Étude portant sur les droits exclusifs axés sur le marché relativement au spectre

4. Politique et pratiques actuelles en matière de spectre au Canada

4.1 Introduction

Le présent chapitre contient un examen de la politique et des pratiques canadiennes en matière de gestion du spectre ainsi qu'une description et une évaluation générale du processus par lequel le spectre est réservé et attribué au Canada. Nous commentons également les documents fondamentaux qui font office de lignes directrices pour le Programme de gestion du spectre, soit :

  • la Loi sur la radiocommunicationR-2 1989
  • la Loi sur les télécommunications
  • le Règlement sur la radiocommunicationRR 2003
  • le Cadre de la politique du spectre – DGTP-002–07
  • la Politique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada – 2001
  • le document de consultation pour les services sans fil évolués – DGTP-002–07

Enfin, nous examinons un échantillon représentatif des définitions actuelles des licences de spectre et des conditions qui s'y rattachent.

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4.2 Responsabilités d'Industrie Canada quant à la ressource du spectre

Au Canada, la responsabilité de la gestion du spectre repose exclusivement sur le ministre de l'Industrie (ci-après, le ministre), contrairement à la situation qui prévaut dans beaucoup de pays, où différents organismes de réglementation sont chargés de régir différentes portions du spectre.

Le ministre doit également s'assurer de l'intégrité et du caractère fonctionnel des infrastructures de télécommunication, conformément aux dispositions établies en vertu de la Loi sur la protection civile.

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4.3 Lois

La Loi sur la radiocommunicationNote de bas de page 78 (ci-après, la Loi) est la loi habilitante en matière de gestion du spectre au Canada. Elledéfinit les compétences du ministre au chapitre de la planification de l'attribution et de l'utilisation du spectre, de l'octroi de licences et d'autres autorisations, du contrôle du brouillage, etc. Voir l'Annexe 1 qui renferme un extrait de l'article 5 de la Loi.

Deux autres loisqui s'appliquent, et dont les objectifs doivent être pris en considération par le ministre lorsqu'il réglemente l'utilisation du spectre, sont la Loi sur les télécommunicationsNote de bas de page 79 et la Loi sur la radiodiffusionNote de bas de page 80. En ce qui concerne la radiodiffusion, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) délivre des licences aux entreprises de radiodiffusion auxquelles le ministre accorde un certificat de radiodiffusion; celui-ci régit les aspects techniques inhérents aux entreprises de radiodiffusion. La politique en matière de télécommunications au Canada est énoncée à l'article 7 de la Loi sur les télécommunications, et la politique en matière de radiodiffusion, à l'article 5 de la Loi sur la radiodiffusion.

Fait notable, la Loi sur la radiocommunication ne formule aucun objectif stratégique, contrairement à la Loi sur la radiodiffusion et à la Loi sur la télécommunication, quoique l'article 5 de la Loi sur la radiocommunication mentionne les objectifs stratégiques énoncés à l'article 7 de la Loi sur les télécommunications. L'énonciation de grands objectifs stratégiques au cœur même de la Loi assure une stabilité, puisque la Loi ne se modifie pas facilement. Les objectifs stratégiques simplement mentionnés dans les documents publiés par le ministre peuvent être modifiés plus facilement. Toutefois, il s'agit d'un couteau à deux tranchants. D'une part, on peut invoquer la plus grande facilité d'adaptation des politiques établies dans les documents du ministre à l'environnement toujours en évolution des radiocommunications; mais, d'autre part, le changement trop fréquent des objectifs stratégiques peut entraîner une plus grande incertitude chez les utilisateurs du spectre.

Cinq catégories d'autorisations existent au Canada :

  1. Licences pour les appareils
  2. Licences de spectre
  3. Certificats de radiodiffusion
  4. Certifications techniques
  5. Autres autorisations telles les certificats professionnels d'opérateur radio

L'examen contenu dans le présent rapport sera surtout axé sur les licences pour les appareils, les licences de spectre et les certifications techniques.

Avant d'aller plus loin, il convient de signaler que, au Canada, les diffuseurs, grands utilisateurs du spectre, n'obtiennent pas leurs licences auprès du ministre, mais plutôt par l'entremise du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC). Un diffuseur doit tout de même obtenir une autorisation technique (pour l'utilisation du spectre), nommément un certificat de radiodiffusion délivré par le ministre. Le ministre a la compétence nécessaire pour déterminer les cas de brouillage préjudiciable et émettre des ordonnances pour l'éliminer. 

Les licences pour les appareils représentent la majorité des autorisations au Canada; durant l'exercice 2003–2004, 270 000 licences étaient en vigueur, et elles étaient détenues par 70 000 comptes clients. Les licences de spectre permettent l'utilisation de fréquences déterminées à l'intérieur de zones géographiques précises. Les certifications techniques sont délivrées à la fois pour les appareils radio et pour les équipements qui causent du brouillage ou sont radiosensibles. Ces dernières autorisations sont particulièrement intéressantes, pour le présent rapport, lorsque nous analysons les activités qui ne font pas l'objet d'une licence, c'est-à-dire l'utilisation du spectre en tant que bien commun. 

Puisque le fonctionnement du marché exige la divulgation de certains renseignements, il convient aussi de noter que le ministre peut réclamer des données concernant l'utilisation des appareils de radiodiffusion et même le coût de leur installation et de leur entretien. La question de savoir si ce pouvoir suffit à divulguer une quantité de renseignements suffisante pour qu'un marché fonctionne correctement demeure équivoque, puisque le pouvoir existant est principalement axé sur l'appareil lui-même et ne vise que la divulgation au ministre plutôt que l'obligation d'informer le public. 

Il faut également tenir compte du fait qu'au Canada, le pouvoir d'établir des règlements en matière de spectre est détenu par le gouverneur général en conseil, et non par le ministre. Le ministre doit donc proposer et demander au gouverneur général en conseil d'adopter tout règlement qui peut concerner, entre autres, des exigences techniques et des normes techniques et des critères d'admissibilité (y compris la propriété et le contrôle des sociétés, les faits inhérents aux autorisations et aux services offerts par le ministre, les conditions à l'exemption de la licence, les pénalités découlant d'une entrave au règlement, etc.).

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4.4 Objectif de la politique

Comme on le mentionne plus haut, la Loi sur la radiocommunication n'établit aucun grand objectif stratégique. Actuellement, le grand objectif du ministre quant à la gestion du spectre est établi dans le Cadre de la politique canadienne du spectre (CPCS), dont la version la plus récente a été publiée en juin 2007Note de bas de page 81. L'objectif stratégique énoncé dans ce document est le suivant :

 « Maximiser, pour les Canadiens et les Canadiennes, les avantages économiques et sociaux découlant de l'utilisation du spectre des radiofréquences. »

Le CPCS poursuit en indiquant que, pour réaliser ce grand objectif, le ministre doit s'appuyer sur les lignes directrices habilitantes suivantes : 

  1. On devrait laisser jouer le plus possible les forces du marché.
  2. Sous réserve de l'article a), le spectre devrait être rendu disponible pour un éventail de services d'intérêt public.
  3. Le spectre devrait être rendu disponible pour répondre aux besoins du Canada en matière de souveraineté, de sûreté et de sécurité du public.
  4. Les mesures réglementaires, lorsqu'elles sont requises, devraient être efficientes, efficaces et le moins possible intrusives.
  5. La réglementation doit être transparente, motivée, diffusée et élaborée par suite de consultations publiques, le cas échéant.
  6. Les pratiques de gestion du spectre, y compris les méthodes d'attribution des licences, devraient réduire le fardeau administratif au minimum et être adaptées aux exigences changeantes en ce qui concerne la technologie et les marchés.
  7. Les intérêts du Canada relativement aux radiofréquences devraient être promus et défendus activement à l'échelle internationale.
  8. La politique et la gestion du spectre devraient appuyer le fonctionnement efficient des marchés et, à cette fin :
    • permettre une utilisation souple du spectre dans la mesure du possible;
    • harmoniser l'utilisation du spectre avec les attributions et les normes internationales, sauf dans les cas où les intérêts du Canada justifient une détermination différente;
    • rendre le spectre disponible pour qu'on puisse s'en servir en temps opportun;
    • faciliter les marchés secondaires pour les autorisations liées au spectre;
    • définir clairement les obligations et les privilèges découlant des autorisations de se servir des fréquences;
    • veiller à ce que des mesures appropriées de protection contre le brouillage soient mises en oeuvre;
    • réattribuer les radiofréquences au besoin tout en tenant compte de l'impact sur les services existants;
    • appliquer des mesures d'exécution.

