Décisions sur un plan de répartition des fréquences attribuées au service radio large bande (SRLB) et consultation sur un cadre politique et technique de délivrance des licences de spectre dans la bande de 2 500-2 690 MHz

Partie B – Consultation sur un cadre politique et technique visant les nouvelles licences de SRLB (suite)

4. Promotion de la concurrence

Industrie Canada aura recours à un mécanisme de vente aux enchères pour sélectionner les entités admissibles aux licences de spectre dans les bandes de 700 MHz et de 2 500 MHz. La vente aux enchères est un mécanisme d'assignation du spectre transparent, équitable et efficace. La Politique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada souligne qu'il existe diverses mesures pouvant être prises dans une vente aux enchères pour promouvoir l'émergence d'un marché concurrentiel, au besoin, notamment les plafonds et les réserves de fréquences.

Les développements dans les bandes de 700 MHz et de 2 500 MHz démontrent que les deux bandes conviennent au déploiement de réseaux et services mobiles/large bande évolués, destinés à répondre aux exigences croissantes des consommateurs. Dans la récente consultation DGSO-001-10, il est signalé que le SRLB englobe une vaste gamme d'applications, principalement de données, multimédia, IP (protocole Internet) et d'accès Internet large bande au moyen de technologies postérieures à la troisième génération (3G).

Des participants aux enchères de fréquences dans les bandes de 700 MHz et de 2 500 MHz peuvent trouver avantageuse l'acquisition d'une combinaison de fréquences dans les deux bandes pour compléter des réseaux existants ou pour déployer de nouveaux réseaux et services, alors que d'autres peuvent ne pas y voir d'avantage. Des mesures touchant le spectre dans les bandes de 700 MHz et de 2 500 MHz pourraient être adoptées dans une formule d'enchères combinées ou séparément, si les enchères sont conduites individuellement.

À cet égard, les questions générales liées aux politiques, telles que les facteurs favorisant la demande de spectre, la nécessité ou non de promouvoir la concurrence dans le marché canadien des services sans fil et les mécanismes particuliers pouvant s'appliquer aux enchères des bandes de 700 MHz et de 2 500 MHz, sont abordées dans le document de consultation sur la bande de 700 MHz. Les parties intéressées sont invitées à présenter leurs commentaires sur ces sujets au cours du processus de consultation sur la bande de 700 MHz.Note de bas de page 21 La période de commentaires de la consultation sur la bande de 700 MHz prend fin le 28 février 2011 et la période de réponses aux commentaires se termine le 30 mars 2011. Les questions propres à la bande de 2 500 MHz, y compris l'examen des mécanismes pouvant devoir être appliqués pour promouvoir la concurrence dans cette bande, sont abordées dans le présent document.

Dans le cadre de la présente consultation, le Ministère sollicite les points de vue sur les mécanismes s'appliquant tout particulièrement à la bande de 2 500 MHz, à la lumière des décisions sur le plan de fréquences annoncées dans la Partie A du présent document.

4.1 Limites de regroupement des fréquences et réserves de fréquences

Conscient qu'il est possible d'utiliser divers mécanismes dans un processus d'attribution de licences pour promouvoir la concurrence, le Ministère est intervenu dans le passé en ayant recours à des mécanismes comme les limites de regroupement de fréquences (plafond de fréquences) et les réserves defréquences pour susciter la concurrence. Les mêmes options sont envisageables si le Ministère décide qu'il est nécessaire de prendre des mesures particulières pour favoriser la concurrence dans le marché des services sans fil.

4.1.1 Limites de regroupement des fréquences (plafond de fréquences)

Les limites de regroupement de fréquences (plafond de fréquences) ont pour effet de restreindre la quantité de spectre qu'un soumissionnaire admissible donné et ses entreprises affiliées peuvent acquérir dans une zone géographique particulière.

Un plafond de fréquences a été fixé aux enchères de 2001 relatives aux SCP et il a effectivement permis l'entrée de deux nouveaux titulaires de licences. Le plafond a été appliqué à la combinaison de services cellulaires (800 MHz), SCP2 GHz) et d'autres services semblables de radiotéléphonie haute mobilité dans la gamme des 800 MHz, tels que la radio mobile spécialisée améliorée (ESMR), de façon à faire en sorte que les nouveaux venus aient accès à suffisamment de spectre pour pouvoir faire efficacement concurrence aux entreprises de télécommunications existantes. Le plafond a été supprimé plus tard, en 2004, largement en raison de l'ouverture de plusieurs autres bandes mobiles et de la convergence de services et de technologies analogues.

