Guide destiné aux autorités responsables du sol pour la rédaction des protocoles visant les emplacements de systèmes d’antennes

2e édition

Affiché sur le site Web d'Industrie Canada : le 14 août 2014


1. Introduction

Le présent guide vise à aider les autorités responsables de l’utilisation du sol (ARUS) à assurer une participation locale efficace aux décisions touchant les projets d’antennes et de bâtis réalisés sur leurs territoires. Aux fins du guide, l’acronyme « ARUS » désigne toute autorité locale régissant les questions d’utilisation du sol. Il peut donc s’agir d’une municipalité, d’un conseil municipal, d’une commission régionale, d’une autorité en matière d’aménagement, d’un conseil de canton, d’un conseil de bande ou de tout organisme analogue. Ce guide est un complément de la Circulaire des procédures concernant les clients 2-0-03, 5e édition, intitulée Systèmes d'antennes de radiocommunications et de radiodiffusion (CPC-2-0-03). Les ARUS sont encouragées à consulter ce document pour mieux comprendre leurs rôles et responsabilités qui s’y rattachent.

Les exigences de la CPC-2-0-03 s’appliquent à toute personne (ci-après appelée « promoteur ») qui planifie d’installer ou de modifier un système d’antennesNote de bas de page 1, quel que soit le type d’installation. Ceci comprend, entres autres, les entreprises de télécommunication, les entreprises, les gouvernements, les organismes d’État, les opérateurs d’une entreprise de radiodiffusion et le public (y compris l’exploitation du service de radioamateur et de réception de la télévision en direct ou par satellite). Les exigences s’appliquent aussi à ceux qui installent des pylônes ou des systèmes d’antennes pour le compte d’autres personnes ou à des fins de location (définis aux présentes comme étant des « tiers propriétaires de pylônes »). De plus, les procédures contiennent également des obligations s’appliquant aux propriétaires et aux exploitants de systèmes d’antennes déjà en place, notamment à ceux qui exploitent des infrastructures existantes (partage).

Le présent guide traite en particulier des deux points suivants :

  • Le processus de participation : Aborde le rôle et l’influence des ARUS exercés de manière efficace lors des décisions touchant les projets de systèmes d’antennes, conformément aux procédures d’Industrie Canada applicables à l’emplacement des antennes. Industrie Canada estime que des protocoles d’emplacement d’antennes élaborés conjointement par les promoteurs et les ARUS peuvent compléter les procédures du Ministère tout en assurant un plus haut niveau d’acceptation et de conformité.
  • L’élaboration des protocoles locaux : Énonce les éléments que les ARUS pourraient vouloir inclure en élaborant des protocoles en collaboration avec les promoteurs de systèmes d’antennes.

En vertu de la Loi sur la radiocommunication, le ministre fédéral de l’Industrie a le pouvoir de délivrer des autorisations radio et d’approuver chaque emplacement d'appareils radio, y compris celui des systèmes d'antennes (ci-après appelée « systèmes d'antennes » ou « installations»), ainsi que la construction de pylônes, tours et autres structures porteuses d'antennes. Industrie Canada a notamment pour rôle d’assurer le développement ordonné et l’exploitation efficace des radiocommunications au Canada. À cet égard, le Ministère estime que les questions, commentaires et préoccupations des ARUS et du public local sont d’intérêt pour un promoteur désirant installer un système d’antennes ou d’y apporter des modifications majeures.

Les services de radiocommunication et de radiodiffusion sont importants pour tous les canadiens et ils sont utilisés chaque jour par le public, les organismes de sécurité, les gouvernements, les fournisseurs de services sans fil, les radiodiffuseurs, les services publics et les entreprises. Les systèmes d’antennes représentent une composante essentielle de l’infrastructure de ces services et doivent être installés sur des pylônes, des immeubles ou d’autres structures porteuses d’antennes. Les antennes et leurs bâtis font partie intégrante des réseaux de communication et assurent la couverture radio nécessaire aux services publics et aux services de sécurité. Avec l’évolution des technologies et la demande croissante de services d’accès sans fil à grande vitesse, les collectivités canadiennes voient déjà, ou verront bientôt, s’implanter de nouveaux systèmes d’antennes sur leurs territoires.