Si la version du CPCS de juin 2007 est un document considérablement amélioré et simplifié comparativement à la version de 2002, l'objectif stratégique demeure assez général et résiste au temps, à l'instar de ce qu'on s'attend d'une loi. Si on devait réviser la Loi, cet objectif pourrait sans doute y être inclus.

Les lignes directrices de juin 2007 visant à soutenir les mécanismes axés sur le marché sont générales. Puisque aucune cible ou échéance n'a été établie et qu'on n'y formule aucune priorité particulière, comme l'a fait le Royaume-Uni notamment, ces paramètres devraient être élaborés et intégrés à un document de planification stratégique connexe, tel qu'un plan de libération de fréquences ou une version révisée du CPCS

Le programme de gestion du spectre vise également à garantir les éléments énumérés ci-dessous :

4.4.1 Accès équitable et abordable

Le Canada est un chef de file mondial en ce qui concerne le caractère abordable, la couverture et la gestion efficace du spectre. Afin d'atteindre les buts relatifs à l'accès abordable et à la couverture, le gouvernement fédéral a dû surmonter certaines difficultés, notamment la fourniture de services à une population dispersée sur un vaste territoire au climat varié. Malgré ces difficultés, 99,8 % des foyers canadiens possèdent un téléphone et ont accès à des centaines de canaux de diffusion. L'expansion des infrastructures, la déréglementation et la privatisation ont entraîné une amélioration de la qualité des services, mais l'accès au spectre et la tarification pour des services téléphoniques de base sont demeurés assez constants.

Que ce soit pour la diffusion (reportage en direct des événements de l'actualité), les communications personnelles (téléphones cellulaires, services d'envoi de messages courts) ou la sécurité publique (services de police, d'incendie et d'ambulance), la politique gouvernementale au chapitre de l'accès au spectre vise à assurer à tous les utilisateurs, gouvernementaux ou non, grands ou petits, commerciaux ou individuels, un accès juste et équitable à cette ressource.

4.4.2 Service rapide et efficace

Le gouvernement canadien s'est engagé à faciliter l'offre de services ou d'activités qui contribuent au développement économique du Canada, à l'efficacité des marchés et à la compétitivité internationale. À cette fin, le programme de gestion du spectre est constamment à la recherche de nouvelles manières d'améliorer la prestation des services. Le ministre exécute actuellement un programme visant à renouveler ses systèmes automatisés intégrés, qui sont à la base de ses activités de gestion du spectre.

4.4.3 Évolution de l'infrastructure des télécommunications et du spectre

Le gouvernement canadien a préservé l'évolution continue de l'utilisation du spectre en soutenant la recherche et le développement de nouvelles technologies et en élaborant des politiques et des normes favorables qui créent un environnement propice à l'introduction de technologies et de services novateurs. Le Centre de recherches sur les communications (CRC), organisme de recherche du ministère de l'Industrie, est chargé d'explorer les nouveautés et les tendances en matière de technologies, de systèmes et de normes de communications afin de conseiller le ministre quant à leur impact potentiel. Le Centre fournit aussi un soutien technique, au besoin, au programme de gestion du spectre en effectuant entre autres des études de la propagation.

4.4.4 Concurrence et réglementation

La concurrence a pénétré peu à peu le marché des services de communications du Canada. Cela s'est fait sur plusieurs années par le truchement d'initiatives politiques et réglementaires lancées par le ministre et le CRTC.

Au fil des années, le CRTC a graduellement et de façon structurée ouvert à la concurrence les marchés des secteurs de la diffusion et des communications, marchés initialement fondés sur un monopole. Pour faciliter la concurrence dans ces divers segments du marché, l'approche du CRTC consiste à jauger les avantages et les inconvénients potentiels et à établir un équilibre juste et raisonnable entre les intérêts, souvent contradictoires, de toutes les parties concernées, y compris les titulaires, les concurrents et les clients. Le CRTC continue d'écarter les obstacles à une concurrence juste et viable, ce qui comprend l'élimination des barrières à l'accès et l'assurance de la conformité avec les règlements, ainsi que la protection et la promotion de la culture canadienne et la réalisation des objectifs clés sur le plan social. Toutefois, dans le cadre de sa démarche, le CRTC n'a jamais eu recours à des mécanismes de marché pour donner l'accès au spectre des radiofréquences.

4.4.5 Harmonisation internationale

Puisque les ondes radio transcendent les frontières nationales, le ministre joue un rôle essentiel en préservant le droit du Canada à accéder au spectre. Le Canada fait partie d'organisations internationales, comme l'Union internationale des télécommunications (UIT), la Commission interaméricaine des télécommunications (CITEL) et l'Organisation mondiale du commerce (OMC), pour influencer, faire avancer et promouvoir les intérêts canadiens au chapitre de l'utilisation du spectre des radiofréquences. Comme l'accès au spectre devient de plus en plus crucial, le gouvernement canadien doit réagir aux pressions internationales, susceptibles de restreindre l'accès du Canada au spectre des radiofréquences.

Tous les pays disposent d'une marge de manœuvre considérable au moment de décider de la répartition de services radio particuliers afin de combler leurs besoins intérieurs à partir des services répartis internationalement par l'UIT. Néanmoins, il faut aussi atténuer le brouillage avec les pays avoisinants qui utilisent le spectre conformément au Règlement des radiocommunications de l'UIT. Le ministre examine certaines bandes de fréquences précises et les répartit de nouveau et périodiquement entre les services, en fonction notamment des décisions prises dans le cadre des conférences mondiales des radiocommunications (CMR) de l'UIT, où l'on passe en revue le Règlement des radiocommunications.

Le gouvernement canadien négocie des ententes internationales bilatérales et multilatérales, selon le cas, pour assurer une utilisation efficace et structurée du spectre sur les plans national et international. En vertu de sa participation à l'UIT, le Canada est lié par certaines obligations conventionnelles découlant de la Constitution, de la Convention et du Règlement des radiocommunications de l'UIT en ce qui concerne les stations susceptibles de causer du brouillage préjudiciable aux services de radiodiffusion d'autres pays qui mènent leur activités en conformité avec le Règlement. Contrairement à l'Australie, qui n'a pas de pays voisins proches, le Canada compte la majorité de sa population près des États-Unis; il est donc souhaitable de coordonner étroitement l'utilisation du spectre en respectant le Règlement des radiocommunications de l'UIT ainsi que les ententes et les traités divers conclus entre le Canada et les États-Unis. Le gouvernement canadien négocie également des ententes bilatérales avec de nombreux pays afin de réglementer l'utilisation de certains appareils et d'établir des normes à cet égard.

4.4.6 Normes adéquates

Les procédures d'évaluation des normes et de la conformité favorisent la compatibilité et l'interopérabilité et permettent d'éviter le brouillage et de promouvoir la gestion et l'utilisation efficientes du spectre. L'objectif consiste à aligner le plus possible les procédures d'évaluation de la conformité et des normes canadiennes sur les normes internationales. L'harmonisation des normes visant les systèmes de radiodiffusion est un aspect important de ce processus.

