Étude portant sur les droits exclusifs axés sur le marché relativement au spectre

Annexe 5 – Droits d'utilisation du spectre

Dans la présente Annexe, nous nous penchons sur l'application du modèle de l'espace radio et sur les enjeux connexes soulevés dans le cadre du débat opposant Whittaker (Australie), l'Ofcom (Royaume-Uni) et Matheson (États-Unis) sur la question. L'essentiel du débat concerne non pas le passage à l'espace radio, mais bien sa mise en œuvre et la façon de régler les problèmes liés aux mesures d'exécution et aux litiges postérieurs.

Comme nous l'avons déjà souligné au chapitre 5 (section 5.4.10), si l'on veut assurer la souplesse du marché des licences exclusives chez les titulaires principaux de licence, il faut tout d'abord veiller à ce que toutes les parties comprennent clairement en quoi consiste l'objet de la transaction. Les droits devraient être simples et faciles à comprendre, et ils devraient être stables (ne pas changer avec le temps), afin de réduire au minimum le risque d'interprétation ambiguë. L'incertitude quant à la nature des droits et à leur stabilité dans le temps découragerait tant les acheteurs que les vendeurs de s'aventurer sur le marché, occasionnerait une hausse des coûts liés aux transactions sur le marché secondaire, et favoriserait l'apparition de divers types de problèmes liés au risque moral. Dans cette dernière catégorie se trouve le risque de coûts futurs découlant d'allégations relatives au brouillage, que nous allons analyser de façon approfondie plus loin.

L'une des solutions consisterait à s'inspirer du Guatemala, sans doute le pays qui s'est le plus rapproché de la privatisation pleine et entière du spectre des radiofréquences. Au Guatemala, on émet des titres d'utilisation du spectre (appelés « TUF ») comparables à la « pleine propriété » dans le domaine de l'immobilier. Ces titres précisent la bande et s'assortissent d'un minimum de limites techniques, notamment au chapitre de la puissance d'émission et des niveaux d'énergie maximaux permis en bordure de la définition de la zone de desserte (fréquence et zone délimitéeNote de bas de page 127). Ces titres sont pleinement négociables et peuvent être divisés ou regroupés. Le titulaire est libre d'utiliser le spectre comme il l'entend (sans être soumis à des restrictions liées au service ni à toute autre restriction technique au-delà des restrictions minimales nécessaires au contrôle du brouillage des systèmes des titulaires occupant un espace adjacent). En guise de transition vers cette façon de faire, les Guatémaltèques ont délivré des licences aux titulaires et ont mis le reste du spectre à la disposition de titulaires éventuels, selon la méthode du « premier arrivé, premier servi », et ont réglé les différends en mettant des parts du spectre aux enchères. Les tenants de cette approcheNote de bas de page 128 signaleront que les services sans fil sont en croissance au Guatemala et qu'il y a bien peu de contestations ou de différends d'envergure liés à des questions de brouillage ou de concurrence, mais il n'en demeure pas moins que cela suppose une transformation radicale du statu quo dans la plupart des pays, y compris au Canada, de sorte que cette approche ne convient peut-être pas à une économie ou à un marché déjà bien établis. En guise d'exemple de problèmes éventuels liés à cette formule, mentionnons que le TUF visant le spectre de fréquence de 2,4 GHz, utilisé par les appareils sans fil, appartient à des intérêts privés, ce qui fait obstacle au déploiement de réseaux sans fil axés sur les utilisateurs finaux; or, une telle chose est possible aux États-Unis et à tout autre endroit où le spectre de fréquence de 2,4 GHz n'est pas visé par une licence.

Nous revenons à la notion d'espace radio décrite plus tôt pour ajouter que l'approche guatémaltèque correspond à une application grossière des dimensions du spectre, s'attachant uniquement aux quatre dimensions liées à la fréquence (1) et à l'emplacement (3). Ainsi, l'assouplissement de la répartition du spectre passe par l'adoption de mesures pour inciter les titulaires de TUF à subdiviser le spectre. De plus, vu les défis liés à la gestion du brouillage, les droits touchant la protection contre le brouillage sont ambigus. Cela n'a pas causé de problèmes importants pour l'instant, mais la situation pourrait changer si les titulaires modifient de façon notable leur utilisation du spectre et les technologies connexes (p. ex. passer à des cellules plus petites et plus denses ou passer d'un service sans fil fixe à un service sans fil mobile). Comme nous l'avons déjà signalé, l'approche guatémaltèque à l'égard des différends relatifs au brouillage consiste d'abord à imposer l'arbitrage et ensuite à charger l'organe de réglementation de régler le différend par adjudication.