Conscientes des enjeux locaux, les ARUS sont très bien placées pour expliquer aux promoteurs les commodités, les points sensibles liés à la culture ou à l’environnement, les priorités de planification et autres conditions particulières à leur localité. En outre, les ARUS peuvent être à même de prévoir de quelle manière une installation proposée pourrait affecter les droits issus de traités des peuples autochtones ou soulever des revendications territoriales de leur part. En collaborant ensemble, les ARUS et les promoteurs peuvent trouver des solutions aux préoccupations jugées raisonnables et pertinentes, ou s’entendre sur de nouveaux choix d’emplacements pour les systèmes d’antennes. Par conséquent, Industrie Canada encourage les ARUS à rédiger des protocoles locaux afin de gérer le processus permettant de définir leurs propres préoccupations et celles de la population qu’elles représentent, en ce qui concerne les installations d’antennes ou leurs modifications.

Aux fins du présent document, Industrie Canada désigne sous le nom de « protocole  » tout instrument local, ligne directrice, politique ou processus décrivant sous forme écrite les enjeux relatifs à l’implantation d’antennes. La collaboration entre les ARUS et les promoteurs dans le cadre de protocoles clairs et raisonnables pourra faciliter la mise en place de services sans fil nouveaux et perfectionnés en harmonie avec les populations locales.

Industrie CanadaNote de bas de page 2 est disposé à aider les ARUS dans la définition de ces protocoles.

2. Processus de participation

Le choix d’un emplacement d’antennes par un promoteur comporte habituellement un certain nombre d’étapes, l’une d’elles étant la consultation auprès des ARUS, à moins que cette consultation soit explicitement exclue en vertu du processus d’Industrie Canada. La collectivité compte sur les connaissances, l’expérience et le leadership des ARUS en ce qui concerne les enjeux locaux. Les ARUS peuvent aussi s’assurer que le promoteur tient bien compte des questions, commentaires et préoccupations.

Les sous-sections suivantes présentent divers aspects du processus de consultation dont les ARUS pourront tenir compte lors de la rédaction de leurs protocoles visant l’implantation des systèmes d’antennes. Ces protocoles offrent aux ARUS un moyen efficace de faire connaître aux promoteurs de systèmes d’antennes leurs préférences et celles de la collectivité qu’elles représentent.

2.1 Installation d’un système d’antennes

Le promoteur doit envisager divers emplacements possibles pour l’implantation de ses systèmes d’antennes, y compris l’utilisation de structures déjà en place, p. ex., toits d’immeubles et châteaux d’eau, afin de réduire au minimum l’incidence du projet sur la collectivité locale. Les antennes de radiocommunications doivent être localisées de manière stratégique conformément à des critères techniques et à des besoins d’exploitation bien précis. Par conséquent, les choix d’emplacements sont limités et les promoteurs sont, jusqu’à un certain point, liés par les contraintes suivantes :

  • la nécessité d’assurer la couverture de radiocommunications requise, souvent en réponse à la demande du public;
  • la disponibilité et les limites physiques des structures (pylônes, toits, châteaux d’eau, etc.) susceptibles d’accueillir de nouvelles antennes;
  • la conclusion d’ententes de location pour avoir l’accès à une structure déjà en place.

Par conséquent, les préférences des ARUS ou du public pour l’emplacement d’une installation d’antennes ne pourront pas toujours être respectées.

Les ARUS sont encouragées à définir des protocoles clairs, dans les limites de leurs compétences. Ces protocoles pourront, par exemple, promouvoir l’installation de systèmes d’antennes dans des emplacements optimaux du point de vue de l’utilisation du sol, ou exclure certains types d’installations des exigences du protocole. Les protocoles permettent aux ARUS de faire valoir leurs connaissances et compétences locales touchant les particularités des emplacements, notamment en ce qui concerne les préoccupations environnementales et culturelles, ainsi que la compatibilité dans l’utilisation du sol. Ces protocoles pourront faire état des commodités et priorités de planification locales tout en accélérant le processus de planification et d’approbation visant l’installation de systèmes d’antennes de radiocommunications et de radiodiffusion.

