Étude portant sur les droits exclusifs axés sur le marché relativement au spectre

5. Analyse

5.1 Justification des droits exclusifs axés sur le marché relativement au spectre

On peut illustrer le système administratif traditionnel de gestion du spectre comme une île d'attribution administrative de l'intrant d'un processus de production dans l'océan beaucoup plus vaste de l'utilisation de processus axés sur le marché – dans les économies de marché, à tout le moins. De ce point de vue, il s'agit d'une anomalie.

En elle-même, cette observation ne permet pas de conclure que :

  • les méthodes administratives ont entraîné de piètres résultats;
  • il faudrait remplacer les méthodes administratives par les méthodes axées sur le marché;
  • les méthodes axées sur le marché fonctionnent toujours bien.

Cependant, cette observation soulève un certain nombre de questions auxquelles nous chercherons à répondre dans le présent chapitre, notamment :

  • Est-il possible de gérer le spectre au moyen de méthodes axées sur le marché?
  • Quelles sont les conditions nécessaires pour commercialiser le spectre de manière efficace?
  • Les marchés du spectre devraient-ils s'étendre à :
    • des bandes de fréquences commerciales choisies?
    • toutes les bandes de fréquences commerciales?
    • l'utilisation faite par le secteur public ou, de manière plus générale, l'utilisation dans l'intérêt public?
  • Est-il possible de réussir à éviter le brouillage dans le cadre d'un système de commercialisation du spectre?
  • Puisque le Canada a déjà introduit quelques méthodes restreintes axées sur le marché, comment faudrait-il gérer ce processus au pays?

La section 5.2 aborde les deux premières questions; la section 5.3 porte sur la troisième, la section 5.4.2 traite de la quatrième, et la cinquième fait l'objet de la section 5.3.2.

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5.2 Avantages potentiels des méthodes axées sur le marché

5.2.1 Marchés ou hiérarchies

Les marchés permettent le libre-échange de la main-d'œuvre et de la terre, des biens et services, et des actifs financiers physiques et intellectuels entre les entités qui participent à l'économie, soit les ménages, les entreprises et les organismes publics. Parce que les transactions sont fondées sur le libre-échange, les marchés ne sont pas organisés en hiérarchies constituées de « décideurs » et de « responsables de la mise en application », comme c'est le cas des méthodes administratives d'attribution (quoique les entreprises participant à une économie de marché soient constituées, en réalité, de telles hiérarchies à l'interne)Note de bas de page 96. À la lumière de certaines des réformes du spectre abordées ci-dessus, il convient de souligner qu'un marché du spectre suppose le libre-échange et la flexibilité d'utilisation du spectre – autrement dit, un commerce secondaire dépourvu de contraintes d'utilisation. D'autres modifications, comme les enchères ou la tarification administrative, ne s'appliquent pas à cette situation, car elles sont confinées au cadre rigide des organismes de réglementation qui déterminent fondamentalement l'utilisation du spectre.

Une manière utile et usuelle d'évaluer les méthodes d'attribution des ressources, qu'elles soient axées sur le marché ou autres, consiste à poser les questions suivantes :

  • Font-elles la promotion d'une économie de production? En ce qui concerne le spectre, cette question consiste à demander si des bandes de fréquences du spectre sont gaspillées par certains utilisateurs;
  • Font-elles la promotion de la production de l'ensemble approprié de biens et services? Par exemple, le spectre est-il disponible pour permettre la production des services que les utilisateurs veulent?
  • Font-elles la promotion de l'innovation? Autrement dit, le spectre est-il disponible pour la mise en application de nouveaux services?Note de bas de page 97

Depuis l'époque de la main invisible d'Adam Smith, une grande partie de l'analyse économique a été consacrée à établir les conditions dans lesquelles les marchés réussiront, en fonction de ces critères.

Selon cette approche, un système axé sur le marché dans lequel on retrouve beaucoup de concurrence (un marché « parfaitement » concurrentiel) portera le bien-être économique à son maximum en éliminant le gaspillage et en favorisant la production du bon ensemble de biens et servicesNote de bas de page 98.

En principe, les méthodes administratives peuvent réussir aussi bien, voire mieux, que les méthodes axées sur les marchés, d'après les critères mentionnés ci-dessus. Cependant, il faut les mettre en application d'une manière fondamentalement différente quant à la manière de recueillir et de traiter les renseignements utilisés dans la prise de décisions. Dans un processus administratif, les renseignements concernant les autres options doivent monter vers le sommet de la hiérarchie pour que la prise de décisions se fasse; c'est donc par le truchement des entreprises que l'organisme de réglementation du spectre reçoit les nouvelles demandes et attribue les portions du spectre. Dans un marché du spectre, ce processus s'effectue de manière décentralisée, par exemple par deux entreprises, voire plus, où chacune présente son propre plan d'affaires décrivant la valeur implicite qu'elle accorde à cette portion du spectre, et où elles misent l'une contre l'autre pour obtenir les droits d'accès au spectre.

Il existe un consensus général selon lequel le système administratif d'attribution du spectre par les organismes nationaux de réglementation du spectre (appliqué à l'aide des règles d'ensemble mises de l'avant par l'UIT) fonctionnait bien, ou à tout le moins adéquatement, par le passé. Le spectre n'était pas fortement utilisé et les développements techniques se produisaient de manière lente et relativement prévisible. Par conséquent, les conflits entre les divers utilisateurs n'étaient pas majeurs, et les processus administratifs fastidieux n'avaient pas d'effets gravement préjudiciables aux utilisateurs.

Cette époque est révolue. Depuis 1990, presque trois milliards de personnes se sont procuré des téléphones cellulaires, dont la propagation a pulvérisé plus de 100 ans de diffusion au moyen de réseaux fixes. Les services de données utilisant le spectre peuvent fournir des services à large bande, que ce soit en concurrence avec des services par câble ou par lignes d'accès numérique (DSL) ou, dans de vastes parties du monde, en concurrence principalement les uns avec les autres. Les signaux diffusés peuvent être reçus en plein déplacement. Des technologies du spectre spéciales peuvent exploiter l'accès à des bandes « en deçà du plancher de bruit » pour fournir de nouveaux services. Il ne s'agit là que de quelques-unes des technologies les plus remarquables et les plus développées d'un ensemble beaucoup plus vaste de technologies.

Quelle que soit la perspective adoptée pour examiner le rendement passé des méthodes administratives de gestion du spectre, l'évolution technique et commerciale exige une réévaluation de la situation, plus particulièrement des deux aspects suivants :

  • La concurrence pour l'accès au spectre en deçà de 3 GHz (ou même en deçà de 1 GHz), une bande de fréquences de grande valeur, est beaucoup plus marquée; cette situation confère une grande importance à l'utilisation efficace du spectre, puisqu'une attribution inefficace pourrait entraîner un coût d'option considérable;
  • Le délai de mise en marché des nouvelles technologies, qui relève maintenant d'une normalisation de fait établie par les entreprises plutôt que de normes de droit fixées par le gouvernement, est beaucoup plus court, ce qui augmente le coût des retards d'introduction des nouvelles technologiesNote de bas de page 99.

À notre avis, ces changements fondamentaux d'orientation en matière de technologie et de demande des consommateurs sont un facteur déterminant en faveur des méthodes décentralisées axées sur le marché comme moyen d'attribution du spectre. Cette conclusion se fonde, d'une part, sur un raisonnement a priori quant à, par exemple, l'incapacité croissante des gestionnaires du spectre de saisir pleinement l'évolution actuelle et future et les conflits de ressources entre les progrès et, d'autre part, sur l'observation de la mise en application pratique des méthodes axées sur le marché, lorsqu'elles ont été utilisées. Nous ne prétendons pas qu'il a été prouvé sans l'ombre d'un doute que les méthodes axées sur le marché sont préférables; pour cela, il faudra recueillir beaucoup plus de données provenant de divers pays pendant une période prolongée. Néanmoins, nous croyons qu'il y a suffisamment de preuves à l'appui d'une adoption accrue de politiques axées sur le marché, sous réserve d'une analyse des risques appropriéeNote de bas de page 100.

5.2.2 Fonctionnement des marchés du spectre

Le spectre constitue une ressource inépuisable, dont l'accès premier (par attribution à titre primaire) a été (et continue d'être) contrôlé par le gouvernement, même dans les pays possédant des marchés du spectre. Par le passé, la gestion du spectre était entreprise au moyen d'un processus d'attribution en deux étapes : d'abord, par l'attribution de fréquences à des utilisateurs particuliers à des fins précises, généralement pour une période définie, sous réserve de renouvellements périodiques; puis, sur annulation des licences, par le retour des bandes de fréquences inutilisées à l'organisme de réglementation. Cette approche doit être comparée à un marché secondaire du spectre entièrement flexible, dans le cadre duquel, pendant la période de licence, toute fréquence peut être échangée et utilisée pour fournir n'importe quel service au moyen de n'importe quelle technologie (ce que l'on appelle les principes de neutralité à l'égard des services et de neutralité technologique). Cette approche n'établit aucune distinction entre l'attribution et la distribution. Il est également possible d'adopter des positions intermédiaires, où un ensemble de fréquences est réservé à un ensemble particulier de services (p. ex. services de communication); ce serait une forme « relâchée » d'attribution.

L'une des caractéristiques fondamentales pour assurer le succès de tout marché consiste à définir clairement ce qui est échangé. C'est aux organismes de réglementation du spectre que revient le fardeau de produire une première définition des droits d'utilisation du spectre (ou droits des titulaires de licence). Il s'agit d'une étape nécessaire pour lancer le processus de commercialisation du spectre. Or, tandis que se déroule l'échange des droits, ces derniers peuvent être regroupés ou divisés en fonction de diverses dimensions (tout comme les actifs fonciers ont été, dans l'histoire, modifiés par regroupements et par subdivisions). On pourrait également s'attendre à observer l'apparition d'ajustements relatifs aux frontières entre les détenteurs de licences, par le truchement de micronégociations concernant des points de détail.

Parce qu'une telle commercialisation, ainsi que la négociation qui la sous-tend, peut avoir un coût de transaction, il est souhaitable de préciser une définition initiale des droits de propriété de manière à réduire au minimum le remaniement subséquent des droits, dans l'intérêt d'une plus grande efficacitéNote de bas de page 101.

Dans la section 5.4 ci-dessous, nous discuterons de manière plus approfondie des droits d'utilisation du spectre et du brouillage.

5.2.3 Les conditions de marché du spectre efficace sont-elles en place?

Seuls certains types de marchés présentent de bons résultats, d'après les trois critères mentionnés à la section 5.2.1 ci-dessous. Parmi les problèmes les plus évidents, on retrouve la situation dans laquelle les services sont offerts par une entreprise en situation de monopole (et souvent de duopole). En situation de monopole, une entreprise est susceptible :

  • de produire les biens et services à l'intention de ses clients de manière peu rentable;
  • de surfacturer (c.-à-d. générer des bénéfices de monopole) et ainsi restreindre la consommation d'un service à un niveau plus bas qu'il ne le serait si les tarifs reflétaient les coûts de production;
  • d'être peu portée à innover.

Si les marchés du spectre menaient à une monopolisation de l'offre de services en aval (c.-à-d. si une seule entreprise s'accaparait toute la portion du spectre capable de produire un tel service) et qu'il n'y avait aucune autre technologie, alors un marché du spectre pourrait facilement générer des résultats pires qu'un système administratif ayant mené à la concurrence entre les fournisseurs de services en aval.

Les marchés du spectre sont-ils susceptibles de mener à la monopolisation?

