Étude portant sur les droits exclusifs axés sur le marché relativement au spectre

6. Recommandations détaillées

Dans la présente section, nous présentons plusieurs recommandations à Industrie Canada pour l'aider à élaborer sa politique. Nos trois principales recommandations concernant : les politiques liées aux droits exclusifs axés sur le marché relativement au spectre ; les modifications du cadre de travail institutionnel visant à gérer le spectre ; la mise en œuvre de la commercialisation du spectre et des droits exclusifs axés sur le marché relativement au spectre. Pour chacune des trois principales recommandations, des lignes directrices plus détaillées sont également fournies.

6.1 Modification de la politique relative au spectre

Industrie Canada devrait accélérer le rythme de la réforme de la gestion du spectre au Canada en adoptant des directives stratégiques précises qui renforceront la mise en place de marchés secondaires, en permettant, entre autres, la commercialisation du spectre assortie de droits d'utilisation définis et souples. Il conviendrait d'améliorer les énoncés de politiques actuels en précisant les priorités associées au commerce des fréquences du spectre : les stratégies relatives à la gestion de la transition; la mise en œuvre d'un régime de commercialisation du spectre; la détermination d'objectifs clairs (dates et bandes de fréquences) et des mesures connexes.

Licences négociables

Lorsqu'une licence est négociable, son titulaire devrait être en droit de la transférer (les utilisateurs principaux peuvent se remplacer les uns les autres), et la sous-location/subdivision devrait être possible. On devrait non pas exiger l'approbation ministérielle pour chaque opération, mais plutôt instaurer un processus d'auto-homologation selon lequel tous les participants au commerce garantissent qu'ils ont répondu à toutes les exigences gouvernementales (qui devraient être énumérées sur une liste de contrôle). Cette documentation pourrait figurer dans la base de données d'information au public et pourrait être remise en question non pas seulement par le ministre, mais également par d'autres parties. On pourrait également recourir à la vérification afin de garantir la conformité.

Neutralité sur le plan des services et de la technologie

La neutralité à l'égard des services signifie que c'est le titulaire des droits qui détermine la nature des services qui sont offerts par le truchement des droits d'utilisation du spectre. La neutralité technologique suppose que l'on réduit les contraintes au minimum tout en s'assurant de remédier au brouillage de manière appropriée.

Industrie Canada devrait s'assurer que ses politiques sur les licences sont claires, réellement en harmonie avec l'objectif de neutralité sur le plan des services et de la technologie et qu'elles éliminent toutes les restrictions arbitraires liées aux services et à la technologie.

Définitions techniques des droits d'utilisation du spectre

Des droits d'utilisation du spectre reposant sur un fondement technique ferme seront le meilleur moyen de réaliser la neutralité sur le plan des services et de la technologie. Les approches d'une largeur de spectre définie selon des termes techniques et visant à garantir que le titulaire de licence ne cause pas de brouillage pour les titulaires de licences de bandes de fréquences adjacentes — que Matheson (NTIA)/OFCOM et Whittaker/Futurepace (Australie) préconisent sous des formes légèrement différentes — prévoient des directives appropriées quant à l'orientation générale. Un certain nombre de détails restent cependant à préciser. Industrie Canada doit participer aux discussions entourant les définitions techniques des droits d'utilisation du spectre. La coordination nécessaire de la planification du spectre avec les États-Unis compliquera l'approche adoptée par le Canada.

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6.2 Changements du cadre institutionnel de la structure de gestion du spectre

Selon nous, le gestionnaire du spectre devrait être constitué à titre d'organisme de réglementation indépendant; il serait assujetti aux directives du gouvernement fédéral en ce qui concerne les objectifs relatifs à la gestion du spectre, mais pourrait choisir les moyens par lesquels réaliser ces objectifs. Cet arrangement élimine les détails de la gestion du spectre de l'arène politique.