2.2 Utilisation d’infrastructures en place (partage)Note de bas de page 3

L’installation d’un nouveau bâti d’antenne peut parfois soulever des inquiétudes chez la collectivité locale. Industrie Canada exige donc des promoteurs qu'ils examinent d'abord l’usage de pylônes ou d’infrastructures déjà en place (toits, châteaux d’eau, poteaux de services publics, etc.). Cette exigence vise à limiter la prolifération de pylônes d’antennes. Toutefois, il importe de noter que des contraintes techniques (couverture radio à assurer, réutilisation des fréquences, isolement des équipements, etc.) peuvent empêcher un promoteur d’utiliser une installation en place.

2.3 Consultation préliminaire

Les ARUS pourront désirer inclure dans leurs protocoles un mécanisme de consultation préliminaire qui permettrait au promoteur, avant tout choix d’un emplacement, d’informer l’ARUS de ses projets. Ce contact initial permet aussi au promoteur de déterminer si un ARUS a défini un protocole établissant ses préférences pour l’installation du système d’antennes. Conformément au processus établi par Industrie Canada, une communication écrite officielle entre le promoteur et les ARUS marque le début du processus de consultation officiel, d’une durée de 120 joursNote de bas de page 4, entre les deux parties.

Lorsqu’un protocole est en place, ce contact initial offre à l’ARUS une excellente occasion :

  • d’informer le promoteur des exigences et procédures de consultation locales établies et documentées;
  • de conseiller le promoteur en ce qui concerne les préoccupations d’ordre historique et environnemental associées à l’utilisation du sol, y compris les droits issus de traités des peuples autochtones ou de revendications territoriales de leur partNote de bas de page 5;
  • d’orienter le promoteur et de lui indiquer les préférences locales relativement aux divers emplacements d’installation possibles;
  • d’indiquer ses préférences;
  • de fournir des renseignements sur les préférences d’ordre esthétique ou d’aménagement paysager.

2.4 Participation du public local

Une consultation publique locale permet au public avoisinant de poser des questions et de soulever des préoccupations au sujet du projet d’antennes. Le public local et l’ARUS peuvent ainsi sensibiliser le promoteur en ce qui concerne les enjeux locaux et, ce faisant, influer sur la sélection de l’emplacement.

Le processus établi par Industrie Canada prévoit deux scénarios de consultation possibles :

  • L’ARUS peut déterminer la forme de la consultation publique dans son protocole et ainsi indiquer les cas exigeant une consultation publique et les cas qui ne l’exigent pas. Il est important de noter que, dans tous les cas, les exploitants d’entreprises de télécommunication, les opérateurs d’entreprise de radiodiffusion et les tiers propriétaires de pylônes doivent informer et consulter la population locale lorsqu’il s’agit de proposer l’installation d’un nouveau pylône d'antennes.
  • Si le protocole d’une ARUS n’aborde pas la question de la consultation publique, ou en l’absence d’un protocole, le promoteur est tenu de respecter le processus de consultation publique par défaut d’Industrie Canada.

Il importe toutefois de noter qu’une ARUS est dans une position idéale pour définir un processus de consultation publique, étant donné son expérience et ses connaissances des enjeux locaux. Le Ministère encourage donc les ARUS à prévoir un processus de consultation publique. En tant que représentante d’une localité, l’ARUS peut aider et guider les promoteurs dans la conduite d’une consultation fructueuse en établissant sans tarder des protocoles raisonnables assurant la prise en compte des préoccupations locales en matière d’utilisation du sol.

2.5 Réponses à la consultation

Même en l’absence d’un protocole local, une ARUS devrait se prévaloir des dispositions établies par Industrie Canada pour examiner attentivement les détails du projet du promoteur. À l’occasion de cet examen, une ARUS peut demander au promoteur de plus amples renseignements afin de déterminer si le projet soulève des préoccupations d’ordre public ou touchant l’utilisation du sol. Dans le cadre des discussions, l’ARUS peut suggérer au promoteur des solutions de rechange raisonnables et/ou des correctifs en réponse aux questions, commentaires ou préoccupations de la localité.

Afin de tirer pleinement avantage du processus de consultation, les deux parties doivent tenir compte de leurs exigences et contraintes respectives en vue d’une collaboration fructueuse. Elles pourront ainsi définir des solutions qui réduiront au minimum l’incidence des installations proposées sur l’environnement local.

