHz (bande des 2,6 GHz:Cette bande (qui n'est pas encore sous licence) doit être utilisée pour les services de communications mobiles de troisième génération (IMT-2 000/UMTS), mais elle est au moins aussi intéressante pour la fourniture des services à large bande à l'aide d'autres technologies.
  • 3,4–3,8 GHz : Cette bande sert à des connexions à large bande vers les installations d'un client, mais est également intéressante pour la fourniture de services de communications mobiles au sein de l'UE. Toutefois, elle est également très utilisée pour les communications satellites, en Russie et dans un certain nombre de pays africains.

En réponse aux communications de la CE, le Parlement européen a publié un énoncé de politique sur le spectre radioélectriqueNote de bas de page 40. Le Parlement européen réaffirme les principes de la neutralité technologique et de la neutralité à l'égard des services. De plus, le PE « s'oppose au choix d'un modèle de gestion des fréquences unilatéralement axé sur le marché et demande à la Commission de revoir le système de gestion du spectre de façon à faciliter la coexistence de divers modèles d'attribution de licences, à savoir l'approche administrative classique, l'utilisation sans restriction quantitative et de nouvelles approches fondées sur le marché. » En outre, le PE « estime que le mode administratif d'attribution des droits d'utilisation de fréquences peut être complété, à l'échelon des États membres, par l'affectation d'un plus grand nombre de fréquences à des usages non soumis à autorisation et donc, éventuellement, à des usages partagés, ainsi que par la possibilité de négocier les fréquences, à la condition que cette affectation ne nuise pas à la continuité et à la qualité des services. »

Politique de l'UE – Mot de la fin

L'UE, s'inspirant principalement des initiatives lancées par la Commission européenne, cherche à mettre en place trois éléments de politique de gestion du spectre européen :

  1. Harmonisation entre les États membres
  2. Flexibilité
  3. Mise en application élargie des mécanismes du marché, particulièrement la commercialisation du spectre

Quelques-uns des États membres ont mis en œuvre les éléments 2 et 3 mentionnés plus haut ou sont engagés dans ce processusNote de bas de page 41.

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3.6 Royaume-Uni

Cadre institutionnel de réglementation du spectre

Au Royaume-Uni, c'est l'Ofcom (Office of Communications – Bureau des communications) qui régit l'utilisation du spectre. Les tâches de l'Ofcom sont prescrites par la Communications Act de 2003 (la Loi sur les communications); il est chargé de défendre les intérêts des consommateurs-citoyens en matière de communications, ainsi que les intérêts des consommateurs des marchés connexes (lorsqu'il est approprié de le faire) en faisant la promotion de la concurrence et en assurant l'utilisation optimale du spectre radio. Soutenu par un environnement législatif favorable, l'Ofcom modernise le cadre réglementaire du spectre et instaure des mécanismes axés sur le marché.

Modèle de réglementation du spectre

Jusqu'à la fin des années 90, le Royaume-Uni appliquait l'approche traditionnelle à la plupart des fréquences du spectre utilisées à des fins commerciales et ou par des organismes publics, ce qui comprenait un accès partagé à un petit nombre de bandes de fréquences exemptes de licence. Par le passé, cette approche semblait la plus appropriée; toutefois, dans le cadre d'un important examen des politiques et de la gestion relatives au spectreNote de bas de page 42, l'Ofcom soulignait la nécessité d'adopter une approche plus flexible. Dans ce document, on envisageait de bousculer l'équilibre entre l'approche de gestion du spectre traditionnelle et l'approche axée sur le marché, d'ici 2010 en réduisant la proportion de la première approche de 96 à 22 %, et en augmentant la proportion de la deuxième de 0 à 71 % (les bandes du spectre exemptes de droits comptant pour le pourcentage restant). Le cadre stratégique prévoit également un important programme d'attribution des fréquences du spectre par le truchement d'enchères.

Tableau 2.0 : Méthode d'attribution axée sur le marché proposée par l'Ofcom
Méthode de gestion du spectre Pourcentage du spectre attribué en :
2000 2010
Administrative 96 % 22 %
Axée sur le marché 0 % 71 %
Par bandes de fréquences de bien commun 4 % 7 %

Source : Spectrum Framework Review Statement, Ofcom, 2004, page 4.

Remarque : Le tableau 2.0 se fonde sur une méthode particulière de pondération du spectre dans différentes fréquences, décrite dans la source.

Ainsi, à l'heure actuelle, l'Ofcom est en train de modifier la politique du Royaume-Uni en faveur d'un système flexible de gestion du spectre en s'appuyant sur la libéralisation des droits d'utilisation et la commercialisation du spectre. Par l'adoption d'une approche graduelle, la politique couvre progressivement de plus en plus de bandes de fréquences et on permet une plus grande flexibilité d'utilisation, tout en s'appuyant sur des méthodes d'attribution concurrentielles. Cette approche progressive est illustrée par l'intention de l'Ofcom de mettre en application les principes de neutralité technologique et des services dans une prochaine attribution des fréquences du spectre servant actuellement à la diffusion télévisuelle analogique terrestre, ainsi que dans l'utilisation proposée des droits d'utilisation du spectre dans une prochaine enchère de la bande L (voir la section 5.4 ci-dessous) et dans d'autres enchères. 

Le Royaume-Uni a également adopté une politique de mise en application, dans le secteur public, des méthodes de gestion du spectre axées sur le marché, accordant ainsi aux utilisateurs du secteur public le droit d'échanger ou de louer leur portion du spectre, mais en leur imposant l'obligation d'utiliser les mécanismes du marché pour se procurer des bandes de fréquences supplémentaires. L'Ofcom travaille également à étendre l'application de la tarification administrative incitative (administrative incentive pricing AIP)Note de bas de page 43 aux utilisations par le secteur public. Au Royaume-Uni, l'application de l'AIP à la plus grande partie du spectre servant aux fins de la défense, des services d'urgence et de la diffusion par les services publics est déjà faite ou le sera bientôt. Cette approche sera ensuite appliquée aux communications et à la radiodétection aéronautiques et maritimesNote de bas de page 44. Dans la partie 2 du présent chapitre, on traitera plus en détail d'un certain nombre des thèmes connexes aux politiques adoptées par l'Ofcom. 

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3.7 Japon

Cadre institutionnel de réglementation du spectre

Le ministère de la Gestion publique, des Affaires internes, des Postes et des Télécommunications (MGPAIPT) est responsable des politiques relatives à la gestion des fréquences, conformément à la Radio Law de 1950 (Loi sur la radio), telle que modifiée. La Loi sur la radio impose une utilisation équitable et efficace du spectre radio. Au sein du MGPAIPT, le Conseil des télécommunications formule la vision qui oriente les politiques relatives au spectre radio, et le Bureau des télécommunications agit en tant qu'organisme de gestion du spectre. 

Politiques récentesNote de bas de page 45

En août 2002, le Conseil des télécommunications a lancé un processus de consultation sur les politiques relatives au spectre radio et a présenté son rapport en juillet 2003. Ce processus a mené à l'élaboration de nouvelles lignes directrices sur le réaménagement du spectre, qui ont été publiées en octobre 2003. Au début de l'année 2002, un groupe d'étude mandaté par le MGPAIPT a commencé à examiner l'utilisation efficace du spectre. Ce processus s'est terminé par la présentation d'une ébauche révisée de la Loi sur la radio à la Diète visant à permettre le réaménagement. 

Les politiques japonaises concernaient principalement des projets de réaménagement et de compensation. La compensation tiendrait compte des coûts économiques que devraient supporter les titulaires de droits (comme les coûts de retrait et la valeur de récupération) et permettrait d'utiliser les revenus tirés des droits supplémentaires d'utilisation du spectre payés par les nouveaux utilisateurs. Le MGPAIPT cherche également à désigner plus de bandes de fréquences capables de soutenir le modèle des bandes de fréquences de bien commun. 

Les droits d'utilisation du spectre, introduits en 1993, sont fondés sur le principe de la récupération des coûts administratifs. Récemment, les responsables du MGPAIPT ont parlé de revoir les droits d'utilisation du spectre en se fondant sur les principes du coût de renonciationNote de bas de page 46. Pour l'attribution des licences, le MGPAIPT préconise les méthodes de sélection par comparaison plutôt que les enchères. 

Il semble que la commercialisation du spectre ne soit pas possible au Japon.

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3.8 Le Guatemala et l'El Salvador

Le Guatemala et l'El Salvador sont deux petits pays d'Amérique centrale (comptant 12 728 111 habitants et 6 948 073 habitants, respectivement) qui ont décidé, en 1996–1997, d'adopter une forme simple mais efficace de commercialisation du spectre qui, en ce qui concerne le spectre attribué au secteur privé, accordait aux intérêts privés le contrôle exclusif de l'utilisation des bandes de fréquences et laissait à l'organisme de réglementation la seule tâche de définir, d'émettre et de protéger les droits d'utilisation du spectre. Le présent résumé décrit la situation du Guatemala; le régime salvadorien est similaire, mais moins bien documentéNote de bas de page 47.

En 1996, une nouvelle loi générale sur les télécommunications (Ley General de Telcommunicaciones) a été adoptée, faisant passer le processus de gestion d'une approche descendante à une approche ascendante. Toute personne ou entreprise pouvait réclamer la propriété des bandes de fréquences n'ayant pas été attribuées à d'autres utilisateurs, et ces attributions et les autres attributions existantes sont devenues des titres d'usufruit, octroyant le droit d'utilisation et de jouissance au détenteur du droit, sans que le gouvernement ne puisse les réclamer de nouveau. 

Les titulos de usufructo de frecuencias (TUF) (titres d'usufruit des fréquences – TUF) ainsi créés pouvaient être loués, vendus, subdivisés ou regroupés à volonté, et ce, pour une période de 15 ans (renouvelable sur demande) : ces titres sont donc, pour ainsi dire, des propriétés privées. La réglementation se limite à réserver des bandes de fréquences aux fins d'utilisation par l'État et à résoudre par décision les conflits liés au brouillage n'ayant pas été résolus par arbitrage. 

Un TUF physique consiste en un certificat sur support papier indiquant la bande de fréquences, les heures d'exploitation, la puissance transmise maximale, la puissance maximale émise à la frontière, la région géographique et la durée du droit. 

À la suite de l'adoption de la loi, un grand nombre de TUF ont été mis aux enchères, soit un total de 3 985 entre 1996 et 2004; plus de 75 % d'entre eux ont été vendus entre 1997 et 1999. Voir la figure 4.0 ci-dessous

Figure 4 : Enchères de TUF de 1997 à 2004

Enchères de TUF de 1997 à 2004

Source : Juan Pablo Velásquez, Superintendcia, Superintendencia de Telecomunicaciones de Guatemala, 2006

Le tarif d'un TUF est établi au moment de son acceptation par le vendeur; l'acheteur enregistre ses nouveaux droits d'utilisation auprès de l'organisme indépendant chargé du spectre, SIT. L'ampleur de ce type d'échanges est abordée dans la partie 2 ci-dessous

En 2003, Ibarguen, l'un des principaux promoteurs de la réforme, avançait ce qui suit :

« L'une des raisons expliquant la vitalité du marché des TUF pourrait être que les problèmes de brouillage ont été négligeables. TELGUA, le plus important détenteur de droits privés du spectre, n'a signalé qu'un seul problème de brouillage depuis 1996. [Traduction] »Note de bas de page 48

Le système a également été conçu pour faire en sorte que les conflits soient réglés par voie de négociation privée, puis d'arbitrage privé.

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3.9 Gestion du spectre à l'échelle mondiale : rôle de l'UIT

Cadre institutionnel de réglementation du spectre

L'UIT est le principal organisme des Nations Unies dans le secteur des technologies de l'information et des communications. En tant que point de convergence à l'échelle mondiale pour les gouvernements et les représentants du secteur privé, l'UIT a pour rôle d'aider le monde entier à communiquer, et cette tâche couvre trois secteurs principaux : les radiocommunications, la normalisation et le développement. Le siège social de l'UIT est situé à Genève, en Suisse; parmi ses membres, on compte 191 États membres et plus de 700 membres des secteurs et associés. 

UIT-R joue un rôle essentiel dans la gestion du spectre des fréquences radioélectriques et des orbites de satellites, ressources naturelles finies faisant l´objet d´une demande croissante de la part de nombreux services : fixes, mobiles, de radiodiffusion, d´amateur, de recherche spatiale, de météorologie, de systèmes mondiaux de radiodétection, de surveillance de l´environnement, et les importants services de communication pour la sauvegarde de la vie humaine sur terre, en mer et dans les airs. L´UIT-R est le seul Secteur de l'UIT qui comprend une composante fondée sur un traité, appelée le Règlement des radiocommunications.

L'existence de ce cadre international de réglementation radio se justifie en tout premier lieu par la protection contre le brouillage préjudiciable ainsi que par la mise en place de services de nature internationale. Parmi ces derniers, on retrouve les services satellites, maritimes et aéronautiques. Il est nécessaire d'assurer une harmonisation internationale de l'attribution des fréquences et des autres questions reliées à l'exploitation afin de permettre aux utilisateurs d'exploiter leurs bandes de fréquences de manière efficace et sécuritaire (p. ex. les voyages internationaux par avion, les navires en mer, etc.). Pour appuyer ces objectifs, le Secteur des radiocommunications de l'Union internationale des télécommunications (UIT-R) fournit un cadre d'ensemble d'utilisation du spectre à l'échelle mondiale sous la forme du Tableau international d'attribution des fréquences (article 5 du Règlement des radiocommunications) et des autres articles du Règlement des radiocommunications. Le Tableau international d'attribution des fréquences attribue des portions du spectre à de grandes catégories de services comme les services fixes, mobiles, de diffusion, de radionavigation, etc. Les services sont attribués à titre primaire ou secondaire. 