En premier lieu, cela dépend de la mesure de la flexibilité que l'organisme de réglementation accordera au marché. S'il n'existait aucune contrainte d'attribution du spectre préalable (limitant certains services à certaines bandes) et si l'arène du marché était très vaste, une entreprise cherchant à établir un monopole du spectre visant à dominer les marchés en aval n'y réussirait sans doute pas; en ce qui concerne les principaux services comme la transmission de données ou de signaux vocaux mobiles ou la diffusion mobile, la portion du spectre qu'il serait nécessaire de détenir serait effectivement très grande. En réalité, la plus grande partie du spectre située sous 3 GHz est assujettie à une attribution administrative. Cependant, le danger d'une prise de contrôle par un monopole augmente s'il y a des contraintes d'attribution ou s'il s'agit d'un marché de petite portée (et que les autres obstacles à l'accès sont importants).

Deuxièmement, le Canada, comme l'ont fait d'autres pays, s'est doté d'une loi sur la concurrence visant à se protéger des pratiques abusives, que ce soit la monopolisation du spectre dans sa première attribution ou dans le marché en aval.

Troisièmement, si la loi sur la concurrence devait se révéler inadéquate, il est possible de mettre en place des procédures spéciales afin de restreindre l'acquisition des licences du spectre. Cela pourrait exiger l'approbation préalable de transferts ou encore l'application de procédures de contrôle des fusions pour passer au crible toute proposition de concentration du spectre afin d'en évaluer les répercussions sur le marché antitrust visé.

Quatrièmement, les organismes de réglementation du spectre peuvent élaborer des règles de mise aux enchères des nouvelles portions du spectre de manière à promouvoir la concurrence. Cette approche est illustrée aux États-Unis, dans le cadre de la discussion actuellement en cours portant sur les conditions à mettre en application dans le cadre de la prochaine enchère de la bande de fréquences de 700 MHz, conditions qui comprennent une exigence possible selon laquelle une portion du spectre devrait être mise aux enchères sous réserve d'une obligation d'accès libre. Parmi les autres méthodes plus directes, on retrouve la division du spectre en lots pour les enchères, le fait d'empêcher toute entreprise d'acheter plus d'un lot, refuser l'accès aux enchères aux exploitants déjà actifs dans le marché et ayant dépassé une certaine taille, et ainsi de suite.

Finalement, il est possible d'imposer le plafonnement des fréquences de large bande ou encore des restrictions sur la quantité de spectre pour laquelle toute entreprise peut posséder des licences.

Ces cinq points constituent une liste des mesures antimonopoles possibles. Certaines d'entre elles, particulièrement la dernière, présentent le risque de pénaliser des entreprises dont le succès se fonde sur des bases légitimes ou encore de provoquer des effets secondaires indésirables. À notre avis, étant donné qu'il s'agit d'un marché dont la portée est vaste, ainsi que nous l'avions recommandé, la Loi sur la concurrence devrait se révéler suffisante pour repousser la menace d'un monopole, quoique l'instauration d'un processus de contrôle des fusions pourrait se révéler rassurante au cours des premières étapes de l'exploitation du marché.

Une deuxième exigence clé caractérisant un marché efficace consiste à faire en sorte qu'il détienne suffisamment de liquidités (c.-à-d. un volume de transactions) pour offrir aux participants une méthode de transaction fiable. Comme on le sait, les marchés financiers fluides affichent d'importants écarts (ou différences) entre le prix d'achat et de vente, afin d'indemniser l'intermédiaire du coût associé au fait de détenir des actions.

Ces coûts de transaction constituent un obstacle à l'attribution efficace des ressources. Les marchés du spectre peuvent afficher une forme encore plus sournoise de non-liquidité, à savoir l'incapacité d'échanger causée par l'absence d'une autre partie disposée à transiger.

Au chapitre 3 ci-dessus, on a exposé l'expérience internationale en matière de commerce secondaire. Elle affichait les similitudes et les différences suivantes :

  • On n'y voyait aucun signe d'intermédiaires actifs dans le marché;
  • On n'y voyait aucun signe de spéculateurs tentant d'accéder au marché;
  • Certains pays affichaient des niveaux de transaction considérables (le Guatemala et l'El Salvador) ou encore un certain nombre de transactions d'importance (s'élevant à des centaines de millions de dollars) (États-Unis);
  • En Australie et en Nouvelle-Zélande, les niveaux de transaction étaient relativement faibles (ils équivalaient approximativement au taux de roulement des biens à usage commercial);
  • Au Royaume-Uni, les échanges portant sur le nombre restreint de bandes de fréquences disponibles ont été rares, mais le nombre de bandes qu'il était permis de transiger était petit, et l'organisme de réglementation du spectre est en train de mettre sur pied un important programme d'attribution du spectre qui pourrait servir d'autres sources de bandes de fréquences pour ceux qui les réclament.

Par conséquent, la liquidité des marchés du spectre continue d'être un enjeu réel, et l'élaboration de mesures de libéralisation du marché devrait être à l'avant-plan.

Les autres caractéristiques possiblement défavorables des marchés du spectre semblent moins importantes. En particulier (sous réserve de la définition des droits d'utilisation du spectre présentée à la section 5.3 ci-dessous), les problèmes liés à l'information sont peu susceptibles de constituer un obstacle parmi les acheteurs d'accès au spectre, qu'on peut supposer éclairés d'un point de vue technique.

5.2.4 Enjeux liés au profit inattendu

L'un des principaux problèmes du passage vers un système de gestion du spectre axé sur le marché est lié à l'incidence de l'abandon des méthodes administratives sur la valeur des licences détenues par les entreprises à l'heure actuelle. Au Canada, comme dans la plupart des pays, ces licences sont renouvelées de manière quasi automatique. Il serait donc difficile, étant donné les attentes raisonnables légitimes des titulaires de licences concernant la permanence de leur détention de licences, de rappeler les licences et de les réémettre par le truchement d'un processus concurrentiel d'enchères, par exemple. Cependant, la situation change lorsque les titulaires de licence ont reçu d'autres moyens d'offrir leurs services. C'est ce qui est arrivé au Canada lorsque les canaux de télévision UHF 70 à 83 ont été retirés aux diffuseurs. L'abandon de l'analogique donnera lieu à une situation similaire.

Il semble que la conversion de licences existantes, qui sont restreintes à des utilisations particulières, en des licences flexibles et échangeables confère un profit inattendu considérable pour le titulaire; une entreprise peut alors convertir le spectre à une utilisation qui a plus de valeur ou encore vendre la licence à un prix plus élevé, augmentant ainsi la valeur pour l'actionnaire.

Cependant, jusqu'à un certain point, l'exemple décrit ci-dessus constitue une généralisation abusive. S'il conférait à une seule licence la capacité d'être échangée et l'utilisation flexible, son prix augmenterait. Mais si ces caract&eac ute;ristiques étaient conférées à toutes les licences, le prix d'équilibre de toutes les bandes de spectre qui n'étaient pas transigées auparavant et dont l'offre était restreinte baissera (parce que dans la nouvelle situation, une plus grande proportion du spectre sera convertie à cette fin), alors que le prix d'équilibre du spectre « en abondance » augmentera.

La véracité de cette proposition a été vérifiée dans le cadre des travaux entrepris par Thomas HazlettNote de bas de page 102. Il a étudié les effets de la libéralisation des marchés du spectre sur les profits générés par les enchères dans le cas de plus de 1 000 licences de communications mobiles sans fil, dans 27 pays. Après avoir tenu compte d'autres facteurs, comme le PNB par habitant, il a trouvé que, dans les régimes où l'on accordait davantage de droits de propriété (comme le droit de modifier l'utilisation faite du spectre), la valeur des licences était considérablement plus faible (soit 38 % de moins) que dans les pays dont le régime est plus contraignant. Cela supposerait que le gain inattendu pour les titulaires de licence actuels provenant de la libéralisation serait négatif.

Pour ceux qui considèrent cette preuve comme peu convaincante, il est possible de trouver un compromis entre le fait de décourager le commerce efficace (ce qui amènerait le spectre vers une meilleure utilisation économique) et le fait d'accorder d'importants gains inattendus à des entreprises déjà fortunées. Cela comprend le fait de partager une partie des profits tirés de la vente des portions du spectre nouvellement transigées, lorsque l'événement a lieu. Il y a eu des précédents à cette approche dans la manière dont certains pays abordent les importants gains en capitaux qui découlent d'une privatisation.

5.2.5 Résumé

  1. Par le passé, les méthodes administratives de gestion du spectre ont fonctionné adéquatement, mais de nombreux pays, y compris le Canada, ont suivi la pente les menant progressivement vers une dépendance plus grande envers les mécanismes axés sur le marché. Souvent, les méthodes administratives et leurs exigences en matière d'information, leur lenteur, leur manque de souplesse et le peu de cas fait des intérêts particuliers des titulaires de licence poussent les participants de ce secteur à valoriser les marchés du spectre comme moyen d'accroître l'efficacité statique et dynamique de la fourniture des services aux utilisateurs.
  2. La clé de la mise en place d'un marché du spectre consiste à autoriser l'achat et la vente de licences du spectre, sous réserve d'une utilisation flexible, menant ainsi à une totale neutralité technique et neutralité des services; une telle approche requiert une définition claire des droits des titulaires de licence, fixée dès le départ par l'organisme de réglementation tout en étant assujettie à des modifications apportées par des transactions subséquentes.
  3. Les marchés en situation de monopole sont préjudiciables aux utilisateurs; par conséquent, il est essentiel de déterminer s'il est possible, pour une entreprise, de s'accaparer d'une manière ou d'une autre les marchés du spectre. Il s'agit d'une éventualité peu probable dans la mesure où la portée d'un marché est vaste, mais il est possible de mettre en place diverses mesures de réglementation pour empêcher les pratiques abusives. Les marchés doivent également disposer de liquidités pour mettre en œuvre les transactions et, dans ce cas, les preuves divergent, puisque certains pays affichent un grand nombre de transactions, d'autres, un nombre relativement faible; la portée du marché et ses règles devraient être conçues dans une perspective de liquidité.
  4. On laisse souvent entendre que la conversion des licences non flexibles existantes vers une forme flexible accordera un profit inattendu aux titulaires de droits, bien qu'il existe des motifs théoriques pour mettre en doute l'importance de ces profits. Qui plus est, si cela devait s'avérer nécessaire, il serait tout à fait possible de mettre en place des procédures visant à atténuer les profits inattendus réalisés par les titulaires de licence actuels.

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5.3 Quelles sont les bandes de fréquences du spectre qui devraient être assujetties aux méthodes d'attribution axées sur le marché?

5.3.1 Bandes de fréquences du spectre exemptes de droits (spectre de bien commun)

La section précédente a porté sur les différentes méthodes de gestion du spectre, qu'elles soient administratives ou axées sur le marché. Il existe, bien entendu, une troisième variante, à savoir l'utilisation de bandes de fréquences du spectre exemptes de tout droit ou « de biens communs », qui ont toujours fait partie de la méthode administrative traditionnelle de gestion du spectre, mais qui ont beaucoup attiré l'attention ces derniers temps. Les bandes de fréquences exemptes de droits sont une forme hybride pour laquelle les méthodes administratives servent à sélectionner les fréquences exemptes de licences et à fixer les conditions techniques d'accès au spectre (limites de puissance, etc.); par la suite, l'accès à ces fréquences est offert à tous les utilisateurs qualifiésNote de bas de page 103.

Une autre forme hybride plus complexe (associée elle aussi à la méthode administrative traditionnelle de gestion du spectre) suppose un utilisateur principal détenant un accès préférentiel à toute fréquence (c.-à-d. que les autres utilisations doivent céder la fréquence lorsque le titulaire de licence principal en demande l'accès) et un « bien commun » secondaire (c.-à-d. un régime dans lequel les autres utilisateurs ont un accès commun au spectre lorsqu'il n'est pas utilisé ou dans lequel ils peuvent utiliser les fréquences du spectre à condition de ne pas perturber les opérations du titulaire de licence principal). 

