Ouvrir les portes du Canada à l'investissement étranger dans les télécommunications : Options de réforme

Document de consultation

Juin 2010

1. Introduction

Avec plus de 40 milliards de dollars de revenus, représentant 3,3 p. 100 du produit intérieur brut du Canada, l'industrie des télécommunications est cruciale au bon fonctionnement de l'économie numérique moderne. En raison de cette importance, le gouvernement du Canada s'est donné comme priorité d'encourager l'investissement, l'innovation et la concurrence dans le secteur et a pris des mesures cohérentes pour s'assurer que les entreprises et les consommateurs canadiens y trouvent leur profit.

Dans le discours du Trône du 3 mars 2010, le gouvernement a annoncé son intention « … d'ouvrir davantage le Canada… à l'investissement étranger dans les secteurs clés, notamment ceux des satellites et des télécommunications, donnant ainsi aux entreprises canadiennes accès aux fonds et à l'expertise dont elles ont besoin. » Il a réitéré son engagement dans le budget de 2010, en affirmant que « l'augmentation de l'investissement étranger est un moyen important d'intensifier la concurrence sur le marché et d'attirer de nouveaux capitaux et des idées novatrices de l'étranger. »

Récemment, le gouvernement du Canada a fait paraître un document de consultation concernant la stratégie sur l'économie numérique du Canada intitulé Accroître l'avantage numérique du Canada, qui met en lumière la nécessité pour le pays de compter sur un solide secteur des technologies de l'information et des communications, qui soit concurrentiel à l'échelle mondiale. L'industrie des télécommunications est essentielle pour permettre aussi bien aux entreprises qu'aux consommateurs de jouer un rôle au sein de l'économie numérique moderne. Un cadre stratégique adéquat favorisant l'investissement, la concurrence et l'innovation est aussi un élément clé de la stratégie sur l'économie numérique du Canada.

Ces dernières années, il y a eu un certain nombre d'études et de rapports sur les restrictions imposées par le Canada à l'investissement étranger dans les télécommunications. En 2007, par exemple, le gouvernement a mis sur pied le Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence chargé d'examiner les politiques canadiennes en matière de concurrence et d'investissement étranger. Le rapport du Groupe d'étude, Foncer pour gagner, a été publié en juin 2008 et comportait un ensemble de recommandations axées sur un élément central, c'est-à-dire accroître la performance économique globale du Canada en améliorant sa compétitivité afin de permettre aux Canadiens de rehausser leur niveau de vie. Ce rapport, à l'instar de certains autres, recommandait que le Canada assouplisse les restrictions imposées à l'investissement étranger dans le secteur des télécommunications afin de :

• permettre aux entreprises canadiennes d'avoir accès aux capitaux et à l'expertise dont elles ont besoin;
• favoriser la concurrence dans le secteur;
• améliorer les services aux consommateurs.

Le gouvernement invite maintenant les intéressés à partager leur point de vue sur l'investissement étranger dans les télécommunications afin de mieux définir sa démarche visant à respecter l'engagement pris dans le discours du Trône de mars 2010. Le présent document expose les restrictions actuelles et la façon dont elles se comparent à celles des autres pays membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et présente un certain nombre d'options pour la suite des choses. Il permet aussi à Industrie Canada d'obtenir des commentaires sur ces options ainsi que sur des questions clés devant être considérées.

2. Restrictions imposées par le Canada à l'investissement étranger dans les télécommunications

La décision de mettre en place des restrictions à l'investissement étranger dans le secteur des télécommunications a été prise en 1987, dans le contexte des négociations sur le libre-échange Canada–États-Unis. L'annonce, dans Un cadre de politique pour les télécommunications au Canada, que des restrictions à l'investissement étranger seraient imposées à toutes les entreprises de télécommunication permettait de faire en sorte qu'elles soient protégées dans cet accord commercial. Des restrictions à l'investissement étranger ont auparavant été instaurées pour des catégories précises d'entreprises, comme dans le cadre de la délivrance de licences aux entreprises de communications cellulaires en 1984, mais ces restrictions ne s'appliquaient pas à toutes les entreprises de télécommunication.