2.6 Clôture de la consultation

Industrie Canada est d’avis que le protocole d’une ARUS devrait prévoir un mécanisme de rédaction d’une déclaration officielle marquant la clôture de la consultation auprès du promoteur. Il pourrait s’agir d’une décision officielle d’un fonctionnaire désigné, d’un comité compétent ou d’un autre moyen officiel, par exemple une note dans un compte rendu du conseil municipal. Si une ARUS, à la suite d’une consultation, décide d’approuver les projets par la délivrance d’un permis de construction, le protocole devrait l’indiquer.

Lorsque le promoteur aura répondu aux exigences de consultation publique conformément au processus de l’ARUS ou d’Industrie Canada, et que l’ARUS ou le public n’aura exprimé officiellement aucune objection au projet, Industrie Canada considérera que ni l’ARUS ni le public ne s’oppose au projet.

2.7 Négociations en cas d’impasse - Processus de règlement des différends

Dans la définition de leurs protocoles, les ARUS devraient prévoir un moyen de règlement des différends, en s’assurant que ce moyen convient à la population locale. En documentant le processus, tous les intéressés pourront ainsi comprendre leurs rôles et responsabilités ainsi que le processus de règlement des différends. Industrie Canada favorise en général un processus suivant lequel le promoteur, la population locale et l’ARUS recherchent ensemble une solution tenant compte de leurs intérêts respectifs. Lorsqu’une ARUS ou un promoteur le juge utile, l’un ou l’autre peut faire appel à Industrie Canada pour faire avancer les discussions. Conformément aux procédures d’Industrie Canada, lorsque l’une des parties (l’ARUS ou le promoteur) estime que les discussions sont dans l’impasse, elle peut demander officiellement au Ministère d’intervenir dans les cas raisonnables et pertinents. Ces situations d’impasse devraient par ailleurs être très rares.

Les ARUS pourront aussi prévoir d’autres moyens de règlement des différends dans leurs protocoles, fondés sur les intérêts respectifs des parties, plutôt que sur la réglementation, ce qui facilitera un règlement mutuellement avantageux.

2.8 Délais à respecter

Pour éviter des retards inutiles, le processus d’Industrie Canada prévoit un délai normal de 120 jours pour la conduite du processus de consultation, à compter de la réception d’une demande de consultation officielle. Par conséquent, les parties devraient pouvoir trouver une solution mutuellement acceptable ARUS devraient donc respecter ce délai dans la définition de leurs protocoles.

3. Guide pour la rédaction des protocoles locauxNote de bas de page 6

3.1 Principes de rédaction des protocoles

Les considérations et principes suivants pourront guider les ARUS dans la rédaction de protocoles tenant dûment compte des intérêts associés à l’utilisation du sol local ainsi qu’aux avantages qu’apporte à une communauté la radiocommunication, incluant la radiodiffusion. Les protocoles devraient, selon le cas, contenir les éléments suivants :

  • Information à l’intention des promoteurs précisant :
    • les secteurs d’intérêt historique ou environnemental pour la localité, et l’importance de limiter le plus possible l’incidence du projet dans ces secteurs;
    • les préférences locales relatives à l’emplacement des antennes.
  • Incitatifs encourageant l’aménagement esthétique des installations.
  • Exclusions pouvant s’ajouter à celles établies par Industrie Canada (CPC-2-0-03, section 6).
  •  Exigences de consultation publique qui, selon Industrie Canada, devraient être fonction du projet et de son incidence sur l’environnement local. Les ARUS pourront envisager un processus à deux volets, soit:
    • un processus d’approbation rationalisé dans le cas des projets qui se prêtent davantage à la localité, p. ex., nouveaux emplacements dans des secteurs industriels, sur une propriété municipale, pour les services d'urgence ou des installations personnelles par les membres du public (y compris l’exploitation du service de radioamateur et de réception de la télévision en direct ou par satellite);
    • un processus comprenant une large consultation publique dans le cas de structures non exclues qui susciteront probablement l’intérêt de la population locale, p. ex., construction de nouveaux pylônes exploités par des entreprises de télécommunication, des opérateurs d’entreprise de radiodiffusion et des tiers propriétaires de pylônes.

Le protocole devrait établir un délai raisonnable pour le traitement des propositions soumises à l’approbation de l’ARUS, en respectant les délais fixés dans la CPC-2-0-03.