Les bandes de fréquences du spectre exemptes de droits et les autres dérivés plus complexes sont abordés à la section 5.4.13 ci-dessous. La présente section porte sur les autres méthodes, administratives et axées sur le marché.

5.3.2 Utilisation de marchés pour les portions du spectre servant à des fins commerciales

L'impact d'un marché s'évalue par les possibilités de transformation ou de substitution qu'il génère. En ce qui concerne les possibilités de transformation, le fait de rendre des portions du spectre transférables permet à des titulaires des licences de quitter le marché des services dépendants du spectre et de convertir leurs licences en argent sonnant. Cela a pour principal avantage de permettre l'entrée de nouvelles utilisations et, possiblement, de nouveaux utilisateurs du spectre dans le système. L'augmentation de la valeur des nouvelles applications, comparativement à celle des applications qu'elles remplacent, donne une mesure générale des avantages du marché et sera différente d'une fréquence à l'autre en fonction de la valeur accordée par les utilisateurs finaux aux services produits et par la mesure du déséquilibre hérité du système administratif. 

De plus, certains titulaires de licence souhaiteront substituer une fréquence à une autre tout en conservant un service existant; les liens fixes constituent un exemple possible puisqu'ils peuvent occuper une gamme de fréquences et que les utilisateurs peuvent vouloir passer à ce type de système afin de réduire leurs coûts. Il pourrait aussi être souhaitable pour une entreprise offrant un système de radiomessagerie de passer de la bande VHF à la bande UHF. Une telle transition n'est possible que dans le cas où les mesures du marché s'appliquent aux deux fréquences qui cherchent à organiser un échange. Mais si le marché ne s'applique qu'à la partie supérieure ou inférieure de la bande où l'échange est possible, la transition ne pourra avoir lieu. 

Ces considérations laissent entendre que, toutes choses étant égales par ailleurs, un marché du spectre affiche des rendements d'échelle croissants. Autrement dit, le marché couvrant un nombre deux fois plus élevé de fréquences générera un avantage économique deux fois plus élevé qu'un autre couvrant une portion plus petite. Il s'agit d'un argument en faveur d'une utilisation à grande échelle des marchés et, sous réserve d'une analyse de gestion du risque, d'une transition rapide. 

Il s'agit également d'un argument en faveur de la libération du plus grand nombre possible de fréquences du spectre sur le marché, plutôt que sa rétention sous le contrôle d'un organisme de réglementation. Cette approche va à l'encontre des pratiques administratives passées, où les fréquences attribuées à une utilisation ou à un titulaire de spectre ayant échoué étaient « gelées ». Cette situation encourageait une émission de licences conservatrice puisqu'il était difficile de remédier aux erreurs. Qui plus est, il n'était possible de satisfaire à la nouvelle demande que par l'émission de nouvelles licences ou par un réaménagement du spectre, puisque les exploitants ne pouvaient aller sur le marché pour se les procurer. 

Cela ne s'applique pas à un marché comprenant le commerce secondaire. Plus il y a de fréquences du spectre disponibles sur le marché, plus il est simple, en principe, de se procurer une fréquence adéquate. L'organisme de réglementation n'est plus justifié de chercher à s'accaparer des fréquences. 

Il existe peut-être encore un problème lié à la vitesse de réaction du marché par rapport à celle des organismes de réglementation. Si le processus d'approbation du transfert de propriété est rapide et que la procédure d'émission du spectre à titre primaire de l'organisme de réglementation est lente (et c'est susceptible d'être le cas), alors le fait de libérer à l'avance des fréquences du spectre sur le marché accélérera la réalisation des plans des utilisateurs potentiels. Pour cette raison, nous croyons que les portions du spectre dont l'utilisation est prévisible devraient être rendues disponibles dès que possible (c.-à-d. mises sur le marché sans être assorties d'un prix minimal élevé).

5.3.3 Faut-il appliquer les méthodes axées sur le marché aux fréquences du spectre réservées à l'utilisation du secteur public? 

Les deux premières lignes directrices habilitantes du Cadre de la politique canadienne du spectre de juin 2007 sont les suivantes :

  1. il faudrait laisser jouer le plus possible les forces du marché;
  2. sous réserve de l'article a), le spectre devrait être rendu disponible pour un éventail de services d'intérêt public. 

Dans le document sur la réforme du spectre présenté par la Commission européenne en juin 2006, on avance une affirmation différente et moins convaincante. On y déclare que le but de la proposition est :

« de s'éloigner de l'approche par décisions administratives pour aller vers des évaluations axées sur le marché du spectre, comprenant, en particulier, la commercialisation de droits exclusifs d'utilisation du spectre dans le but d'optimiser l'efficience et l'utilisation flexible et d'en réduire les coûts d'accès. Cependant, il faudrait conserver le contrôle administratif public de l'utilisation du spectre là où des objectifs particuliers d'intérêt public (comme la sauvegarde de la vie humaine) sont en jeu. [Traduction] »Note de bas de page 104.

Donc, à la différence des lignes directrices canadiennes, la Commission européenne prescrit non pas un résultat (soit la disponibilité des services), mais bien un processus (le contrôle public administratif). Par conséquent, et de manière adéquate à notre avis, le but de la disponibilité des services ouvre la porte à un élargissement des méthodes axées sur le marché aux fréquences du spectre utilisées à (certaines) fins d'intérêt public. 

Les lignes directrices habilitantes n'indiquent pas quels sont les services « d'intérêt public ». Aux fins du présent rapport, nous présumons qu'ils comprennent ceux qui sont directement fournis par le gouvernement ou les organismes du secteur public, ceux dont le financement est public ainsi que ceux où les pratiques administratives ou juridiques imposent des contraintes particulièrement lourdes sur les fournisseurs de services, les poussant ainsi à se comporter d'une manière considérablement différente que ne le ferait un fournisseur à but lucratifN ote de bas de page 105. Les délimitations de tels services constituent manifestement, et à juste titre, une décision politique. 

Les services d'intérêt public ont, traditionnellement, été fournis par des fréquences du spectre et gérés par des méthodes administratives. Il s'agit d'une façon de procéder viable. Mais on peut se poser la question à savoir si cela est nécessaire et efficient. Ce ne serait pas nécessaire s'il était possible de mettre en place une méthode axée sur le marché pour assurer la disponibilité des fréquences du spectre, et ce ne serait pas efficient si ces niveaux administratifs menaient à une utilisation non rentable du spectre, comme c'est susceptible d'être le cas pour l'utilisation du spectre à des fins non gouvernementales, et ainsi que nous l'avons suggéré ci-dessus

Il peut sembler paradoxal d'envisager l'utilisation de méthodes axées sur le marché pour attribuer des fréquences du spectre pour des utilisations aux fins d'intérêt public, mais il existe trois arguments relatifs au contexte en faveur de cette approche : 

  • dans les économies de marché, ce n'est pas la pratique répandue que d'attribuer des intrants au moyen de méthodes administratives pour des services qui sont jugés essentiels à l'intérêt public; à titre d'exemple, les diffuseurs d'intérêt public paient leurs factures d'électricité; les services d'ambulance achètent des véhicules; les services de police embauchent des agents; 
  • il est couramment reconnu que les piètres incitatifs à rentabiliser l'utilisation du spectre ont fait en sorte que de nombreux utilisateurs du secteur public (tout particulièrement les ministères de la Défense de certains pays) se sont retrouvés détenteurs de fonds de fréquences excessifsNote de bas de page 106, mais ce facteur n'a peut-être pas la même importance au Canada; 
  • c'est l'un des résultats les plus élémentaires de l'analyse économique que d'affirmer qu'il existe toujours de meilleures façons de promouvoir la production d'un service que de lui fournir un intrant gratuit ou subventionné pour la simple raison qu'une telle approche encourage une utilisation extravagante de l'intrant visé. Autrement dit : lorsqu'il est question d'efficience économique, il ne faut pas jouer avec le prix des intrants (ou les subventionner)Note de bas de page 107.

La plupart des arguments en faveur des marchés du spectre dans la sphère commerciale s'appliquent également aux fréquences du spectre servant à fournir des services d'intérêt public. Une telle politique peut être mise en œuvre au moyen de l'ensemble de mesures suivantes, qui semblent pleinement respecter les lignes directrices habilitantes de la nouvelle politique canadienne du spectre :

  • une portion considérable des fréquences du spectre utilisées pour fournir des services d'intérêt public devrait être transférable : ce qu'il faut retenir, c'est que, en réalité, le titulaire de licence n'est pas tenu de vendre (ou de louer) sa fréquence, mais cela permet de disposer de tout surplus permanent ou temporaire; 
  • de même (et de façon plus controversée), il faudrait que les organismes offrant des services d'intérêt public soient tenus de prévoir leurs besoins futurs et d'assumer la responsabilité de l'acquisition (tout en se voyant donner les moyens d'acquérir) des portions du spectre nécessaires sur le marché; 
  • il devrait y avoir une position de repli en cas d'urgence inattendue, en vertu de laquelle une portion additionnelle du spectre serait rendue disponible au moyen de méthodes administratives (c.-à-d. par le truchement d'une émission non concurrentielle à titre primaire ou par achat coercitif d'utilisateurs existants). 

Cette approche représente une manière de continuer à utiliser les forces du marché tout en assurant la disponibilité des services d'intérêt public. À notre avis, à long terme, cette approche est préférable à l'approche plus conventionnelle selon laquelle la prestation des services d'intérêt public suppose l'utilisation permanente des méthodes administratives de gestion du spectre. Il convient également de noter que le Royaume-Uni a adopté cette politique en 2006 et que l'OFCOM a récemment publié un document de consultation portant sur sa mise en œuvre détailléeNote de bas de page 108.

Il est également possible d'employer une approche plus progressive pour réunir toutes les méthodes de gestion du spectre. Un certain nombre d'étapes sont présentées dans la section 3.24 ci-dessus, qui se termine par l'application des marchés aux services d'intérêt public.

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5.4 Transition vers les droits d'utilisation du spectre et son utilisation flexible

5.4.1 Comparaison des trois approches de gestion du spectre

Comme nous l'avons mentionné ci-dessus, il existe trois modèles de gestion du spectre; chacun d'entre eux joue un rôle important dans des circonstances particulières :

  1. la méthode administrative traditionnelle;
  2. la méthode de droits exclusifs d'utilisation flexibleNote de bas de page 109;
  3. la méthode d'accès partagé à des fréquences de bien communNote de bas de page 110.

La méthode administrative traditionnelle suppose que l'organisme de réglementation ou le gestionnaire du spectre joue un rôle direct dans l'attribution des fréquences aux utilisateurs et dans le choix du modèle de service et de technologie déterminant l'accès au spectre et son utilisation. Ce modèle de gestion du spectre est donc caractérisé par la supervision réglementaire directe qui détermine l'utilisation du spectre.

À l'opposé, dans les deux autres modèles, c'est aux forces du marché que l'on renvoie la plus grande part de la responsabilité de l'attribution des fréquences du spectre, du choix de la technologie et de l'utilisation du spectre, mais cet objectif est réalisé différemment par chacun.

Le modèle de licences exclusives cherche à rendre transférables les droits d'accès au spectre, considérant les licences comme étant pratiquement une forme de propriété privée et laissant au titulaire de licence le choix de déterminer qui est autorisé à accéder au spectre. Dans ce modèle, l'utilisateur principal (le titulaire de licence) se voit accorder une importante protection contre le brouillage pour garantir son droit exclusif.

À l'opposé, dans la méthode d'accès partagé aux fréquences de bien commun, des droits d'utilisation du spectre sont attribués en parts égales à un nombre limité d'utilisateurs ou, dans les exemples les plus extrêmes, à tous les utilisateurs qui se conforment aux règles d'accès (protocole) du spectre. Dans ce modèle, il existe de multiples utilisateurs principaux qui détiennent des droits explicites de protection contre le brouillage. Le modèle de licences exclusives est souvent considéré comme étant mieux adapté dans le cas du déploiement de réseaux de longue portée sans fil des fournisseurs de services traditionnels comme les diffuseurs hertziens ou les fournisseurs de services mobiles, alors que le modèle d'accès partagé aux fréquences de bien commun peut se révéler plus convenable pour les modèles de déploiement réalisés à l'initiative des utilisateurs finaux ou des fabricants pour les réseaux à faible puissance ou à faible portée, comme ceux associés aux réseaux de type Wi-Fi.