L'approche fondée sur l'espace radio permet de lever l'ambiguïté en établissant de solides assises techniques qui définissent les droits. La formule qui s'en approche le plus, adoptée en Australie, concerne les « spectrum licences » (licences d'utilisation du spectre) qui décrivent ce que les émetteurs ont le droit de faire et exigent que tous les émetteurs soient inscrits. Cette formule a d'abord été appliquée aux parties du spectre attribuées par vente aux enchères, en 1992. Comme nous l'avons déjà expliqué, la connaissance de l'emplacement et du comportement autorisé de tout émetteur éventuel permet aux titulaires éventuels et aux titulaires actuels de façonner l'environnement RF existant. Michael Whittaker, de FuturePaceNote de bas de page 129, fait valoir qu'on devrait perfectionner cette approche afin d'insister davantage sur la neutralité des services et de la technologie (sous réserve d'exigences minimales visant à assurer une protection adéquate contre le brouillage).

Des approches comparables (mais légèrement différentes, comme nous le constaterons plus bas) sont mises de l'avant par l'Ofcom du Royaume-Uni dans le cadre de sa proposition relative aux droits d'utilisation du spectreNote de bas de page 130, et, aux États-Unis, par Robert Matheson, de la NTIANote de bas de page 131. Dans les trois cas, on recommande que le spectre soit divisé en unités (cellules) de l'espace radio qui pourraient être occupées par un émetteur. De même, dans toutes ces approches, la partie intéressée à déployer un nouveau système sans fil doit acquérir suffisamment de droits de transmission pour exploiter son émetteur, vu l'ensemble de droits existants (et le contexte de brouillage subséquent dans lequel s'inscrira le nouveau système). Les titulaires peuvent négocier et regrouper les licences, mais ne peuvent les subdiviser en deçà de l'unité fondamentale de l'espace radio (laquelle doit être détenue par un seul titulaire, tout au plusNote de bas de page 132). Cette approche permet de subdiviser clairement les droits exclusifs d'accès au spectre en micro-unité, ce qui assure toute la souplesse voulue pour négocier et restructurer les licences en fonction des défis inhérents à une formule insistant sur la souplesse de l'utilisation et des choix technologiques des participants au marché.

De plus, les titulaires de licence dans une partie adjacente du spectre sont libres de négocier des changements en vue de réduire l'énergie émise dans les zones adjacentes. Les résultats de ces négociations sur le marché privé sont ensuite homologués auprès du registraire des licences en vue de la mise à jour de la répartition des licences. Cette démarche fournit une souplesse supplémentaire permettant l'adaptation à l'évolution du marché et des conditions technologiques.

Même si les trois approches mettent l'accent sur les droits explicites des émetteurs, elles confèrent des droits implicites aux récepteurs en autorisant l'émetteur titulaire à émettre des signaux dans l'espace radio qui lui est consenti tout en limitant l'énergie rayonnée autorisée à l'extérieur de cet espace. Cette insistance sur l'émetteur tient à des considérations à la fois pratiques et logiques : pratiques, parce qu'il est plus aisé de repérer les émetteurs et de contrôler leur comportement directement que de repérer des récepteurs passifs; logiques, parce qu'on ne peut reprocher à un récepteur de brouiller les signaux des autres, car il n'en émet pas. De toute façon, un cadre énonçant explicitement les droits de l'émetteur et implicitement les droits du récepteur fournit aux deux parties toute l'information nécessaire à l'égard du brouillage éventuel. L'absence de droits explicites en matière de protection contre le brouillage pour les récepteurs constitue un défi pour les récepteurs de longue date, comme les récepteurs de télévision classiques. Il serait peut-être nécessaire d'établir un mécanisme provisoire ou transitoire permettant de protéger explicitement certaines catégories de récepteurs de longue date dans certaines bandes de fréquences qui ont été lésées. Si une telle approche devait être adoptée, elle devrait être temporaire et faciliter le passage à un cadre simplifié axé uniquement sur les droits des émetteurs.