Les plafonds de fréquences ont aussi été imposés pour éliminer les risques de concentration excessive de spectre au moment de l'ouverture de nouvelles bandes à des services concurrentiels. Une telle limite de regroupement a été employée dans l'attribution des licences dans les bandes 2,3 GHz et 3,5 GHz et est demeurée en vigueur durant les deux années suivant la clôture des enchères.

Il est crucial de fixer le bon plafond. Si la limite est trop basse, il peut manquer de fréquences pour satisfaire aux besoins de certaines entreprises. Si elle est trop élevée, elle peut faire rater l'objectif cible d'empêcher la concentration de spectre. Au moment d'appliquer un plafond de fréquences, il faut tenir compte d'un autre facteur : la façon de l'appliquer; par ex., le plafond s'applique-t-il uniquement aux fréquences mises aux enchères, aux fréquences détenues dans une ou dans plusieurs bandes ou encore s'applique-t-il de façon différente suivant le soumissionnaire? La façon dont le plafond est appliqué peut limiter l'efficacité de l'attribution des fréquences. Voici les options de mise en œuvre d'un plafond de fréquences :

Possible options for implementation of a spectrum cap may include:

  1. appliqué aux fréquences à autoriser dans chaque bande (700 MHz séparément de 2 500 MHz);
  2. appliqué à une combinaison de fréquences à autoriser dans les deux bandes (700 MHz et 2 500 MHz);
  3. appliqué à une combinaison de fréquences à autoriser ainsi qu'aux fréquences assignées par les licences existantes dans les bandes accessibles pour les systèmes mobiles commerciaux (cellulaires, SCP, SSFE, SRLB), p. ex., fréquences sous 1 GHz.

Industrie Canada reconnaît que des zones de service autorisées différentes pour les services cellulaires, SCP, SSFE et SRLB pourraient compliquer la mise en œuvre possible de plafonds de fréquences portant sur plus d'une bande de fréquences.

4.1.2 Réserve de fréquences

Il y a réserve de fréquences quand l'admissibilité à enchérir pour un bloc particulier de fréquences est limitée à des entités répondant à des critères prédéfinis. Une réserve a ainsi été utilisée dans les enchères de 2008 pour les SSFE, au cours desquelles seuls les nouveaux venus, définis comme des participants détenant moins de 10 % du marché sans fil national, étaient autorisés à enchérir sur trois (3) des huit (8) blocs de fréquences offerts. Des restrictions avaient aussi été imposées pour faire en sorte que le spectre réservé ne puisse être transféré à des entreprises qui ne rempliraient pas le critère de « nouveau venu » durant les cinq (5) ans suivant la délivrance de la licence.

Un mécanisme de réserve de fréquences est établi sur le plan de la taille des blocs et de la portée géographique des licences. Idéalement, lorsque plusieurs blocs sont réservés, ils doivent être adjacents, de sorte que les soumissionnaires admissibles puissent acquérir des fréquences contiguës, tant sur le plan spectral que géographique. Le fait de réserver un ou plusieurs blocs garantit qu'une ou plusieurs des entités désignées seront des soumissionnaires retenus; les entités qualifiées doivent tout de même enchérir et se faire concurrence entre elles pour obtenir le spectre réservé. La taille de la réserve est aussi un point à considérer, car il faut prévoir suffisamment de spectre pour qu'une entité désignée puisse fournir des services concurrentiels aux consommateurs canadiens. Il peut être nécessaire d'imposer des restrictions relatives aux transactions de marché secondaire et à la transférabilité des fréquences réservées pour une période donnée afin de limiter les occasions d'arbitrage économique de licences de spectre.

Si le Ministère décide de mettre en œuvre l'une de ces mesures, il devra déterminer qui devrait être soumis à la limite de regroupement des fréquences ou qui devrait avoir accès au spectre réservé durant les enchères, par exemple, le soumissionnaire seulement ou également les entreprises affiliées du soumissionnaire et les entités associées.

Les questions suivantes visent à obtenir des commentaires sur les mécanismes pouvant être employés pour promouvoir la concurrence dans la bande de 2 500 MHz.

Consultation :

3-1 Si le Ministère détermine qu'il y a nécessité d'imposer des mesures pour favoriser la concurrence dans le marché des services sans fil, lequel des mécanismes présentés ci-dessus serait le plus approprié dans la bande de 2 500 MHz et pourquoi serait-il supérieur à l'autre? Les commentaires devraient aussi indiquer s'il convient d'imposer d'autres restrictions.