Ce propos a pour objectif non pas d'indiquer lequel de ces modèles est le meilleur, mais bien de comparer la manière dont chaque modèle se distingue de l'approche classique de gestion du spectre, et de soutenir la transition vers une forme de gestion où les responsabilités sont décentralisées vers les forces du marché. Nous allons donc aborder, pour chaque modèle, ce qu'il faut faire pour faciliter cette transition.

En ce qui concerne les opérations, la mise en œuvre de la transition d'une approche administrative traditionnelle vers une approche de marché flexible de gestion du spectre peut être envisagée selon trois directions liées, mais distinctes du point de vue logique :

  • Neutralité des services : le droit de modifier l'utilisation faite des fréquences du spectre (p. ex. passer de services de diffusion à des services mobiles);
  • Neutralité technologique : le droit de choisir les technologies qui ont accès au spectre (p. ex. CDMA ou GSM);
  • Transférabilité du droit de propriété : le droit de transférer une portion du spectre à un autre titulaire de licence, qui prendra la responsabilité des droits d'accès et des obligations et bénéficiera de la protection associée à la licence. Dans l'attribution de première instance, l'approche privilégiée axée sur le marché consiste à faire l'attribution par le truchement d'enchères.

La discussion ci-dessous traite de ce qui se produit après que la licence a été attribuée, de sorte que les transferts subséquents de droits de propriété sont une forme de commerce secondaire. Manifestement, la forme et la réussite du marché secondaire seront influencées par le modèle d'enchères qui aura façonné la première attribution.

Dans la version la plus extrême de la méthode administrative traditionnelle, l'utilisation, le choix de la technologie et l'attribution des droits font tous l'objet d'une supervision réglementaire directe. Bien qu'il s'agisse là d'une représentation caricaturale de la situation actuelle dans la plupart des cas, nous l'utilisons pour décrire la situation actuelle, qui pourrait être réformée en permettant de nouvelles formes de flexibilité de marché.

Par opposition, dans une version extrême d'une transition vers les forces du marché, on compte sur la Main invisible du marché décentralisé pour gérer le choix des utilisateurs, de la technologie et des services d'accès au spectre. Bien entendu, cette vision du processus de marché est tout aussi caricaturale que la vision extrême de l'approche administrative ci-dessus. En réalité, ainsi que nous allons l'expliquer ci-dessous, le marché sera assujetti à la réglementation. On peut faire une analogie avec la situation des marchés de l'immobilier, où l'on retrouve toutes sortes de formes de propriété (gouvernementale et commerciale, publique et privée), et où les titres accordant les droits d'utilisation sont grevés d'obligations diverses (responsabilités de ne pas polluer) et de restrictions d'utilisation (règlements de zonage, servitudes de passage, clauses restrictives, etc.).

Dans le même ordre d'idées, en vertu des divers modèles d'accès au spectre axés sur le marché, il sera nécessaire de mettre à jour continuellement la réglementation afin de gérer les enjeux liés à la transition, d'assurer la protection contre le brouillage préjudiciable et de promouvoir l'intérêt public. Cependant, par rapport au cadre traditionnel, la réglementation sera moins administrative et plus axée sur le marché, se fondant sur les lois générales sur la concurrence et sur les processus d'arbitrage pour gérer un cadre bien défini de droits. Ainsi que nous le verrons ci-dessous, la définition d'un cadre bien défini de droits d'utilisation constitue une importante première étape pour mettre en place les processus de marché.

5.4.2 Licences exclusives d'utilisation flexible du spectre

En vertu des régimes d'autorisation par licence actuels, ces licences sont grevées de lourds contrôles administratifs qui restreignent leur flexibilité en s'appliquant à un seul titulaire de licence qui détient les droits d'utilisation principaux lui accordant une importante protection contre le brouillage. Une telle protection contre le brouillage est nécessaire afin de protéger la valeur des investissements complémentaires effectués dans l'infrastructure du réseau, à défaut de quoi les investissements commerciaux seraient découragés.

Bien que cette approche ait fonctionné raisonnablement bien par le passé, plus particulièrement lorsque la demande d'accès au spectre était moins importante, elle comporte bon nombre de contraintes importantes dans le contexte d'une innovation accélérée des services et des technologies sans fil, d'une demande croissante et d'une transition vers une dépendance accrue sur les processus de marché et sur la concurrence dans toute la chaîne de valeur des communications.

Notre analyse des enjeux de mise en &# 339;uvre ass ociés à la réforme de la gestion du spectre et à la mise en œuvre d'un régime d'autorisation par licences exclusives comprend une étude des thèmes suivants :

  • mise en retrait de la gestion du spectre des autres considérations en matière de politique, afin de placer la gestion du brouillage à l'avant-plan;
  • gestion du brouillage;
  • restrictions possibles des servitudes;
  • licences transférables (à titre primaire ou en sous-location);
  • modalités de licence prévisibles et transparentes;
  • neutralité technique et de service, dans la mesure du possible;
  • période de la licence limitée : longue mais fixe;
  • partage des renseignements (base de données sur le spectre);
  • définition technique des Droits d'utilisation du spectre;
  • cadre de mise en application.

5.4.3 Réorientation de la gestion du spectre

Du point de vue de l'ensemble de la politique de réglementation, il paraît sage de restreindre l'utilisation de la gestion du spectre en tant qu'instrument général de politique. Le spectre constitue une ressource essentielle et limitée, dont la gestion est d'une complexité technique considérable.

Il est déjà difficile de gérer adéquatement la complexité technique du spectre sans qu'on complique les choses en y ajoutant d'autres enjeux en matière de politique, comme la diversité des contenus, l'accès universel ou la structure de l'industrie. Bien que ces autres enjeux restent des préoccupations valides en matière de politique, il faut y remédier de manière séparée et indépendante de la gestion de l'accès partagé aux fréquences radio du spectre tout en offrant une protection appropriée contre le brouillage. Le point de mire de la gestion du spectre devrait être de fournir une protection adéquate contre le brouillage à l'intérieur d'un cadre de marché. La réforme des autorisations par licence devrait avoir pour objectif de se dégager, dans la mesure du possible, de tous les aspects du régime qui ne sont pas liés à la gestion du brouillage dans un cadre d'attribution des fréquences axée sur le marché. Par exemple :

  • supprimer les exigences relatives aux licences;
  • supprimer les contraintes techniques ou de service qui ne sont pas uniformes ou qui ne sont pas motivées par des considérations liées à la protection contre le brouillageNote de bas de page 111;

Puisque l'objectif consiste à se déplacer vers un régime d'autorisation par licence centré sur la gestion du brouillage (par opposition aux autres buts possibles en matière de gestion du spectre), il est utile d'offrir un résumé des sources de brouillage préjudiciable dans les systèmes radio. Une analyse plus complète de ce sujet est disponible à l'Annexe 4.

5.4.4 Gestion du brouillage

Dans les systèmes radio, le brouillage préjudiciable survient lorsque la capacité d'un transmetteur de communiquer avec le récepteur visé est restreinte en raison des signaux provenant d'autres émetteurs. On peut envisager le problème du point de vue des capacités restreintes du récepteur : de meilleurs récepteurs sont plus aptes à extraire le signal désiré d'un environnement brouillé par le bruit de fond provenant des rayonnements et des autres émetteursNote de bas de page 112.

Il y a trois catégories de brouillage qui nous préoccupent tout particulièrement :

  1. Brouillage intrabande provenant de régions adjacentes : parce que les ondes radio ne s'arrêtent tout simplement pas aux frontières géographiques, les signaux provenant d'un émetteur étranger peuvent brouiller la réception des récepteurs qui sont éloignés de leur émetteur (c.-à-d. lorsque le récepteur cible reçoit un signal plus fort de l'émetteur étranger que de son propre émetteur). Le principal moyen de remédier à ce problème consiste à séparer adéquatement les émetteurs et à s'assurer que le flux de puissance à l'extérieur de la région de service sous licence reste en deçà d'un seuil maximal. Une solution efficace consiste à imposer des contraintes sur la puissance ainsi que sur la hauteur et la directivité de l'antenne de l'émetteur. 
  2. Interférence intrabande provenant de fréquences adjacentes : parce que la sélectivité de fréquences du récepteur n'est pas parfaite, il peut y avoir des fuites d'énergie provenant de fréquences adjacentes, une autre source de brouillage. Comme pour le brouillage intrabande provenant des régions adjacentes, la principale façon de remédier à ce problème consiste à séparer adéquatement les fréquences à l'aide de bandes de garde afin de s'assurer que le brouillage provenant des bandes adjacentes est limité. Encore une fois, l'une des solutions consiste à imposer des contraintes à la puissance (émissions hors bande) ainsi qu'à la hauteur et à la directivité de l'antenne de l'émetteur. 
  3. Brouillage hors bande : une fois de plus, puisque le récepteur n'est pas parfait, un signal fort provenant d'une bande adjacente peut interagir avec des éléments provenant de l'application de première ligne du récepteur, générant ainsi de nouveaux signaux qui sont imprévisibles et auxquels il est difficile de remédier, car ils risquent d'être fortement non linéaires. C'est le type de brouillage auquel il est le plus difficile de remédier puisque l'on peut présumer que l'émetteur comme le récepteur fonctionnent à l'intérieur de leurs bandes de fonctionnement normal et qu'il survient lorsque le récepteur est situé à proximité de la frontière de la zone d'opération d'un émetteur étranger. 

Pour remédier à ces trois types de brouillage à la fois, il est possible, en théorie, de définir de manière adéquate l'espace radioélectrique (et la taille des volumes) pour préciser des droits d'occupation pour l'émetteur ou le récepteur qui fassent en sorte que l'émetteur et le récepteur puissent opérer dans des volumes électrospatiaux différents et distincts afin d'assurer un fonctionnement exempt de brouillage. Par conséquent, pour déployer un système radioélectrique, le fournisseur doit d'abord acquérir les droits relatifs à l'espace radioélectrique nécessaire pour garantir une protection adéquate contre le brouillage, étant donné l'attribution existante de droits d'utilisation. L'attribution complète des volumes électrospatiaux fournira une représentation du flux d'énergie maximal permis de la part du système à être déployé (de manière à empêcher le brouillage vers les autres systèmes) et le flux d'énergie maximal provenant de systèmes étrangers qui peut être toléré (afin d'anticiper le brouillage potentiel provenant d'autres systèmes, pour concevoir le système cible de manière appropriée). 

Avant de passer à autre chose, il convient de souligner que la définition et la gestion du cadre électrospatial est fonction de la physique de la bande de fréquences et de la propagation des ondes radio, des conditions régionales (le terrain, la météo, l'occupation des canaux adjacents) et des contraintes relatives à l'ingénierie des systèmes radio (restrictions de conception des émetteurs et des récepteurs, normes de modélisation de la propagation des signaux). Il s'agit de questions techniques complexes dont la compréhension exige une formation poussée en traitement de signal radio électrique. 