Les détracteurs de l'approche de l'espace radio reconnaissent qu'elle procurerait une souplesse accrue, mais font valoir que l'adoption d'une unité excessivement simplifiée occasionnerait une hausse des frais de transaction qui ferait obstacle à l'entrée de nouveaux titulaires sur le marché, en particulier ceux qui ne cherchent à accéder au spectre que pour une brève période (p. ex. l'accès dynamique au spectre). On peut s'attendre à ce que cette formule privilégie les fournisseurs dont la zone de desserte est vaste et qui cherchent à acquérir une partie du spectre pour déployer à long terme des réseaux étendus.

Les tenants de l'approche répliquent que les coûts de transaction devraient être relativement bas, si tant est qu'une part suffisante du spectre est répartie conformément à ce cadre, de façon que les marchés secondaires soient suffisamment fluides et qu'il n'y ait pas de problèmes d'emprise sur le marché (p. ex. lorsque des titulaires ou des spéculateurs maintiennent artificiellement la rareté du spectre pour réaliser un bénéfice de monopole). Ils ajoutent par ailleurs que les parties qui ne sont pas disposées à payer le prix du marché pour une part du spectre auraient peut-être avantage à accéder au spectre exempt de licences ou à prendre à bail une partie du spectre en concluant avec un titulaire primaire une entente assortie de modalités plus souples.

Le principal aspect qui distingue les approches mises de l'avant par l'Ofcom et par Matheson et celle proposée par Whittaker concerne la façon dont les droits des émetteurs sont définisNote de bas de page 133. Alors que Whittaker recommande qu'on définisse les droits de propriété en fonction uniquement du comportement de l'émetteur dans un lieu donné, celui où se trouve l'émetteur, l'Ofcom et Matheson recommandent qu'on précise le flux d'énergie d'un émetteur pour l'ensemble de la zone de desserte. Dans les deux cas, les licences sont définies uniquement en fonction de ce que l'émetteur a le droit de faire. Whittaker fait valoir que les approches mises de l'avant par Matheson et l'Ofcom, qui prévoient l'imposition de limites de puissance sur un territoire, sont plus ambiguës, car, advenant un différend relatif au brouillage, le propriétaire de l'émetteur prête le flanc à des poursuites. Pour atténuer ce risque, les exploitants sont susceptibles de faire preuve d'une prudence excessive, ce qui pourrait mener à l'attribution exagérée de séparateurs. Par conséquent, Whittaker prétend que son approche a l'avantage de mettre de l'avant des règles claires et sans équivoque relativement aux comportements autorisés des émetteurs, puisqu'elles s'attachent uniquement à la puissance d'émission de l'émetteur éventuel. À son avis, cela élimine le risque de différends subséquents relatifs au brouillage, car on peut tout simplement vérifier si l'émetteur s'est plié aux modalités de sa licence (et par conséquent, le disculper à l'égard de toute allégation de brouillage). Dans le cadre de son approche, il suffit que l'exploitant configure son système de façon qu'il s'attache uniquement aux récepteurs cibles.

Les tenants des approches de l'Ofcom et de Matheson font valoir que leur modèle s'approche davantage de l'idéal de représentation graphique du flux d'énergie généré par un émetteur et qu'il favorise une représentation plus riche du lien entre l'attribution de droits de propriété et son but fondamental, qui est de limiter la protection contre le brouillage. Dans le cadre de cette approche, lorsqu'un exploitant s'est procuré les licences de spectre requises en fonction du flux d'énergie qu'il s'attend à générer sur sa zone de desserte, quelle que soit la configuration de l'émetteur voulue par le fournisseur, le fournisseur/titulaire de licence sait que son système sera protégé.