Le Règlement des radiocommunications de l'UIT

Le Règlement des radiocommunications (RR) et les Accords régionaux de l'UIT acquièrent le statut de traités lorsqu'ils ont été signés et ratifiés par chaque État membre. Les États membres de l'UIT rédigent de nouvelles dispositions et s'entendent sur celles qu'il convient d'ajouter au Règlement des radiocommunications et sur des modifications à apporter aux dispositions existantes pendant les Conférences mondiales des radiocommunications, qui se tiennent tous les trois ou quatre ans. Les États membres qui ne se conforment pas au RR ne peuvent espérer de protection contre le brouillage. Manifestement, il est plus simple pour des pays qui occupent des îles éloignées (p. ex. la Nouvelle-Zélande et l'Australie) d'utiliser des portions du spectre conformément à l'article 4.4Note de bas de page 49 du Règlement des radiocommunications de l'UIT que pour les pays qui sont situés à proximité de nombreux autres pays (p. ex. le Royaume-Uni et le reste de l'Europe occidentale).

Dans le cadre de l'utilisation du spectre des radiofréquences, les États membres de l'UIT :

  • s'efforcent de limiter le nombre de fréquences et l'étendue du spectre utilisés au minimum indispensable pour assurer de manière satisfaisante le fonctionnement des services nécessaires. À cette fin, ils s'efforcent d'appliquer dans les moindres délais les derniers perfectionnements de la technique;
  • doivent tenir compte du fait que les fréquences radioélectriques et les orbites associées, sont des ressources naturelles limitées qui doivent être utilisées de manière rationnelle, efficace et économique, conformément aux dispositions du Règlement des radiocommunications, afin de permettre un accès équitable des différents pays, ces orbites et à ces fréquences.

De plus, il est stipulé que l'exploitation de toutes les stations doit s'effectuer de manière à ne pas causer de brouillage préjudiciable aux services radio autorisés des autres États membres exploités conformément au Règlement. 

Par conséquent, le Règlement énonce les principes suivants :

  • faciliter un accès équitable ainsi qu'une utilisation rationnelle des ressources spectrales et orbitales;
  • garantir la disponibilité des fréquences servant aux fins de détresse et de sécurité et leur protection contre le brouillage préjudiciable;
  • soutenir la prévention et la résolution de situations de brouillage préjudiciable entre les services radio de différentes administrations;
  • faciliter l'exploitation efficace et efficiente de tous les services de radiocommunication;
  • fournir de nouvelles applications des technologies de radiocommunications et, au besoin, les réglementer.

Il est difficile de résumer le contenu du Règlement des radiocommunications et, de toute manière, il n'est pas nécessaire d'en présenter tous les détails aux fins du présent rapport. Cependant, il est utile d'avoir un aperçu des enjeux auxquels le Règlement tente de remédier. Le corps du texte est constitué de plusieurs articles soutenus par des appendices, des résolutions et des recommandations; il faut prendre soin de ne pas confondre les recommandations propres au Règlement et les Recommandations de l'UIT-R. Certaines des plus importantes dispositions du Règlement des radiocommunications sont celles, entre autres, qui :

  • définissent les différents services radio ainsi que de nombreux autres termes importants;
  • présentent les modalités d'attribution et d'utilisation des fréquences, y compris le Tableau international d'attribution des fréquences;
  • précisent les procédures relatives à la coordination et à la notification des fréquences; 
  • décrivent les dispositions relatives aux questions liées au brouillage et à l'administration;
  • précisent les contraintes techniques, opérationnelles et administratives associées aux divers services de radiocommunication; 
  • décrivent des dispositions particulières aux communications de sécurité et de détresse;
  • décrivent des dispositions particulières aux services aéronautiques;
  • décrivent des dispositions particulières aux services maritimes.

Il convient de prendre conscience du fait que, tout en étant assez détaillé, le Règlement des radiocommunications fournit un cadre de travail de haut niveau au sein duquel les administrations exploitent leurs services. Le fait de se conformer aux dispositions du Règlement des radiocommunications pour divers types de stations ne signifie pas que différents systèmes, dont les opérations seraient autorisées au sens réglementaire international, seront en mesure de coexister, puisque ce cadre international confère une grande flexibilité, ce qui permet aux États membres de faire leurs choix. Dans un contexte où il faut conjuguer les principes de flexibilité et d'efficacité, ainsi que le désir des États membres d'exercer une certaine forme de contrôle, le Règlement des radiocommunications ne permet que d'en arriver à une situation où la coexistence pourrait être réalisée. 

Puisque l'un des principes sous-jacents du Règlement des radiocommunications est la réduction des brouillages, il conviendrait de souligner les dispositions 1.166 à 1.169 du Règlement, qui sont présentées dans le tableau 3.0 ci-dessous

Tableau 3.0 : Règlement des radiocommunications de l'UIT

Règlement des radiocommunications – dispositions 1.166 à 1.169

1.166 Brouillage : Effet, sur la réception dans un système de radiocommunication, d'une énergie non désirée due à une émission, à un rayonnement ou à une induction (ou à une combinaison de ces émissions, rayonnements ou inductions), se manifestant par une dégradation de la qualité de transmission, une déformation ou une perte de l'information que l'on aurait pu extraire en l'absence de cette énergie non désirée.

1.167 Brouillage admissible : Brouillage observé ou prévu, qui satisfait aux niveaux de brouillage et aux critères quantitatifs de partage fixés dans le présent Règlement ou dans des Avis du CCIR ou encore dans des accords particuliers dont la possibilité est prévue dans le présent Règlement.

1.168 Brouillage accepté : Brouillage, supérieur à celui défini comme admissible, qui a fait l'objet d'un accord entre deux ou plusieurs administrations sans porter préjudice aux autres administrations.

1.169 Brouillage préjudiciable : Brouillage qui compromet le fonctionnement d'un service de radionavigation ou d'autres services de sécurité ou qui dégrade sérieusement, interrompt de façon répétée ou empêche le fonctionnement d'un service de radiocommunication utilisé conformément au Règlement des radiocommunications.

1.167.1 et 1.168.1 Les termes « brouillage admissible » et « brouillage accepté » sont utilisés dans la coordination des assignations de fréquence entre administrations.

Remarque : La définition du brouillage préjudiciable présentée ci-dessus se trouve également dans la Constitution de l'UIT (disposition CS1003)

En plus des types de brouillage définis ci-dessus, le Règlement des radiocommunications précise également une série de valeurs « seuils » afin de déterminer s'il est nécessaire d'assurer une coordination. La plupart des valeurs seuils dans le Règlement des radiocommunications sont liées aux services satellites, puisque ces derniers sont d'une nature plus mondiale. Toutefois, les valeurs seuils de coordination sont souvent le résultat d'ententes entre les administrations qui partagent des frontières géographiques. Ces valeurs seuils bilatérales sont souvent déterminées d'après les recommandations de l'UIT-R

Toutes ces notions de niveaux de brouillage, de valeurs seuils de coordination, de niveaux de brouillage admissibles et de niveaux de brouillage acceptables (une fois que les administrations se sont entendues) sont quantifiées. Cependant, la mesure la plus fondamentale de toutes, c'est-à-dire le brouillage préjudiciable, ne l'est pas. Par conséquent, du point de vue des obligations sur le plan international, il est difficile de savoir exactement quels sont les critères à respecter sans prendre un peu de recul et tenir compte des autres niveaux de brouillage qui sont définis. Quoi qu'il en soit, les autres administrations ne sont pas susceptibles d'accepter un niveau de brouillage qui soit juste en deçà du niveau de brouillage préjudiciable (si ce niveau fait l'objet d'une entente), mais juste au-dessus du niveau de brouillage acceptable, même si cela est jugé satisfaisant d'un point de vue juridique. 

Les principaux éléments du cadre du Règlement des radiocommunications défini ci-dessus soulèvent la question suivante : « Comment, et dans quelles circonstances, est-il possible de définir des opérations radio au sein de votre propre territoire afin qu'elles ne causent pas de brouillage (préjudiciable) aux systèmes gérés par d'autres administrations? »

Recommandations de l'UIT-R

Les Recommandations de l'UIT-R, ainsi que leur nom l'indique, ne possèdent pas le même statut juridique que le Règlement des radiocommunications. Elles visent un but plus consultatif que contraignant. Toutefois, il convient de remarquer que la plupart des États membres admettent couramment leur utilité et les prennent suffisamment au sérieux pour que, dans la réalité, elles soient mises en pratique. 

Il y a quelques cas spéciaux dans le Règlement des radiocommunications où des Recommandations de l'UIT-R particulières sont intégrées par renvoi. Dans ces cas où la référence indique manifestement que la recommandation est obligatoire (comme en fait foi le libellé), la Recommandation de l'UIT-R visée possédera alors un statut juridique plus important et deviendra exécutoire au même titre que l'est le Règlement des radiocommunications. 

Ainsi qu'il a été souligné ci-dessus, l'exigence fondamentale selon laquelle il ne faut pas causer de brouillage préjudiciable n'est pas quantifiée et est donc difficile à évaluer. Il est probable que la résolution de tout conflit portant sur du brouillage devra se fonder sur des critères ayant été quantifiés, notamment le brouillage admissible et le brouillage accepté, ou encore des notions comme le rapport de protection ou les valeurs liées à la qualité des services, etc. Les valeurs associées à ces critères sont susceptibles de se fonder sur les Recommandations de l'UIT-R. Dans de telles circonstances, les Recommandations de l'UIT possèdent une importance plus grande que celle que laisse supposer leur seul statut juridique. 

Les Recommandations de l'UIT-R jouent également un rôle important pour la normalisation et l'harmonisation de l'équipement de radiocommunication. Tout en étant facultatives, de telles « normes » offrent de nombreux avantages, notamment la réalisation d'économies d'échelle dans la production d'équipement radio, la facilitation de l'itinérance et de l'interopérabilité, etc. Pour les fabricants, le fait d'être en mesure d'affirmer que l'équipement radio qu'ils vendent est conforme aux recommandations de l'UIT-R possède une valeur commerciale d'importance, puisque cela suscite la confiance des acheteurs. 

L'UIT et la gestion du spectre à l'échelle nationale

C'est aux États membres souverains que revient la responsabilité de gérer le spectre de radiofréquences à l'échelle nationale, dans le cadre réglementaire international de l'UIT; cette dernière offre néanmoins son assistance de plusieurs manières par le truchement de ses Secteurs des radiocommunications et du développement. 

Les Commissions d'études de l'UIT-R, auxquelles plus de 1 500 spécialistes participent, non seulement préparent les fondements techniques des Conférences des radiocommunications de l'UIT, mais élaborent également des Recommandations, des Rapports et des Manuels, dont certains traitent de la gestion des fréquences à l'échelle nationale. Alors que la plupart des Commissions d'études de l'UIT-R traitent de services radio particuliers (p. ex. services fixes, mobiles, de diffusion, etc.), la Commission d'études 1 de l'UIT-R se penche sur la gestion du spectre, notamment sur les thèmes suivants : techniques d'ingénierie, méthodologies et stratégies économiques de gestion et supervision du spectre. 

La Commission d'études 1 de l'UIT-R a publié un Manuel de la gestion nationale du spectreNote de bas de page 50 (édition de 2005) pour soutenir les gestionnaires nationaux du spectre. Ce manuel couvre tous les aspects de la gestion nationale du spectre; le chapitre 6 traite des enjeux économiques propres au spectre, y compris les diverses approches d'octroi de licences, la tarification et les droits d'utilisation du spectre. 

Dans la définition des droits d'utilisation du spectre, on fait remarquer que les gouvernements nationaux devraient conserver suffisamment de droits sur le spectre pour : 1) servir de point de contact international pour des questions de radiocommunication; 2) assumer la responsabilité de l'ensemble des signaux radio émis à partir de leur territoire; 3) respecter leurs obligations en vertu d'ententes et de traités internationaux. Les gouvernements devraient également conserver le droit de reprendre une portion de spectre avant l'échéance de la période visée par la licence si cela devait s'avérer nécessaire; par exemple, pour répondre aux exigences d'une entente internationale visant une nouvelle attribution du spectre à titre régional ou mondial. 

Le manuel traite également de droits d'utilisation du spectre transférables et flexibles, de même que des marchés secondaires. Toujours dans le manuel, on recommande de définir les droits d'utilisation du spectre entre deux frontières, soit : les limites imposées par la flexibilité totale, qui pourraient entraîner du brouillage pour d'autres utilisateurs du spectre, et les paramètres techniques extrêmement contraignants, qui ne seraient pas suffisamment flexibles pour permettre de réaliser l'efficacité économique. En ce qui concerne les marchés secondaires, on indique qu'ils exigent à la fois des droits d'utilisation du spectre transférables, de même que des licences dont la durée et la propriété sont suffisantes pour en permettre l'exploitation adéquate. On y affirme en outre que la commercialisation du spectre encouragerait son utilisation efficace en fournissant aux titulaires de licence un mécanisme leur permettant d'obtenir un rendement économique pour toute portion du spectre dont ils n'ont plus besoin. Tout transfert de droits devrait être enregistré auprès des autorités de gestion du spectre et devrait être réglementé pour éviter les pratiques frauduleuses (p. ex. il faudrait y avoir des dispositions juridiques relatives à la concurrence pour empêcher la constitution de stocks ou la collusion relative à la fixation des prix).