Structure

La fusion des fonctions d'un tel organisme de réglementation indépendant du spectre avec celles des organismes de réglementation de la concurrence et de protection des consommateurs dans les marchés des services en aval peut faire l'objet d'un débat. Le Royaume-Uni a récemment établi un organisme mixte de réglementation (OFCOM), qui réglemente la radiodiffusion, les télécommunications (avec et sans fil) et le spectre. En Allemagne, la réglementation du spectre est associée à la réglementation des télécommunications (et d'autres infrastructures), mais est distincte de la réglementation de la radiodiffusion. En Australie, la réglementation du spectre est alliée à des fonctions de réglementation touchant la radiodiffusion, mais pas les télécommunications. Dans d'autres pays encore, les responsabilités en matière de spectre sont tout à fait dissociées de la réglementation des services.

Dans le contexte canadien, nous voyons des avantages à établir l'organisme de réglementation du spectre, en tout premier lieu, comme une entité autonome qui se concentrerait sur la réalisation de la transition vers une gestion du spectre axé sur le marché, mais serait assujettie à un examen après cinq ans environ.

Concentration sur la gestion du brouillage

Ainsi, l'organisme de réglementation pourrait se concentrer principalement sur la gestion du brouillage du spectre, ce qui suppose la définition des droits exclusifs d'utilisation du spectre et la protection des droits présumés des utilisateurs principaux du spectre d'empêcher d'autres utilisateurs d'occuper leur spectre de même que la réglementation des conditions techniques requises.

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6.3 Mise en œuvre de la commercialisation du spectre et des droits exclusifs axés sur le marché relativement au spectre au Canada

Quant aux questions de transition, le Ministère devrait élaborer un plan de mise sur pied en deux étapes, assorti de jalons annuels décrivant les mesures précises à prendre dans le cadre de la transition. Cette pratique sera nécessaire pour fournir aux utilisateurs, simultanément, suffisamment de fréquences pour éviter la congestion, la thésaurisation et les allégations de traitement inéquitable.

Nos recommandations commencent par l'analyse des bandes visées à chaque étape.

Approche en deux étapes

Étape 1

La première étape, où s'amorcerait la commercialisation sans approbation ministérielle et assortie de droits d'utilisation du spectre définis et souples, vise trois principaux blocs du spectre.

À l'étape 1, le premier bloc des fréquences déjà attribuées dans le cadre d'une vente aux enchères deviendrait négociable. Il conviendrait de prévoir des caractéristiques de transition qui permettraient aux participants au marché de planifier les modifications au besoin.

Le second bloc comprend les fréquences pour lesquelles les licences, qui seraient aujourd'hui soumises à un processus de vente aux enchères, ont été accordées en vertu du processus comparatif qui a précédé la Loi sur la radiocommunication de 1996, parallèlement à laquelle on a établi le cadre juridique des enchères. Toutes les fréquences concernées devraient être traitées selon les mêmes règles. Cette disposition devrait inclure les fréquences réservées aux téléphones cellulaires et à la radiodiffusion.

Pour ce qui est du spectre des fréquences de radiodiffusion, des directives sur le passage de l'analogique au numérique sont requises. Les radiodiffuseurs devraient être autorisés à utiliser suffisamment de fréquences pour satisfaire aux exigences des programmes existants au moyen de la nouvelle technologie numérique. Les fréquences devenues excédentaires à la suite du passage de la télédiffusion analogique à la télédiffusion numérique devraient être vendues aux enchères et devenir négociables à l'étape 1.

Le troisième bloc comprend toutes les autres fréquences et bandes réservées aux services spatiaux ou terrestres utilisées pour la fourniture commerciale de services de télécommunications au public, notamment les fréquences radio à canaux partagés et les fréquences de téléappel et de téléphonie mobile partagées, etc. Ces titulaires de licence sont généralement connus sous le nom de transporteurs de radiocommunications (défini comme suit dans le Règlement sur la radiocommunication du Canada : « la personne qui exploite une installation de transmission radio d'interconnexion au moyen de laquelle elle ou une autre personne fournit des services de radiocommunication moyennant contrepartie ») ou de fournisseurs de services radio (défini comme suit dans le Règlement sur la radiocommunication du Canada : « la personne, notamment un transporteur de radiocommunications, qui fait fonctionner un appareil radio au moyen duquel elle ou une autre personne fournit des services de radiocommunication moyennant contrepartie »).