Une licence d'utilisation exclusive définit les droits d'occupation du volume spectral. L'utilisateur principal détient le droit présumé d'exclure d'autres utilisateurs de son espace radioélectrique. Les utilisateurs secondaires peuvent avoir le droit d'occuper l'espace radio électrique s'ils peuvent le faire sans causer de brouillage aux utilisateurs principaux, bien qu'ils n'aient aucun droit de protection contre le brouillage qui leur soit propre. Les motifs justifiant le fait de permettre des servitudes visant à faciliter l'utilisation à titre secondaire ainsi que leurs incidences sont abordés ci-dessous

5.4.5 Servitudes

Deux types de servitudes sont couramment évoqués : les servitudes sous-jacentes et les servitudes opportunistes. Une servitude sous-jacente renvoie au droit d'exploiter un dispositif de faible puissance à l'intérieur d'un spectre dont la licence est détenue à titre primaire. Ce type de servitude se fonde sur le raisonnement selon lequel les dispositifs de puissance suffisamment faible peuvent fonctionner en deçà des niveaux de rayonnement de fond ou en deçà du niveau de sensibilité des récepteurs de l'utilisateur principal et, par conséquent, leur fonctionnement n'entraînerait pas de brouillage pour les utilisateurs principaux. Les dispositifs exempts de licence, comme les radios Wi-Fi, les télécommandes et les téléphones sans fil, qui fonctionnent en vertu des règles de la partie 15 aux États-Unis constituent un exemple d'une telle utilisation à titre secondaire. 

La version la plus récente de ce type d'utilisation est illustrée par les radios à bandes ultra larges (UWB) utilisées pour des services comme le lien entre les dispositifs multimédias sans fil maison, pour les services de géoradar et pour possiblement une vaste gamme d'autres services radio. L'UWB est en mesure d'offrir des services à très large bande avec de très faibles puissances, dans n'importe quelle bande de fréquences particulières, puisqu'elle répartit le signal sur une très vaste largeur de bande (p. ex. plus de 500 MHz, voire plus encore). D'un point de vue réglementaire, il paraît probable que l'acquisition des sous-locations permettant un tel fonctionnement de faible puissance sur une étendue spectrale aussi vaste que 500 MHz serait susceptible de représenter des coûts de transaction presque insurmontables, ce qui ferait obstacle à la commercialisation de technologies UWB de grande valeur. Par conséquent, pour faire en sorte que les technologies UWB soient commercialement viables, il est nécessaire de leur accorder une servitude leur permettant de fonctionner dans les portions du spectre attribuées à titre primaire. Les États-Unis ont autorisé de telles radios, mais pas le Royaume-Uni. Ceux qui s'y opposent ont plaidé que le fait d'autoriser de telles radios diminue la valeur des systèmes des utilisateurs principaux et constitueront une menace de brouillage futur, particulièrement dans la mesure où de tels dispositifs UWB cristallisent et augmentent le niveau de bruit de fond, ayant pour effet secondaire de créer une « pollution » de brouillage. Le risque lié à des augmentations du bruit de fond, même ténues, se révèle particulièrement problématique pour les systèmes sans fil comme les systèmes de télémétrie et de radioastronomie qui dépendent de récepteurs extrêmement sensibles.

Le deuxième type de servitude est une servitude opportuniste associée au déploiement de radios appelées « cognitives », ou « logicielles », qui peuvent, de manière opportuniste, être en mesure d'accéder à « l'espace blanc » dans les zones où il y a une attribution à titre primaire préexistante. Les radios cognitives incorporent des processus intelligents et des capteurs qui leur permettent d'explorer leur environnement et de modifier leur comportement en réaction aux conditions locales. Par exemple, une radio équipée d'un module GPS et capable d'accéder à une base de données des utilisateurs du spectre pourrait être en mesure d'identifier les zones où il n'y a pas d'émetteurs actifs (p. ex. des antennes de radiodiffusion hertzienne ou de radiodétection); elle pourrait alors accéder aux fréquences du spectre de manière sélective afin d'éviter de causer du brouillage aux utilisateurs principaux. Dans d'autres situations, un utilisateur à titre secondaire pourrait « écouter-avant-de-parler », pour détecter les espaces temporels où les émetteurs principaux n'émettent pas (« émetteurs silencieux ») et ne transmettre que pendant ces périodes de « silence ». Les radios cognitives (qui sont, le plus souvent, mises en œuvre sous forme logicielle et que l'on appelle également radios logicielles) n'en sont qu'aux premières étapes de leur commercialisation; les capacités et les utilisations de tels systèmes n'ont pas encore été bien démontrées. Par conséquent, la question de savoir si de telles utilisations opportunistes pourraient effectivement être déployées de mani& egrave;re fiab le et prévisible sans poser de risques de brouillage continue de susciter un vif débat. La probabilité du déploiement réussi de tels systèmes est beaucoup plus évidente si l'on envisage une servitude opportuniste dans le cadre d'un système classique, comme la diffusion hertzienne traditionnelle au moyen d'antennes fixes; les probabilités de réussite sont beaucoup moins manifestes si l'on envisage d'utiliser des servitudes opportunistes dans le cadre, par exemple, d'un service de téléphonie mobile. La plupart des justifications avancées pour s'opposer à ce que ces radios aient accès à l'espace blanc de diffusion semblent motivées par la volonté de restreindre la concurrence et d'étendre les droits d'accès exclusifs au-delà de ce qui pourrait être optimal d'un point de vue social. La preuve technique semble pencher en faveur du fait d'autoriser ces radios à fonctionner, en ne posant qu'un risque minimal, dans une portion du spectre de diffusion à tout le moins; cependant, il s'agit d'un débat qui fait rage tant à l'UIT qu'ailleurs. 

Le raisonnement sous-jacent motivant la mise en place de servitudes consiste à offrir différentes solutions d'accès au spectre à d'autres technologies et modèles d'affaires; ces servitudes sont particulièrement appropriées pour le modèle de déploiement par les utilisateurs finaux ou pour d'autres nouveaux modèles d'affaires relatifs au sans-fil, qui n'ont peut-être pas les ressources nécessaires pour se procurer des droits exclusifs d'accès à long terme ou qui n'ont pas besoin de l'importante protection contre le brouillage et de la grande prévisibilité qu'offre le spectre autorisé par licences exclusives (et qui sont reflétées dans le coût des droits d'accès). Bien qu'il semble improbable que les technologies profitant de telles servitudes aient un apport plus que marginal dans le panorama des technologies sans fil, elles demeurent très importantes pour l'évolution et la robustesse de l'innovation et de la concurrence dans ce domaine. 

En ce qui concerne la technologie UWB, il n'y aurait peut-être aucun autre moyen de la déployer si l'on n'accorde pas une servitude sous-jacente appropriée; cette technologie semble être une nouveauté très prometteuse dans le panorama des technologies sans fil. En ce qui concerne les servitudes opportunistes permettant la mise en place de radios cognitives, les avantages sont moins manifestes. Il semble souhaitable d'offrir la flexibilité nécessaire pour mener des expériences sur ces servitudes à titre secondaire, et il serait logique de les mener dans le spectre réservé à la diffusion. Cela permettrait d'obtenir des preuves empiriques dans un cadre réaliste, tout en soutenant les efforts de commercialisation et en plaçant le Canada en bonne position pour favoriser l'expansion de ce type d'utilisation, si l'évolution des technologies appropriées et de la demande du marché se déroule comme le prévoient les promoteurs. 

Si les servitudes sont imposées après la mise aux enchères de la portion du spectre, le titulaire de licence pourrait prétendre qu'une portion de la valeur de la licence a été expropriée puisque l'enchérisseur gagnant aurait pu choisir de sous-louer les droits d'utilisation à titre secondaire (en présumant qu'il s'agit d'une licence d'utilisation flexible, comme décrit ci-dessus). Par opposition, si les licences sont mises aux enchères assorties de servitudes déjà précisées, alors les enchérisseurs peuvent tenir compte des risques associés et de leur incidence sur la valeur des licences. Si l'on pose l'hypothèse selon laquelle l'objectif de l'acquisition d'une licence consiste à s'assurer l'accès à une portion adéquate du spectre et à obtenir la protection contre le brouillage garantissant que l'utilisation sans fil escomptée fonctionnera comme prévu, le fait de se procurer une protection plus importante que nécessaire (c.-à-d. une portion de spectre sans servitude) augmenterait les coûts d'accès au spectre au-delà de ce qui est nécessaire. Par conséquent, il ne semble pas y avoir de motifs a priori majeurs en faveur ou en défaveur des servitudes associées aux fréquences nouvellement mises aux enchères.

5.4.6 Licences négociables (à titre primaire et en sous-location)

Cette notion est au cœur de l'approche axée sur le marché, où les licences du spectre sont pleinement transférables (les utilisateurs principaux peuvent se remplacer l'un l'autre) et il devrait être possible de les sous-louer ou de les subdiviser.

La caractéristique principale de mise en place des mécanismes du marché de licences exclusives consiste à permettre que les licences puissent faire l'objet de transfert, de division et de regroupement (quoique, en ce qui concerne le regroupement, il pourrait être nécessaire d'instaurer des contrôles pour assurer la protection contre la création de positions dominantes indues sur le marché)Note de bas de page 113. En ce qui concerne la négociabilité des licences, il est préférable que le titulaire de licence principal soit en mesure de transférer sa licence à un nouveau titulaire de licence principal; en ce qui concerne la location, le titulaire de licence continue d'assumer les principales obligations ainsi que la responsabilité réglementaire visant à assurer la conformité avec les règles de la licence, bien qu'elles puissent être réduites en vertu des modalités de l'entente de location.

L'objectif des licences négociables suppose plusieurs avantages :

  1. D'abord, s'il est possible de transférer la propriété de la licence, alors les forces du marché sont en mesure de fournir continuellement des mesures incitatives pour que le spectre soit attribué selon la meilleure utilisation possible, et que, quelle que soit son utilisation actuelle, cette dernière reflète son coût de renoncement réel. Cela favorise la mise en place de puissantes mesures incitatives d'utilisation efficiente du spectre. 
  2. Ensuite, plus la portion du spectre négociable de cette manière est grande, plus les marchés secondaires seront liquides et plus les rentes de rareté et le coût de renoncement moyen associés aux droits d'accès du spectre seront bas. Le fait d'encourager le maintien d'un coût d'accès au spectre le plus bas, conformément aux facteurs regroupés de l'offre et de la demande, permettra d'offrir un accès à faible coût à de nouveaux services et applications, ce qui constitue un objectif d'ensemble important de la réforme du spectre. 

Comme nous l'expliquerons en détail ci-dessous, il faudra peut-être procéder à la transition vers des licences négociables au moyen d'une approche en deux étapes. Cependant, plus il y aura de fréquences du spectre qui pourront être transformées en fréquences négociables assez rapidement, dans un cadre d'autorisation par licence commun, plus les marchés secondaires seront liquides et plus les coûts de transaction de vente et d'acquisition de nouvelles fréquences du spectre seront bas.

Une approche progressive s'oppose à l'approche décrite par Evan Kwerel et John Williams (2002)Note de bas de page 114 dans leur proposition intitulée « Big Bang », qui cherche à déplacer une quantité maximale de fréquences du spectre vers un nouveau régime d'autorisation par licences négociables au moyen d'une seule enchère bilatérale. Cette approche fait en sorte qu'il y a une grande quantité de fréquences du spectre disponibles permettant aux titulaires et aux nouveaux entrants sur le marché d'optimiser de nouveau, de manière flexible, leurs actifs actuels, tout en les incitant à participerNote de bas de page 115. Bien que la proposition Big Bang de Kwerel et William possède de nombreux avantages, elle pourrait se révéler trop ambitieuse dans le contexte des attributions classiques existantes et du souhait de procéder rapidement à la transition avant que tous les obstacles s'opposant à une réforme importante ne puissent être surmontés.

Une autre solution utile pourrait être une approche « Big Bang » perpétuelle, en vertu de laquelle les artisans de politiques au Canada s'engagent à faire passer la plus grande proportion possible du spectre vers le nouveau régime au fil du temps, en commençant par la portion du spectre prochainement mise aux enchères dans le cadre de l'abandon de la télévision analogique.