En 1993, les restrictions à l'investissement étranger telles qu'établies dans le cadre de politique de 1987 ont été intégrées à la Loi sur les télécommunications. L'article 16 de la Loi stipule que, afin d'être admissible à exercer son activité au Canada, une entreprise de télécommunication doit être « la propriété de Canadiens et sous contrôle canadien » et une personne morale constituée ou prorogée sous le régime des lois du Canada. Le paragraphe 16(3) de la Loi sur les télécommunications stipule qu'est la propriété de Canadiens et est contrôlée par ceux-ci une personne morale :

1. dont au moins quatre-vingts pour cent des administrateurs sont des Canadiens;
2. dont au moins quatre-vingts pour cent des actions avec droit de vote émises et en circulation sont la propriété effective, directe ou indirecte, de Canadiens, à l'exception de celles qui sont détenues à titre de sûreté uniquement;
3. qui n'est pas par ailleurs contrôlée par des non-Canadiens.

Selon la définition d'entreprise de télécommunication, l'article 16 de la Loi sur les télécommunications s'applique à tous les fournisseurs de services de télécommunication dotés d'installations. Les fournisseurs de services de télécommunication non dotés d'installations, comme les revendeurs, ne sont pas assujettis aux exigences en matière de propriété et de contrôle canadiens. L'article 16 exempte explicitement de ces restrictions les entreprises qui appartenaient à des intérêts étrangers et qui étaient contrôlées par des intérêts étrangers le 22 juillet 1987. Cette disposition a donc permis à BCTel et à QuébecTel, alors propriétés d'une société américaine, GTE Corporation, de poursuivre leurs activités.

En 1994, le Règlement sur la propriété et le contrôle des entreprises de télécommunication canadiennes est entré en vigueur. Ce règlement établit le seuil de propriété canadien d'une entreprise à 66 2/3 p. 100 des actions avec droit de vote.

En 1996, l'article 10 du Règlement sur la radiocommunication, découlant de la Loi sur la radiocommunication, a établi que pour qu'une entreprise de radiocommunication (une entreprise de télécommunication utilisant un réseau sans fil plutôt qu'un réseau téléphonique filaire) puisse recevoir une licence radio au Canada, elle devait satisfaire aux exigences en matière de propriété et de contrôle canadiens, exigences qui sont presque identiques à celles de la Loi sur les télécommunications et de son règlement d'application.

En 1997, dans le contexte de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS) et plus particulièrement de l'Accord de l'OMC sur les services de télécommunication de base, bon nombre de pays se sont engagés à réduire les obstacles à l'entrée de leurs marchés de télécommunication, notamment à permettre l'entrée de fournisseurs de services appartenant à des intérêts étrangers. Le Canada a convenu, dans le cadre de ses engagements, de lever les restrictions imposées à l'investissement étranger applicables aux câbles sous-marins internationaux et à permettre aux satellites de propriété étrangère d'offrir des services au Canada. La Loi sur les télécommunications a donc été modifiée en 1998 pour exempter les câbles sous-marins internationaux et les stations terrestres de satellite des restrictions relatives à l'investissement étranger.

Conformément aux annonces faites dans le discours du Trône de mars 2010 et le budget de 2010, la Loi d'exécution du budget, actuellement devant le Parlement, propose de modifier encore une fois la Loi sur les télécommunications pour supprimer les restrictions imposées à l'investissement étranger applicables aux fournisseurs de services de télécommunication par satellite. Les entreprises canadiennes auront ainsi accès à des capitaux internationaux et à des technologies de pointe. Ces entreprises seront en mesure d'établir des partenariats mondiaux et de réaliser des économies d'échelle, ce qui facilitera l'expansion de leurs activités à l'échelle internationale.

3. Restrictions dans les autres pays de l'OCDE

En 1993, lorsque la Loi sur les télécommunications a été promulguée, la plupart des marchés de services de télécommunication dans les pays membres de l'OCDE étaient fermés à l'investissement étranger. Dans les années qui ont suivi, et surtout après la signature de l'Accord de l'OMC sur les services de télécommunication de base dans le cadre de l'AGCS, bon nombre de pays de l'OCDE ont ouvert leurs marchés à la participation étrangère.

L'OCDE surveille et publie des rapports sur les pays qui maintiennent des restrictions à l'investissement étranger, ainsi que sur les pays dont le gouvernement détient une participation partielle ou majoritaire dans des entreprises de télécommunication, comme les gouvernements de la France et de l'Allemagne qui détiennent une participation partielle dans France Télécom et Deutsche Telekom respectivement, ou encore l'Australie et le Japon qui imposent des restrictions à leurs sociétés titulaires de longue date. De plus, la Communications Act des États-Unis permet à la Federal Communications Commission (FCC) de refuser la délivrance de certaines licences radio aux sociétés mères présentant plus de 25 p. 100 d'investissement étranger. Toutefois, dans la foulée des engagements des États-Unis aux termes de l'Accord de l'OMC sur les services de télécommunication de base, la FCC a annoncé en 1997 qu'elle mettait en place une politique d'entrée libéralisée pour les entreprises des pays membres de l'Organisation mondiale du commerce.