4.4.7 Consultation publique

Le Ministère consulte le public, les particuliers intéressés, les organismes et les autres parties concernées au sujet d'enjeux stratégiques variés touchant à l'élaboration et à la formulation de politiques, de normes et de procédures au profit de l'intérêt public. Les avis publiés dans la Gazette du Canada constituent l'instrument officiel employé par le ministre pour susciter des commentaires, informer le public et recueillir les observations sur des questions importantes. Au cours des dernières années, le ministre a beaucoup plus utilisé Internet à titre de tribune pour faire des déclarations, aussi bien que pour diffuser des renseignements et recueillir de l'information. Cette mesure a contribué à l'accès rapide par le public et accéléré la collecte de commentaires du public.

Le Ministère emploie également un processus d'examen systématique pour intégrer le mécanisme de consultation publique mentionné et d'autres activités, y compris un examen des politiques relatives au spectre visant des gammes de fréquences précises, les activités préparatoires aux conférences mondiales des radiocommunications de l'UIT, la publication dans la Gazette d'avis concernant les changements de pratique en matière de délivrance de licences, l'élaboration de normes proposées en collaboration avec le CCCR, etc. Ces processus concernent tous les aspects de la radiocommunication, y compris les politiques nationales et internationales, les mécanismes d'attribution de fréquences et de délivrance de licences, ainsi que les procédures et les normes techniques. En outre, le Ministère, pour encourager le recours à des comités techniques représentant l'industrie et le gouvernement, a établi des liaisons continues avec les grandes associations de l'industrie et les principaux groupes d'utilisateurs.

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4.5 Gestion du spectre

Le programme de gestion du spectre du Canada doit refléter l'ensemble des objectifs et des priorités du gouvernement. Durant les dernières années, à la suite d'une consultation publique intensive, le Ministère a mis au point un Cadre de la politique du spectre, constamment mis à jour. La version la plus récente a été publiée en juin 2007Note de bas de page 82. L'utilisation des fréquences radio change constamment en raison de l'élaboration de nouvelles technologies et applications et de services novateurs qui font appel au spectre, de la disponibilité de nouveaux appareils utilisant le spectre, etc. En outre, comme les caractéristiques techniques et opérationnelles des systèmes d'utilisation du spectre deviennent de plus en plus complexes et diversifiées, il devient nécessaire d'assouplir les politiques, les règlements, les normes et les mécanismes d'application.

Les documents de base qui régissent l'utilisation des radiofréquences du spectre canadien, y compris les lois, les règlements, les politiques, les standards et d'autres informations, sont diffusés sur le site Internet du Ministère consacré à la gestion du spectreNote de bas de page 83.

Les coûts du programme de gestion du spectre sont inférieurs aux droits d'utilisation payés par les titulaires de licence. Au cours des dernières années, le programme a continuellement réussi à maintenir la stabilité de ses coûts (64,5 millions de dollars en 2006–2007) et à verser des dividendes considérables au gouvernement fédéral. Grâce au perfectionnement de la réglementation, à l'efficacité administrative et à l'amélioration de l'automatisation, le programme a réussi à composer avec l'accroissement du nombre de demandes d'accès au spectre et à générer des recettes importantes. En 2006–2007, les recettes du spectre s'élevaient à plus de 389 millions de dollars. Et, même en déduisant les recettes des ventes aux enchères (amorties sur dix ans), les profits découlant des droits de licence s'établiraient à plus de 217 millions de dollars, en 2006–2007, dont 74 millions ont été générés par des licences SCP. Voir l'annexe 3.

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4.6 Attribution et délivrance de licences pour le spectre

4.6.1 Attribution de bandes de spectre

Aux termes de l'article 5 du Règlement sur les radiocommunications de l'UIT, le Tableau canadien d'attribution des bandes de fréquencesNote de bas de page 84 constitue le fondement de la gestion du spectre. Au Canada, le plan national d'attribution du spectre doit prendre en compte des questions techniques, telle la compatibilité électromagnétique, aussi bien que les objectifs stratégiques du gouvernement, ce qui exige que l'on s'assure que les bandes de spectre sont attribuées de manière efficace et équitable et que leur utilisation est conforme aux ententes et aux traités internationaux. La définition des services radio au Canada suit celle énoncée dans le Règlement sur les radiocommunications de l'UIT. Quand il est question de l'attribution de bandes pour les services radio, on précise souvent le type d'utilisation dans les renvois figurant à la fin du Tableau : par exemple, le renvoi C18 se lit comme suit : « La bande 3 450 – 3 650 MHz est désignée pour les applications d'accès fixe sans fil sous l'allocation de services fixes. » Ainsi, le service radio pour lequel cette portion du spectre est réservée est le service fixe, mais les applications d'accès sans fil peuvent utiliser cette gamme de fréquences au Canada. Le Tableau d'attribution des bandes de fréquences de l'UIT comprend aussi des définitions.

4.6.2 Licences pour l'utilisation du spectre

Des lignes directrices au sujet du Processus d'autorisation et plan de libération de fréquences sont publiées sur le site Internet du MinistèreNote de bas de page 85. Ces lignes directrices indiquent le moment auquel la délivrance de licences aura lieu, sur le principe du premier arrivé, premier servi et le moment auquel on aura recours au processus concurrentiel (sélection par comparaison ou vente aux enchères).

Il faut noter que, par le passé, le Ministère délivrait les licences uniquement pour des stations de radio en particulier, alors qu'il peut maintenant, en plus, en octroyer pour des blocs de spectre plutôt que pour des stations particulières, en raison des avancées technologiques et de l'accroissement de la demande. Les licences radio sont assujetties à un renouvellement annuel, tandis que les licences de spectre sont habituellement en vigueur pendant dix ans. 

Lorsqu'on a recours à un processus de sélection par comparaison, on tient d'abord une consultation publique en vue de concevoir une politique d'utilisation du spectre dans les bandes en question. La politique indique qu'on utilisera un processus d'examen comparatif pour attribuer les licences de spectre pour certains types de services, invite les demandeurs potentiels à manifester leur intérêt et détermine les critères qu'on utilisera pour évaluer les demandes détaillées. 

En second lieu, un comité ministériel examine les demandes en fonction des critères. Il attribue une note pour la conformité avec les critères, établit une liste de candidats qualifiés et la soumet à l'examen du ministre. Enfin, le Ministère détermine les « gagnants » et délivre des licences aux demandeurs retenus. 

Jusqu'en 1996, le seul concours organisé par le Ministère était axé sur le processus comparatif. En juin 1996, la Loi sur la radiocommunication a été modifiée pour donner au ministre le pouvoir de recourir aux ventes aux enchères. En août 1997, un processus de consultation publique a été entrepris au sujet de la mise en œuvre des ventes aux enchères. En août 1998, après avoir analysé les commentaires reçus et les expériences d'autres gouvernements dans le cadre de ventes aux enchères de fréquences, le Ministère a publié un document traçant les grandes lignes du cadre général et des règlements qui s'appliqueraient normalement à toutes les ventes aux enchères de fréquences au Canada. Ce cadre a été mis à jour en octobre 2001Note de bas de page 86.

Toutes les ventes aux enchères sont précédées d'une consultation publique complète, ce qui offre aux enchérisseurs une excellente occasion de se renseigner sur la bande de spectre en question et sur les procédures et règlements inhérents à une vente aux enchères. Les titulaires de licence disposent de la plus grande souplesse possible dans leur choix de services et de technologies; des limites ne sont imposées qu'aux fins de la gestion du brouillage. Les titulaires de licence ont le droit de transférer leur licence en totalité ou en partie (sur le plan de la largeur de bande ou de la zone géographique) à des tierces parties admissibles, sous réserve de l'approbation du Ministère. Les licences sont tout d'abord attribuées pour dix années, mais on s'attend généralement à ce qu'elles soient renouvelées pour une autre période de dix ans. On demande aux enchérisseurs gagnants de payer le montant global peu après la fermeture de la vente aux enchères. Une formule d'enchère simultanée ascendante est utilisée.