Étape 2

À la deuxième étape, au moment où la planification devrait bientôt commencer, une partie importante du spectre utilisé pour fournir des services d'intérêt public devrait devenir échangeable, pour ainsi permettre l'accès aux surplus temporaires ou permanents. De même, les organisations qui fournissent des services d'intérêt public devraient être tenues de prévoir leurs besoins en fréquences supplémentaires et être chargées de les acquérir sur le marché (et se voir donner les moyens de le faire). La partie du spectre utilisée par le gouvernement pour offrir des services semblables à ceux fournis par le secteur privé devrait être, à tout le moins, assujettie à des prix qui reflètent ceux du marché ou le coût de renonciation, et cette partie du spectre devrait être négociable dans les marchés secondaires.

La partie du spectre utilisée par le gouvernement pour respecter les engagements pris en vertu de traités internationaux et en matière de sécurité nationale n'est pas susceptible de faire l'objet d'attributions axées sur le marché.

Les utilisateurs du secteur public ne doivent pas forcément tous être sur le même pied d'égalité, mais il est raisonnable de s'attendre à ce que le régime aide tous les utilisateurs à, au moins, intégrer l'évaluation du spectre dans le cadre des décisions majeures en matière d'approvisionnement.

Période d'application de la licence : à long terme, mais fixe

Le choix de la durée de la période pour la licence négociable et flexible suppose de faire des compromis entre deux résultats souhaitables :

  1. en premier lieu, des mesures incitatives ininterrompues pour les entreprises, qui permettent d'éviter l'apparition du manque d'intérêt à investir vers la fin de la période de licence, de crainte que les investissements effectués dans des actifs fixes dont la durée de vie dépasse la fin de la licence ne soient perdus;
  2. en second lieu, l'organisme de réglementation dispose de la flexibilité nécessaire pour influencer à la fois l'utilisation du spectre et la définition des droits d'utilisation de ce dernier.

Il faut également reconnaître que la période nominale d'une licence n'est peut-être pas le reflet réel des droits légitimes et exécutoires du titulaire de licence à une utilisation continue du spectre. À titre d'exemple extrême, au Royaume-Uni, les licences d'équipement traditionnel sont renouvelables annuellement, mais, en pratique, le renouvellement quasi automatique impose des contraintes importantes mais vagues à la liberté d'action des organismes de réglementation &— vagues dans la mesure où la portée des droits n'a pas encore été contestée sur le plan juridique. Les nouvelles licences négociables façonnées à partir des licences existantes au Royaume-Uni sont conçues pour durer de 15 à 20 ans et être renouvelables. Au Canada, les licences comportent des modalités semblables — une période de dix ans assortie d'une prolongation de dix ans et d'une possibilité de renouvellement raisonnable.

Il est possible de régler le problème que pose le compromis signalé ci-dessus entre les mesures incitatives à l'investissement en donnant à l'organisme de réglementation, dans le cas de licences de périodes longues ou infinies, des pouvoirs de racheter les licences au moyen d'achat coercitif, sous réserve du paiement d'une indemnité, pouvoirs qu'il pourra exercer dans le cadre de conditions très rigoureuses. On pourrait exercer ces pouvoirs dans les situations suivantes :

  • une situation d'urgence liée à la sécurité, à la défense ou à toute autre question d'ordre national;
  • une modification des ententes ou des traités internationaux, par exemple une modification des attributions de l'UIT;
  • face au besoin de redéfinir les droits d'utilisation du spectre afin de s'adapter à une nouvelle technologie, comme les bandes de fréquences ultra larges.

L'acquisition obligatoire de fréquences du spectre en vertu de la dernière situation devrait être, dans tous les cas, assortie des activités suivantes : (i) une analyse coûts-avantages et (ii) une démonstration du fait que les avantages apportés par la technologie ne pourraient être obtenus au moyen de transactions commerciales ordinaires entre les titulaires de droits — autrement dit, au moyen de ce que l'on appelle la négociation coasienne, qui fixe les règles selon lesquelles les échanges avantageux sont normalement effectués; pour cela, l'une des conditions nécessaires serait la présence de coûts de transactions importants ou prohibitifs.

Par conséquent, les solutions de rechange que nous envisageons sont les licences à très long terme, ce qui protège les investissements effectués dans les actifs au cours d'une période de 30 à 40 ans, ainsi que les licences dont la période est longue, soit 15 à 20 ans, ce qui donne à l'organisme de réglementation l'occasion de récupérer des portions du spectre pendant certains intervalles, lorsqu'il est souhaitable de le faire.