Dans les deux cas, l'application de cette approche exige l'adoption de modèles de propagation des RF. Ces modèles sont considérablement supérieurs à ce qu'ils l'étaient il y a quelques années seulement, et on accumule d'énormes quantités de données permettant de tracer des cartes morphographiques détaillées et d'intégrer d'autres données environnementales à ces modèles; en outre, ils permettent de formuler des prédictions plutôt réalistes quant au flux d'énergie émis par un système radio sur une zone de desserte éventuelle. Toutefois, même les modèles les plus efficaces ne donnent que des résultats approximatifs, et la mesure dans laquelle ils permettent de prédire avec précision le comportement réel varie en fonction du modèle, du lieu et du système radio. Ainsi, l'approche « unitaire » appliquée à la définition des droits de propriété en matière d'accès au spectre fondée sur le comportement technique conserve une certaine ambiguïté (puisque les modèles de propagation et les technologies de mesure du spectre continuent d'évoluer). Whittaker avance que son approche laisse à chaque exploitant d'émetteur tout le loisir de choisir le niveau de détail du modèle de propagation qui lui convient, ce qui lui permet d'acquérir une part supplémentaire du spectre ou d'investir d'emblée dans des activités de modélisation plus prudentes, selon les conditions du marché. L'Ofcom, pour sa part, estime qu'il peut d'entrée de jeu préciser soit le modèle de propagation à utiliser, soit certains paramètres concernant les données applicables au modèle (p. ex. décrire le récepteur lésé type en s'inspirant des normes industrielles de l'UIT ou d'un autre organisme). Selon l'Ofcom, au lieu de recourir à une approche fondée sur la modélisation, on pourrait s'appuyer sur des mesures réelles du spectre pour cerner les comportements d'émetteurs qui sont non conformes et qui outrepassent les limites de la licence. En raison de la nature statistique du comportement de propagation de radiofréquences, un protocole de mesure applicable à de multiples mesures et une évaluation des probabilités des flux au-delà des seuils établis devraient s'inscrire dans un essai de mesures. L'approche axée sur la mesure a ceci d'avantageux qu'elle procure des façons plus fiables d'évaluer a posteriori les problèmes de brouillage réels, mais elle s'assortit également, a priori, de certains risques en ce qui concerne la fiabilité des modèles de propagation antérieurs. Par comparaison, l'approche axée sur la modélisation substitue des coûts de modélisation en aval supérieurs à des activités de repérage du brouillage risquant d'être moins précises. Évidemment, on pourrait combiner les deux approches pour tirer profit des avantages relatifs de chacune. En réponse à Whittaker, l'Ofcom, même s'il convient que les problèmes liés à l'utilisation de modèles imparfaits de propagation des radiofréquences sont bien réels, avance que l'approche proposée par Whittaker ne permet pas de les éviter, quoi qu'il en dise. Par conséquent, l'approche de l'Ofcom offre une plus grande souplesse sans pour autant accroître le risque de litiges ou de coûts subséquents liés à la résolution de problèmes touchant le brouillage.

On ne saurait nier que l'approche guatémaltèque est plus simple, et que les formules mises de l'avant par Whittaker, l'Ofcom et Matheson proposent une transition plus complexe. Cependant, la réussite éventuelle de cette transition pourrait mener à un système plus durable et permettre de relever le défi de la conception d'un cadre de gestion du spectre axé sur le marché qui sera souple et résistera mieux au changement.

C'est lorsque vient le temps de choisir entre l'approche de Whittaker et celles de l'Ofcom et de Matheson que les choses se corsent. L'approche de Whittaker ressemble davantage au système australien, qui affiche plus de deux décennies d'expérience pratique sans problèmes majeurs. Toutefois, il y a lieu de se demander dans quelle mesure cette expérience s'assimile aux défis que nous anticipons au chapitre de la gestion du spectre au cours des décennies à venir, où nous nous attendons à une croissance notable (et à un risque de congestion) d'une foule de réseaux sans fil. En raison partiellement de restrictions de longue date qui sont toujours en vigueur et d'un manque de fluidité (dont les causes ne sont pas précisément connues), les marchés secondaires en Australie ne sont pas très actifs (phénomène qui n'est d'aucune façon propre à l'Australie). Par comparaison, les approches mises de l'avant par Matheson et l'Ofcom s'appuient sur un modèle plus riche qui offre une souplesse accrue quant aux types d'échanges qu'il soutiendrait et générerait, ce qui nous permettrait de composer avec une croissance marquée et la complexité et l'hétérogénéité croissante que devraient occasionner les systèmes sans fil et les modèles commerciaux futurs.