Les lignes directrices du Processus d'autorisation et plan de libération de fréquences, mentionnées ci-dessusNote de bas de page 87, établissent en résumé ce qui suit : 

  • la plupart des demandes visant les infrastructures radio fixes et mobiles sont traitées selon la formule du premier arrivé, premier servi; 
  • le Ministère s'appuie sur un système intégré de gestion du spectre qui comprend les politiques d'utilisation et de répartition des bandes de spectre existantes, les politiques de délivrance de licences, le Règlement sur la radiocommunication, les normes techniques et les normes relatives aux systèmes radio; 
  • la formule du premier arrivé, premier servi est utilisée dans les occasions où des fréquences suffisantes du spectre sont disponibles pour combler la demande dans une bande de fréquences donnée et où aucune mesure supplémentaire n'est requise pour atteindre des objectifs stratégiques précis en matière de télécommunication;
  • un processus concurrentiel pour la délivrance de licences est utilisé par le Ministère, lorsque la demande est supérieure à la disponibilité du spectre.

Le Ministère a utilisé un processus d'attribution concurrentiel dans un certain nombre de cas (c.-à-d. radio cellulaire, services de communications personnels (SCP), services locaux de communications multipoints (SLCM), services d'accès sans fil à large bande à 24/38 GHz, services de communications multipoints à 2,5 GHz (SCM), positions arbitrales de satellite) et lorsqu'il avait de bonnes raisons de croire que la demande serait supérieure aux fréquences disponibles.

4.6.3 Utilisation non autorisée du spectre

Certaines bandes de fréquences sont désignées, ou pourraient être désignées, aux fins de dispositifs ou de systèmes exempts de licence (EL). Quelques-unes des principales bandes réservées aux dispositifs exempts de licence sont énumérées ci-dessous :

  • 902–928 MHz
  • 1 910–1 930 MHz (SPC-EL)
  • 2 400–2 483,5 MHz
  • 5 150–5 250 MHz, 5 250–5 350 MHz et 5 725–5 825 MHz – Réseaux locaux sans fil
  • 59–64 GHz – Installations d'accès à large bande
  • 46,7–46,9 GHz et 76–77 GHz – Applications de radiolocalisation de véhicules (radar).

Certains développeurs de technologies sans fil envisagent la gamme 92 GHz pour les technologies d'accès, y compris les systèmes d'accès Ethernet à des débits se mesurant en gigabits qui pourraient servir à relier des immeubles et à étendre des réseaux métropolitains.

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4.7 Définition et conditions de la licence

Comme il est décrit plus haut, la Loi sur la radiocommunication prévoit un système d'autorisation de l'utilisation du spectre dont les exceptions seraient limitées. L'accès aux fréquences du spectre est obtenu par le truchement de l'une des quatre formules d'autorisation suivantes : licences pour les appareils, licences de spectre, certificats de radiodiffusion et certificats professionnels d'opérateur radio. Deux principaux types de licences, les licences pour les appareils et les licences de spectre, sont décrits en détail plus loin. Les certificats professionnels d'opérateurs radio constituent une autorisation spécifique d'utiliser des émetteurs radio, tandis que les certificats de radiodiffusion permettent l'utilisation du spectre en vertu d'une licence de diffusion délivrée par le CRTC.

4.7.1 Licences pour les appareils

Les licences pour les appareils constituent la forme classique d'autorisation, qui permet généralement l'exploitation d'un poste émetteur ou récepteur à un endroit particulier.

Les renseignements suivants s'appliquent à la plupart des types de licences radio :

  1. Tous les appareils radio doivent faire l'objet d'une licence aux termes de la Loi sur la radiocommunication à moins de n'offrir que la capacité de recevoir des fréquences ou d'être visés par une exemption, selon la disposition applicable du Règlement sur les radiocommunications.
  2. Généralement, des droits distincts sont imposés pour chaque fréquence d'émission ou de réception, et, au total, les droits de licence équivalent à la somme des droits associés à une station. Cette disposition ne s'applique pas aux stations mobiles.
  3. Les titulaires de licence de station radio doivent signaler au Ministère toute modification qu'ils apportent aux paramètres d'exploitation de leur station radio, tels l'endroit, la fréquence, le niveau de puissance, la hauteur ou les caractéristiques de l'antenne. Ils devront peut-être également soumettre une demande renouvelée pour un autre examen par Industrie Canada.

L'article 3 de la Partie I du Règlement sur la radiocommunication énumère neuf types de licences pour appareils en précisant la catégorie de service : aéronautique, radioamateur, information publique, développement, fixe, intersatellite, mobile terrestre, maritime et radiorepérage. De telles licences sont délivrées sous réserve de conditions techniques pour gérer le brouillage.

Les licences pour appareils n'offrent pas beaucoup de flexibilité au chapitre de l'utilisation. Les fins auxquelles on peut utiliser ces licences sont énoncées dans le Tableau canadien d'attribution des fréquences, les politiques particulières relatives à l'utilisation du spectre ainsi que dans les plans normalisés de réseau hertzien et les normes de prescription pour les systèmes de radiocommunications connexes. Les licences pour les appareils sont normalement délivrées pour une période de cinq ans. Elles sont renouvelables (selon un processus de renouvellement normalement automatique).

4.7.2 Licences de spectre

Les licences de spectre sont la forme d'autorisation vraiment axée sur le marché du système mixte de marché secondaire et de méthode administrative. Ces licences permettent l'exploitation de dispositifs (non précisés) dans une zone géographique précise. Cette zone sera définie en fonction de la largeur de la bande, de la région géographique et du temps. Les titulaires de licence ont le droit d'utiliser tous les types d'équipement à n'importe quelle fin, mais ils sont assujettis aux conditions inhérentes à la licence et aux cadres techniques conçus pour diminuer le risque de brouillage entre les utilisateurs du spectre.

Les licences de spectre sont transférables et peuvent être divisées et regroupées. Elles sont accordées pour des périodes allant jusqu'à 10 ans. Elles sont généralement renouvelables, à certaines conditions.

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4.8 Exemple d'examen de licences

Les politiques et les conditions d'Industrie Canada en matière de licences du spectre ont évolué, au fil du temps, parallèlement à l'introduction du mécanisme d'attribution axé sur le marché par le truchement de ventes aux enchères et de transferts. Les marchés secondaires des licences et l'accroissement de la flexibilité en matière d'utilisation du spectre par les titulaires de licence sont la prochaine étape à franchir dans l'élaboration de la politique.

Dans la présente section, nous présentons des exemples de politiques et de licences tirés de la pratique des 10 dernières années afin d'illustrer les nombreuses modifications apportées aux conditions des licences. Chacune des licences examinées est présentée brièvement ci-dessous; on explique le contexte, l'approche empruntée par Industrie Canada au moment d'accorder la licence en question et les conditions particulières de la licence. Ces exemples comprennent les licences pour services fixes ou mobiles, délivrées pour la fourniture de services de communications.

  1. Politique concernant la fourniture de services cellulaires par des nouvelles entreprises, PR-019, mars 1998.
  2. Licences de spectre pour les systèmes SCP et les systèmes cellulaires – Mises à jour en novembre 2005.
  3. Politique sur les systèmes de télécommunications multipoints à 2 500 MHz et les STM, 1999.
  4. Licences pour fournisseurs de services et entreprises dans les bandes de fréquences de 2 300 et 3 500 MHz, juillet 2004.
  5. Conditions inhérentes aux licences pour services terrestres mobiles ou fixes, 2007.