Il appert que les arrangements à très long terme sont plus avantageux, en ce qu'ils accordent de meilleures mesures incitatives à l'investissement et supposent une définition plus claire des droits des titulaires de licence. Cependant, il peut être approprié de s'éloigner de ce modèle dans certaines bandes de fréquences particulières.

Information au public (base de données du spectre)

L'une des composantes importantes des marchés du spectre consiste à offrir la capacité aux vendeurs et aux acheteurs potentiels (et aux organismes de réglementation) de faire le suivi des licences, ce qui peut se faire au moyen d'une base de données qui devrait rendre accessibles au public les renseignements portant sur les modalités de toutes les fréquences du spectre sous licence ainsi que de toutes les sous-locations en vigueur. La base de données devrait contenir l'emplacement et les fréquences utilisés par tous les émetteurs et les récepteurs qui disposent d'une protection contre le brouillage (voir l'explication à ce sujet ci-dessous). Le fait de connaître l'emplacement des émetteurs et des récepteurs existants (lorsque c'est possible) permettra aux acheteurs potentiels de droits de représenter avec précision l'environnement de brouillage existant auquel ils cherchent à avoir accès et d'évaluer de manière appropriée les droits qu'ils cherchent à acquérir. 

Questions de transition et circonstances avantageuses

La transition vers un régime fondé sur les droits de propriété pour la répartition du spectre nécessite une politique adaptée aux perspectives de bénéfices exceptionnels pour les titulaires de licence en place qui tiendra compte de la question suivante : les titulaires en place devraient-ils obtenir des avantages de l'élargissement de leurs droits, soit une souplesse accrue, ou les titulaires devraient-ils se voir émettre une nouvelle licence dans le cadre d'un nouveau processus concurrentiel?

Dans la section 5, nous avons souligné que l'octroi de droits pour faire le commerce des droits d'utilisation du spectre et changer l'utilisation à laquelle la licence était réservée a un effet ambigu sur sa valeur monétaire : parce que le titulaire bénéficie d'une souplesse accrue, la valeur augmente; parce que tous les titulaires jouissent d'une souplesse accrue, elle pourrait baisser si, aux mêmes conditions qu'auparavant, le titulaire recevait des rentes de monopole.

C'est pourquoi nous recommandons qu'on permette aux détenteurs de licence actuels de profiter des nouvelles libertés découlant de la libéralisation du régime de gestion du spectre, surtout parce qu'il serait chronophage et probablement impossible de décortiquer les détails relatifs au gain en capital dans chaque cas particulier. D'autant plus que tous les Canadiens devraient bénéficier de la baisse de tarif des services et des innovations qui se rattachent aux marchés du spectre.

Toutefois, nous recommandons de réserver un traitement différent aux fréquences libérées en raison de l'arrêt des services de radiodiffusion terrestre analogiques. Le passage au numérique est une stratégie gouvernementale coordonnée qui impose des coûts aux foyers qui possèdent un téléviseur aussi bien qu'aux diffuseurs au profit d'une exploitation plus efficace du spectre. Si les diffuseurs actuels disposent de la même capacité de transmission ou d'une capacité semblable, dans l'environnement numérique, nous recommandons que les fréquences du spectre restantes reviennent au gouvernement, qui les vendra aux enchères pour offrir à tous les Canadiens un « dividende numérique » sous forme de nouveaux services à valeur accrue, de recettes tirées de la vente aux enchères et, peut-être, de subventions, comme c'est le cas aux États-Unis, pour les frais engagés par les ménages.

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6.4 Conclusions

Nous croyons que la mise en œuvre devrait s'effectuer en deux étapes. Selon nous, une « approche de choc », comme celle décrite ci-dessus, n'est pas possible au Canada. La première étape devrait commencer par les fréquences ou les autorisations relatives à la prestation de services de télécommunication (voir l'Annexe 2 pour la clarification des définitions) et de services de radiodiffusion au moyen des technologies terrestre et satellite. Il est essentiel d'élaborer un plan détaillé assorti de jalons et prévoyant des examens annuels à l'égard de ces jalons.

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