La Commission d'études 1 de l'UIT-R a également publié un Rapport sur les aspects économiques de la gestion du spectre (SM.2012–2Note de bas de page 51, édition de 2005). Ce rapport mentionne les expériences effectuées dans plusieurs pays qui ont mis en application diverses techniques économiques de gestion du spectre. On y présente également des commentaires sur les droits d'utilisation du spectre transférables et flexibles. On souligne que, alors que des enchères pourraient peut-être être le mécanisme le mieux adapté à une première distribution des ressources spectrales qui soit efficace d'un point de vue économique, elles ne garantissent pas l'efficacité économique de l'utilisation ultérieure du spectre. Conformément à ce qui était indiqué dans le manuel mentionné ci-dessus, on fait remarquer que la forme la moins contraignante de droits de propriété transférables autorise une flexibilité technique illimitée, quelle que soit la structure d'attribution, du moment qu'il n'y a aucun brouillage préjudiciable à l'extérieur de la bande attribuée. Ce système, s'il devait être appliqué à toutes les bandes de fréquences, créerait un marché du spectre sans entraves.

Toutefois, on poursuit en indiquant qu'aucun pays n'a mis en œuvre une approche de gestion du spectre qui s'appuie complètement sur le libre marché. À l'autre extrême, la forme la plus contraignante de droits de propriété n'autorise la transférabilité que sous réserve d'une attribution donnée et dans le cadre de paramètres techniques rigoureusement définis. Cette approche présente l'avantage de garantir que l'entité qui privilégie davantage une fréquence particulière (ou une bande de fréquences particulière) d'un service attribué sera en mesure d'utiliser cette portion du spectre tout en réduisant au minimum la possibilité du brouillage. Toutefois, en contraignant la flexibilité technique pour assurer le contrôle du brouillage, l'efficacité économique pourrait être également entravée substantiellement. On affirme que si ces droits de propriété sont simplement transférés aux titulaires de licence, tous les bénéfices tirés des ressources provenant du spectre visé sont recueillis par le titulaire plutôt que par l'organisme de réglementation du spectre, à moins qu'ils n'aient été recueillis initialement par le truchement d'une enchère ou de droits de licence.

En ce qui concerne les droits de propriété, on fait remarquer qu'un juste milieu consiste à définir des droits d'émission à l'intérieur d'une attribution donnée qui, elle, peut être définie plus largement (p. ex. diffusion ou services mobiles). Cette approche, qui a été mise en œuvre dans certaines bandes de fréquences dans plusieurs pays (ainsi qu'il est décrit de manière plus détaillée dans le présent rapport) peut accroître l'efficacité économique, parce que les titulaires de licence peuvent choisir les paramètres techniques; ils peuvent aussi transférer librement leurs droits d'utilisation du spectre, en tout ou en partie, à des entités qui accordent plus de valeur à ces droits. Toutefois, on laisse également entendre que cette liberté peut augmenter le potentiel de brouillage préjudiciable entre les titulaires de licence dans la mesure où les paramètres techniques ne font pas partie des aspects négociés. Le fait de préciser les droits d'émission plutôt que les paramètres techniques à employer impose un fardeau de contrôle de brouillage plus important aux titulaires de licence. Toutefois, ces derniers peuvent être autorisés à négocier leurs droits d'émission (p. ex. un titulaire de licence pourrait accepter de subir un brouillage additionnel en échange d'une indemnité monétaire). L'autorisation de telles négociations pourrait se révéler avantageuse ou pas, selon la fréquence à laquelle l'intervention d'un organisme de réglementation du spectre ou des tribunaux est nécessaire.

On fait remarquer que si la commercialisation du spectre est autorisée, il est important que le gouvernement conserve la responsabilité des obligations internationales du pays. Il faudrait également trouver des manières de représenter le point de vue des utilisateurs du spectre sur les tribunes internationales pertinentes, bien que, dans de nombreux pays, y compris le Canada, ces mécanismes soient déjà en place.

Le Secteur du développement des télécommunications (UIT-D) offre également de l'assistance en ce qui a trait à la gestion nationale des fréquences, plus particulièrement chez les pays en voie de développement. Cette assistance prend de nombreuses formes, dont le financement direct pour l'approvisionnement en équipement matériel et en outils logiciels (avec l'appui du Secteur des radiotélécommunications) de gestion du spectre; elle peut également prendre la forme de commandite de cours, de séminaires, d'études, de colloques, de symposiums, etc.

Ailleurs dans le présent rapport, on mentionne un examen de la gestion du spectre en Afrique occidentale, à la demande conjointe de l'UIT et de l'Union européenne. On y a formulé 19 lignes directrices, dont certaines sont pertinentes pour le présent rapport. Dans l'une de ces lignes directrices, on proposait d'adopter une forme générique d'autorisation par licence d'utilisation du spectre pour certaines bandes de fréquences, ce qui permettrait davantage de flexibilité et serait avantageux pour les utilisateurs. Dans une autre ligne directrice, on suggérait d'envisager la commercialisation du spectre, en la limitant à quelques bandes de fréquences en premier lieu. Tout mécanisme de commercialisation devrait réduire au minimum les coûts de transaction et permettre aux exploitants de modifier l'utilisation faite de la portion du spectre négocié, tout en demeurant à l'intérieur du cadre de gestion des attributions internationales et des fréquences nationales.

En novembre 2005, le premier d'une série de Colloques mondiaux des régulateurs commandités par l'UIT s'est tenu à Yasmine Hammamet, en Tunisie. On y a défini certaines des lignes directrices constituant des pratiques exemplaires pour la gestion du spectre visant à promouvoir l'accès à large bande. Selon l'une de ces lignes directrices, « l'attribution du spectre peut s'effectuer de manière efficace et rentable tout en s'appuyant sur les forces du marché, les incitatifs économiques et l'innovation technique. »

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3.10 Gestion du spectre à l'échelle mondiale : le rôle de l'OMC

Cadre institutionnel de réglementation du spectre

Le 1er janvier 1995, à la suite des négociations du cycle d'Uruguay, l'Organisation mondiale du commerce (OMC) a remplacé l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) en tant que fondement juridique et institutionnel du système commercial multilatéral des pays membres. Elle précise les principales obligations contractuelles qui déterminent la manière dont les gouvernements encadrent et mettent en œuvre les lois et les règlements nationaux relatifs au commerce; c'est également la plate-forme sur laquelle les relations commerciales entre les pays évoluent au moyen de débats, de négociations et de jugements collectifs.

Les Accords de l'OMC mettent l'accent sur le bien-fondé d'un marché le plus libre de contraintes possible. Par conséquent, l'Accord général sur le commerce des services (GATS) exige que tout membre ou groupe (p. ex. la Conférence européenne des administrations des postes et des télécommunications (CEPT) exploitant des fréquences dans le cadre du GATS fasse en sorte que les procédures d'attribution et d'utilisation des fréquences s'effectuent d'une manière objective, transparente, non discriminatoire et en temps opportun.

Selon l'une des interprétations de cette exigence relative au déploiement de l'équipement radio, il n'est pas acceptable de préciser de norme nationale ou régionale d'équipement ou d'interface à l'exclusion d'une autre norme, à moins que l'on ne puisse démontrer qu'une autre norme pourrait être source de brouillage préjudiciable.

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Partie 2 : Thèmes relatifs à la gestion contemporaine du spectre

Il serait maintenant souhaitable de discuter de divers thèmes auxquels se sont intéressées les autorités en matière de gestion du spectre au cours des dernières années. Nous nous pencherons d'abord sur la libéralisation de l'utilisation, la flexibilité et le commerce des fréquences. Nous effectuerons ensuite un bref survol du passage au numérique dans le domaine de la diffusion et nous terminerons par la gestion des fréquences du spectre utilisées par le secteur public.

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3.11 Libéralisation de l'utilisation et flexibilité

Le cadre classique est très normatif et exige souvent une surveillance réglementaire minutieuse. Par exemple, il permet de spécifier les applications qui pourront utiliser le spectre (p. ex. services mobiles, communications terrestres de point à point, etc.), la technologie à utiliser, les niveaux de puissance, la hauteur des pylônes de transmission et l'endroit où ils seront érigés, ainsi que la largeur des bandes.

La libéralisation suppose l'élimination, ou au moins la réduction, de ces restrictions. L'introduction de la libéralisation et, parallèlement, du commerce des fréquences, favoriserait un usage plus efficace des droits d'utilisation du spectre qui stimulerait à la fois l'efficacité, l'innovation et la concurrence. Toutefois, dans le cadre de cette démarche, il ne faut pas oublier que des restrictions précises sont nécessaires pour éviter le brouillage préjudiciable, tandis que d'autres exigences sont requises pour maintenir la conformité avec les ententes internationales.

Dans un environnement totalement libéralisé, l'utilisation du spectre ne serait soumise à aucune restriction. La libéralisation généralisée a souvent pour avantage de faire en sorte que chaque bande de fréquences est utilisée par le service le plus profitable. En d'autres mots, aucune disposition ne créerait la rareté artificielle de certaines applications du spectre. Un tel environnement aurait aussi tendance à libérer certaines portions réservées du spectre au profit d'applications financièrement avantageuses, comme les communications sans fil ou la radiodiffusion, ce qui stimulerait potentiellement la concurrence dans ces marchés. Toutefois, la souplesse de l'utilisation risque de causer un brouillage important; c'est pourquoi dans certains cas, surtout sur le plan international où cela peut faire l'objet d'une obligation conventionnelle, l'harmonisation des conditions d'utilisation peut s'avérer un choix très sensé.

Des droits d'utilisation judicieusement définis devraient imposer le moins de restrictions possible, mais il n'en est pas moins important d'établir une gamme de conventions. Chaque système qui gouverne les droits d'utilisation du spectre comporte trois dimensions générales :

  • la largeur de la bande pouvant être utilisée;
  • la zone géographique dans laquelle on peut utiliser cette bande (tridimensionnelle);
  • la période durant laquelle on peut l'utiliser.

Le tableau suivant donne plus de détails sur les principaux éléments qui doivent être définis dans tout régime de gestion des droits d'utilisation.

Tableau 4.0 Éléments relatifs à l'utilisation du spectre à définir
Élément Description

Nature des droits

Droits d'utilisation du spectre transférables indiquant la bande de fréquence, la zone géographique et la classe d'émissions; tout changement d'utilisation doit se faire dans le respect du Règlement sur les radiocommunications de l'UIT; droit de signer des contrats de location.

Type de licence

Possibilité de fractionner les bandes assignées en unités négociables; possibilité d'échange des fréquences attribuées aux organismes gouvernementaux.

Méthode pour transférer le contrôle

Un organisme de réglementation du spectre décide du mécanisme; les parties s'adressent à l'organisme de réglementation pour faire approuver une transaction prévue; aucune restriction sur le transfert si le nouveau titulaire de licence accepte de se conformer à toutes les conditions inhérentes à la licence initiale.

Transfert du contrôle

Utilisation actuelle du spectre répertoriée dans la base de données centrale de l'organisme de réglementation.

Regroupement/subdivision

Est-ce permis? Peut-être pas si la bande est réservée exclusivement à un usage public déterminé (p. ex. militaire)

Durée

Durée permise de l'utilisation de la bande : période durant laquelle les échanges sont possibles.

Paramètres techniques

Frontières selon lesquelles les négociations entre voisins sur le plan de la géographie ou des fréquences (gestion du brouillage) seront entamées.

Méthode de changement des paramètres du brouillage

Cadre des négociations entre les utilisateurs du spectre; rôle des organismes de réglementation à titre d'arbitres.

Contraintes sur le plan du service et de la technologie

Changement d'utilisation permis en vertu du Règlement sur les radiocommunications de l'UIT et des accords bilatéraux ou multilatéraux.

Conformité avec les conditions inhérentes à la licence

Vérification de la conformité du titulaire ou du locataire avec les conditions et les exigences.

Processus d'application des conditions relatives au brouillage

Négociation des titulaires de licence entre eux; l'organisme de réglementation peut prendre des mesures si les solutions négociées en privé contreviennent aux normes et aux standards en matière de brouillage.

Source : Adapté de Review of Radio Spectrum Management (2002, p. 116 ) de Cave.

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3.12 États-Unis

Les États-Unis sont, sans contredit, les chefs de file en matière de libéralisation du spectre. Leur gestion libéralisée s'applique surtout au spectre non gouvernemental, tandis que le cadre de gestion du spectre gouvernemental reste classique. Dans la plupart des cas (mais pas tous), l'industrie et les consommateurs se sont montrés satisfaits des résultats. Aujourd'hui, d'aucuns affirment que les États-Unis doivent devenir encore plus dynamiques au chapitre de la libéralisation du spectre s'ils veulent cueillir les fruits des nouvelles technologies, notamment la radio cognitive et la radio réalisée par logiciel.

Les États-Unis se sont graduellement avancés sur la voie d'un usage souple du spectre, adaptant de pair des pratiques généralement libéralisées. La Communications Act autorise expressément la FCC à permettre un usage souple si :

  1. un tel usage est conforme aux ententes internationales ratifiées par les États-Unis;
  2. après avoir donné avis et recueilli les commentaires du public, la Commission juge qu'une telle attribution irait dans l'intérêt du public;
  3. un tel usage ne nuirait pas aux investissements dans les services et les systèmes de communications ou à l'essor de la technologie;
  4. un tel usage n'entraînerait pas de brouillage préjudiciable parmi les utilisateursNote de bas de page 52.
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3.13 Union européenne

En Europe, le Groupe pour la politique en matière de spectre radioélectrique (GPSR), qui conseille la Commission européenne, précise le concept de la Politique en matière d'accès sans fil (auparavant plates-formes d'accès sans fil) pour les services de communications électroniques (WAPECS). Il s'agit d'une tentative en vue de s'écarter de la définition trop précise des attributions et des applications pour lesquelles le spectre est destiné. Dans son avis de novembre 2005Note de bas de page 53, le GPSR a défini la WAPECS comme un cadre pour la prestation de services de communications électroniques limités à des bandes de fréquences, que devront déterminer et entériner les États membres de l'Union européenne, selon lequel on peut offrir une gamme de réseaux de communications électroniques et de services de communications électroniques de façon neutre sur le plan de la technologie et des services, à condition que certaines exigences techniques visant à éviter le brouillage soient respectées, pour assurer une utilisation du spectre efficace et rentable et veiller à ce que les conditions d'autorisation ne nuisent pas à la concurrence (GPSR 2005, p. 2 et 3).