Le fait de rendre les licences assujetties à la division et au regroupement favorisera également la flexibilité. Ainsi que nous l'expliquerons ci-dessous, l'instauration des licences renvoyant à des volumes électrospatiaux définis de manière appropriée facilitera la capacité des participants au marché à diviser et à combiner leurs droits d'accès pour s'adapter aux besoins des technologies sans fil, des modèles d'affaires et des marchés en pleine évolution. On s'attend à ce que, lorsque les fréquences du spectre seront sous-louées, le titulaire de licence principal conserve la responsabilité principale visant à assurer la conformité avec les règles du spectre. 

La méthode qu'utilise Industrie Canada à l'heure actuelle pour gérer l'attribution du spectreNote de bas de page 116 constitue une amélioration considérable par rapport à la situation précédente, qui était excessivement contraignante, mais ne représente qu'un modeste changement graduel par rapport au type de divisibilité et de sous-location prévues dans les réformes recommandées dans le présent rapport. Toutefois, même le cadre actuel laisse beaucoup à désirer. Industrie Canada exige l'étude et l'approbation de chaque location, un processus qui semble conçu pour imposer d'inutiles coûts et retards bureaucratiques, augmentant de la sorte les coûts de transaction d'accès au spectre et entravant l'atteinte du type d'objectifs visés par la réforme, soit la flexibilité et le commerce secondaire.

5.4.7 Modalités de licence prévisibles et transparentes

Pour favoriser l'évolution de la commercialisation du spectre, il est nécessaire d'instaurer une définition claire des droits qui font l'objet d'une négociation, puisque les participants aux services et à l'infrastructure sans fil ont besoin de recevoir l'assurance que l'accès à des ressources rares et essentielles ne sera pas assujetti à des mesures gouvernementales arbitraires et incertaines.

Des politiques de gestion du spectre claires, ouvertes, prévisibles et le plus simples possible aideront à diminuer l'incertitude face à la réglementation (qui a un effet dissuasif sur les investissements) et favoriseront la promotion de la transition vers un nouveau régime de gestion du spectre axé sur le marché.

Bien qu'il soit entendu qu'il y aura plus d'un cadre d'autorisation par licence, en raison du besoin d'avoir plusieurs types de régimes (certains administratifs, certains exempts de licences, et d'autres, à licences exclusives) et des difficultés liées à l'exécution d'une transition globale en temps opportun, les décideurs devraient chercher à restreindre le nombre de types de régimes et à harmoniser les régimes existants, dans la mesure du possible. Pour appuyer cet objectif, on peut envisager de limiter le nombre de types de licences et d'adopter une terminologie et des règles de procédure uniformes. L'exemple des États-Unis, où les responsabilités de gestion du spectre sont distribuées entre les utilisations gouvernementales fédérales (sous la responsabilité de la NTIP) et des utilisations commerciales et privées et celles faites par les gouvernements locaux (sous la responsabilité de la FCC), en est un à ne pas suivre. De même, une réforme progressive, comme c'est le cas au Canada, qui s'effectue bande par bande sans procéder d'un plan global (tout en étant préférable à une absence de réforme) peut engendrer une prolifération de cadres d'autorisation par licence hétérogènes (p. ex. des règles de gestion du spectre différentes pour les fréquences acquises par le truchement d'enchères et les fréquences acquises au moyen d'une attribution administrative).

Enfin, ainsi que nous l'expliquerons plus en détail ci-dessous, le fait de lier la définition des licences à des caractéristiques physiques et techniques stables et clairement circonscrites devrait restreindre d'éventuels débats sur l'interprétation des droits d'accès du spectre.

5.4.8 Neutralité technique et de services, dans la mesure du possible

Le régime d'autorisation par licence devrait aspirer à la neutralité technique et des services, dans la mesure du possible. Comme nous l'avons expliqué ci-dessus, les licences classiques comportaient des restrictions sur le choix des technologies et des services qui pouvaient être offerts afin de soutenir, en partie, la gestion du brouillage. Le fait de fixer la technologie a priori facilite l'entente au sujet du modèle de propagation approprié, de sorte que les titulaires de licence peuvent plus facilement empêcher (ou régler) les conflits liés au brouillage. À titre d'exemple, lorsqu'un exploitant cellulaire cherche à accroître sa capacité en déployant de plus petites cellules, cela a pour effet de modifier le flux d'énergie dans l'ensemble de son empreinte réseau, ce qui modifie également les caractéristiques des fuites de puissance vers les bandes de fréquences et les zones géographiques adjacentes. Lorsque les autres titulaires de licence adoptent des stratégies similaires (ce qu'ils sont plus susceptibles de faire lorsqu'ils ont accès à des solutions techniques et à un marché similaires), les incidences du brouillage sont susceptibles d'être plus symétriques et compensatoiresNote de bas de page 117.

En bref, d'un point de vue de gestion du brouillage, le maintien de restrictions de licence allant à l'encontre de la neutralité technique ou des services se justifie par la nécessité de tenir compte de certaines considérations inhérentes à la notion de brouillage électrospatial abordée ci-dessus.

Il y a un coût associé au fait de ne pas permettre la neutralité technique ou de services, à savoir que cela réduit la flexibilité dont jouissent les titulaires de licence au moment d'adopter une solution technique disponible à moindre coût – quoique le fait d'imposer la neutralité technique ou de services ne contribuera à la réalisation d'économies d'échelle et à la diminution du coût des diverses solutions que si elle est appliquée dans un marché suffisamment vaste. Au Canada (où, comme comme en Australie, on est plus susceptible d'adopter de nouvelles technologies), il est peu probable que des contraintes visant l'homogénéité technique ou de services contribuent beaucoup à la réalisation d'économies d'échelle, que l'on évalue généralement à l'échelle globale. Des contraintes portant sur la neutralité technique ou de services pourraient également restreindre la gamme des services offerts par les fournisseurs, ce qui priverait les consommateurs de services améliorés, tout comme cela priverait les fournisseurs d'occasions de distinguer leur offre de services. Dans la mesure où l'on peut présumer que les organismes de réglementation ne sont pas au fait des plus récentes possibilités techniques et des besoins du marché, et que les modifications d'ordre réglementaire sont lentes et coûteuses, ces contraintes sont inadéquates pour s'adapter aux besoins de marchés robustes et concurrentiels. À titre d'exemple, la contrainte empêchant les fournisseurs 2G d'utiliser le spectre de fréquences 2G pour offrir des services 3G visait à faire pencher les mises à jour technologiques vers la technologie UMTS W-CDMA compatible GSM, alors que des régions comme les États-Unis, en autorisant les fournisseurs 2G à utiliser leurs fréquences pour offrir des services 3G, ont ainsi fourni un marché pour la technologie CDMA2000.

Il convient de souligner que la neutralité technique et la neutralité des services sont des notions distinctes mais liées. À titre d'exemple, le fait de sacrifier la neutralité des services peut faciliter l'atteinte de certains types de neutralité technique, alors que le fait de sacrifier la neutralité technique peut faire en sorte qu'il soit plus facile de soutenir la neutralité des services. Par exemple, la gestion du brouillage entre des émetteurs fixes dont les emplacements sont connus est beaucoup plus facile que pour des émetteurs mobiles, qui, de manière implicite, requièrent un espace de garde beaucoup plus grand. Par conséquent, il est relativement plus simple de permettre une utilisation à titre secondaire, ou la flexibilité technique, dans une bande de fréquences où les services sont limités à des services fixes. Le fait d'imposer des contraintes techniques (p. ex. contraindre l'utilisation de la modulation OFDM spécifiée par la technologie Wi-MAX) peut accorder davantage de flexibilité pour des services de transmission de données ou de signaux vocaux fixes ou mobiles. Puisque les contraintes de service ont des incidences évidentes sur la flexibilité technique, et vice-versa, les deux notions sont intimement liées. Les considérations portant sur la limite inhérente à la définition de l'espace radioélectrique abordé ci-dessus démontrent que, même dans un régime entièrement libéralisé, la gestion du spectre et sa réglementation continueront d'être nécessaires, de sorte que la pleine neutralité technique ou de services ne peut être atteinte en réalité et constitue un idéal.

L'objectif raisonnable consiste à éliminer toutes les contraintes arbitraires relativement aux services et à la technologie. Par exemple, comme nous l'avons déjà expliqué, il faut chercher à éviter les contraintes de service qui sont principalement motivées par le désir de contrôler la structure de l'industrie (p. ex. de restreindre le nombre de concurrents dotés des installations nécessaires) ou d'instaurer des subventions d'accès au spectre (p. ex. augmenter la portion du spectre consacrée à des utilisations ciblées, comme la diffusion publique). Lorsque de telles politiques sont justifiées, elles devraient être appliquées de manière explicite et selon le mode approprié (p. ex. il n'est pas logique de promouvoir les services à large bande sans fil séparément des services à large bande terrestres).

En éliminant les restrictions de service et de technologie dans la mesure du possible, on fera en sorte que les licences soient plus fongibles (c.-à-d. interchangeables) et on contribuera à la liquidité des marchés secondaires du spectre.

5.4.9 Période d'application de la licence : à long terme, mais fixe

Le choix de la durée de la période pour la licence négociable et flexible suppose de faire des compromis entre deux résultats souhaitables :

  • en premier lieu, des mesures incitatives ininterrompues pour les entreprises, pour éviter l'apparition du manque d'intérêt à investir vers la fin de la période de licence, de crainte que les investissements effectués dans des actifs fixes dont la durée de vie dépasse la fin de la licence ne soient perdus;
  • en second lieu, l'organisme de réglementation dispose de la flexibilité nécessaire pour influencer à la fois l'utilisation du spectre et la définition des droits d'utilisation de ce dernier.

Il faut également reconnaître que la période nominale d'une licence n'est peut-être pas le reflet réel des droits légitimes et exécutoires du titulaire de licence à une utilisation continue du spectre. À titre d'exemple extrême, au Royaume-Uni, les licences d'équipement traditionnel sont renouvelables annuellement, mais, en pratique, le renouvellement quasi automatique impose des contraintes importantes mais vagues à la liberté d'action des organismes de réglementation – vague dans la mesure où la portée des droits n'a pas encore été contestée sur le plan juridique. Les nouvelles licences négociables façonnées à partir des licences existantes au Royaume-Uni sont conçues pour durer de 15 à 20 ans et être renouvelables. Au Canada, les licences comportent des modalités semblables – une période de dix ans assortie d'une prolongation de dix ans et d'une possibilité de renouvellement raisonnable.

Il est possible de régler le problème que pose le compromis signalé ci-dessus entre les mesures incitatives à l'investissement en donnant à l'organisme de réglementation, dans le cas de licences de périodes longues ou infinies, des pouvoirs de racheter les licences au moyen d'achat coercitif, sous réserve du paiement d'une indemnité, pouvoirs qu'il pourra exercer dans le cadre de conditions très rigoureuses. On pourrait exercer ces pouvoirs dans les situations suivantes :

  • une situation d'urgence liée à la sécurité, à la défense ou à toute autre question d'ordre national;
  • face au besoin de redéfinir les droits d'utilisation du spectre afin de s'adapter à une nouvelle technologie, comme les bandes de fréquences ultra larges;
  • Une modification des ententes ou des traités internationaux, par exemple une modification des attributions de l'UIT.

L'acquisition obligatoire de fréquences du spectre en vertu de la dernière situation devrait être, dans tous les cas, assortie des activités suivantes : (i) une analyse coûts-avantages et (ii) une démonstration du fait que les avantages apportés par la technologie ne pourraient être obtenus au moyen de transactions commerciales ordinaires entre les titulaires de droits – autrement dit, au moyen de ce que l'on appelle la négociation coasienneNote de bas de page 118, qui fixe les règles selon lesquelles les échanges avantageux sont normalement effectués; pour cela, l'une des conditions nécessaires serait la présence de coûts de transactions importants ou prohibitifs.