4.8.1 Fourniture de services cellulaires par de nouvelles entreprises – 1998

En 1998, au terme d'un processus de consultation publique, Industrie Canada a révisé sa politique au sujet des services cellulaires dans l'intention d'étendre les services cellulaires, entre autres, fournis par de nouvelles entreprises dans des zones où des services cellulaires concurrentiels n'étaient pas offerts. Les services de communications personnelles (SCP) étaient aussi visés par cette consultation, en raison de la nature similaire, du point de vue des consommateurs, des SCP et des services cellulaires.

La politique a mis en marche un processus selon lequel un nouveau fournisseur potentiel de services (non affilié au télécommunicateur local titulaire ou à Rogers Cantel) pouvait demander la permission de se servir de fréquences non utilisées (mais tout de même attribuées) dans une zone géographique donnée. Si le service était offert par un fournisseur qui n'était ni le télécommunicateur local titulaire, ni un affilié de celui-ci, ni Rogers Cantel, n'importe quelle entreprise (y compris un affilié de Rogers) pouvait demander la permission de se servir de fréquences non utilisées (mais tout de même attribuées) dans une zone géographique donnée. Cette mesure a fait en sorte de réattribuer les fréquences non utilisées à des parties intéressées qui avaient présenté un plan complet de déploiement des services mobiles. Si plus d'une entreprise soumissionnait, Industrie Canada accordait des licences de spectre en fonction d'un examen comparatif des demandes acceptées.

La plupart des conditions inhérentes aux licences initiales de services cellulaires au public ont été transférées aux nouvelles licences (participation et contrôle canadiens, itinérance, interconnectabilité et conformité avec les normes techniques), mais il y a eu plusieurs exceptions, par exemple l'exemption des exigences de financement pour la R-D ainsi que la fourniture d'installations destinées à la revente.

Selon les dispositions de la Politique sur la radio PR-019, quatre entités dans sept régions non desservies ou sous-desservies se sont vu délivrer des licences de spectre pour services cellulaires en Ontario :

  • T-Bay Mobility
  • Superior Wireless Inc. (maintenant T-Bay Mobility)
  • Municipalité de Kenora
  • NorthernTel L.P.

D'aucuns pourraient faire valoir que la participation déclarée a été plutôt limitée. Toutefois, il faut noter que certains soumissionnaires qui n'avaient pas été inclus dans le total lorsqu'on a commencé les calculs relatifs au processus de la PR-019 ont fini par conclure des ententes avec les autres parties.

4.8.2 Licences de spectre applicables aux SCP et aux systèmes cellulaires – Mises à jour en novembre 2005

En 2005, on a modifié les licences applicables aux SCP et aux services cellulaires délivrées en vertu d'une attribution directe ou d'un examen comparatif dans le but de les harmoniser avec plusieurs des caractéristiques qui se sont assimilées, au fil du temps, aux licences délivrées par Industrie Canada. Ces caractéristiques comprennent les suivantes :

  • renouvellement probable de la période de dix ans d'une licence existante pour dix années supplémentaires;
  • maintien de la conformité avec les conditions de la licence par le titulaire de licence initial;
  • consultations publiques au sujet du renouvellement des licences;
  • paiement de droits de licence annuels, à moins que la licence initiale ait été acquise par le truchement d'une vente aux enchères;
  • caractère transférable et subdivisable (les licences peuvent être transférées (subdivisées) ou divisées (fractionnées), à condition que le ministre en soit averti et que le transfert d'un utilisateur à un autre utilisateur admissible satisfasse aux normes relatives à la propriété et au contrôle canadiens énoncées au paragraphe 10(2) du Règlement sur la radiocommunication);
  • élimination du plafonnement des fréquences en vertu de la décision du Ministère d'annuler la politique de plafonnement des fréquencesNote de bas de page 88;
  • exigences en matière de R-D imposées aux les entreprises de radiocommunications titulaires d'une licence : 2 % du revenu brut généré par leur exploitation des fréquences attribuées;
  • exigences en matière de mise en œuvre : le spectre doit être utilisé, dans une mesure acceptable par le Ministère, au cours des cinq années qui suivent la réception de la licence.

4.8.3 Systèmes de communications fixes multipoints en bande de 2 500 MHz – 1999

En 1985, la bande de 2 500 MHz a été divisée en deux attributions distinctes pour le service fixe et le service de diffusion au Canada. La portion inférieure de la bande (2 500–2 596 MHz) a été attribuée aux services fixes et réservée aux SCM afin de contribuer à la distribution de services de communications dans les collectivités.

En réponse à l'intérêt considérable suscité par la demande prévue sur le marché concernant une gamme de services, notamment les services de communication vocale, de données, multimédia et de diffusion, Industrie Canada a entrepris en 1999 un examen de l'utilisation du spectre et de l'attribution des fréquences dans la bande de 2 500 MHz qui a mené à la décision d'accorder des licences radio à la fin d'un processus comparatif de délivrance de licences.

Les licences relatives au bloc de radiofréquences réservées aux SCM qui permettent l'utilisation de fréquences radio précises à l'intérieur d'une zone géographique définie par les titulaires de licence ont été accordées à la fin d'un processus comparatif. Puisqu'il n'était pas nécessaire d'octroyer des licences de station radio pour un endroit en particulier, on s'attendait à ce que le processus d'autorisation soit simplifié, réduisant ainsi le fardeau administratif lié à l'autorisation de chaque appareil radio.

L'une des deux licences de dix ans pour les SCM a été accordée à un consortium qui devait fournir des services dans 12 des 13 zones métropolitaines de service à l'échelle du Canada. L'autre licence a été octroyée à l'organisme Sasktel, qui s'est engagé à fournir des SCM sur 96 % du territoire de la province de la Saskatchewan.

Le gouvernement a adopté une approche de l'attribution de licences qui a permis le regroupement et le transfert de licences, sans imposer de limite au chapitre du nombre de licences pouvant faire l'objet d'une demande de la part d'une seule entité. Les titulaires de licence pouvaient demander le transfert complet d'une licence ou le transfert partiel par le truchement d'un découpage ou d'une subdivision. Les transferts de licences (découpage ou subdivision) nécessitaient l'approbation préalable du Ministère et la présentation d'une demande conjointe, dans laquelle les nouvelles entités s'engageaient à respecter les conditions initiales de la licence.

La bande de fréquences de 2 500–2 690 MHz a fait l'objet de débats considérables sur la scène internationale à la suite des innovations en technologies des radiocommunications. De plus, dans le cadre de la Conférence mondiale des radiocommunications de 2000 (CMR-2000), on a déterminé que la bande pouvait être destinée aux services radio IMT-2000, aussi appelés services mobiles de troisième génération ou 3G. À la suite de la Conférence mondiale sur les radiocommunications de 2000, on s'est demandé si les SCM et les SDM ne seraient pas affectés par l'exploitation ultérieure des services 3G dans la bande, et on considérait que l'avenir des titulaires de licence était incertain.

Industrie Canada a encore révisé sa politique en 2001 et a revu le Tableau canadien d'attribution des fréquences pour y inclure des attributions à titre primaire conjoint aux services fixes et mobiles à l'échelle de la bande pour que les titulaires de licence soient en mesure de mettre en œuvre leurs plans d'affaires conformément aux conditions de leurs licences. Cette décision visait à harmoniser ces attributions de fréquences avec les attributions internationales et à rassurer les titulaires de licence sur le fait qu'ils pouvaient continuer à fournir leurs services aux Canadiens dans le cadre d'une technologie changeante.