L'objectif est de protéger l'accessibilité au spectre par un vaste éventail de services et d'applications afin de respecter le but général de la politique, qui consiste à développer le marché interne de l'UE et à stimuler la concurrence européenne. On s'attend à ce que la WAPECS joue un rôle de premier plan dans l'évolution de la société de l'information.

La WAPECS vise à introduire davantage de souplesse dans l'utilisation du spectre des fréquences radio, compte tenu du fait que, actuellement, différents types de plates-formes et de technologies peuvent fournir un accès mobile, transférable et fixe à une vaste gamme de services de communications électroniques, y compris les applications convergentes. Ainsi, différents réseaux peuvent offrir un accès mobile, transférable ou fixe à une vaste gamme de services de communications électroniques (p. ex. accès IP, multimédia, multidiffusion, diffusion interactive, diffusion de données) grâce à une ou plusieurs bandes de fréquences (pour services mobiles, de diffusion ou fixes) par l'entremise de plates-formes satellites ou terrestres et à l'aide de diverses technologies qui garantissent des services continus aux utilisateurs.

Figure 5 : Le concept de la WAPECS et une liste d'abréviations

Le concept de la WAPECS et une liste d'abréviations

Source : GPSR 2005

WAPECS = WAPECS

PMR = Radiocommunication professionnelle
2G = 2G
3G = 3G
PAMR = Radio mobile à accès public
Mobile = Mobile

Next generation systems beyond = Prochaine génération de systèmes après TMI-2000

Analogue TV/audio = Télé/audio analogique
Broadcasting = Diffusion
DAB = RAN
DTT = TNT

WLAN = RSF
WiFi = Wi-fi
MP-MP =MP-MP
FWA = AFSF
P-MP = P-MP
P-P = P-P
Fixed = Fixe

Mobile = Mobile
Portable = Transférable
Fixed = Fixe

MS = SM
MSS = SMS
FS = SF
BS = SD
BSS = SDS
Frequency Allocations = Attribution de fréquences

2G Système mobile de deuxième génération MP-MP Liaison fixe de multipoints à multipoints
3G Système mobile de troisième génération SM Service mobile
SD Service de diffusion SMS Service mobile par satellite
SDS Service de diffusion par satellite P-MP Liaisons fixes de point à multipoints
RAN Radiodiffusion audionumérique P-P Liaisons fixes de point à point
TNT Télévision numérique terrestre PAMR Radio mobile à accès public
SF Service fixe PMR Radiocommunication professionnelle
SFS Service fixe par satellite WAPECS Politique d'accès sans fil pour les services de communications électroniques
AFSF Accès fixe sans fil RLR Réseaux locaux radioélectriques
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3.14 Royaume-Uni

L'OFCOM (Office des communications du Royaume-Uni) libéralise la gestion du spectre de deux façons. Les titulaires de licence peuvent demander le changement des conditions ou des exigences d'utilisation à l'égard des paramètres techniques associées à leur licence. La seconde mesure concerne l'établissement de conditions uniformisées. Ce type d'approche vise à rendre les conditions relatives aux licences aussi souples et neutres sur le plan technologique que possible. Cette approche permet d'effectuer des prévisions plus justes et entraîne une baisse des coûts de transaction pour les parties concernées. Toutefois, la définition des droits d'émission neutres sur le plan de la technologie et de l'utilisation soulève des questions complexes et difficiles à résoudre. À mesure que les droits d'utilisation du spectre seront libéralisés, l'OFCOM reverra en détail la compatibilité avec les engagements internationaux (p. ex. directives et accords d'harmonisation à l'échelle européenne, Règlement sur la radiodiffusion de l'UIT), les obligations réglementaires, les directives du secrétaire d'État et les principes législatifs généraux.

En 2005, l'OFCOM a lancé le processus de libéralisation dans trois secteurs d'attribution des licences : la radio d'affaires, l'accès sans fil fixe et les liaisons fixes. La portée et le moment de la libéralisation dans d'autres secteurs, une classe de licence à la fois, dépendront, par exemple, du point de vue pratique, de la complexité de la coordination requise et de la capacité des utilisateurs à résoudre des problèmes relatifs au brouillage.

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3.15 Échange de fréquences et marchés secondaires

L'échange de fréquences s'appuie sur un mécanisme selon lequel les droits d'utilisation du spectre sont transférés d'une partie à une autre moyennant un certain prix. Cette pratique contribue à une utilisation plus efficace des fréquences, parce qu'une transaction n'aura lieu que si les fréquences en question ont une plus grande valeur aux yeux du nouvel utilisateur qu'à ceux de l'ancien, en fonction du profit supérieur que le nouvel utilisateur prévoit réaliser à partir des fréquences nouvellement acquisesNote de bas de page 54. Ces gains d'efficience ne seront pas réalisés, toutefois, si les coûts de la transaction sont trop élevés, et un des objectifs de tout régime d'échange de fréquences devrait être de maintenir les coûts de transaction bas. Après tout, le but est de favoriser les transferts en établissant un mécanisme simple et peu coûteux. Dans la mesure où ni l'acheteur, ni le vendeur n'agissent de façon irrationnelle ni n'évaluent mal la transaction, et si cette transaction n'entraîne pas d'effets externes (p. ex. comportement contraire à la concurrence ou brouillage intolérable), on peut présumer que l'échange de fréquences contribue à l'efficience économique et encourage la transparence en révélant les véritables coûts de renonciation liés au spectre. En outre, d'autres effets indirects pertinents découlent par ricochet de ces échanges :

  • les titulaires de licence peuvent prendre de l'expansion plus rapidement;
  • les nouveaux acteurs potentiels peuvent acquérir des fréquences plus facilement;
  • si les échanges de fréquences étaient combinés à la libéralisation complète des droits d'utilisation du spectre, les titulaires seraient grandement incités à investir dans les nouvelles technologies afin d'écarter la menace que représenteraient les nouveaux joueurs, s'il n'y avait pas d'autres obstacles à leur entrée sur le marché (c.-à-d. l'indisponibilité du spectre); ainsi, par contrecoup, la concurrence sur le marché serait stimulée.

Formes d'échanges de fréquences

Dans un rapport consultatif mandaté par la Commission européenne, Analysys et coll.Note de bas de page 55 déterminent les méthodes suivantes de transfert des droits d'utilisation :

Vente – La propriété du droit d'utilisation est transférée à une autre partie.

Rachat – Un droit d'utilisation est vendu à une autre partie, dans le cadre d'une entente selon laquelle le vendeur reprendra le droit d'utilisation à un moment déterminé dans l'avenir.

Location – Le droit d'exploiter le droit d'utilisation est transféré à une autre partie pendant une période déterminée, mais la propriété, y compris les responsabilités qui s'y rattachent, demeure entre les mains du titulaire initial.

Hypothèque – Le droit d'utilisation sert de garantie pour un prêt, tout comme on prend une hypothèque pour un logement ou une maison.

Quant aux échanges proprement dits, on peut faire appel à une variété de mécanismes. Ceux-ci comprennent :

Négociation bilatérale : Le vendeur et l'acheteur (potentiel) négocient directement les conditions de vente et ne sont pas assujettis à quelque contrainte que ce soit établie par l'organisme de réglementation.

Vente aux enchères : Une fois qu'on a choisi un type de vente aux enchères et que les règles ont été établies, principalement par le vendeur, les acheteurs potentiels ont l'occasion d'acquérir des droits d'utilisation du spectre en présentant des offres d'achat dans le cadre de la vente aux enchères.

Médiation : Les acheteurs et les vendeurs emploient un médiateur pour négocier, avec leur approbation, les conditions du contrat qui encadrera le transfert des droits d'utilisation.

Bourse : Il s'agit d'établir une plate-forme commerciale, semblable au marché boursier, où les transactions se feraient en fonction de règles déterminées.

Il est également possible de combiner ces approches. Idéalement, l'organisme de réglementation devrait, dans la mesure du possible, confier les mécanismes de transaction aux participants au marché.

Expérience en matière d'échange de fréquences

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3.16 États-Unis

Les États-Unis ont reconnu il y a longtemps que les mécanismes du marché secondaire peuvent, du moins partiellement, agir à titre de mesures correctives dans le cas d'une mauvaise distribution des fréquences. Ils savent également depuis longtemps que la flexibilité de l'utilisation du spectre, en termes de services et de technologie, contribue largement à l'efficacité de l'échange de fréquences.

Grâce à ces longs antécédents, le débat au sujet des marchés secondaires ne prend pas la même forme aux États-Unis qu'en Europe. Les transferts de licence sont possibles pour la plupart des services depuis un bon moment. Les questions de réglementation toujours en suspens aux États-Unis concernent surtout le degré adéquat de souplesse à accorder aux formes de location de fréquences et, dans une moins large mesure, les moyens de simplifier les transferts et de réduire ou d'éliminer le rôle de sentinelle que joue la FCC dans le cadre de la plupart des transferts de licence.

Dans son rapport, la SPTF réclamait une définition claire des droits de propriété particuliers aux titulaires de licences de spectre et une plus grande capacité de louer ou de transférer les droits liés au spectreNote de bas de page 56. Il propose deux modèles de réutilisation du spectre : le modèle des marchés secondaires et le modèle de la servitudeNote de bas de page 57 ou du sous-preneur. Dans le cadre des marchés secondaires, le titulaire de la licence détermine quels droits il souhaite inclure dans la sous-licence, le cas échéant, et à qui il l'accordera; dans le modèle de la servitude, la FCC déterminerait quels droits, le cas échéant, doivent être accordés aux tierces parties.

La formule de la servitude (sous-preneur) n'a pas fait l'objet d'une mise en œuvre généralisée. Les titulaires de licence étaient inquiets, à juste titre, du risque de brouillage et aussi de la possibilité que la servitude entraîne un problème de « droits de squatter », c'est-à-dire qu'une fois qu'un particulier commencerait à profiter d'une servitude, il serait difficile, voire impossible, de l'expulser par la suite (notamment, si par la suite il cause du brouillage ou limite la flexibilité de l'utilisation du titulaire de licence)Note de bas de page 58.

Les procédures d'attribution de licences de la FCC ont été libéralisées dans une large mesure par le First Report and Order (premier rapport et ordonnance) en octobre 2003. Les nouveaux arrangements ont touché les services mobiles et les services fixes, y compris les téléphones cellulaires, les services de communications personnelles (SCO), la radio mobile spécialisée (RMS), les systèmes de télécommunications multipoints locaux (STML), les micro-ondes fixes et les bandes de 24 GHz et de 39 GHz, entre autresNote de bas de page 59.

Le Second Report and Order (second rapport et ordonnance) a libéralisé encore plus le processus. L'illustration la plus éloquente en est la possibilité de traiter rapidement une demande de licence dans le cadre d'une vaste gamme d'ententes relatives à la licence, dans lesquelles les deux parties garantissent que l'entente en question ne soulève aucune des préoccupations déterminées au préalable (telles que la propriété étrangère, l'admissibilité à la licence ou des questions liées à la concurrence).

Le site Web officiel des marchés secondaires aux États-Unis, le service de recherche de demandes dans les marchés secondaires du Universal Licensing System (ULS) (système universel d'octroi de licence) de la FCC n'est certainement pas facile à comprendre, mais il révèle qu'il y a eu un nombre important d'ententes relatives aux licences (826, mettant en jeu 7 450 licences) conclues au cours des 30 mois suivant avril 2004.

Plus intéressant encore est le nombre de transactions à forte valeur, soit de plus de 100 millions de dollars, auxquelles participent le plus souvent Verizon Wireless ou un autre acheteur de la technologie sans fil. Ce facteur a fait du marché du spectre américain le plus actif au monde.

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3.17 Royaume-Uni

Les volumes de transactions au Royaume-Uni sont restés très faibles depuis que cette pratique est permise. Le 1er août 2007, seulement cinq transactions de groupe supplémentaires avaient été effectuées à l'extérieur d'un groupe, ce qui inquiète l'organisme de réglementation.

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3.18 Australie

En Australie, il est possible de négocier des licences d'équipement et des licences de fréquences, quoique l'ACMA ne conserve pas de données au sujet des échanges antérieurs. En ce qui concerne les licences de fréquences, le modèle d'évolution est illustré au tableau 5.0

Tableau 5.0 Échanges de licences de fréquences en Australie de 1998–1999 à 2003–2004
Année Nombre de licences échangées Ratio de rotation
1998–1999 50 13,8
1999–2000 22 5,4
2000–2001 47 7,7
2001–2002 51 8,4
2002–2003 54 8,8
2003–2004 22 3,6

Source : Australian Communications and Media Authority

Ce tableau donne une image plus impressionnante que la réalité, toutefois. Environ la moitié des échanges se sont faits au sein d'un même groupe, plutôt que d'entraîner un véritable changement de propriété, ce qui laisse croire que le ratio de rotation est inférieur à celui des biens immobiliers.

