Décisions sur le cadre de délivrance de licences pour les systèmes à satellites non géostationnaires et clarification des procédures pour toutes les demandes de licences relatives à des satellites

Juin 2017


1. But

Dans le présent document, Innovation, Sciences et Développement économique Canada (le « Ministère ») annonce des modifications aux règles de délivrance de licences pour les systèmes à satellites non géostationnaires, ainsi qu’aux procédures de réassignation de fréquences quand des autorisations relatives au spectre des satellites ont été retournées ou révoquées. Ces mesures résultent du processus de consultation SMSE-009-17, Consultation sur le cadre de délivrance de licences pour les systèmes à satellites non géostationnaires et clarification des procédures pour toutes les demandes de licence relatives à des satellites.

2. Mandat

En vertu de la Loi sur le ministère de l’Industrie, de la Loi sur la radiocommunication et du Règlement sur la radiocommunication et compte tenu des objectifs de la Loi sur les télécommunications, le Ministre assume la responsabilité de la gestion du spectre au Canada. À ce titre, il est responsable de l’élaboration d’objectifs et de politiques nationales pour l’utilisation des ressources du spectre et la gestion efficace des ressources du spectre des fréquences radioélectriques.

3. Législation

En vertu de l’article 5 de la Loi sur la radiocommunication et des articles 4 et 5 de la Loi sur le ministère de l’Industrie, le Ministre est investi des pouvoirs généraux relatifs à la gestion du spectre au Canada. Le gouverneur en conseil peut établir des règles relatives à la gestion du spectre, conformément à l’article 6 de la Loi sur la radiocommunication, lesquelles sont prescrites en vertu du Règlement sur la radiocommunication.

4. Objectifs en matière de politiques

Pour s’acquitter de son mandat de gestion du spectre, le Ministère a mis en place une politique visant à maximiser, pour les Canadiens et les Canadiennes, les avantages économiques et sociaux découlant de l’utilisation du spectre de radiofréquences. Dans ses activités de délivrance de licences, le principal objectif du Ministère est de faire en sorte que les utilisateurs de satellites canadiens (p. ex., radiodiffuseurs, établissements gouvernementaux et entreprises de télécommunications) aient accès à la capacité de transmission par satellite dont ils ont besoin pour exercer leurs fonctions respectives, de sorte que les services soient offerts partout au Canada, y compris dans le Nord. Ces objectifs sont renforcés par l’imposition de règles et de conditions pour la délivrance de licences, y compris de règles relatives à la couverture nationale et à la disponibilité d’une capacité suffisante pour l’utilisation canadienne.

5. Contexte

En janvier 2014, le Ministère a mis en place de nouvelles règles pour la délivrance de licences de satellites, ce qui comprenait la révision des procédures de délivrance de licences sur la base du premier arrivé, premier servi (PAPS), l’application du principe PAPS aux services fixes (SFS) et aux services de radiodiffusion (SRS) par satellite, ainsi que la création de licences de spectre pour l’autorisation des fréquences de satellites SFS et SRS. Ce cadre actualisé a été suivi en avril 2016 par la mise en œuvre de nouveaux droits de licence pour les bandes de fréquences SFS et SRS. Ces modifications avaient pour but d’établir un cadre de délivrance de licences moderne, attrayant et comparable à celui qui s’applique dans des pays qui ressemblent au Canada. Les consultations qui ont entraîné ces modifications avaient été entreprises avant la réémergence de vastes constellations de systèmes à satellites non géostationnaires pour les SFS. Bien que les règles actuelles de délivrance de licences s’appliquent aux systèmes à satellites non géostationnaires, elles n’ont pas été élaborées pour les mégaconstellations commerciales qui sont actuellement proposées et mises au point.

Le 15 juin 2016, le Ministère a imposé un moratoire sur la délivrance de licences pour les systèmes à satellites non géostationnaires commerciaux afin d’examiner le cadre en place. Cet examen visait à déterminer si les obligations et les règles ministérielles de délivrance de licences appliquées aux satellites non géostationnaires sont appropriées et si les systèmes sous licence canadienne répondront aux besoins du Canada en matière de capacité et de couverture.