4.8.4 Licences pour fournisseurs de services et entreprises dans les bandes de fréquences 2 300 et 3 500 MHz – Septembre 2003, révisées en 2004

En août 2001, Industrie Canada a entrepris un processus de consultation publique concernant la vente aux enchères de licences de spectre dans les bandes de 2 300 MHz et de 3 500 MHz. À la fin de la consultation, le Ministère s'est employé à fournir des définitions de la politique et des procédures pour la délivrance de licences dans les bandes de spectre en question. 

Le document de politique initial publié subséquemment par le Ministère en 2003 énonçait plusieurs objectifs particulièrement pertinents pour les services de communication sans fil dans la bande de 2 300 MHz et les systèmes fixes d'accès sans fil dans la bande de 3500 MHz

Ces objectifs étaient notamment les suivants :

  • améliorer l'efficacité et le caractère concurrentiel des télécommunications canadiennes sur les plans national et international; 
  • fournir des services de communication fiables et abordables de haute qualité, accessibles aux Canadiens des régions urbaines et rurales, partout au Canada;
  • se fier davantage au libre jeu du marché pour la fourniture des services de communication et s'assurer que le règlement, le cas échéant, est efficace et effectif;
  • répondre aux exigences de nature économique et sociale des utilisateurs des services de communication. 

Le Ministère a également fait part de sa nette préférence pour les mécanismes axés sur le marché; en l'occurrence, les enchères simultanées à rondes multiples, tenues en 2004 et en 2005, qui visaient à attribuer des licences de spectre.

« En régime de concurrence, un mécanisme commercial d'assignation des fréquences constitue le meilleur outil de sélection des titulaires de licence qui peuvent offrir efficacement les services sans fil les plus prisés par les consommateurs canadiens. La vente aux enchères permet d'attribuer les fréquences de façon transparente et rentableNote de bas de page 89. »

Industrie Canada a invoqué plusieurs principes directeurs relatifs à la concurrence au moment d'établir des règlements relatifs aux enchères, pour s'assurer que les avantages économiques seront maximisés, mais aussi que les titulaires de licence potentiels pourront mener leurs activités dans le cadre d'un marché concurrentielNote de bas de page 90.

  • Les entreprises qui occupent une position dominante sur le marché, au regard d'au moins un service de communication, ont été exclues des enchères. Toutes les autres entités, telles que les entreprises de services locaux titulaires et les entreprises de câblodistribution, ont pu y participer.
  • On a établi les limites de regroupement de fréquences de 100 MHz par zone de service, pendant la vente aux enchères et pour une période subséquente, afin de protéger les participants des comportements anticoncurrentiels. Le Ministère était d'avis qu'aucune entité ne devrait acquérir la totalité du spectre disponible dans une zone donnée.

De plus, au sujet des réservations de fréquences pour les nouveaux joueurs, le Ministère n'a pas trouvé de raison impérieuse de réserver des bandes de spectre aux nouveaux joueurs. 

On a également conçu les licences de façon que les titulaires puissent profiter du maximum de flexibilité au chapitre des services qu'ils ont l'intention d'offrir et des technologies qu'ils comptent utiliser. Les titulaires devaient respecter les attributions de spectre applicables au Canada et les seules limites techniques nécessaires à la gestion du brouillage et à la conformité avec les politiques relatives à l'utilisation. Les licences comportaient les caractéristiques suivantes :

  • on devait attribuer des licences par enchères dans 172 zones au pays (à l'exception des systèmes d'AFSF sur l'île de Vancouver); 
  • licences valides pour une période de dix ans, durant laquelle il est possible de les transférer ou de les diviser (fractionner);
  • limites de regroupement du spectre de 100 MHz pour toutes les entreprises participantes, leurs affiliés et les entités associées;
  • exigences relatives à la mise en œuvre : les fréquences du spectre devaient être utilisées à un niveau acceptable par le Ministère dans les cinq années suivant la réception de la licence; 
  • exigences de R-D pour les titulaires de licences pour entreprises de radiocommunication : 2 % du revenu brut rajusté découlant de l'exploitation des fréquences attribuées, à l'exception des petites entreprises dont les recettes d'exploit ation annuelles brutes sont inférieures à cinq millions de dollars; 
  • admissibilité ouverte : les soumissionnaires retenus doivent être admissibles à devenir des transporteurs de radiocommunication;
  • d'autres conditions de licences normalisées s'appliquent (p. ex. la gestion du brouillage, la propriété et le contrôle, la coordination internationale et nationale).

Les transferts d'une entreprise de communication à une autre étaient limités aux transferts d'une entreprise à une autre entreprise admissible, qui respectait les exigences en matière de contrôle et de propriété énoncées au paragraphe 10(2) du Règlement sur la radiocommunication.

Le Ministère a également établi des politiques et des lignes directrices concernant la transition des titulaires de licence vers de nouvelles attributions de fréquences. Les règles en matière de transition ne prévoyaient aucune protection pour les systèmes point à point fixes, tandis que les systèmes multipoints fixes étaient protégés et exemptés de ces règles. Celles-ci prévoyaient le déplacement des titulaires en place, sous réserve d'un avis préalable, lorsque de nouveaux services exigeaient une part du spectre.

4.8.5 Conditions de licence et autorisations pour les stations terrestres fixes et mobiles – 2007

Les autorisations pour les stations terrestres fixes et mobiles constituent un exemple des conditions de licences qui s'appliquent normalement aux licences pour les appareils. La politique de délivrance de licences de spectre tient compte du besoin d'accroître l'accès au spectre et son utilisation en permettant aux stations fixes et mobiles de faible puissance de se voir attribuer des fréquences en régime de non-brouillage et de non-protectionNote de bas de page 91. Ainsi, en raison du nombre très élevé de demandes de fréquences radio dans les bandes UHF, les fréquences attribuées à un utilisateur peuvent être partagées avec d'autres utilisateurs. Voici les types de conditions de licences liées aux autorisations pour les stations terrestres fixes et mobiles :

  • fréquences attribuées selon un régime partagé de non-brouillage et de non-protection;
  • application valable à l'intérieur des bâtiments seulement;
  • petite antenne à puissance faible;
  • non flexible – équipement déterminé seulement.

Les Plans normalisés de réseaux hertziens (500–504) établissent des lignes directrices techniques à l'intention des utilisateurs et, dans certains cas, nécessitent des technologies productives sur le plan du spectre afin de limiter l'utilisation des fréquences aux technologies à fort rendement spectral et à bandes étroites.

Les licences pour les stations terrestres fixes et mobiles peuvent être transférées, ou le spectre peut être divisé.

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4.9 Analyse des options relatives à la politique

4.9.1 Évolution de la philosophie sous-tendant la délivrance de licences

La Loi sur la radiocommunication prévoit un système composé d'approches administratives et d'approches axées sur le marché. Le Ministère a décidé de mettre en œuvre des mécanismes axés sur le marché en les introduisant de façon sélective et progressive, à commencer par les zones où le spectre fait l'objet d'une importante demande commerciale.

Le gouvernement a noté que d'autres gouvernements ont effectué des examens récents en matière de politiques de spectre : 

« une conclusion commune a découlé de ces examens : il est avantageux de passer d'une forme normative de gestion du spectre à une forme plus souple et reposant davantage sur les forces du marché, en particulier en ce qui concerne le spectre utilisé à des fins commercialesNote de bas de page 92. »

Les lignes directrices du gouvernement se fondent sur la volonté d'accroître la flexibilité en permettant aux utilisateurs d'exploiter des services de télécommunications selon leurs moyens et objectifs particuliers. Le Ministère sait qu'une gestion efficace du spectre des radiofréquences est essentielle à la croissance des communications au Canada. Que ce soit dans le domaine de la téléphonie, de la diffusion, des services satellites, du contrôle aérien ou de la communication avec les collectivités éloignées, les Canadiens s'attendent à ce que ces services soient disponibles, exempts de brouillage et gérés correctement.