L'OCDE a souligné que « parmi les 30 pays membres de l'OCDE, seulement trois pays ont des limites en matière d'investissement et de propriété qui s'appliquent à tout le domaine des télécommunications publiques. Il s'agit du Canada, du Mexique et de la Corée. Des trois pays, le Canada est celui qui impose les restrictions les plus sévères. »

4. Propositions précédentes de changement

Des changements aux restrictions imposées par le Canada à l'investissement étranger dans les télécommunications ont été proposés par le Comité permanent de l'industrie, des sciences et de la technologie de la Chambre des communes en 2003, par le Groupe d'étude sur le cadre réglementaire des télécommunications en 2006 et par le Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence en 2008. En 2010, le Comité permanent de l'industrie, des sciences et de la technologie a étudié de nouveau cette question. Les points saillants de ces rapports sont présentés aux paragraphes suivants.

2003 : Comité permanent de l'industrie, des sciences et de la technologie de la Chambre des communes

Le Comité permanent de l'industrie, des sciences et de la technologie de la Chambre des communes a entrepris une étude des restrictions imposées par le Canada à l'investissement étranger dans les télécommunications en réponse à une demande d'examen de ces restrictions du ministre de l'Industrie en 2002. Le Comité avait comme mandat d'examiner l'incidence des restrictions sur l'industrie des télécommunications et de déterminer si on pouvait apporter des changements aux restrictions sans compromettre les intérêts nationaux du Canada. Dans son rapport final de 2003, le Comité a recommandé que les restrictions imposées par le Canada à l'investissement étranger dans les télécommunications soient supprimées complètement. Le Comité a aussi recommandé qu'en cas de changements aux restrictions à l'investissement étranger applicables aux entreprises de télécommunication, ces changements soient aussi apportés aux restrictions à l'investissement étranger applicables aux entreprises de distribution de radiodiffusion.

2006 : Groupe d'étude sur le cadre réglementaire des télécommunications

Le Groupe d'étude sur le cadre réglementaire des télécommunications (GECT) a été créé en 2005 avec comme mandat d'examiner la politique des télécommunications et le cadre réglementaire du Canada. Le GECT devait formuler des recommandations sur la transition du Canada vers un cadre des télécommunications moderne qui serait profitable à l'industrie et aux consommateurs canadiens. La postface du rapport du GECT de 2006 portait sur les restrictions imposées par le Canada à l'investissement étranger dans les télécommunications. Il y proposait ce qu'il décrit comme une « méthode progressive et flexible » de modification des restrictions imposées par le Canada à l'investissement étranger dans les télécommunications.

Dans la première phase, la Loi sur les télécommunications serait modifiée pour conférer le pouvoir au Cabinet fédéral de lever les restrictions à l'investissement étranger applicables aux entreprises canadiennes de télécommunication s'il considère qu'un investissement étranger ou une catégorie d'investissements est dans l'intérêt public. Le GECT a proposé que durant cette première phase, on devrait supposer que les investissements dans une entreprise de télécommunication en démarrage ou dans une entreprise de télécommunication représentant moins de 10 p. 100 des revenus d'un marché de services de télécommunication sont dans l'intérêt public. Cette présomption pourrait être réfutée par des données relatives à un investisseur ou à un investissement donné.

Toujours selon le GECT, la seconde phase devrait avoir lieu après un examen de la politique de radiodiffusion tenu afin de régler les enjeux liés à la séparation des politiques en matière de « contenu » de la radiodiffusion et de « transmission » des télécommunications. La libéralisation des règles visant l'investissement étranger devrait être plus vaste, « de sorte qu'elle englobe toutes les entreprises de télécommunications, y compris l'industrie de télécommunications par câble, de façon juste et neutre sur le plan de la concurrence ». Cette libéralisation s'appliquerait à l'activité de « transmission » des entreprises de distribution de radiodiffusion. Selon la nouvelle politique de radiodiffusion, toute restriction à la propriété jugée nécessaire devrait être axée sur les entreprises de « contenu » de radiodiffusion. Le Cabinet conserverait le pouvoir de passer au crible les investissements importants pour veiller à ce que ceux-ci respectent l'intérêt public.