Une consultation publique a été lancée le 23 mars 2017. Après des prolongations des périodes de commentaires et de réponses aux commentaires, la consultation s’est terminée le 11 mai 2017. Des commentaires et/ou des réponses ont été reçus des 13 parties suivantes :

  • la Société Boeing (Boeing)
  • la « Coalition » (Ciel Satellite LP, Meridian Global Connection Inc. (Meridian Global), Northpoint Spectrum Development Inc. (Northpoint), Parscom Management et WorldVu Satellites Limited/OneWeb)
  • GHGSat
  • Kepler Communications Inc. (Kepler)
  • Meridian Global/Northpoint
  • Microsat Systems Canada Inc. (MSCI)
  • NorthStar
  • O3b Networks (O3b)
  • OneWeb
  • Planet Labs Inc. (Planet)
  • SpaceX
  • Télésat Canada (Télésat)
  • ViaSat Inc. (ViaSat)

Dans son analyse des commentaires et dans ses décisions au sujet des règles de délivrance de licences, le Ministère a tenu compte des objectifs en matière de politiques déjà mentionnés, ainsi que des lignes directrices habilitantes du Cadre de la politique canadienne du spectre.

6. Discussion et décision

6.1 Imposition d’une limite quant au nombre de licences par bande de fréquences

Dans la consultation, nous avons demandé aux intéressés s’il fallait limiter le nombre de licences délivrées par bande de fréquences pour les systèmes commerciaux et quelle serait cette limite. Nous avons aussi voulu savoir s’il fallait exclure les systèmes qui servent à la collecte de données et qui transmettent à un petit nombre de stations terriennes fixes et à des systèmes non commerciaux.

Des commentaires et/ou des réponses aux commentaires ont été reçus de Boeing, la Coalition, GHGSat, Kepler, MSCI, NorthStar, SpaceX et Télésat. Toutes ces sociétés sauf MSCI ont marqué leur opposition, voire leur vive opposition à ce que soit limité le nombre de licences délivrées par bande de fréquences en faisant valoir que cette limitation aurait pour effet de freiner l’innovation. Elles ont dit qu’il fallait s’en remettre à des approches de marché et aux pratiques normales de coordination internationale et laisser les exploitants de satellites non géostationnaires juger du déploiement, de l’exploitation et du nombre de systèmes, le Ministère devant mettre l’accent pour sa part sur l’optimisation de l’interopérabilité et du rendement du spectre. Certains intervenants ont aussi signalé qu’aucune autre autorité compétente de délivrance de licences ne limite ainsi le nombre de licences.

Étant donné que les répondants s’entendent clairement pour dire qu’aucune autre autorité compétente n’impose une telle limite et que l’imposition d’une limite n’était pas une proposition ministérielle officielle, le Ministère continuera de délivrer des licences à tous les systèmes à satellites non géostationnaires qui répondent aux critères de délivrance de licences.

Dans les vues exposées sur la nécessité de compter sur la coordination et de laisser les exploitants déterminer la façon de déployer et d’exploiter les systèmes, Télésat en particulier a proposé que les règles de coordination internationale soient appliquées à la coordination nationale et que les titulaires de licence ultérieurs n’interfèrent pas dans le fonctionnement des systèmes déjà sous licence. Nous commenterons cette question de la coordination à la section sur les mécanismes pour résoudre les conflits de coordination.

Le Ministère n’imposera aucune limite au nombre de licences délivrées par bande de fréquences pour les systèmes à satellites non géostationnaires.

6.2 Modifications apportées aux exigences de la direction et du contrôle canadiens

Dans la consultation, on proposait d’exiger des principales installations de télémétrie, de télécommande et de contrôle (TT et C) et des grands centres des opérations du réseau (COR) qu’ils soient situés au Canada et que les demandes de licence comprennent une description des installations et des emplacements prévus.