L'approche administrative comporte sa part d'inconvénients; en effet, le Ministère a eu de la difficulté à suivre le rythme des demandes et de l'évolution du marché et des innovations technologiques. Néanmoins, il est juste de dire que l'argumentation sur laquelle s'appuie l'introduction d'approches axées sur le marché semble tout à fait orthodoxe. Toutefois, la mise en œuvre de ces approches reste graduelle et se fait par étapes. Une meilleure approche consisterait à suivre l'exemple du Royaume-Uni et à proposer un plan définitif (cibles, dates, etc.) pour modifier de façon manifeste l'équilibre entre les méthodes traditionnelles et les méthodes axées sur le marché en matière de gestion du spectre. 

4.9.2 Offre et demande en matière de spectre

Il semble que cette approche en trois volets de l'autorisation d'utiliser le spectre (c.-à-d. principe du premier arrivé, premier servi pour la délivrance de licences de systèmes ou d'appareils radio; processus compétitifs comprenant les ventes aux enchères; exploitation sans licence dans certaines bandes de fréquences) a bien servi les intérêts du public canadien jusqu'à maintenant. Cela dit, on estime toutefois qu'il est impossible de quantifier les avantages économiques et sociaux découlant de l'utilisation du spectre des radiofréquences, pour les Canadiens et les Canadiennes, pour voir si le grand objectif stratégique consistant à maximiser ces avantages, tel que cité au point 4.4 ci-dessus, a effectivement été réalisé. La question à se poser serait sans doute « Que nous réserve l'avenir? ».

Il va sans dire que la gestion du spectre se complexifie et devient plus exigeante à mesure que la technologie évolue et que le spectre est utilisé à de nouvelles fins. De plus en plus d'applications, comme les téléphones cellulaires de nouvelle génération, la télévision directe par satellite, l'accès Internet, les systèmes de localisation géographique tels les GPS, les réseaux locaux sans fil et les réseaux étendus, etc., ciblent directement les consommateurs. Ainsi, il est raisonnable de prévoir une augmentation de la demande d'accès au spectre, à la fois pour des utilisations identiques ou semblables à celles d'aujourd'hui et pour les nouvelles technologies qui n'ont pas encore été élaborées et nécessiteront l'accès au spectre.

On n'a toujours pas réservé de bandes de spectre pour la transition vers un système axé sur le marché; on continue donc de l'attribuer selon un système administratif, tandis que, sur le plan de l'offre, des technologies offrant un meilleur rendement spectral pour des applications déjà existantes seront une source de soulagement. Par exemple, le passage de la transmission analogique à la transmission numérique, surtout dans le domaine de la diffusion, pourrait libérer une portion importante de spectre, phénomène désigné par l'expression « dividende numérique ». On doit porter un intérêt particulier aux bandes de spectre inférieures à 1 GHz, qui, compte tenu de leurs caractéristiques, sont tout indiquées pour les applications mobiles, mais que, pendant des années, les services de diffusion n'ont pas utilisées à leur juste valeur. La clé, quant on cherche à tirer profit du dividende numérique dans cette portion du spectre, réside dans la disponibilité des récepteurs de diffusion numérique et leur adoption.

4.9.3 Approches axées sur le marché

Comme nous l'avons mentionné au chapitre 3, plusieurs pays se tournent vers des approches axées sur le marché pour composer avec les difficultés croissantes liées à la réglementation de l'utilisation du spectre des radiofréquences. Le Canada a déjà fait plusieurs pas dans cette direction. La réforme des droits de licence, en 1987, visait à ce que tous les utilisateurs, publics ou privés, déboursent les mêmes droits pour une utilisation identique du spectre. En d'autres mots, la structure des droits de licence ne contient aucune subvention cachée, puisque, selon la politique du gouvernement s'appliquant à toutes les activités gouvernementales, tout besoin en matière de subventions doit être explicite plutôt que dissimulé derrière la structure des droits. De plus, les droits étaient généralement établis en fonction de la quantité de fréquences consommées et en tenant compte de l'encombrement de l'environnement spectral du lien d'exploitation; cette mesure constitue un incitatif pour utiliser le spectre de façon plus efficace. En outre, le Ministère a pris les mesures nécessaires pour s'assurer que les coûts relatifs à la gestion du spectre étaient entièrement couverts par les recettes tirées des droits de licence.

Les dernières années, les recettes du spectre ont été de loin supérieures aux coûts du programme de gestion du spectre. Pendant les six années qui se sont écoulées entre les exercices 1998–1999 et 2006–2007, les dépenses liées au programme ont totalisé quelque 549,8 millions de dollars, tandis que les recettes générées par le programme pour la même période se sont élevées à 3,011 milliards de dollars, dont 2,078 milliards provenant des droits de licence, 888,3 millions, des ventes aux enchères (recettes amorties sur dix ans) et 44,4 millions, des droits de certification de l'équipement.

Désormais, le Ministère tient compte des possibilités de location du spectre et publiera une version révisée de la circulaire d'information concernant les procédures de délivrance de licences pour les services terrestres par le truchement de licences subordonnées. La circulaire expliquera comment les titulaires de licences de spectre assorties de privilèges de transfert et de subdivision peuvent demander (avec une tierce partie) qu'une tierce partie puisse accéder au spectre en vertu d'une licence subordonnée délivrée par le Ministère.

Le ministre conservera le pouvoir de modifier les conditions des licences de spectre (alinéa 5(1)b) de la Loi sur la radiocommunication). D'ailleurs, l'article 40 du Règlement sur la radiocommunication continuera à s'appliquer. Pour la délivrance d'une licence subordonnée, une demande écrite serait adressée au Ministère conjointement par le titulaire de licence primaire et le titulaire de licence subordonnée potentiel. Dans la demande conjointe, les fréquences, la zone géographique et la durée de validité de la licence subordonnée demandée devront être clairement définies. Le Ministère examinera ensuite la demande et, si celle-ci satisfait aux exigences (par exemple en ce qui concerne la preuve de conformité avec les exigences d'admissibilité qui s'appliquent), il pourra l'approuver et octroyer une licence subordonnée à la tierce partie.

4.9.4 Résumé de l'examen des conditions de licence

Industrie Canada a tenté de plusieurs manières de suivre le rythme de l'évolution de la demande et des changements technologiques. La méthode administrative servant aux attributions, combinée à un examen comparatif, montre qu'il y a un décalage considérable entre le moment où on a reconnu qu'un changement était peut-être nécessaire et le changement réel de la politique et de la délivrance de licences qui a suivi la consultation des intervenants. Dans les exemples examinés, ayant trait en l'occurrence aux SCP et aux SCM/SDM, les modifications des politiques se sont établies sur plusieurs années.

Les modifications permettant l'entrée de tierces parties ont en réalité exigé peu de nouvelles licences – quatre, pour les SCP (voir le point 4.8.1). Les exemples touchant la délivrance de licences pour les SCM montrent comment, en composant avec le passage des services fixes aux services mobiles, l'approche administrative servant à l'attribution et à la répartition des fréquences peut entra&icir c;ner une baisse de l'efficacité et des retards dans l'introduction de technologies avancées et la prestation de nouveaux services à l'intention des Canadiens.

Les conditions de licence permettant le transfert et la subdivision (mais pas la flexibilité) ont été incluses dans tous les services offerts aux enchères, et l'on a revu certains services (les SCP) dans le but d'y intégrer les caractéristiques du transfert et de la subdivision. Les transferts et les subdivisions d'une portion du spectre exigent la présentation d'un avis préalable au Ministère et son approbation.