3.2 Modèle général de protocole

Les éléments suivants sont présentés afin d’aider les ARUS à rédiger leurs protocoles visant les installations de systèmes d’antennes :

Objectifs

Aperçu des objectifs généraux du protocole local.

Compétences

Description des responsabilités et obligations de l’ARUS à l’égard des préoccupations légitimes relatives à l’utilisation du sol local; description du rôle et des responsabilités d’Industrie Canada, et du pouvoir d’approuver l’emplacement des installations de radiocommunications conformément à la Loi sur la radiocommunication.

Consultation auprès de l’ARUS

Peut comprendre :

  • les critères établis pour exclure de la consultation les systèmes d’antennes autres que ceux énumérés dans la CPC-2-0-03 du processus de notification de l’ARUS;
  • le processus de notification de l’ARUS;
  • la liste de tous les documents et dessins à présenter par le promoteur;
  • les frais de traitement et d’administration;
  • les moyens qu’utilisera l’ARUS pour donner son approbation;
  • les délais de traitement, respectant ceux qui sont établis dans la CPC-2-0-03.

Bâtis d’antennes exclus

Industrie Canada estime que tous les systèmes d’antennes n’ont pas à faire l’objet d’une vaste consultation auprès des ARUS et du public. L’application d’une telle exigence à toutes les propositions de systèmes d’antennes constituerait un fardeau lourd et inutile pour les promoteurs, les ARUS et la population locale. Conformément au processus d’Industrie Canada, certaines propositions sont jugées de faible incidence sur l’environnement local, et sont de ce fait exclues des exigences de consultation auprès des ARUS et du public. Industrie Canada estime que les exigences de consultation devraient être fonction du potentiel d’incidence du projet proposé. Quand elles rédigent un protocole local, les ARUS devraient tenir compte des types de projets qui ont une faible répercussion, et qui de ce fait pourraient justifier l’exemption des exigences de consultation. Rappelons que tout critère d’exemption établi par une ARUS ne peut que s’ajouter, selon le cas, à ceux qui sont déjà inclus dans la liste d’exclusion d’Industrie Canada (CPC-2-0-03, section 6).

Bâtis d’antennes non exclus

Les ARUS pourront envisager de préciser les éléments suivants dans leurs protocoles de consultation :

  • le type de structure : nouvelle, temporaire, systèmes d'antennes existants ou structures sans pylônes;
  • l'utilisation envisagée de la structure, qu’elle soit personnelle, commerciale ou de sécurité; les effets sur d’importants sites naturels ou culturels;
  • l’aménagement paysager, le contrôle d’accès, les clôtures et l’accès routier.

De plus, les ARUS pourront aussi :

  • encourager l’installation de nouveaux pylônes dans des secteurs commerciaux, industriels/agricoles ou dans les limites de servitudes de route ou de services publics;
  • inviter les promoteurs à présenter diverses options pour examen;
  • préciser les critères préférés pour l’emplacement de nouveaux bâtis dépassant une hauteur spécifiée.

Consultation publique

La consultation publique est un volet important du processus général de consultation. Industrie Canada estime que le public local devrait être consulté en ce qui concerne les propositions de systèmes d’antennes non exclus. Cette consultation permet à la population locale de participer aux discussions et, par la suite, d’influencer le choix de l’emplacement proposé. Ces discussions favoriseront un consensus entre tous les intéressés. Bien que les ARUS soient libres de concevoir leur processus de consultation publique en fonction de leurs besoins, signalons que le processus d’Industrie Canada comporte deux volets distincts :

  • Publication d’un avis public - processus par lequel le promoteur informe le public de son projet d’installer ou de modifier un système d’antennes, et incluant toute l’information nécessaire pour comprendre pleinement le projet.
  • Participation du public - processus par lequel le promoteur intéresse le public au projet et répond à toutes les questions et observations, en accordant l’attention voulue à toutes les préoccupations raisonnables et pertinentes. Ce processus peut prendre diverses formes, p. ex., réponses à des lettres, tenue d’une réunion publique, brèves visites, selon le niveau d’intérêt de la population locale.