Plus important encore, il est bien possible que toutes ces approches correspondent à un passage trop brusque à un régime de droits de propriété négociables pour le Canada. La situation du Royaume-Uni et de l'Australie est différente, dans la mesure où il est relativement plus facile pour eux de gérer leur spectre national de façon autonome et de changer carrément de paradigme. Par contraste, le Canada doit coordonner une part importante de l'utilisation de son spectre en étroite collaboration avec son voisin du Sud, puisqu'une si grande part de la population canadienne habite dans la bande de quelque 300 kilomètres qui borde la frontière canado-américaine. Vu les progrès plus lents des États-Unis au chapitre de l'assouplissement des échanges commerciaux liés au spectre (neutralité presque totale sur le plan du service et sur le plan technique), le Canada devra peut-être composer avec certains risques auxquels ne sont pas confrontés les organismes de réglementation du Royaume-Uni et de l'Australie (ou même ceux du Guatemala).

Notes de bas de page

Note de bas de page 127

Les TUF émis sont valides pour 15 ans et peuvent être renouvelés pour 15 années supplémentaires.

Retour à la référence de la note de bas de page 127

Note de bas de page 128

Voir, par exemple, Hazlett, Thomas, Giancarlo Ibarguen et Wayne Leighton (2006), Property Rights to Radio Spectrum in Guatemala and El Salvador: An Experiment in Liberalization (accessible à l'adresse suivante : http://web.si.umich.edu/tprc/papers/2006/652/Hazlett-Ibarguen-Leighton%2009_28_06.pdf).

Retour à la référence de la note de bas de page 128

Note de bas de page 129

Voir Whittaker, Michael (2006), Flexible Radio Spectrum Access: Moving from Device-centric to Space-centric Management, FuturePace Solutions, ISBN 0–9975232-0–9, mars 2006 (accessible à l'adresse suivante : http://www.futurepace.com.au/).

Retour à la référence de la note de bas de page 129

Note de bas de page 130

Voir OFCOM (2006), Technology and usage neutral access to the radio spectrum, document de consultation, décembre 2006 (accessible à l'adresse suivante : http://www.OFCOM.org.uk/consult/condocs/sur/).

Retour à la référence de la note de bas de page 130

Note de bas de page 131

Voir Matheson, Robert et Adele Morris (2007), The Technical Basis for Spectrum Rights, version provisoire, le 3 mai 2007 (une version antérieure de cet article a été présentée à l'occasion de la conférence IEEE DYSPAN tenue en avril 2007, voir www.ieee-dyspan.org).

Retour à la référence de la note de bas de page 131

Note de bas de page 132

« Unité » spectrale fondamentale peut varier d'un endroit à un autre (p. ex. elle peut être plus grosse en région rurale) et d'une bande de fréquences à une autre (p. ex. une bande plus large à une fréquence plus élevée).

Retour à la référence de la note de bas de page 132

Note de bas de page 133

L'analyse qui suit s'attache aux thèmes clés d'un débat (par courriel) animé entre les tenants des trois approches, qui dure depuis deux mois et se poursuit toujours. Les parties ont précisé leur position à mesure que les principales différences se dessinaient. Même s'il semble que les propositions de l'Ofcom et de Matheson sont voisines, il n'y a pas de processus réglementaire officiel ni de recommandation visant à mettre en œuvre la proposition de Matheson aux États-Unis, comme on l'a fait au Royaume-Uni à l'égard de la proposition de l'Ofcom relative aux droits d'utilisation du spectre. De même, Whittaker propose une approche qui consiste à étendre à l'échelle internationale le cadre actuellement en vigueur en Australie, mais elle n'est pas encore adoptée officiellement par un organisme de réglementation quelconque.

Retour à la référence de la note de bas de page 133

Date de modification :