2008 : Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence

La création du Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence (GEPC) a été annoncée par les ministres de l'Industrie et des Finances en 2007 et s'est vu confier le mandat d'examiner les politiques en matière de concurrence et d'investissement étranger du Canada. On a demandé au GEPC de faire des recommandations au ministre de l'Industrie, au nom du gouvernement du Canada, en vue de rendre le Canada plus concurrentiel sur un marché de plus en plus mondial. Dans le cadre de son étude, le GEPC a examiné les restrictions sectorielles à l'investissement étranger au Canada, dont celles du secteur des télécommunications et de la radiodiffusion.

Les recommandations formulées par le GEPC concernant les restrictions imposées par le Canada à l'investissement étranger dans les télécommunications étaient conformes à l'approche proposée par le GECT. Plus précisément, le GEPC plaidait en faveur de l'adoption d'une approche à deux étapes pour réduire les restrictions à l'investissement étranger au Canada. Au cours de la première étape, qui durerait cinq ans, la Loi sur les télécommunications serait modifiée pour permettre aux sociétés étrangères d'établir une nouvelle entreprise de télécommunication au Canada ou d'acquérir une entreprise de télécommunication ayant une part de marché de 10 p. 100 ou moins. Lors de la deuxième étape, qui suivrait un examen des politiques relatives à la radiodiffusion et à la culture, les règles sur l'investissement étranger seraient libéralisées, tant pour les télécommunications que pour la radiodiffusion, et ce, de manière neutre sur le plan de la concurrence pour les entreprises de télécommunications et pour les titulaires de permis de radiodiffusion.

2010 : Comité permanent de l'industrie, des sciences et de la technologie de la Chambre des communes

En 2010, le Comité permanent de l'industrie, des sciences et de la technologie de la Chambre des communes a entrepris un nouvel examen des restrictions imposées par le Canada relatives à l'investissement étranger dans les télécommunications. Plusieurs intervenants de divers horizons ont témoigné devant le Comité, y compris des universitaires, des entreprises de télécommunications titulaires et des nouvelles entreprises, des câblodistributeurs, des producteurs de contenu et des regroupements culturels. Ces témoignages ont mis en relief un large éventail d'enjeux complexes, soit les modèles d'affaires et les technologies en rapide évolution, l'intégration des réseaux et des produits, ainsi que les questions liées à la transmission, à la radiodiffusion, au contenu et à la culture. Le rapport du Comité devrait être rendu public sous peu.

5. Options de réforme

Le gouvernement a tenu compte des changements proposés au cours des dernières années pour élaborer des options en vue de donner suite à l'engagement qu'il a pris dans le discours du Trône de mars 2010.

Option 1 : Augmenter à 49 p. 100 la limite directe pour les entreprises de radiodiffusion et de télécommunication

Cette option ferait passer de 80 p. 100 à 51 p. 100 le pourcentage minimal d'actions avec droit de vote d'une entreprise de télécommunication devant être détenues par des Canadiens en vertu de l'alinéa 16(3)b) de la Loi sur les télécommunications. De plus, l'alinéa b) de la définition de « personne morale qualifiée » inscrite dans les Instructions au CRTC (inadmissibilité de non-Canadiens) serait modifié pour faire passer de 80 p. 100 à 51 p. 100 le pourcentage minimal d'actions avec droit de vote devant être détenues et contrôlées par des Canadiens. Toutes les autres dispositions actuelles, y compris celles relatives au contrôle, ne subiraient aucun changement. Il ne serait pas nécessaire non plus de modifier la Loi sur la radiodiffusion.

Cette option est fondée sur la proposition du président du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC), énoncée au cours de son témoignage devant le Comité permanent de l'industrie, des sciences et de la technologie en avril 2010.

Option 2 : Approche du Groupe d'étude sur le cadre réglementaire des télécommunications et du Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence

Selon cette option, les investissements par des entreprises étrangères dans des entreprises de télécommunication en démarrage et dans de petits joueurs de l'industrie seraient exemptés des restrictions actuelles en matière d'investissement étranger. Plus précisément, la Loi sur les télécommunications serait modifiée pour que les entreprises de télécommunication représentant moins de 10 p. 100 des revenus totaux du marché des télécommunications soient exemptées des dispositions actuelles de l'article 16 de la Loi sur les télécommunications. Afin d'encourager les investissements à long terme dans l'industrie canadienne des télécommunications, les investisseurs étrangers qui parviendraient à accroître leurs parts de marché au-dessus de 10 p. 100 des revenus totaux du marché des télécommunications continueraient d'être exemptés des dispositions de l'article 16 de la Loi sur les télécommunications.