Établissement de délais appropriés

Il est important que le protocole établisse les délais à respecter pour la durée du processus de consultation afin d’assurer qu’il sera donné réponse à toutes les questions et préoccupations en temps voulu et d’éviter de retarder inutilement les travaux du promoteur et de l’ARUS. Industrie Canada s’attend à ce que les délais fixés dans le protocole de l’ARUS respectent ceux établis dans la CPC-2-0-03.

En vertu des procédures d'Industrie Canada (CPC-2-0-03, section 4.4) la construction d’un système d’antennes doit être achevée dans les trois ans suivant la conclusion de la consultation. Après trois ans, les consultations antérieures ne seront plus réputées valides, sauf dans le cas où un promoteur obtiendrait une prolongation de l’entente pour une période donnée auprès de l’autorité responsable de l’utilisation du sol, et ce, par écrit concernée. Bien qu'Industrie Canada ne supporte pas la réduction du délai de trois ans, l'ARUS peut envisager d'inclure dans son protocole des procédures liées à l'extension du délai de construction.

Critères qu’il n’est pas nécessaire d’inclure dans les protocoles locaux

Conformément aux procédures d’Industrie Canada (CPC-2-0-03, section 7), les promoteurs sont assujettis à certaines obligations précises au palier fédéral. Les protocoles ne devraient pas leur imposer de nouvelles obligations dans ces domaines. Toutefois, une ARUS peut poser des questions ou demander des précisions aux promoteurs en ce qui concerne le déroulement de leurs projets et les solutions de rechange susceptibles de répondre à ces exigences et à toutes les autres exigences d’autorisation radio. Les promoteurs sont tenus de respecter les éléments suivants :

4. Conclusion

En raison de leurs connaissances, de leurs compétences et de leur leadership à l’échelle locale, les ARUS ont un rôle important à jouer dans le processus de consultation en ce qui concerne l’emplacement des systèmes d’antennes. Des protocoles clairs et raisonnables assureront une collaboration fructueuse entre les ARUS et les promoteurs. Ces protocoles pourront permettre de circonscrire les intérêts de la collectivité et de définir les principes visant l’utilisation du sol. En outre, les protocoles favorisent l’introduction de services de radiocommunications, incluant la radiodiffusion, dans une collectivité, et ce, dans les meilleurs délais. Ils peuvent aider les promoteurs qui projettent d’installer des systèmes d’antennes, en tenant dûment compte des enjeux relatifs à l’utilisation du sol.

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

Aux fins du présent document, un « système d’antennes » est habituellement constitué d’une antenne et d’un type de structure de support quelconque, généralement un pylône. La plupart des antennes ont leur propre mât, leur permettant d’être fixées directement à un édifice ou à un pylône.

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Note de bas de page 2

La liste des adresses et numéros de téléphone des bureaux régionaux et des districts d’Industrie Canada est fournie dans la Circulaire d'information sur les radiocommunications 66 (CIR-66), accessible sur Internet à l’adresse suivante : www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/fra/sf01742.html.

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Note de bas de page 3

Voir la Circulaire des procédures concernant les clients CPC-2-0-17, intitulée, Conditions de licence concernant l'itinérance obligatoire, le partage des pylônes d'antennes et des emplacements, ainsi que l'interdiction des emplacements exclusifs. La CPC-2-0-17 peut être consultée à l’adresse internet suivante : www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/fra/sf09081.html.

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Note de bas de page 4

La période de consultation de 120 jours commence seulement lorsque les promoteurs ont officiellement présenté par écrit tous les plans exigés par les autorités responsables de l’utilisation du sol. Elle ne comprend pas les discussions préliminaires avec les représentants des autorités responsables de l’utilisation du sol.

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Note de bas de page 5

Les ARUS sont encouragés à se référer aux ressources en ligne (par exemple, le Système d’information sur les droits ancestraux et issus de traités (SIDAIT) http://sidait-atris.aadnc-aandc.gc.ca/atris_online/home-accueil.aspx), selon le cas.

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Note de bas de page 6

Les municipalités peuvent également consulter le modèle de protocole développé en partenariat entre la Fédération canadienne des municipalités (FCM) et L’Association canadienne des télécommunications sans fil (ACTS). Le modèle du FCM / ACTS peut être consulté sur le site Web de la FCM à l’adresse suivante : www.fcm.ca.

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