Toutefois, il y a eu en Australie quelques échanges importants qui ont entraîné un changement d'utilisation; notamment, des fréquences initialement destinées à la diffusion ont été affectées aux services sans fil à large bande, sans rien changer aux droits de propriété. 

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3.19 Nouvelle-Zélande

Comme on l'a mentionné au point 3.4 ci-dessus, la Nouvelle-Zélande a mis en œuvre en 1989 un système axé sur le marché pour l'attribution du spectre et la négociation sur les marchés secondaires. Le niveau des échanges est resté bas et a surtout concerné les licences de radiodiffusion sur les bandes AM et FM, secteur où il y a eu beaucoup de fusions à la suite de prises de contrôle. De plus, les échanges n'ont jamais entraîné de changement d'utilisation.

Les services de distribution multicanaux locaux SDML ont fait l'objet d'une rationalisation; la plupart des droits de gestion appartiennent à ce jour à TCNZ (le titulaire) et TelstraClear est le propriétaire majoritaire des fréquences réservées aux SDML. Le spectre des SDM et des SDML semble toutefois très peu occupé. Les bandes de 3G attribuées sont également très peu utilisées, mais TCNZ doit commencer à fournir des services de troisième génération dans un proche avenir et deux autres entreprises ont manifesté leur intention d'offrir aussi de tels servicesNote de bas de page 60.

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3.20 Guatemala

Le régime de négociation des titres liés au spectre (TUF) du Guatemala est décrit plus haut. Les données sur les échanges témoignent d'une activité considérable. De plus, comme l'indique la figure 4.0, elle a été plus forte au début de la libéralisation. Comme on pouvait s'y attendre, le régime traditionnel précédent avait entraîné un déséquilibre important. 

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3.21 Conclusion au sujet des échanges sur le marché secondaire

Les expériences citées plus haut brossent un tableau complexe. Aux États-Unis et au Guatemala, les licences semblent faire l'objet d'un marché liquide et les entreprises peuvent en obtenir quand bon leur semble. Aux États-Unis, ce phénomène se limite surtout aux fréquences utilisées pour les services de communications mobiles. Selon quelques témoignages, dans d'autres secteurs, les échanges de fréquences sont assez fréquents, notamment dans le cas des « zones blanches », bandes de spectre sous-exploitées par les télédiffuseurs. Les titulaires de licence se sont montrés quelque peu hésitants à négocier, sans doute en raison de la valeur relativement basse des transactionsNote de bas de page 61. Dans d'autres pays, les volumes de transaction sont restés bas en dépit de l'existence probable d'inégalités dans l'attribution et l'allocation des fréquences du spectre découlant du système précédent. Bon nombre d'explications possibles ont été mises de l'avant à ce sujet. Pour le moment, on peut difficilement en vérifier la justesse potentielle. 

Le « bas » niveau du volume des échanges (peu importe ce niveau) indique-t-il l'échec de la politique concernant la libéralisation et la flexibilité? Il est sans doute souhaitable de faire la distinction entre l'efficience statique et l'efficience dynamique. L'efficience statique suppose probablement, à strictement parler, des remaniements importants et globaux de l'ensemble du spectre, y compris de petits changements, tels que l'assignation de différents utilisateurs de liaisons fixes à différentes fréquences, et des changements à grande échelle, comme le passage des diffuseurs des technologies terrestres à la diffusion par satellite et par câble. 

L'efficience dynamique signifie essentiellement que l'on accorde aux nouveaux concurrents ou aux entreprises offrant de nouveaux services une occasion de pénétrer le marché. Cela peut s'accomplir de plusieurs façons : par les échanges de fréquences, l'accès aux fréquences nouvellement ouvertes ou la location. À cet égard, la question clé concerne l'importance des obstacles auxquels sont confrontés les nouveaux joueurs. La contribution des marchés secondaires du spectre est importante à cet égard, à long terme, mais elle l'est moins lorsque les attributions du spectre prévalent. 

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3.22 Conjoncture quantitative des répercussions de la libéralisation

Les profits de la libéralisation du spectre sont surtout reflétés dans les bénéfices qu'est susceptible d'entraîner la réforme pour les utilisateurs finaux des services liés au spectre. Ces services peuvent être de nature commerciale, les communications mobiles, par exemple, ou ils peuvent être fournis dans l'intérêt du public, par exemple les services d'urgence, où les améliorations de la qualité sauvent des vies. 

Le mécanisme par lequel la libéralisation produit des bénéfices mesurables est caractérisé par un processus à deux étapes : 

  • tout d'abord, le spectre est réattribué à différents services;
  •  ensuite, la réattribution modifie le coût de la prestation de ces services, les conditions de concurrence dans lesquelles sont fournis ces services et, ainsi, les services offerts aux utilisateurs finaux. 

Assez peu d'études ont tenté de formuler des hypothèses de ce type. Un exemple largement cité est celui des consultants de la Commission européenne qui ont estimé les bénéfices que recueilleraient les États membres s'ils permettaient les échanges (changement de propriété) et la libéralisation (échanges avec changement d'utilisation), que ce soit dans les États membres individuels ou de façon harmonisée à l'échelle de tous les États membres de l'Union européenneNote de bas de page 62.

Afin d'effectuer des estimations, les consultants formulent des hypothèses sur le volume des échanges, dans le cadre strict des échanges, puis dans le cadre de la libéralisation, et sur les changements de prix qui découleraient de la variation des tensions concurrentielles, qu'ils établissent à 3 % dans le cas des stricts échanges et à entre 15 et 17 % dans le cas de la libéralisation. L'évolution du nombre de consommateurs est alors estimée en fonction d'hypothèses au sujet de l'élasticité de la demande en question. 

Ces effets, relativement à l'amélioration de l'efficience statique, sont ensuite combinés à une estimation des répercussions sur l'innovation (une tâche particulièrement difficile), la réglementation et le contrôle du brouillage. 

En somme, les auteurs prévoient un profit de 8,8 milliards d'euros découlant des échanges et de la libéralisation et de 0,9 milliard d'euros, des échanges seulement. Ces chiffres équivalent à 0,1 % du PIB de l'Union européenne. 

Une seconde estimation s'appuie sur un plus grand nombre d'observations. Thomas Hazlett et ses coauteurs ont recueilli des données normalisées au sujet de l'utilisation du spectre et des prix des services mobiles en Amérique latineNote de bas de page 63. Ils ont rassemblé des données probantes montrant que les profits de la libéralisation du spectre au Guatemala et au El Salvador sont, après avoir considéré les autres facteurs, associés à l'expansion de l'utilisation du spectre pour la téléphonie mobile, à un accroissement de la concurrence et à la baisse des prix. En attribuant ce dernier effet (réduction des prix de 26 à 31 %) à la libéralisation, ils ont estimé, à l'aide d'une hypothèse touchant l'élasticité des prix de la demande, que le gain en nombre de consommateurs représentera environ 29 % du total des revenus initiaux de l'industrie. 

Sans critiquer ces études, on peut déclarer que les estimations relatives aux profits découlant de la libéralisation ne sont pas concluantes. Il est difficile de démêler les effets de la libéralisation du spectre de ceux des autres changements qui se sont produits en même temps. Même si cela peut être fait, les antécédents de la libéralisation sont plutôt courts. Et, enfin, les effets de la diminution du fardeau réglementaire sur l'innovation et l'efficience dynamique sont particulièrement difficiles à jauger. Pour ces raisons, le plaidoyer en faveur d'une utilisation plus large des marchés reposera encore pour un certain temps sur d'autres facteurs, comme la vitesse à laquelle les fréquences du spectre peuvent être échangées sur le marché plutôt que par les méthodes administratives, la preuve que le régime administratif constitue un obstacle à l'accès au spectre et les arguments liés aux « principes primordiaux » concernant l'aptitude supérieure des marchés par rapport à la planification centrale pour traiter les problèmes d'attribution complexes et dynamiques. 

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3.23 Passage au numérique

La gestion du spectre destiné à la diffusion a toujours été très complexifiée par l'intervention de la politique publique et les considérations commerciales et politiques. Dans la plupart des administrations, à l'extérieur des États-Unis, il y a un secteur public qui participe activement à l'offre d'émissions radiodiffusées ainsi qu'une réglementation du contenu pour tous les fournisseurs. Cette pratique a entraîné un rationnement général du spectre destiné à la diffusion et favorisé ce qu'on appelait en 1980 au Royaume-Uni un « duopole opportun » entre un fournisseur public et un nombre limité de fournisseurs privés.

L'essor de la radiodiffusion multicanal qui s'appuie sur les technologies du câble et du satellite a imposé une tension à ce régime, mais les fournisseurs de services de radiodiffusion terrestre analogique classique ont lutté ferme pour conserver leur part du marché et ont fait appel aux acteurs politiques, souvent avec un succès considérable. La politique de répartition et d'attribution du spectre a constitué une arme importante dans le cadre de ce processus, en plus de l'application directe d'un processus d'attribution de licences restrictif pour les diffuseurs.

Récemment, la tâche traditionnelle de réglementation du spectre dans le domaine de la radiodiffusion a décliné en raison de l'élimination prévue de la radiodiffusion terrestre analogique. Mais avant le passage des services satellites du mode analogique au mode numérique, qui passera par les processus commerciaux ordinaires, la question des subventions par les fournisseurs, notamment pour les services terrestres offrant des services universels, doit être résolue. Dans d'autres cas, l'État a participé au contrôle du processus et a fourni des subventions aux foyers. Le traitement de celles-ci a créé une controverse. En Italie, par exemple, la fourniture, à chaque foyer, d'un boîtier de décodage pour la télévision numérique terrestre (TNT) d'une valeur de 50 €, subvention désavantageuse pour les autres plates-formes technologiques, mais profitable aux intérêts commerciaux du premier ministre, fait actuellement l'objet d'une enquête de la Commission européenne, qui déterminera s'il s'agit réellement d'une mesure d'assistance publique.

À la lumière de ce qui précède, la présente section est particulièrement axée sur les politiques du spectre au chapitre du passage au numérique en Europe, au Japon et aux États-UnisNote de bas de page 64.

Europe

La nature des signaux de diffusion terrestres exige une organisation minutieuse des fréquences, dans une région aussi peuplée que l'Europe. C'est ce qui vient d'être fait dans le cadre de la Conférence régionale des radiocommunications (GE06), qui prévoit en détail les attributions de chaque pays d'Europe, d'Afrique, du Moyen-Orient et de l'Iran en fonction des transmissions numériques prévues, pour remplacer le régime analogique, qui a fait l'objet d'une entente dans le domaine de la télévision en 1960. Au sein de l'Union européenne, la date butoir proposée pour le passage au numérique est 2015.

La conférence GE06 portait sur l'attribution des bandes de fréquences appropriées (174 à 230 MHz et 470 à 862 MHz) à la diffusion. Toutefois, elle laisse une marge de manœuvre importante pour assurer une mise en œuvre souple du plan, à commencer par l'emplacement des postes émetteurs dans la zone de service et l'enveloppe de brouillage.

Qui plus est, bon nombre de pays, y compris les 27 États membres de l'UE, ont signé une déclaration permettant l'utilisation du spectre à des fins autres que la diffusion, à condition de ne pas causer de brouillage dans les fréquences réservées à la diffusion; les utilisateurs en question ne bénéficieraient pas d'une protection contre le brouillage différente de celle accordée pour la diffusion.

Il s'agit d'un facteur libérateur considérable pour des pays, comme le Royaume-Uni, qui souhaitent rendre accessibles à d'autres fins les fréquences libérées par le truchement d'une vente aux enchères : cependant, comme l'énonce le Groupe pour la politique en matière de spectre radioélectrique (organisme consultatif de la Commission européenne) dans un rapport récent, certaines limites s'imposentNote de bas de page 65 :

  • L'utilisation de ces bandes pour des services numériques demeurera limitée jusqu'à ce que les transmissions analogiques ne soient plus protégées, ce qu'on prévoit globalement pour 2012, mais plus tôt dans certains pays de l'UE.
  • L'utilisation de ces bandes par d'autres services existants, y compris les services secondaires, pourrait s'avérer contraignante.
  • La procédure prévue pour les modifications fournit aux gouvernements un cadre adéquat pour adapter leurs entrées dans le plan au fil des nouvelles exigences, mais on devrait reconnaître que la souplesse accordée aux gouvernements pour mettre le plan sur pied a déjà entraîné des écarts considérables dans les entrées; nuisant par conséquent à l'harmonisation ultérieure de l'utilisation.
  • Dans bon nombre de pays, la mise en œuvre des services multimédias mobiles peut exiger qu'on s'écarte des paramètres de référence pour la planification adoptés dans le cadre de la CRC-06, ce qui entraînera un retard et des coûts pour le réseau.
  • Pour des raisons liées à la conception et au coût du combiné, il faudra respecter un espacement minimal des fréquences entre les canaux destinés à la réception multimédia (« liaison descendante ») et ceux destinés à la transmission par station mobile (« liaison montante »).
  • D'autres services peuvent être exploités dans les limites de l'enveloppe des entrées dans le plan et bénéficier indirectement d'une reconnaissance et d'une protection; il n'est toutefois pas possible d'aviser l'UIT au sujet des transmissions mobiles à liaison montante de la bande concernée, situation qui peut être perçue comme un manque de reconnaissance par les organismes de réglementation internationaux de telles liaisons montantes. Néanmoins, on peut remédier au problème en demandant une attribution supplémentaire pour les services mobiles ou fixes dans toute la bande UHF, dans le cadre de la CMR-07 ou de la CMR-11, selon des conditions qui visent à ne pas créer de répercussions néfastes sur le service de radiodiffusion.
  • L'utilisation de liaisons montantes fixes ou mobiles nécessiterait aussi des bandes de garde pour les services de télédiffusion et de diffusion sonore, ce qui rendrait leur coexistence et leur coordination difficiles.
  • L'harmonisation d'une partie de la bande VHF pour les liaisons montantes mobiles est moins séduisante en raison de sa petite taille. Ce facteur n'empêche pas la coexistence réussie de certains types de réseaux de communications et de services de diffusion dans cette bande, malgré quelques lacunes. Ainsi, aucune mesure précise ne semble nécessaire pour cette bande à cette étape. Des études approfondies se révéleront peut-être utiles pour évaluer la possibilité d'ententes de partage ultérieures.
  • Pendant la planification des fréquences, on pourrait imposer des contraintes techniques afin d'assurer la coexistence des réseaux de diffusion destinés à une réception fixe sur les toits et les réseaux de diffusion multimédia (y compris les réseaux mobiles ou fixes) s'appuyant sur un mode de réception portatif à l'intérieur. Il est essentiel d'effectuer immédiatement des études pour s'assurer que les mesures permettant de surmonter ces obstacles sont déterminées.