La position du Ministère au chapitre de l'utilisation flexible consiste à permettre la flexibilité dans toute la mesure du possible. Tous les titulaires de licence doivent se conformer aux Plans normalisés de réseaux hertziens (PNRH) et aux Cahiers des charges sur les normes radioélectriques (CNR), qui peuvent, implicitement, limiter les types de technologies utilisés par les titulaires de licence et qui, explicitement, limitent les transferts aux tierces parties qui offrent essentiellement un service identique ou semblable.

Les licences pour SCP et pour services cellulaires constituent un exemple typique; les titulaires de licence doivent respecter toutes les normes techniques s'appliquant aux bandes en questionNote de bas de page 93. Les PNRH 503 et 510 ont été conçus après consultation de l'industrie, et en fonction des connaissances des technologies disponibles à cette époque (AMPS, AMRT, AMRC et GSM). On avait l'intention d'établir certaines restrictions techniques pour améliorer l'efficacité technique globale, mais la souplesse technique ultérieure aurait peut-être été affaiblie.

Cet exemple attire l'attention sur certains des arguments en faveur d'une transition vers des droits d'utilisation du spectre flexibles, qui sont analysés plus en détail au point 5.4 ci-dessous.

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4.10 Conclusion

La justification des mécanismes de marché est clairement exposée dans le CPS, mais il est évident qu'il manque les instruments législatifs nécessaires pour favoriser l'établissement de marchés secondaires souples, c'est-à-dire qui, en d'autres mots, n'exigent pas que les deux parties à une transaction effectuée sur le marché secondaire obtiennent l'approbation ministérielle plutôt que de recourir à l'autocertification (sous réserve d'une évaluation ministérielle), par exemple. Ces questions juridiques nécessitent qu'on s'y attarde davantage.

Quant à la commercialisation des fréquences du spectre, nous avons relevé quelques différences importantes entre la Loi sur la radiocommunication et les lois du Royaume-Uni et de l'Australie, comme on l'explique plus loin.

Cadre législatif et réglementaire en matière de commercialisation des fréquences du spectre au Royaume-Uni

Tout d'abord, il convient de noter que les lois du Royaume-Uni sont plus détaillées que la Loi sur la radiocommunication canadienne. L'article 168 de la Communications Act de 2003 prévoit précisément la négociation des fréquences du spectre dans le cas des licences de télégraphie sans fil et de l'attribution d'un accès à des portions reconnues du spectre (c.-à-d. ce qu'on appellerait au Canada des licences pour les appareils et des licences de spectre). L'article 168 est formulé de façon assez générale, de manière à ouvrir la porte à un grand nombre de possibilités (utilisation générale du « peut » permissif) qui pourront ensuite être énoncées dans le règlement (p. ex. « may require the approval or consent of OFCOM for the making of a transfer » [peut nécessiter l'approbation ou le consentement de l'OFCOM pour réaliser un transfert]). Les échanges peuvent viser le transfert complet ou partiel de responsabilités ou le partage des responsabilités ou encore n'entraîner aucun transfert. En 2005, l'OFCOM a publié un calendrier pour permettre les échanges parmi plusieurs classes de licenceNote de bas de page 94 pour les années 2004 à 2007 et celles qui suivent.

Le règlement permettant certains échanges en vertu de la Communications Act de 2003 est entré en vigueur le 23 décembre 2004. Ce règlement permet l'échange de licences de télégraphie sans fil (c.-à-d. licences pour les appareils) pour des services radio particuliers dans des bandes de fréquences données. Le règlement ne traite pas de l'échange de licences de spectre, mais il précise que l'organisme de réglementation (l'OFCOM) doit donner son consentement aux transferts. En fait, avant de demander la décision de l'OFCOM, il faut respecter bon nombre de conditions et, cela fait, publier un avis qui précise les différents détails du transfert. Le règlement énonce aussi en détail les facteurs dont doit tenir compte l'OFCOM avant de rendre une décision.

La Loi sur la radiocommunication canadienne ne prévoit pas la possibilité d'échanger des fréquences de spectre. Comme nous l'avons déjà mentionné, l'échange avec approbation est permis pour les licences de spectre qui ont été obtenues à une vente aux enchères et qui sont assorties de privilèges de transfert et de subdivision. L'examen de la loi et du règlement du Royaume-Uni ne nous a pas convaincus du caractère opportun d'inscrire une telle quantité de détails prescriptifs dans une loi ou un règlement. D'une part, les exigences et la procédure que doivent suivre ceux qui souhaitent effectuer un échange ne laissent pas place à l'ambiguïté. D'autre part, l'approche flexible devient plus difficile. Au fil de l'expérience, il faudra, pour améliorer le processus, apporter des modifications aux dispositions réglementaires très détaillées et probablement aux dispositions législatives, ce qui peut exiger beaucoup de temps et d'efforts.

Cadre législatif et réglementaire en Australie

Le cadre législatif réglementaire de l'Australie semble être plus souple que celui du Canada. L'Australian Radiocommunication Act de 1992Note de bas de page 95, qui compte 408 pages, est encore plus détaillée et prescriptive que la loi du Royaume-Uni et prévoit l'échange de licences pour les appareils et de licences de spectre en tout ou en partie. De tels échanges exigent la divulgation de certains renseignements à l'Australian Communications and Media Authority (ACMA) (organisme réglementaire en matière de communications et de médias de l'Australie) pour la mise à jour de son registre public, et l'échange ne peut pas être effectué sans passer par cette étape. L'ACMA a le pouvoir de modifier les conditions associées aux licences d'utilisation du spectre.


Notes de bas de page

Note de bas de page 78

http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/R-2/TexteComplet.html

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Note de bas de page 79

http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/T-3.4/TexteComplet.html

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Note de bas de page 80

http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/B-9.01/TexteComplet.html

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Note de bas de page 81

http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/vwapj/spf2007f.pdf/$FILE/spf2007f.pdf

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Note de bas de page 82

http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/vwapj/spf2007f.pdf/$FILE/spf2007f.pdf

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Note de bas de page 83

http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/fra/home

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Note de bas de page 84

http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/fra/h_sf01678.html

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Note de bas de page 85

http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/vwapj/pr020.pdf/$FILE/pr020.pdf

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Note de bas de page 86

http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/vwapj/framework-f.pdf/$FILE/framework-f.pdf

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Note de bas de page 87

http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/vwapj/pr020.pdf/$FILE/pr020.pdf

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Note de bas de page 88

On a établi une politique de plafonnement des fréquences en 1995, au moment de l'attribution d'une licence de spectre pour les SCP en bande 2 GHz. Celle-ci s'appliquait également à l'attribution de fréquences pour la radiotéléphonie cellulaire en bande 800 MHz et au spectre utilisé pour des services publics de radiotéléphonie haute mobilité semblables. En 1999, on a révisé le plafonnement pour le faire passer de 40 à 55 MHz afin de permettre aux entités exploitantes existantes d'obtenir les fréquences de SCP additionnelles qui faisaient l'objet d'une vente aux enchères à ce moment-là. Le ministre a annulé la politique en août 2005 (DGTP-010–04).

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Note de bas de page 89

Industrie Canada, Politique et procédures pour la délivrance de licences de spectre par enchères dans les bandes de fréquences de 2300 et de 3500 MHz, septembre 2003.

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Note de bas de page 90

Op cit, p. 3 et 4.

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Note de bas de page 91

Le Cahier des charges sur les normes radioélectriques (CNR) 210 établit les exigences de certification applicables aux dispositifs de radiocommunication de faible puissance (exempts de licences). 

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Note de bas de page 92

Cadre de la politique canadienne du spectre, DGTP-002–07, page 2.

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Note de bas de page 93

Industrie Canada, Conditions des licences pour SCP et cellulaires, novembre 2005, page 3.

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Note de bas de page 94

http://www.OFCOM.org.uk

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Note de bas de page 95

http://www.austlii.edu.au/au/legis/cth/consol_act/ra1992218/

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