Nous avons examiné les licences dont la période est très longue, ce qui protège les investissements effectués dans les actifs au cours d'une période de 30 à 40 ans, ainsi que les licences dont la période est longue, soit de 15 à 20 ans, ce qui donne à l'organisme de réglementation l'occasion de récupérer des portions du spectre pendant certains intervalles, lorsqu'il est souhaitable de le faire.

Il appert que les arrangements à très long terme sont plus avantageux, en ce qu'ils accordent de meilleures mesures incitatives à l'investissement et supposent une définition plus claire des droits des titulaires de licence. Cependant, il peut être approprié de s'éloigner de ce modèle dans certaines bandes de fréquences particulières.

5.4.10 Définition technique des droits d'utilisation du spectre

Comme nous l'avons souligné ci-dessus, il est souhaitable de définir clairement et le plus simplement possible les droits d'utilisation du spectre et la protection contre le brouillage qui en fait l'objet, en renvoyant aux caractéristiques physiques et techniques du spectre. En bref, de tels droits devraient être définis en fonction du comportement des émetteurs qui génèrent les rayonnements d'énergie provoquant le brouillage aux récepteurs lésés. Les tentatives visant à contourner de telles règles techniques par le truchement de contraintes de service ou d'utilisation, ou en imposant des limites aux technologies particulières qui peuvent être utilisées, sont, dans le meilleur des cas, des approximations. Ces approximations n'ont pas la robustesse nécessaire pour s'adapter aux changements du marché et aux innovations technologiques au fil du temps et, par conséquent, engendrent une interprétation ambiguë et incertaine des droits de protection contre le brouillage accordés dans le cadre d'autorisation par licence. 

Les experts techniques en Australie (Michael Whittaker de FuturePace), au Royaume-Uni (Ofcom) et aux États-Unis (Robert Matheson de la NTIA) s'entendent pour dire que l'adoption d'un cadre similaire à la notion électrospatiale des droits du spectre (qui divise le spectre en « volumes » définis selon des critères techniques à l'intérieur desquels le rayonnement énergétique peut être décrit selon des caractéristiques précises) est la voie à suivre. Toutefois, comme nous l'expliquerons davantage dans l'Annexe 4, on n'a pas encore établi les détails précis de la manière dont cela devrait être fait. Par conséquent, bien que nous considérions qu'il est approprié pour les décideurs au Canada de s'engager fermement à suivre cette voie, nous n'avons pas encore d'idée précise quant à laquelle des nombreuses approches envisagées est la mieux adaptée. L'Ofcom a mis au point son approche en temps réel, relançant le débat technique entre tous les participants à l'échelle mondiale. Les décideurs canadiens devraient appuyer l'approche générale, mais également prendre part au débat en cours pour s'assurer d'avoir une compréhension adéquate des solutions qui émergeront et pour établir leur propre interprétation consensuelle de ce qui constitue la meilleure approche. 

Les avantages liés à l'adoption d'une définition éclairée au point de vue technique des droits de propriété comportent plusieurs volets : 

  1. De tels droits se p rêtent bien à une formulation claire et simple sous forme de règlement, avec renvoi aux normes sanctionnées par l'industrie et les organismes réglementaires (p. ex. avec des renvois aux mesures et aux Recommandations de l'UIT). 
  2. De tels droits diminueront la possibilité de litige a posteriori au sujet du brouillage, en simplifiant le processus de détermination de la source du brouillage et l'attribution de la responsabilité de l'atténuation de ce dernier. 
  3. De tels droits fourniront, dans une certaine mesure, une preuve future des droits puisque la physique de base de la propagation des signaux radio demeure la même, alors que les technologies et les services qui l'utilisent, eux, changent. Ces derniers changements font en sorte que des modalités d'autorisation par licence fondées sur les services ou sur la technologie deviennent incertaines et manquent de flexibilité au fil du temps. 
  4. De tels droits restreignent et orientent le régime d'autorisation par licence sur les droits de protection contre le brouillage, empêchant ainsi la portée de la gestion du spectre d'aller au-delà de sa responsabilité de base et engendrant des distorsions réglementaires excessives liées aux marchés des services et de l'équipement sans fil (qui nuisent à la concurrence et à l'efficience économique) ainsi que des distorsions liées aux autres débats d'importance portant sur les politiques réglementaires, et ne devraient pas être affectés par des questions touchant au spectre (p. ex. le contenu de diffusion et l'accès aux renseignements ou la politique relative aux fréquences de large bande). 

Pour plus de détails sur le débat en cours quant à la meilleure manière de définir l'approche technique électrospatiale d'autorisation par licence, voir l'Annexe 5

5.4.11 Partage de l'information (base de données du spectre)

L'une des composantes importantes des marchés du spectre consiste à offrir la capacité aux vendeurs et aux acheteurs potentiels (et aux organismes de réglementation) de faire le suivi des licences actuelles, ce qui peut se faire au moyen d'une base de données qui devrait rendre accessibles au public les renseignements portant sur les modalités de toutes les fréquences du spectre sous licence ainsi que de toutes les sous-locations en vigueur. La base de données devrait contenir l'emplacement et les fréquences utilisées par tous les émetteurs et les récepteurs qui disposent d'une protection contre le brouillage (voir l'explication à ce sujet ci-dessous). Le fait de connaître l'emplacement des émetteurs et des récepteurs existants (lorsque c'est possible) permettra aux acheteurs potentiels de droits de représenter avec précision l'environnement de brouillage auquel ils cherchent à avoir accès et d'évaluer de manière appropriée les droits qu'ils cherchent à acquérir. 

La base de données fournira également des renseignements aux organismes de réglementation, dans l'éventualité où ces derniers seraient appelés à arbitrer des conflits relatifs au spectre et leur permettra de suivre et d'évaluer l'utilisation faite du spectre dans différentes bandes.

Enfin, la base de données pourrait comprendre des outils supplémentaires permettant de visualiser les données et de faire des liens avec d'autres données. Par exemple, les données relatives aux antécédents d'occupation et d'utilisation du spectre et des outils de visualisation pour interpréter différents modèles de propagation pourraient aider les utilisateurs à interpréter les données complexes associées aux droits superposés d'utilisation du spectre.

Le système d'enchères et d'échange du spectre exploité par Cantor-Fitzgerald, l'entreprise de courtage de Wall Street, offre un exemple du type de capacités minimales nécessairesNote de bas de page 119. Le système Cantor Spectrum & Tower Exchange offre une tribune transparente, ouverte ou fermée, pour les transactions sur le marché du spectre à titre primaire (enchères) et à titre secondaire (post enchères), dans des marchés publics comme privés :

  • Les vendeurs et les locataires peuvent examiner les renseignements relatifs au titulaire de licence (provenant de la FCC) obtenus par Cantor-Fitzgerald, et même regarder un instantané en temps réel. La figure 6.0 présente un exemple d'écran (disponible en anglais seulement).
  • Les vendeurs ou locataires de licences qualifiés ou les entités du secteur public offrent des fréquences radio du spectre et une capacité numérique en sous-canaux en un format multidimensionnel affichant la zone de rayonnement, la population, la gamme de fréquences, les règles du service radio, les modalités, le canal, le créneau temporel, etc.
  • Les acheteurs et les locataires recherchent des actifs particuliers (ou reçoivent des avis électroniques) et peuvent facilement les évaluer et enchérir.

Ce type de système aide à faciliter la fonction d'appariement essentiel dont dépendent les marchés liquides. L'absence d'une capacité similaire pourrait expliquer la faible utilisation de marchés secondaires comme ceux qui existent actuellement en Australie et ailleurs pour des portions commercialisables du spectreNote de bas de page 120.

Figure 6

Figure 6

Source : Cantor-Fitzgerald Arrien M. Milet, VP Wireless Services

5.4.12 Cadre d'exécution

Jusqu'à présent, les cercles des chercheurs et des stratèges ont très peu discuté de la meilleure façon de traiter et de résoudre les conflits relatifs à l'accès au spectre ou, si l'on adopte des réformes semblables à celles décrites dans le présent chapitre, les conflits relatifs au brouillage. Dans le cadre de la question qui consiste à définir d'emblée correctement les droits de propriété, on tente essentiellement de faire en sorte que l'exécution subséquente soit assez simple et que le besoin en matière d'arbitrage pour les conflits relatifs au brouillage soit réduit. Néanmoins, des cas d'arbitrage se manifesteront. De façon générale, il semble souhaitable d'encourager la négociation comme première étape pour résoudre de tels conflits. Bien sûr, il faudra laisser le marché suivre son cours autant que possible. Toutefois, lorsqu'on ne peut pas arriver à une entente acceptable pour les deux parties par la négociation, on devra se tourner vers un type de processus d'arbitrage officiel. La plupart des questions simples pourront être résolues par l'arbitrage adéquat, qui pourrait être sanctionné par une surveillance du public ou de l'industrie. La résolution de conflits relatifs au spectre se prête mal aux litiges devant les tribunaux généraux; c'est pourquoi si un organisme de réglementation (plutôt qu'un arbitre indépendant ou une commission d'examen de l'industrie) s'en charge, il devrait exercer ses fonctions selon des procédures claires et transparentes pour assurer un processus équitable et prévisible. Comme on l'a noté plus haut, l'exécution exigera un niveau d'expertise technique pour évaluer les plaintes de brouillage préjudiciable et pour concevoir les stratégies d'atténuation adéquates. Ces fonctions semblent tout indiquées pour un administrateur indépendant du spectre (qui ne se préoccupe pas d'autres questions politiques, comme on le mentionne plus haut).

Un autre problème qu'il faudra régler concerne l'homologation de l'équipement. Ce problème survient naturellement dans le contexte des appareils faisant l'objet d'une licence de classe ou n'étant pas assujettis à aucune licence. Par exemple, aux États-Unis, la FCC met à l'essai et homologue de nouveaux dispositifs conformes aux règles qui s'appliquent, comme celles énoncées à la partie 15. Au sein de l'Union européenne, au contraire, les fabricants homologuent eux-mêmes leur propre équipement pour indiquer qu'il est conforme aux règles. L'approche étasunienne accorde une plus grande marge de manœuvre aux fabricants lorsqu'il s'agit de concevoir des dispositifs qui peuvent entraîner du brouillage; on doit ensuite en atténuer les conséquences au prix d'une évaluation gouvernementale plus en profondeur avant de permettre la commercialisation de ces dispositifs. L'approche européenne en matière d'auto-homologation, quant à elle, permet l'économie de telles évaluations, mais contraint les fabricants à un degré supérieur de responsabilité si des dommages résultent de leurs appareils. À l'avenir, la question qui concerne les politiques d'homologation sera probablement plus complexe et importante à mesure que de nouveaux systèmes intégrant des technologies telles que la radio réalisée par logiciel ou l'accès dynamique au spectre remettront en question l'opposition entre les notions traditionnelles d'équipement radio contrôlé par l'opérateur et celui contrôlé par l'utilisateur final, ainsi que le « fabricant » responsable de la conformité. Une solution probable consisterait à ne plus dépendre uniquement de l'auto-homologation pour parer au déploiement de mauvais dispositifs et à modifier le processus classique d'homologation du matériel pour s'adapter aux difficultés que posent les nouvelles structures axées sur les logiciels. De plus, compte tenu de la complexité croissante des systèmes radio, il sera de plus en plus important et nécessaire d'adopter une réaction judicieuse au fonctionnement imprévu des systèmesNote de bas de page 121.