Des commentaires et/ou des réponses aux commentaires ont été reçus de la Coalition et de GHGSat, Kepler, MSCI, Télésat et Planet. Les vues étaient partagées et la Coalition, GHGSat, MSCI et Planet s’opposaient à ces propositions. La Coalition soutenait qu’il n’y avait pas lieu d’établir une différence entre les satellites géostationnaires et non géostationnaires et que le lieu d’implantation des TT et C et des COR n’avait aucune importance dans la mesure où le titulaire de licence maintenait un contrôle opérationnel sur son réseau. Elle a aussi fait valoir que de telles exigences décourageraient les affaires au Canada compte tenu surtout du prix élevé que commande au pays la délivrance de licences aux stations terriennes. GHGSat croyait que, par principe, on se devait d’alléger la réglementation le plus possible et que, de leur côté, les titulaires de licence devaient avoir le plus de latitude possible pour concevoir leur réseau. Planet pensait que l’obligation de situer les installations au Canada jouait moins comme moyen de coordination et de limitation de l’interférence que d’autres moyens comme le partage des données des éphémérides.

Tant Kepler que Télésat ne s’opposaient pas aux propositions ou les appuyaient avec réserve dans leurs premiers commentaires. Kepler voulait qu’on précise si les titulaires de licence pourraient encore utiliser des installations au moyen d’un bail ou d’un contrat et si les exigences s’appliqueraient aussi aux systèmes sous licence étrangère. Télésat a mis en garde le Ministère contre le danger d’être trop prescriptif, puisque le segment terrestre dépend de l’architecture générale du système et que les réseaux mondiaux peuvent avoir besoin d’installations dispersées sur le plan géographique. Dans leurs commentaires en réponse, les deux sociétés partageaient l’avis que les obligations en question ne devraient pas être imposées.

Pour ce qui est de la proposition d’inclusion d’une description des installations TT et C et COR dans les demandes de licence et de mise en place de ces installations comme condition de licence dans le cadre des jalons de mise en œuvre, Kepler, MSCI et Télésat ont exprimé leur appui dans les commentaires. Télésat proposait qu’on exige avant le lancement la confirmation des emplacements choisis pour les installations et qu’on donne de la souplesse dans le déploiement ou la construction des installations, car il n’était pas nécessaire que toutes soient en place dès les premiers lancements. Dans ses commentaires en réponse, Kepler a ajouté que, si le Ministère imposait ces exigences, on ne devrait pas pour autant avoir à mettre en place les installations canadiennes pour le lancement des premiers satellites. ViaSat n’a exprimé aucun avis, mais a fait observer qu’aucune autre autorité compétente de réglementation ne formulait de telles exigences.

Le Ministère fait remarquer que c’est récemment seulement, et dans des circonstances spécifiques, qu’on a changé les règles de délivrance de licences pour permettre aux principales installations de TT et C des satellites géostationnaires de se situer à l’extérieur du Canada. Cela s’est fait à la suite de décennies d’expérience acquise avec les satellites géostationnaires et non géostationnaires traditionnels. L’existence d’un cadre clair et bien établi de réglementation nationale et internationale a aussi aidé le Ministère à décider d’assouplir ses exigences.

Les mêmes conditions ne sont pas encore réunies pour les systèmes à satellites non géostationnaires qui, déployés en grandes constellations ou mégaconstellations, assurent une connectivité omniprésente. Le Ministère mettra ses propositions en œuvre pour garantir sa capacité à exercer son autorité en vue d’une mise en valeur ordonnée des ressources du spectre.

Le Ministère est d’avis que, dans le cas des systèmes sous licence canadienne, l’obligation de situer au Canada les installations de TT et C et les COR n’impose pas un fardeau indu aux titulaires de licence. Par ailleurs, la nécessité de mettre à jour le cadre de délivrance de licences aux stations terriennes et la grille tarifaire applicable est un problème reconnu depuis longtemps. Le Ministère prévoit engager des consultations sur le cadre et les tarifs en 2018, ce qui permettrait de répondre à certaines des préoccupations exprimées par l’industrie.