À la lumière de votre réponse à la question ci-dessus et en tenant compte du fait que les décisions à venir à propos de la taille des blocs de fréquences et des niveaux de zone de service pourraient influer sur votre réponse :

3-2

  1. Si le Ministère mettait en œuvre des limites de regroupement de fréquences (plafond), devrait-il appliquer un plafond à la bande de 2 500 MHz? Dans l'affirmative,
    1. Quelle devrait être la valeur du plafond et devrait-il s'agir d'un plafond visant uniquement les blocs de spectre appariés ou non appariés?
    2. Le plafond devrait-il être commun aux soumissionnaires et à leurs affiliés ou associés?
    3. Combien de temps le plafond devrait-il demeurer en vigueur?
  2. Si le Ministère mettait en œuvre une réserve de fréquences dans les enchères de 2 500 MHz :
    1. Qui devrait être admissible à enchérir dans le ou les blocs réservés, et les soumissionnaires admissibles devraient-ils être autorisés à enchérir uniquement pour les fréquences réservées?
    2. Quelle quantité de spectre devrait être réservée, et quels blocs devraient faire partie de la réserve?
    3. Si la réserve comprenait plusieurs blocs de fréquences, ces blocs devraient-ils être contigus?
    4. Quelles restrictions faudrait-il imposer pour garantir que les objectifs des politiques sont remplis (par exemple, la vente de réserves de fréquences devrait-elle être restreinte à une période donnée)?

3-3 D'autres mécanismes devraient-ils être envisagés dans la bande de 2 500 MHz pour promouvoir la concurrence? Dans l'affirmative, comment devraient-ils être appliqués dans cette bande?

3-4 Le gouvernement du Canada a entrepris une consultation sur la modification possible des restrictions imposées aux investissements étrangers s'appliquant au secteur des télécommunications. Quelle influence l'adoption de changements proposés dans cette consultation aurait-elle sur vos réponses aux questions ci-dessus?

Pour toutes les réponses, fournissez les preuves à l'appui et les raisons motivant la réponse.

3-5 Le Ministère invite les titulaires de licences mobiles commerciales et les entités intéressées à l'acquisition de spectre mobile commercial à fournir des renseignements sur les utilisations particulières du spectre :

Prévoyez-vous utiliser les fréquences de la bande de 2 500 MHz acquises aux enchères avec une autre entité qui peut participer à la vente aux enchères, ou en son nom? Dans l'affirmative, quel est le nom de cette entité?

Vos commentaires sur cette question demeureront confidentiels s'ils sont présentés séparément (p. ex. dans une annexe) et qu'ils portent clairement la mention « Confidentiel ».

4.2 Stimulation des déploiements de services dans les régions rurales

L'un des objectifs de la Loi sur les télécommunications consiste à favoriser la disponibilité de services de télécommunications fiables et abordables dans toutes les régions du Canada. Toutefois, la grande dispersion géographique de la population canadienne complique l'atteinte de la rentabilité pouvant justifier le déploiement de services évolués novateurs dans certaines régions rurales et éloignées. En conséquence, les habitants de certaines régions peu peuplées du pays peuvent ne pas avoir accès aux services à large bande évolués nécessaires pour prospérer dans l'économie numérique d'aujourd'hui.

Plusieurs initiatives gouvernementales ont été réalisées pour favoriser et faire avancer la disponibilité des services évolués, ou la connectivité à large bande, dans les régions rurales et éloignées.

En tant qu'élément du Plan d'action économique du Canada, le programme À large bande Canada : Un milieu rural branché vise à soutenir la fourniture de l'infrastructure de connectivité à large bande essentielle à la population canadienne des régions éloignées et rurales en incitant les fournisseurs de service Internet, par diverses mesures, à étendre leurs réseaux. Le programme a pour but d'étendre le service à large bande au plus grand nombre possible de ménages canadiens non desservis ou mal desservis. De plus, le CRTC a récemment approuvé l'utilisation des comptes de report pour investir dans les déploiements de services à large bande dans les collectivités non desservies.Note de bas de page 22

Le récent Document de consultation sur la Stratégie sur l'économie numérique du Canada sollicitait les opinions sur la meilleure méthode à utiliser par le gouvernement pour garantir que les collectivités rurales et éloignées ne seront pas oubliées en matière d'accès aux réseaux évolués. Ce document sollicitait également des avis quant aux priorités propres à ces régions.

Industrie Canada continue de solliciter les avis et d'examiner les options visant à favoriser le déploiement dans les régions rurales, éloignées et peu peuplées, à la fois à l'intérieur de processus d'enchères particuliers et dans un cadre de politique plus large, tout en prenant note que les difficultés éprouvées dans ces régions peuvent différer en fonction de divers facteurs, dont la géographie, la densité de population et l'état du marché.