Sous réserve de ces limites, certains pays d'Europe seront sans aucun doute tentés d'aller de l'avant en ce qui concerne l'utilisation souple du spectre qui sera libéré. Toutefois, il existe d'importantes exceptions. En France, la réglementation du spectre est l'apanage de l'Autorité de réglementation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et du Haut-Conseil de l'Audiovisuel (le HCA). Ce mécanisme institutionnel, joint à la tradition française d'une diffusion faisant la promotion des valeurs culturelles nationales, constituera un obstacle à la mise en œuvre d'une politique souple. En Allemagne, la radiodiffusion et les télécommunications sont réglementées, respectivement, à l'échelon régional et à l'échelon fédéral; ce système gênera l'objectif de souplesse.

L'organisme de réglementation du Royaume-Uni (OFCOM), au contraire, a déjà pris des mesures et consulte pour trouver des façons souples d'attribuer les 112 MHz susceptibles d'être libérés dans le cadre du passage au numérique; au Royaume-Uni, cette opération commencera à Whitehaven (Cumbria) à la fin de 2007Note de bas de page 66 et sera terminée en 2012. Dans le document consultatif pertinent, l'OFCOMNote de bas de page 67 envisage la mise aux enchères du spectre ainsi que la possibilité d'une retenue de garantie limitée pour la diffusion communautaire et les utilisations innovatrices, mais pas, par exemple, pour les canaux à haute définition de la TNT; toutefois, dans ce dernier cas, les diffuseurs peuvent faire des offres pour acquérir des fréquences du spectre. La question du spectre destiné à la liaison descendante pour la télévision satellite, surtout les services Sky, n'a toujours pas été résolue.

La Commission européenne elle-même a adopté une politique générale en faveur de la souplesse (voir plus haut), mais la commissaire de la Société de l'information et des médias (Mme Reding) est en faveur de l'intervention au moment d'établir un marché unique aux fins de la diffusion mobile. Il pourrait y avoir une directive qui réserverait une fréquence précise à cette finNote de bas de page 68.

États-Unis

Aux États-Unis, il y a beaucoup d'interaction entre les intérêts commerciaux des radiodiffuseurs et ceux du Congrès et de l'organisme de réglementation (la FCC). Ces liens sont reflétés dans les politiques qui s'appliquent à toutes les plates-formes de diffusion, y compris le câble, la diffusion terrestre et la diffusion par satellite. Ils se manifestent aussi dans les luttes concernant le passage au numérique aux États-Unis. 

La transition en question libérera une bande de 108 MHz du spectre pour d'autres utilisations pertinentesNote de bas de page 69. En vertu de la Balanced Budget Act (Loi sur l'équilibre budgétaire), la FCC a réparti 108 MHz des 402 MHz qui avaient été attribués à la télédiffusion terrestre, ce qui laisse 294 MHz à la télévision. Vingt-quatre de ces 108 MHz ont été attribués au secteur de la sécurité publique, et 6 MHz, qui avaient déjà été vendus en enchère, ont été attribués aux bandes de garde commerciales. Le reste a été réparti aux fins d'un usage souple : 30 MHz de la bande supérieure (700 MHz) et 48 MHz de la bande inférieure, dont 18 MHz avaient déjà été vendus aux enchères. La bande de 700 MHz est adjacente à la bande cellulaire. Ces 108 MHz de spectre ont déjà été répartis, mais ils sont toujours largement occupés par les diffuseurs. Quatre-vingt-quatorze stations de télévision analogique et 168 stations de télévision numérique sont dans la bande inférieure (700 MHz). Quatre-vingt-dix-sept stations de télévision analogique et 20 stations de télévision numérique sont dans la bande supérieure (700 MHz). Quand la transition vers la télévision numérique sera complète, cette portion du spectre sera disponible pour des utilisations commerciales et de sécurité publique hautement profitables. 

Aux États-Unis, le gouvernement a participé de très près à la gestion du passage de la télévision analogique à la télévision numérique. Après avoir adopté la norme de l'ATSC pour la transmission télévisuelle numérique terrestre en 1996, la FCC a fixé la date butoir de la fin de la transition à 2006, sous réserve d'examiner cette décision tous les deux ans. La Telecommunications Act de 1996 prévoyait que, si la Commission délivrait des licences supplémentaires pour des services de télévision spécialisés, elle devrait s'adresser à des titulaires de licence existants, et la Balanced Budget Act de 1997 a fixé l'échéance cible pour le passage à la télévision numérique au 31 décembre 2006. Toutefois, ces lois permettaient aux stations de télévision de conserver leur autorisation de diffusion analogique après la date mentionnée ci-dessus dans les secteurs où le taux de possession de l'équipement de réception nécessaire à la télévision numérique dans les foyers est inférieur à 85 %. Des lois récentes exigent la fin de la télédiffusion analogique d'ici le 17 février 2009 et prévoient une subvention pour les dispositifs permettant la conversion du mode analogique au mode numérique. 

La disposition clé de la loi de 2006, contrairement à celle de 1997 qui la précédait, réside dans le fait qu'elle établit une date limite fixe pour le passage aux services numériques. Ainsi, les stations analogiques devront cesser de diffuser partout, sans égard au taux de possession d'équipement numérique dans le marché en question.

Pour faciliter la transition à mesure que l'échéance approche, la loi de 2006 prévoit une somme de 990 millions de dollars qui permettra de fournir un maximum de deux coupons d'une valeur de 40 $ chacun afin de subventionner l'achat de 20 millions de boîtiers de décodage et couvrir les dépenses gouvernementales. La NTIA a publié une décision concernant la procédure inhérente à cette démarche en février 2007Note de bas de page 70. Depuis le 1er juin 2005, on exige des manufacturiers qu'ils s'assurent que les nouveaux téléviseurs disposent de syntoniseurs conformes à la norme de l'ATSC.

Un débat animé s'est également engagé aux États-Unis quand il a été question de déterminer si les « zones blanches » devraient être accessibles aux fournisseurs de services à large bande sans filNote de bas de page 71 qui ne détiennent pas de licence.

Japon

Le Japon compte six canaux analogiques à l'échelle du pays; la TNT a été lancée dans trois régions métropolitaines en décembre 2003 et a pris une envergure nationale au cours des trois années suivantes. Le passage au numérique est prévu pour le 24 juillet 2011. Tous les radiodiffuseurs sont contraints à émettre en jumelé jusqu'à ce moment-là.

Le ministère japonais des Affaires internes et des Communications a commandé un rapport au sujet de l'utilisation du spectre libéré. Dans un exposé récent, M. Nakamura, de l'Université Waseda, prévoit que le spectre VHF sera libéré pour l'utilisation radio mobile et numérique une fois le passage au numérique accompli. 

Au Japon, chaque canal de TNT est divisé en 13 segments (plus un segment pour séparer les canaux). La TVHD occupe 12 segments, le 13e étant destiné aux appareils mobiles. 

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3.24 Gestion de l'utilisation du spectre par le secteur public

Une bonne partie du spectre sert à fournir des services d'intérêt public, tels que la défense, les services d'urgence et une large gamme de services des gouvernements national et régional et des administrations municipales. Dans certains pays, cette partie du spectre est offerte gratuitement ou facturée à un taux préférentiel. Dans d'autres pays, les utilisateurs du secteur public sont facturés de la même façon que ceux du secteur privé. 

Au Royaume-Uni, les utilisations du spectre par le secteur public occupent un peu moins de la moitié du spectre utilisé à des fréquences inférieures à 15 GHz, ce qui représente en gros les fréquences de qualité. Dans d'autres pays, l'utilisation du spectre à des fins militaires, en particulier pour les radars et les communications, constitue la plus importante utilisation par le secteur public. En présence d'accords militaires internationaux comme l'OTAN, l'utilisation militaire du spectre est souvent harmonisée à l'échelle internationale. 

Dans la plupart des administrations, la répartition du spectre dans les secteurs public et privé est gérée, selon un mécanisme assez comparable, par un seul organisme indépendant ou ministère. Les États-Unis constituent une exception majeure, car le spectre utilisé par le gouvernement fédéral est géré par la NTIA.

Depuis toujours, les organismes du secteur public, surtout les ministères de la Défense nationale, ont eu la priorité dans l'utilisation du spectre. Sous le régime classique, on leur attribuait des fréquences du spectre pour une période indéfinie. Cette mesure les encourageait à en acquérir immédiatement au cas où ils en auraient besoin ultérieurement. Toutefois, comme la demande visant le spectre commercial grandissait, on a commencé à se demander si les organismes du secteur public n'utilisaient pas le spectre de façon inefficace, en d'autres mots, s'ils ne s'en étaient pas approprié une trop grande partie. 

En mai 2003, comme il est mentionné ci-dessus, le président Bush a signé une directive pour exiger que la NTIA et d'autres ministères améliorent l'efficacité de leur utilisation du spectre. Cette mesure comprend la promotion d'instruments financiers axés sur le marché pour la gestion du spectreNote de bas de page 72. La même année, le gouvernement du Royaume-Uni a commandé une évaluation indépendante des fréquences détenues, portant tout particulièrement sur l'utilisation du spectre par le secteur publicNote de bas de page 73. En 2006, l'organisme de réglementation du spectre de l'Australie a commandé une étude semblable. L'évaluation a pour objectif de vérifier s'il est possible de revoir la répartition du spectre et de transférer des fréquences du secteur public vers le secteur privé ou à l'intérieur du secteur public. La prochaine étape visera les façons de corriger toute mauvaise répartition. Pour traiter cette question, on doit se demander si les instruments de gestion du spectre dont on a déjà parlé, surtout au regard des utilisations par le secteur privé, peuvent s'appliquer au secteur public. 

L'utilisation du spectre par le secteur public est-elle particulièreNote de bas de page 74?

Un spectre est un intrant parmi d'autres dans une gamme de processus de production. Dans une économie de marché, des intrants tels que le terrain, la main-d'œuvre et les biens d'équipement sont distribués dans l'économie par le truchement d'un processus de marché : le fournisseur de capital ou l'employé passent à l'activité qui permet de réaliser le meilleur profit. Nous savons également que si la concurrence des marchés s'exerce de façon saine en fonction de l'économie des intrants et des extrants, ce système favorisera l'efficience économique, puisque les intrants seront consacrés aux utilisations où ils offrent le meilleur rendement. 

La question à trancher est actuellement la suivante : cet argument s'applique-t-il au commerce au sein du secteur public? À première vue, il peut sembler incongru de demander à des organismes du secteur public, tel un service d'incendie ou des forces de défense, d'entrer en concurrence dans le marché du spectre avec des fournisseurs de services commerciaux tels que la télédiffusion mobile. Toutefois, c'est exactement la façon dont les organismes du secteur public acquièrent d'autres intrants, tels que des employés, des véhicules, des terrains et des locaux à bureaux. Pour ces intrants (sans tenir compte du service militaire obligatoire pour le cas de la main-d'œuvre), les organismes du secteur public doivent utiliser le marché, par exemple en achetant ou en vendant des terrains, en engageant du personnel ou en louant des immeubles.

La justification des ententes spéciales visant le spectre utilisé par le secteur public est triple : a) le spectre est indispensable à certains services tels que les radars de la défense; b) le service lui-même (comme le service ambulancier) est hautement prioritaire; c) selon les pratiques passées en matière de gestion du spectre, la seule façon d'acquérir des fréquences du spectre résidait dans les méthodes administratives.

Le recours au marché pour attribuer d'autres intrants tout aussi indispensables aux services publics essentiels semble nier les propositions a) et b) ci-dessus, et l'énoncé c) pourrait être annulé par le développement d'un marché du spectre. Afin de combler les besoins des utilisateurs du secteur public, le marché devrait couvrir beaucoup de fréquences (pour permettre la substitution), et les occasions de négociation devraient se présenter de façon prévisible, afin que les utilisateurs du secteur public, comme les utilisateurs commerciaux, puissent planifier leurs transactions liées au spectre. On pourrait peut-être aussi créer un système prioritaire pour les urgences liées à la sécurité nationale, mais cette mesure constituerait une exception plutôt qu'une règle.