5.4.13 Fréquences de bien commun exemptes de licence

Le présent rapport s'articule essentiellement sur les réformes nécessaires pour appuyer la répartition axée sur le marché de l'utilisation exclusive de fréquences. Ce mode d'accès est préféré par l'industrie et approprié à la majorité des fréquences à valeur élevée inférieures à 3 GHz, qui sont rares, mais ce n'est pas le seul mode nécessaire. On devrait aussi établir des dispositions concernant le spectre de bien commun ou des « parcs de fréquences publiques » qui permettront l'accès partagé par les détenteurs d'appareils qui ne font pas l'objet d'une licence, en sont exemptés ou sont exploités en vertu d'une licence de classe. Pour accéder à de telles fréquences, sous réserve de suivre un protocole d'accès (qui peut être défini par l'industrie), les exploitants qui possèdent des dispositifs conformes partagent les droits d'accès à titre d'utilisateurs primaires conjoints du spectre. La servitude fournit un mode d'accès pour de telles technologies, mais les problèmes liés à l'obtention de l'approbation politique pour ces servitudes et le désir d'assouplir les contraintes techniques nécessaires pour que la servitude soit acceptable fournissent une forte justification pour réserver des fréquences supplémentaires inférieures à 3 GHz pour le bien commun.

La majorité des fréquences commerciales nouvellement réparties ou réformées doivent être assujetties à un cadre d'autorisation exclusive souple, mais une portion du spectre doit également être réservée au bien commun. Ce bien commun fera office de filet de sécurité et assurera une contre-vérification du rendement des marchés secondaires pour les fréquences qui font l'objet d'une licence. Après être passés à un régime axé sur le marché, nous ne serons peut-être pas témoins d'une grande quantité d'échanges, et cette simple observation ne permet pas de déterminer s'il y a un problème ou non. Si nous voyons de nouveaux participants se précipiter sur des fréquences de bien commun qui ne font pas l'objet d'une licence, on pourra supposer que l'accès au spectre par le régime de licences imposait des barrières, peut-être causées par un manque d'efficacité du marché. Au contraire, si les fréquences de bien commun restent assez libres, nous pourrions conclure que le manque d'échange dénote l'atteinte d'un équilibre. Si les entreprises sans fil peuvent profiter d'une série d'options en matière de réglementation pour l'accès au spectre, on pourrait réduire le risque de partialité réglementaire. En affectant une portion du spectre à l'accès de bien commun, on contribue à la réalisation des objectifs de la neutralité sur le plan de la technologie et des services.

La création d'un bien commun pourrait être réalisée dans le cadre d'un processus de vente aux enchères, dans lequel une portion des recettes s erait réserv& eacute;e à l'achat de fréquences pour l'accès public. En outre, le protocole utilisé pour gérer l'accès au bien commun pourrait être inspiré du régime d'autorisation de classes en Australie, du cadre décrit à la partie 15 aux États-Unis ou du cadre d'exemption de licence du Royaume-Uni.

Enfin, on s'attend à ce que, entre les modèles de bien commun et de licences, il y ait beaucoup de modèles hybrides, comme les modèles de bien commun privés ou semi-privés dans lesquels des droits primaires conjoints sont partagés entre un nombre limité d'exploitants. Un tel modèle peut se révéler utile dans la gestion de l'accès aux fréquences de 3G par les exploitants de service mobile qui souhaiteront peut-être mettre en commun leurs fréquences. On prévoit que, dans la mesure où de tels modèles se révéleront utiles, ils seront mis en œuvre de façon volontaire par les fournisseurs de licence. Toutefois, les fréquences de bien commun serviront d'incubateur ou de banc d'essai pour l'évolution de ces modèles partagés. Les utilisateurs titulaires de licence estiment sans doute que la mise en commun de fréquences qui ne font pas l'objet d'une licence constitue une solution utile pour gérer la circulation dans le spectre aux heures de pointe et une façon d'épargner au regard de la protection contre le brouillage pour une partie de leurs besoins liés au spectre.

Notes de bas de page

Note de bas de page 96

Les marchés sont en mesure de faire face à des contraintes d'ordre général portant sur les pratiques anticoncurrentielles ainsi qu'à des mesures particulières de protection des consommateurs.

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Note de bas de page 97

On reconnaîtra dans ces questions les thèmes des critères de l'efficacité technique, bien fondée et dynamique.

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Note de bas de page 98

Ce principe s'appelle « le premier théorème fondamental de l'économie du bien-être ». Il est remarquable que l'objectif de la politique établi dans le Cadre de la politique canadienne du spectre (2007) prenne la forme d'un but visant à « maximiser, pour les Canadiens et les Canadiennes, les avantages économiques et sociaux découlant de l'utilisation du spectre des radiofréquences. », p. 11.

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Note de bas de page 99

En 1997, Jerry Hausman a évalué à plusieurs milliards de dollars américains les coûts associés aux retards causés par le Comité des communications électroniques dans le processus d'autorisation par licence de la téléphonie mobile. J Hausman, « Valuing the effect of regulation on new services in telecommunications », Brookings Papers on Economic Activity, 1997, pages 1 à 57.

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Note de bas de page 100

On peut établir un parallèle avec la situation propre à la libéralisation des télécommunications autour des années 90, lorsque plusieurs pays avaient ouvert leurs marchés à la concurrence et que les résultats semblaient favorables en apparence; mais les preuves concluantes à l'appui de cette politique, qui sont maintenant disponibles, n'avaient pas encore été recueillies.

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Note de bas de page 101

Pour en savoir plus sur la mesure dans laquelle les coûts de transaction entravent l'efficacité des négociations et de la commercialisation privées, voir M. Cave, C. Doyle et W. Webb, Essentials of Modern Spectrum Management. Presse de l'Université Cambridge, p. 124 à 128.

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Note de bas de page 102

Thomas W. Hazlett (2004), Property Rights and Wireless License Values, AEI-Brookings Joint Center Working Paper, no 04–08, 2004.

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Note de bas de page 103

Pour de plus amples renseignements sur des avantages de ce régime, voir G. Faulhaber, The future of wireless telecommunications spectrum as a critical resource, Information Economics and Policy, 2006; ou encore W. Lehr, Economic Case for Dedicated Unlicensed Spectrum Below 3GHz, (2004), accessible à l'adresse suivante : http://itc.mit.edu/itel/docs/2004/wlehr_unlicensed_doc.pdf.

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Note de bas de page 104

Document de travail des services de la Commission, Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, Comité économique et social européen et au Comité des régions concernant le réexamen du cadre réglementaire de l'UE pour les réseaux et services de communications électroniques, COM/2006/334 final, 28 juin 2006, p. 12.

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Note de bas de page 105

Cette catégorie ne viserait pas normalement l'obligation de couverture échéant à un fournisseur de services sans fil. 

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Note de bas de page 106

Cette hypothèse est à la source de récentes vérifications de l'utilisation du spectre par le secteur public en Australie et au Royaume-Uni ainsi que de la note administrative du président Bush visant l'amélioration de l'efficacité de l'utilisation du spectre par le gouvernement fédéral. 

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Note de bas de page 107

Un compte rendu essentiel de cette proposition se trouve dans P. Diamond et J Mirrlees, Optimal taxation and public production, American Economic Review, 61, pages 8 à 27, 1971.

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Note de bas de page 108

OFCOM, Spectrum Framework Review – the Public Sector. Proposals to extend market mechanisms to improve how spectrum is managed and used, juillet 2007.

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Note de bas de page 109

L'exclusivité renvoie au fait que le titulaire de licence attribue les droits d'utilisation à titre primaire à une seule entité privée. La flexibilité renvoie au fait que le titulaire de licence peut avoir la possibilité de modifier l'attribution des droits (p. ex. de sous-louer les droits, de les transférer temporairement ou de façon permanente à une autre entité); il peut également modifier la technologie et l'utilisation qui est faite des droits d'accès au spectre. Les licences SCP de la bande de 1 900 MHz attribuées aux fournisseurs de services de téléphonie mobile aux États-Unis constituent un exemple de licences d'utilisation exclusives flexibles.

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Note de bas de page 110

L'accès partagé au spectre de biens communs renvoie à la situation où de multiples utilisateurs partagent des droits d'accès au spectre à titre co-primaire. Ces droits d'accès peuvent être limités à une communauté restreinte (fréquences de biens communs restreintes ou privées) ou l'accès peut être libre pour tous les utilisateurs se conformant au régime d'accès (protocole d'accès) des fréquences de biens communs. La bande ISM à 2,4 GHz utilisée par les dispositifs Wi-Fi constitue un exemple de fréquences de biens communs où l'accès radio est libre à tous. Comme mentionné ci-dessus, la méthode administrative traditionnelle servait habituellement à gérer les fréquences où l'approche d'accès partagé aux fréquences de biens communs était appliquée.

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Note de bas de page 111

Par exemple, il serait erroné de restreindre le choix d'une nouvelle bande à 3 G pour W-CDMA, puisque cela n'est pas nécessaire pour assurer la protection contre le brouillage.

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Note de bas de page 112

Dans le cas qui nous occupe, nous nous pencherons sur les émetteurs conçus à cette fin plutôt que sur les sources de radiation involontaires, comme les moteurs électriques.

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Note de bas de page 113

Le plafonnement des fréquences du spectre offre l'un des mécanismes de protection contre le regroupement excessif menant à une position dominante. Si l'on adopte cette méthode, les plafonds devraient être relativement souples, et il faudrait être en mesure d'établir un lien avec d'autres constatations de position dominante sur le marché. 

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Note de bas de page 114

Voir Evan Kwerel et John Williams, A Proposal for a Rapid Transition to Market Allocation of Spectrum, document de travail de l'OPP no 38, FCC, novembre 2002.

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Note de bas de page 115

Sans une telle approche, les titulaires pourraient se montrer réticents à rendre des fréquences du spectre disponibles, de crainte de ne pas être en mesure de se procurer d'autres fréquences adéquates, alors que les nouveaux entrants pourraient retarder leur participation dans l'espoir de se procurer des fréquences de manière plus avantageuse à une date ultérieure.

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Note de bas de page 116

Voir Industrie Canada, CPC 2–1-23 Procédure de délivrance de licences de spectre pour les services de terre, date de publication prévue : septembre 2007.

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Note de bas de page 117

Par opposition, imaginez ce qui pourrait arriver si un titulaire de licence GSM devait faire une transition vers une technologie complètement différente (p. ex. CDMA) à l'intérieur de sa bande de fréquences. Les modifications asymétriques du rayonnement d'énergie pourraient générer des modifications nouvelles et imprévues du flux d'énergie vers les titulaires de licences adjacentes (qu'il s'agisse de régions géographiques ou de fréquences). 

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Note de bas de page 118

Coase (1960) a démontré, par l'entremise d'une série d'exemples, que la négociation entre des agents pouvait mener à des résultats efficients malgré la présence d'effets secondaires, si les droits de propriété privée étaient bien définis et que les coûts de transaction étaient nuls. Par la suite, on a étudié de nombreux facteurs influençant le fait que la négociation privée peut éliminer les inefficacités provenant des effets secondaires, y compris la nature des coûts de transaction positifs et leur incidence, l'incidence des différentes structures de droits de propriété, l'interaction des impôts et de la négociation, la possibilité que certains participants détiennent des renseignements privés, l'effet de la non-convexité et l'incidence de la participation endogène.

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Note de bas de page 119

Pour de plus amples informations concernant le système de Cantor-Fitzgerald, visitez l'adresse suivante : http://www.cantor.com/demos/9036512.html.

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Note de bas de page 120

Par exemple, voir Analysys (2004), Study on conditions and options in introducing secondary trading of radio spectrum in the European Community, Annexes to Report, Final Report to the European Commission, mai 2004.

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Note de bas de page 121

Lorsque les systèmes sont complexes, ce n'est pas possible de mettre à l'essai tous les modes possibles de défaillance sans que cela n'entraîne de dépenses prohibitives pour les tests préalables. Ainsi, des systèmes doivent être en place pour amoindrir le risque de dommages, au cas où un fonctionnement imprévu et préjudiciable survient. Voir, par exemple, John Chapin et William Lehr (2007), « Time-limited Leases for Innovative Radios » (Locations de durée limitée pour les nouvelles radios), IEEE Communications Magazine, juin 2007.

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