Dans d'autres consultations amorcées par Industrie Canada, des répondants ont indiqué que l'accès au spectre constituait un obstacle au déploiement des services évolués dans les régions rurales. Depuis 1999, le Ministère a recours aux enchères pour assigner des fréquences dans les situations où la demande de fréquences dépasse l'offre. Outre le processus de vente aux enchères, les intervenants disposent de plusieurs options pour accéder au spectre dans les régions rurales ou éloignées. Ainsi, un titulaire de licence de spectre peut faire une demande de transfert de sa ou de ses licences, en totalité ou en partie (divisibilité), tant dans les dimensions de largeur de bande que géographiquement. Cette possibilité crée l'occasion, pour ceux qui souhaitent fournir un service dans les régions rurales, d'entamer des discussions avec les titulaires courants et de trouver un arrangement commercial mutuellement avantageux pour l'accès à des fréquences déjà autorisées par licence. Il y a eu de l'activité sur le marché secondaire dans les bandes SCP, de 2 500 MHz et de 3 500 MHz, ainsi que dans les bandes de 24 GHz et de 38 GHz dans le passé, et le Ministère a approuvé des demandes de transfert et de division de licence de même que des demandes de licences subordonnées. Quand il reçoit une demande signée par les deux parties intéressées, le Ministère vérifie que le titulaire et le cessionnaire satisfont tous deux aux critères d'admissibilité et à toutes les autres conditions de licence, techniques et autres, avant d'accorder l'approbation ministérielle et d'apporter les modifications nécessaires aux licences visées.

Au cours d'un processus d'enchères, les parties qui souhaitent desservir diverses collectivités rurales ou éloignées situées dans une zone de service ont la possibilité de former un consortium de soumissionnaires et de participer aux enchères dans le but d'obtenir une licence, chaque membre du consortium fournissant ensuite le service à une partie de la zone de service autorisée.

Dans la Consultation sur les révisions à la politique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada et autres questions apparentées, certains intervenants ont émis des commentaires en faveur de l'établissement de zones de service plus petites séparant les régions rurales et urbaines. Ils suggéraient que l'on réduirait ainsi les barrières à la prestation de service rural. Toutefois, la plupart ont soutenu que le niveau 4 devait être la plus petite subdivision, faisant en outre remarquer que des zones de service plus petites ne favoriseraient pas la rentabilité durable et accroîtraient la complexité des problèmes de coordination de fréquences.

Une autre option d'accès au spectre est exposée dans la politique des systèmes radio PR-019, Politique concernant la fourniture de services cellulaires par de nouvelles entreprises.Note de bas de page 23 Cette politique permet aux nouvelles entreprises qui proposent des services dans les régions non desservies ou mal desservies de faire une demande de licence portant sur des fréquences déjà autorisées à un titulaire de licence cellulaire. Si les deux parties n'arrivent pas à conclure des arrangements par entente mutuelle, la nouvelle entreprise peut faire une demande de spectre par le truchement du processus prévu dans la PR-019. De plus, certaines fréquences SCP sont toujours accessibles à l'autorisation par licence suivant le régime du premier arrivé, premier servi.

Dans la consultation sur la bande de 700 MHz, le Ministère sollicite les commentaires sur les difficultés et les problèmes particuliers touchant le déploiement de services mobiles large bande dans les régions rurales et éloignées à faible densité de population ainsi que les commentaires sur la nécessité ou non d'établir de nouvelles dispositions réglementaires ou de modifier les règles existantes pour faciliter les déploiements de service dans les régions rurales et éloignées qui ne sont toujours pas desservies ou qui sont mal servies. Les participants à la consultation sur la bande de 2 500 MHz qui souhaitent présenter des observations pour répondre à ces questions (qui figurent dans la section 8 du document de consultation sur la bande de 700 MHz, « Stimulation des déploiements de services dans les régions rurales ») doivent le faire dans le cadre de la consultation sur la bande de 700 MHz. Les commentaires relatifs à cette consultation doivent être reçus au plus tard le 28 février 2011 et les réponses aux commentaires, au plus tard le 30 mars 2011.

Le Ministère signale que plusieurs exploitants titulaires ont déjà déployé des systèmes dans des régions rurales dans la bande de 2 500 MHz. La question qui suit vise l'obtention de commentaires sur la possibilité d'adopter certaines mesures dans le processus de mise aux enchères des fréquences de la bande de 2 500 MHz pour assurer le déploiement futur de SRLB dans les régions rurales ou éloignées.

Consultation :

4-1 Le Ministère sollicite des commentaires sur les mesures particulières pouvant être prises dans le processus de vente aux enchères du spectre de 2 500 MHz pour garantir les déploiements futurs de SRLB dans les régions rurales et éloignées (p. ex., conditions de déploiement, structure de niveaux de zone de service).

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