Un autre facteur dynamique rend la participation au marché des utilisateurs du spectre du secteur public plus attrayante. Dans de nombreux pays, les organismes du secteur public sont perçus comme ayant acquis un volume excessif de fréquences à l'aide de la méthode classique de gestion du spectre et en puisant dans les bandes naguère abondantes. Tout compte fait, en volumes nets ils seront donc probablement les fournisseurs des utilisateurs commerciaux plutôt que des acheteurs nets. Le fait que, au cours des dernières années, les ministères de la Défense de la France et des États-Unis ont remis un volume important de fréquences à l'organisme de réglementation témoigne de ce phénomène. Des exceptions ne sont pas exclues. Par exemple, les fréquences supplémentaires requises pour fournir des services d'urgence à l'aide de communications sans fil à large bande. Mais, en général, le spectre devrait passer du secteur public au secteur privé au moyen de transactions effectuées par les utilisateurs de spectre eux-mêmes ou par l'organisme de réglementation.

Cette équivalence entre le spectre du secteur public et le marché grandissant du spectre commercial est précisément ce que l'organisme de réglementation du spectre du Royaume-Uni, appuyé par son gouvernement, tente actuellement d'accomplir. La politique visant à permettre aux utilisateurs du secteur public de vendre, de louer ou de partager leurs fréquences et à exiger d'eux qu'ils en acquièrent de nouvelles sur le marché, proposée dans l'évaluation indépendante mentionnée plus haut, est actuellement en cours de mise en œuvre au Royaume-UniNote de bas de page 75.

Si l'on veut que les utilisateurs du spectre du secteur public participent d'entrée de jeu de façon efficace au marché du spectre, certaines conditions préalables devront peut-être être imposées. Plusieurs administrations, des ministères, par exemple, ne détiennent pas les licences qui définissent en détail les droits et les responsabilités. Si les fréquences du secteur public deviennent négociables, les droits de propriété qui s'y rattachent doivent être rigoureusement déterminés. De plus, l'utilisation du spectre par le secteur public est, souvent pour de bonnes raisons, confidentielle. Lorsque c'est possible, l'information dont les utilisateurs potentiels ont besoin pour prendre de bonnes décisions quant à l'achat, à la location ou au partage de telles fréquences doit être accessible.

Étapes intermédiaires pour favoriser l'efficience dans l'utilisation du spectre par le secteur public

L'élimination des frontières entre les marchés du spectre du secteur privé et du secteur public constitue une étape audacieuse, quoique logique, mais bon nombre d'organismes de réglementation du spectre ne sont toujours pas prêts à l'entreprendre. Par exemple, la Commission européenne, dans sa proposition pour la réforme du spectre de 2006, se dit en faveur du marché pour une bonne part du spectre commercial, mais fait une exception notoire en ce qui concerne le spectre utilisé par les services publics.

C'est pourquoi il peut se révéler utile d'envisager des étapes intermédiaires dans le cadre de l'application des instruments commerciaux; plusieurs d'entre elles sont prises en considération par le gouvernement des États-Unis à titre d'étapes menant à la réforme :

  1. Évaluation du spectre. Le spectre du secteur public a sans contredit un coût de renonciation, qui est reflété (dans un système de marché) soit par le prix obtenu à la vente aux enchères, soit dans le cadre du commerce sur le marché secondaire du spectre commercial adjacent, ou qui peut être calculé en relation directe avec le coût de renonciationNote de bas de page 76. La conjecture relative à la valeur du spectre pour chacun des utilisateurs du secteur public peut cristalliser et appuyer l'intention d'interroger rigoureusement ces organismes quant à l'entière justification de leurs besoins en fréquences.
  2. Prise en compte des évaluations dans le cadre des décisions relatives aux investissements. Dans tous les cas, les coûts liés au spectre lui-même représentent seulement une partie du total des coûts inhérents à la prestation de services aux utilisateurs finaux. Dans la plupart des pays, les coûts restants et, quelquefois, les avantages qui se rattachent à un projet, tel un nouveau système d'armes, sont assujettis à un certain type d'appréciation de l'investissement, par exemple, des coûts du projet tout au long de sa durée. Si une évaluation du spectre était disponible, il serait simple de la prendre en compte à titre d'un des coûts du projet. Ce facteur encouragerait ceux qui sont engagés dans l'approvisionnement à examiner la portée de la substitution entre le spectre et les autres coûts. Une telle exigence peut être imposée dans la plupart des pays par le ministère des Finances ou le Trésor, qui surveillent les dépenses gouvernementales.
  3. Compensation des utilisateurs du secteur public. Il s'agit d'une méthode autorisée par le Congrès des États-Unis en vertu de la Commercial Spectrum Enhancement Act (Loi sur la commercialisation du spectre) (2004). Voici un scénario et un exemple de la mise en œuvre de cette méthode :

    Imaginons qu'un organisme du secteur public quelconque (disons le secteur militaire) détient des fréquences dont l'usage privé est rentable, mais dont le remplacement par de nouvelles fréquences est possible, et pour lesquelles le ministère possède une évaluation du coût de la transition; supposons aussi que la FCC entreprend une vente aux enchères du spectre actuellement utilisé, dans laquelle le prix minimal équivaut à 110 % du coût prévu de la transition. Si les recettes de la vente aux enchères dépassent le prix minimal, la vente continue; sinon, comme le spectre se révèle être utilisé de façon plus efficace actuellement, la vente n'a pas lieu. On peut voir cette méthode comme une sorte de test du marché. On doit prendre garde, toutefois, de s'assurer que les coûts du transfert ne sont pas gonflés par un organisme du secteur public qui souhaite mettre la main sur la plus grande partie possible des recettes de la vente aux enchères. Dans un bon nombre de cas, les conséquences n'affecteraient que le marché. Par contre, si les coûts sont trop exagérés, cela pourrait empêcher une répartition potentiellement bénéfique.

    L'approche a été éprouvée en 2006 dans le cadre d'une vente aux enchères de licences de deux bandes, connues sous le nom de AWS-1. Le coût de la transition s'établissait à environ un milliard de dollars, et les profits de la vente aux enchères se sont élevés à environ 13 milliards de dollarsNote de bas de page 77. Cet événement illustre de façon magistrale les effets potentiellement bénéfiques de la réaffectation du spectre du secteur public à des utilisations plus productives.

  4. Utilisation des prix gouvernementaux. Une étape majeure, qui a déjà été franchie par certains pays, consiste à imposer des droits d'utilisation du spectre payables au gouvernement. De tels droits sont analysés plus haut.
  5. Un marché assorti de droits spéciaux de préemption pour le secteur public. L'ultime étape dans l'utilisation de méthodes axées sur le marché consiste à attribuer et à réserver des fréquences au secteur public de la même façon qu'au secteur privé. Il reste cependant à concevoir des ententes pour permettre l'utilisation de méthodes classiques lorsqu'une urgence exige l'obtention de fréquences à des fins vitales et urgentes. Les ententes du Royaume-Uni au chapitre de la répartition des fréquences dans le secteur public contiennent une telle disposition. Dans la mesure où la discipline imposée par le marché n'est pas compromise, deux conditions devraient être imposées : premièrement, l'utilisateur du secteur public qui obtient des fréquences devrait débourser une somme au moins équivalente au prix du marché; deuxièmement, cette disposition devrait être appliquée parcimonieusement et dans des circonstances strictement définies, sans quoi les utilisateurs ne prendront pas la responsabilité de la planification de leurs propres besoins.

Dans la présente section, nous avons décrit des approches progressives visant à améliorer l'efficacité de l'utilisation du spectre par le secteur public sous la forme d'une « échelle » d'options. Les utilisateurs du secteur public ne doivent pas forcément tous être sur le même pied d'égalité, mais il est raisonnable de s'attendre à ce que le régime aide tous les utilisateurs à, au moins, intégrer l'évaluation du spectre dans le cadre des décisions majeures en matière d'approvisionnement.

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

Ces services peuvent fonctionner dans la bande de fréquences UHF (de 300 MHz à 3 GHz).

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Note de bas de page 2

Voir J. Hausman et T. Tardiff, « A cost of regulation: delay in the introduction of new telecommunications services », The Economics of the Information Society, sous la direction d'Alain Dumont et de John Dryden, Commission européenne et OCDE, 1998.

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Note de bas de page 3

Dans certains cas, les méthodes de gestion du spectre axées sur le marché doivent être soutenues, au début, par des interventions administratives. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne la tarification du spectre radio. Bien que le commerce secondaire offre la possibilité que ce soit le spectre qui fixe la valeur marchande, en réalité les faibles volumes commercialisés au cours des premières étapes ont tendance à atténuer les avantages du recours aux mécanismes automatiques de tarification. Dans certains pays, notamment au Royaume-Uni, la tarification du spectre est fixée en bonne partie de manière administrative et selon des principes économiques; c'est ce qu'on appelle la politique de tarification administrative incitative (administrative incentive pricing AIP).

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Note de bas de page 4

Dans le présent ouvrage, les expressions « libre de tous droits », « bien commun », « libre accès » et « exempt de licence » sont utilisées de manière interchangeable. La formulation exacte de la notion de spectre exempt de licence (l'expression la plus généralement utilisée) peut varier d'un pays à l'autre ainsi que d'une bande à l'autre.

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Note de bas de page 5

Récemment, la Commission fédérale des communications des États-Unis (FCC) a réservé 50 MHz de fréquence dans la bande de 3,65 GHz à 3,7 GHz à un spectre exempt de licence.

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Note de bas de page 6

Lorsque des dispositions particulières de la Loi seront mentionnées, nous utiliserons les numéros d'article qui correspondent à la loi codifiée sous le titre 47 U.S.C. Cette approche facilitera le recoupement avec les documents produits par la FCC, qui utilisent la même convention.

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Note de bas de page 7

Voir l'article 301, 47 U.S.C. : « La Commission peut, pour des raisons de commodité, de nécessité ou d'intérêt public, établir des règlements... », mais « les dispositions du présent article ne s'appliquent pas aux équipements et aux systèmes mis à la disposition du gouvernement des États-Unis ou de l'un de ses organismes. En ce qui concerne les dispositifs, les équipements et les systèmes électroniques mis à la disposition du gouvernement des États-Unis ou de l'un de ses organismes, leur élaboration, leur approvisionnement ou leur acquisition, y compris l'approvisionnement à l'étranger, devra respecter les critères, normes ou exigences fixés par le gouvernement des États-Unis, dont l'objectif est la réduction du brouillage dans la réception radio et les équipements et systèmes électroniques, en tenant compte des besoins particuliers de la sécurité et de la défense nationales. »

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Note de bas de page 8

Cette délégation de pouvoir s'opère par le truchement de la National Telecommunications and Information Administration Organization Act de 1992. Plus particulièrement, voir le sous-alinéa 103(b)(2)(A), qui délègue le pouvoir « ... d'assigner des fréquences à des stations ou à des classes de stations de radio qui appartiennent aux États-Unis et qui sont exploitées par les États-Unis, y compris le pouvoir de modifier ou d'annuler ces assignations... » La NTIA a été mise sur pied en 1978 à la suite d'une importante réorganisation de la Direction de l'exécutif. Cette réorganisation a regroupé et transféré diverses fonctions de l'Office of Telecommunications Policy (OTP) de la Maison Blanche et de l'Office of Telecommunications (OT) du département du Commerce.

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Note de bas de page 9

Certains ont prétendu que l'introduction de ces services a été retardée pendant presque 20 ans. Voir Jeffrey Rohlfs, Charles L. Jackson et Tracey E. Kelly (1991), Estimate of the loss to the United States caused by the FCC's delay in licensing cellular telecommunications , NERA Inc., 8 novembre.

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Note de bas de page 10

FCC, Spectrum Policy Task Force Report, no de dossier ET02–135, novembre 2002. Voir l'adresse suivante : http://www.fcc.gov/sptf/reports.html.

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Note de bas de page 11

SPTF Report, page 5. Voir également la page 35. En passant, il convient de remarquer que le modèle de réglementation directe produit également de nombreuses licences qui sont exclusives; toutefois, en général, ces licences ne sont pas flexibles

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Note de bas de page 12

Voir Spectrum Policy for the 21st Century – The President's Spectrum Policy Initiative: Report 2, Recommendations from State and Local Governments and Private Sector Responders, NTIA, Washington DC , juin 2004, disponible à l'adresse suivante : www.ntia.gov.

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Note de bas de page 13

Voir l'adresse suivante : http://www.ogc.doc.gov/ogc/legreg/letters/109/TelecomsectionalJun3006.htm.

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Note de bas de page 14

Idem.

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Note de bas de page 15

Idem.

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Note de bas de page 16

Review of Radio Spectrum Policy in New Zealand, MED , 2005.

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Note de bas de page 17

Décision no 676/2002/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire pour la politique en matière de spectre radioélectrique dans la Communauté européenne (décision « spectre radioélectrique »).

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Note de bas de page 18

La CEPT est la Conférence européenne des administrations des postes et des télécommunications, qui comprend 47 États européens. Le travail d'harmonisation entrepris par la CEPT dans le domaine des radiocommunications est supervisé par un Comité des communications électroniques.

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Note de bas de page 19

Décision de la Commission 2002/622/CE du 26 juillet 2002 instituant un groupe pour la politique en matière de spectre radioélectrique.

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Note de bas de page 20

Avis du GPSR sur la mise en place d'un marché secondaire d'échange de droits d'utilisation du spectre radioélectrique, GPSR04–54 final, 19 novembre 2004.

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Note de bas de page 21

Rethinking the European ICT agenda: Ten ICT breakthroughs for reaching Lisbon goals, PricewaterhouseCoopers pour le ministère des Affaires économiques des Pays-Bas, document accessible à l'adresse suivante : http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/docs/events/
rethinking_the_european_ict_agenda.pdf
, août 2004.

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Note de bas de page 22

Résolution du Conseil du 10 décembre 2004, voir 15472/04 (presse 345).