Cette option définit le critère de 10 p. 100 comme étant moins de 10 p. 100 des revenus totaux du marché des télécommunications. Selon le Rapport de surveillance des communications de 2009 du CRTC, les revenus totaux des télécommunications en 2008, selon la collecte de données du CRTC, se sont chiffrés à 40,3 milliards de dollars. Un seuil de 10 p. 100 en 2008 se serait donc élevé à 4,03 milliards de dollars.

Option 3 : Supprimer complètement les restrictions visant les télécommunications

Reconnaissant les avantages de la symétrie réglementaire entre les petites et les grandes entreprises de télécommunication, cette option supprimerait les restrictions à l'investissement étranger dans les télécommunications applicables aux entreprises de télécommunication. Plus précisément, l'article 16 de la Loi sur les télécommunications serait abrogé. Cette option est fondée, en partie, sur l'examen de 2003 du Comité permanent de l'industrie, des sciences et de la technologie de la Chambre des communes, qui a recommandé de supprimer complètement les restrictions à l'investissement étranger dans les télécommunications.

6. Télécommunications et radiodiffusion

Les domaines des télécommunications et de la radiodiffusion ont des objectifs différents et sont régis par des lois distinctes. Le secteur des télécommunications est assujetti à la Loi sur les télécommunications, dont les objectifs sont avant tout économiques. Ils visent notamment à accroître l'efficacité et la compétitivité des télécommunications canadiennes, à favoriser le libre jeu du marché et à assurer l'efficacité de la réglementation, dans le cas où celle-ci est nécessaire. En 2006, le gouvernement du Canada a consolidé cette approche axée sur le marché en formulant des orientations en matière de politique à l'intention du CRTC. Ces orientations indiquaient au CRTC de laisser le plus possible libre jeu au marché.

En revanche, les objectifs de la Loi sur la radiodiffusion sont de nature culturelle et sociale. Cette loi favorise notamment la production et l'offre de contenu canadien reflétant les valeurs canadiennes. Même s'il ne fait aucun doute que les télécommunications et la radiodiffusion sont en pleine convergence, les objectifs en matière de politique et les fondements législatifs de la Loi sur les télécommunications et de la Loi sur la radiodiffusion sont distincts, et le gouvernement ne prévoit pas modifier la Loi sur la radiodiffusion. Le gouvernement ne prendra aucune mesure qui pourrait limiter sa capacité d'atteindre les objectifs des politiques en matière de contenu canadien et de culture.

7. Questions à considérer

Comme mentionné dans le discours du Trône de mars 2010 et le budget de 2010, augmenter l'investissement étranger constitue un excellent moyen de renforcer la concurrence sur le marché et d'attirer de nouveaux capitaux et des idées novatrices de l'étranger. Le gouvernement du Canada est déterminé à faire en sorte que les entreprises et les consommateurs canadiens puissent bénéficier de toute réforme possible de l'investissement étranger dans le secteur des télécommunications. En évaluant les options, le gouvernement considérera particulièrement leur incidence possible sur :

• la disponibilité et le choix des services de télécommunication pour les consommateurs et les entreprises;
• la concurrence, l'innovation et l'investissement dans l'industrie des télécommunications;
• le niveau d'investissement étranger dans l'industrie des télécommunications et la répartition des capitaux dans cette industrie (p. ex., si les secteurs de l'industrie des télécommunications qui ont le plus besoin de capitaux en bénéficient);
• l'adoption et l'utilisation des technologies numériques dans l'économie canadienne et, plus généralement, les objectifs établis dans la stratégie sur l'économie numérique;
• la compétitivité et la productivité de l'économie canadienne.

Autres domaines d'intérêt

Outre les commentaires sur les diverses options, et afin de mieux éclairer les mesures en matière de politiques sur cette question, le gouvernement souhaite obtenir des avis sur les questions suivantes :

• Quelles sont les conditions nécessaires pour maximiser les avantages possibles de la réforme pour les consommateurs?
• Actuellement, y a-t-il des obstacles à l'investissement qui entravent l'accès aux capitaux dans l'industrie des télécommunications, nuisant ainsi à l'innovation et à la concurrence?
• Comment les changements aux restrictions à l'investissement étranger dans les télécommunications toucheront-ils les titulaires et les nouveaux venus?
• Y a-t-il des effets « non voulus » possibles à l'accroissement de l'investissement direct étranger dans le secteur canadien des télécommunications? Quels sont les avantages et les risques possibles d'avoir plus de joueurs internationaux sur le marché?

8. Présentation des commentaires

La période de consultation a pris fin le 30 juillet 2010. Nous vous remercions de votre participation.