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Note de bas de page 23

Conditions and options in introducing secondary trading of radio spectrum in the European Community, document accessible à l'adresse suivante : http://europa.eu.int/information_society/policy/radio_spectrum/ref_info/studies/index_en.htm

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Note de bas de page 24

Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, Comité économique et social européen et au Comité des régions, « Une approche fondée sur le marché en matière de gestion du spectre radioélectrique dans l'Union européenne » COM/2005/0400, final, 14 septembre 2005.

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Note de bas de page 25

Au cours d'un Sommet européen tenu à Varsovie, Pologne, en mars 2005, les chefs des États membres de l'UE ont renouvelé leur partenariat pour la croissance et les emplois, y compris la mise sur pied d'une société de l'information universelle, fondée sur l'utilisation généralisée des technologies de l'information et des communications (TIC) dans les services publics, les PME et les ménages. Cette initiative se fondait sur « la stratégie de Lisbonne », selon laquelle les dirigeants de l'UE devaient s'efforcer de faire de l'UE l'économie du savoir la plus dynamique et la plus concurrentielle qui soit d'ici 2010. Cette politique est connue sous le nom d'initiative « i2010 – Une société de l'information pour la croissance et l'emploi » et a été lancée par la CE le 1er juin 2005; il s'agit d'un cadre permettant de faire face aux principaux défis et aux principales évolutions des secteurs de l'information et des médias jusqu'en 2010.

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Note de bas de page 26

Directive 2002/77/CE de la Commission relative à la concurrence dans les marchés des réseaux et des services de communications électroniques, 2002, JO no L249, p. 21.

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Note de bas de page 27

Directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (Directive « cadre »), 2002, JO no L108, p. 33.

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Note de bas de page 28

Com/2005/400 Final, 14 septembre 2005.

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Note de bas de page 29

Les contraintes techniques visent, en grande partie, l'atténuation de l'incidence du brouillage préjudiciable.

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Note de bas de page 30

COM/2005/400/Final.

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Note de bas de page 31

COM/2005/411/Final, 6 septembre 2005.

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Note de bas de page 32

Une étude effectuée par le Groupe des régulateurs européens (ERG), publiée en septembre 2006, signalait quelques-uns des goulots d'étranglement et des problèmes de concurrence dans le secteur des communications mobiles. Spectrum Allocation and bottlenecks/competition problems, ERG(06), 45b.

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Note de bas de page 33

Spectrum Allocation and bottlenecks/competition problems, ERG(06), 45b.

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Note de bas de page 34

Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, Comité économique et social européen et au Comité des régions concernant le réexamen du cadre réglementaire de l'UE pour les réseaux et services de communications électroniques, SEC(2006) 816 et SEC(2006) 817, 29 juin 2006.

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Note de bas de page 35

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen – Spectre radioélectrique : La politique de l'Union européenne pour le futur – Second rapport annuel, COM/2005/411 Final.

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Note de bas de page 36

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, Comité économique et social européen et au Comité des Régions – Accès rapide au spectre pour les services de communications électroniques sans fil par une flexibilité accrue, COM/2007/50/Final, 8 février 2007.

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Note de bas de page 37

Dans le cadre d'une étude de consultation entreprise à la demande de la CE et portant sur la flexibilité et les bandes de fréquences exemptes de licence, [les auteurs ont] laissé entendre que les fréquences de bien commun privées peuvent jouer un rôle restreint, mais potentiellement utile pour satisfaire à la demande d'utilisation collective du spectre pour un certain type d'utilisateurs. Toutefois, à leur avis, en réalité, la plupart des décisions portant sur la désignation du spectre à des fins collectives devront s'effectuer de manière administrative. Voir le document Study on Legal, Economic & Technical Aspects of 'Collective Use' of Spectrum in the European Community, Mott MacDonald, rapport final, novembre 2006.

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Note de bas de page 38

Directive 1987/372/CEE du Conseil concernant les bandes de fréquences à réserver pour l'introduction coordonnée de communications mobiles terrestres publiques cellulaires paneuropéennes dans la Communauté.

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Note de bas de page 39

Source : Tiré d'un tableau original apparaissant dans l'annexe de la COM/2007/50/Final, 8 février 2007.

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Note de bas de page 40

Extraits de textes adoptés par le Parlement européen, séance du mercredi 14 février 2007, P6_TA-PROV(2007)0041, « Spectre radioélectrique : Pour une politique européenne en matière de spectre radioélectrique », INITIATIVE/2006/2212). Il s'agit d'une version provisoire, et la version finale devrait être disponible sous peu.

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Note de bas de page 41

Au sein de l'UE, il s'agit de l'Autriche, du Danemark, de la Finlande, de la Hongrie, de l'Italie, des Pays-Bas, du Portugal, de la Slovaquie, de la Suède et du Royaume-Uni.

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Note de bas de page 42

Spectrum Framework Review, Ofcom, 2004. Accessible à l'adresse suivante : http://www.Ofcom.org.uk

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Note de bas de page 43

Politique administrative de tarification incitative : cette politique vise à encourager les titulaires de droits d'utilisation du spectre qui n'ont pas été échangés aux enchères à utiliser leurs droits d'utilisation de manière efficace; la loi permet de fixer les droits annuels de licence au-delà des coûts administratifs, de refléter divers objectifs de gestion du spectre (utilisation et gestion efficientes, avantages économiques et autres, innovation et concurrence), en portant une attention particulière à la disponibilité ainsi qu'à la demande actuelle et future prévue du spectre. L'Ofcom utilise l'AIP depuis 1998 et a revu son approche en 2004. Ainsi, l'AIP sert à déterminer la valeur du spectre d'après sa valeur marginale, qui sert d'indicateur approximatif du coût d'opportunité pour l'utilisateur typique du spectre dans les bandes de fréquences où l'on facturait les tarifs AIP.

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Note de bas de page 44

Voir Spectrum Framework Review-the Public Sector, Ofcom, juillet 2007.

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Note de bas de page 45

D'après Frequency Open Policy in Japan, février 2004, secteur de la Radio, Bureau des télécommunications, MGPAIPT, ainsi que d'après les renseignements accessibles à l'adresse suivante : http://www.tele.soumu.go.jp/e/index.htm.

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Note de bas de page 46

Strategies for future spectrum management in Japan, MGPAIPT, octobre 2005.

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Note de bas de page 47

Voir G. Ibarguen, Liberalising the radio spectrum in Guatemala, Telecommunications Policy 27, pages 143 à 554, 2005, ainsi que T. W. Hazlett, G. Ibarguen et W.A. Leighton, Property Rights to Radio Spectrum in Guatemala and El Salvador : An Experiment in Liberalisation, accessible à l'adresse suivante : www.ssrn.com.

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Note de bas de page 48

Idem 

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Note de bas de page 49

Article 4.4 du RR : Les administrations des États Membres ne doivent assigner à une station aucune fréquence en dérogation au Tableau d'attribution des bandes de fréquences du présent chapitre ou aux autres dispositions du présent Règlement, sauf sous la réserve expresse qu'une telle station, lorsqu'elle utilise cette assignation de fréquence, ne cause aucun brouillage préjudiciable à une station fonctionnant conformément aux dispositions de la Constitution, de la Convention et du présent Règlement, et qu'elle ne demande pas de protection contre les brouillages préjudiciables causés par cette station.

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Note de bas de page 50

http://www.itu.int/publ/R-HDB-21/fr

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Note de bas de page 51

http://www.itu.int/publ/R-REP-SM.2012/fr

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Note de bas de page 52

47 U.S.C., paragraphe 303(y).

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Note de bas de page 53

GPSR – Groupe pour la politique en matière de spectre radioélectrique (2005), Opinion on Wireless Access Policy for Electronic Communications Services (WAPECS): A More Flexible Spectrum Management Approach (avis sur la politique d'accès sans fil aux services de communication électronique : une approche plus souple de la gestion du spectre), Bruxelles.

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Note de bas de page 54

Cave et Webb, « Designing property rights for the operation of spectrum markets » (élaboration des droits de propriété dans le cadre du marché du spectre), Papers in spectrum trading, Université de Warwick (2003).

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Note de bas de page 55

Analysys, Dotecon et Hogan and Hartson, Study on the conditions and options in introducing secondary trading of radio spectrum in the European Community (étude des conditions et des possibilités relatives à l'introduction d'un marché secondaire du spectre radioélectrique dans la Communauté européenne), Rapport final à l'intention de la Communauté européenne, Cambridge (Royaume-Uni), Analysys (2004).

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Note de bas de page 56

SPTF Report, surtout les pages 55 à 58.

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Note de bas de page 57

Selon la loi américaine, une servitude désigne un droit limité d'utiliser la propriété d'une autre partie – p. ex. un droit juridique de traverser la propriété de quelqu'un d'autre. Ici, la servitude conférerait des droits limités d'utilisation des fréquences détenus par un autre titulaire de licence.

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Note de bas de page 58

Toutefois, dans certains cas, la FCC permet à des dispositifs ne faisant pas l'objet d'une licence d'utiliser des fréquences détenues par licence sans avoir d'abord obtenu la permission du titulaire de la licence. Les bandes ultralarges (UWB) en constituent un exemple représentatif.

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Note de bas de page 59

Communiqué de presse de la FCC, FCC Adopts Spectrum Leasing Rules and Streamlined Processing for Licence Transfer and Assignment Applications and Proposes Further Steps to Increase Access to Spectrum through Secondary Markets (la FCC adopte un règlement relatif aux licences du spectre et un mécanisme de traitement simplifié pour les transferts de licence et les demandes d'attribution et propose les étapes à suivre pour améliorer l'accès au spectre grâce aux marchés secondaires), 8 juillet 2004.

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Note de bas de page 60

Analysys, Dotecon et Hogan and Hartson, Study on the conditions and options in introducing secondary trading of radio spectrum in the European Community (étude des conditions et des possibilités relatives à l'introduction d'un marché secondaire du spectre radioélectrique dans la Communauté européenne), Rapport final à l'intention de la Communauté européenne, Cambridge (Royaume-Uni), Analysys (2004).p. 50.

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Note de bas de page 61

Exposé présenté par Darryl Myllot à la conférence DySpan, Dublin, avril 2007.

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Note de bas de page 62

Analysys, Dotecon et Hogan and Hartson, Study on the conditions and options in introducing secondary trading of radio spectrum in the European Community (étude des conditions et des possibilités relatives à l'introduction d'un marché secondaire du spectre radioélectrique dans la Communauté européenne), Rapport final à l'intention de la Communauté européenne, Cambridge (Royaume-Uni), Analysys (2004).

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Note de bas de page 63

T. Hazlett, G. Ibarguen et W. Leighton, Property Rights to Radio Spectrum in Guatemala and El Salvador: An Experiment in Liberalisation (droits de propriété relatifs au spectre radioélectrique au Guatemala et en El Salvador : l'expérience de la libéralisation), disponible sur le SSRN.

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Note de bas de page 64

Pour consulter les sondages, voir The spectrum dividend: spectrum management issues (Le dividende du spectre : questions relatives à la gestion du spectre), DSTI/ICCP/TISP (2006) 2-FINAL, OCDE, novembre 2006 et M. Cave et K. Nakamura (éditeurs) Digital Broadcasting (Radiodiffusion numérique), Edward Elgar, 2006.

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Note de bas de page 65

Groupe pour la politique en matière de spectre radioélectrique, EU Spectrum Policy Implications of the Digital Dividend – Document RSPG07–161final, Avis no 7 du RSPG, 14 février 2007.

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Note de bas de page 66

Si aussi peu de fréquences sont libérées, c'est parce que l'OFCOM a décidé d'imposer la transmission numérique aux services publics. Cette mesure touche 1 200 sites, plutôt que les 100 sites antérieurs au passage au numérique.

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Note de bas de page 67

Digital Dividend Report (rapport sur le dividende numérique), décembre 2006.

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Note de bas de page 68

Discours prononcé dans le cadre du CeBIT, Hanovre, le 16 mars 2007.

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Note de bas de page 69

Les deux prochains paragraphes sont une traduction des versions originales de The DTV transition in the U.S., de E. Kwerel et S. Levy, pages 25 et 26, et de Digital Broadcasting de M. Cave et K. Nakamura, Edward Elgar, 2006.

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Note de bas de page 70

Final Rule on Digital TV Converter Box Coupon Program (décision finale au sujet du programme de coupons pour les convertisseurs de télévision numérique), NTIA, février 2007.

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Note de bas de page 71

Éditorial sur les zones blanches, Washington Post, « The white open spaces », page A14, 16 août 2007.

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Note de bas de page 72

www.ntia.doc.gov/osmhome/spectrumreform/index.html

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Note de bas de page 73

www.spectrumaudit.org.uk

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Note de bas de page 74

Cette section est tirée de Essentials of Modern Spectrum Management (éléments essentiels de la gestion moderne du spectre), de Cave, Doyle et Webb, Presses de l'Université de Cambridge, ch. 15, 2007.

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Note de bas de page 75

La mise en œuvre des recommandations de l'évaluation du spectre au Royaume-Uni accuse un léger retard, mais est en cours. Voir le rapport d'étape de novembre 2006 à www.spectrumaudit.org.uk.

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Note de bas de page 76

Cette méthode donne le coût de renonciation annuel. On peut le convertir en capital-valeur en isolant la somme des débits annuels, individuellement actualisés en fonction du coût du capital qui reflète à la fois les conditions du taux d'intérêt général dans l'économie et les risques assez élevés liés aux actifs du spectre, en raison des changements technologiques qui risquent de modifier la donne au chapitre de l'utilisation du spectre.

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Note de bas de page 77

Avis public de la FCC, DA 06–1882, 20 septembre 2006.

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