Les installations principales de TT et C et les grands COR doivent se situer sur le territoire canadien.

Une description des installations avec les emplacements prévus doit figurer dans la demande de licence.

L’emplacement définitif des installations doit être confirmé d’ici le jalon 1 et la construction des premiers emplacements d’ici le lancement des premiers satellites (jalon 3), tel qu’il est décrit dans la CPC-2-6-02, Délivrance de licence aux stations spatiales.

6.3 Couverture canadienne

Dans le cadre des consultations, nous avons proposé que tous les systèmes commerciaux à satellites non géostationnaires de SFS et de SRS couvrent la totalité du territoire canadien 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 (24/7) et que la détermination de cette couverture se fonde sur la combinaison unique de l’altitude, de l’angle d’inclinaison et de l’angle d’arrivée exigé des signaux pour les bandes de fréquences demandées. Le Ministère a proposé en outre qu’aucune dérogation à cette exigence ne soit accordée à moins que le requérant n’exploite déjà une constellation de satellites non géostationnaires assurant une couverture intégrale du territoire canadien.

Le Ministère a enfin proposé qu’un nombre suffisant de stations passerelles soient situées au Canada, qu’une description de ces installations figure dans la demande de licence et que l’achèvement de ces stations soit prévu comme condition de licence dans le cadre des jalons de mise en œuvre.

Des commentaires et/ou des réponses aux commentaires ont été reçus de Boeing, la Coalition, GHGSat, Kepler, MSCI, NorthStar, O3b, Planet, SpaceX, Télésat et ViaSat. Planet et SpaceX s’opposaient à l’exigence d’une couverture intégrale et permanente du territoire canadien pour les SFS et les SRS. Ces sociétés soutenaient notamment que cette exigence ne convenait pas à tous les types de SFS et de SRS (aux systèmes en mode différé notamment), qu’elle empêcherait le déploiement de certains services en créneau et/ou de systèmes novateurs, qu’elle était déraisonnable compte tenu de la grande masse terrestre et du peuplement clairsemé du pays et que le Ministère devrait soit adopter une exigence minimale moins stricte, soit s’employer à encourager une couverture maximale et à faire appel aux « meilleurs efforts » au lieu de formuler une obligation rigoureuse. NorthStar s’opposait à ce qu’on impose cette obligation aux services d’exploration de la Terre par satellite, ce qui n’était toutefois pas proposé.

La Coalition a fait valoir qu’il était inutile de formuler une exigence de couverture, car les forces du marché et les déploiements planifiés de satellites géostationnaires suffiraient à répondre aux besoins canadiens. Elle soutenait en plus que toutes les exigences de couverture du territoire canadien devraient disparaître, y compris celles qui s’appliquent aux réseaux géostationnaires.

Dans leurs commentaires en réponse, tant GHGSat que Kepler ont dit que, si on devait imposer une couverture, on ne devrait pas le faire pour tous les systèmes. GHGSat jugeait que cette exigence ne devrait valoir que pour les systèmes utilisant les bandes de fréquences indiquées dans la PR-008, Cadre de politique pour le service fixe par satellite (SFS) et le service de radiodiffusion par satellite (SRS). De même, la Coalition a indiqué dans ses commentaires en réponse qu’aucune obligation de couverture ne devrait être imposée aux systèmes sous licence étrangère à la recherche d’un accès au marché canadien.

MSCI appuyait la proposition du Ministère relative à la couverture canadienne et Télésat prêtait un appui avec réserve en affirmant que, dans sa formulation (comme couverture du signal), l’exigence était trop rigide et ne tenait pas compte des capacités satellitaires modernes, qu’il s’agisse des faisceaux dirigeables ou des liaisons intersatellites. La société proposait d’exiger que la constellation soit capable de fournir un service ininterrompu en tout point du territoire canadien. La Coalition a soulevé des objections semblables dans ses commentaires en disant que le caractère arbitraire des exigences de service et des critères de mesure empêcherait de faire un usage novateur des nouvelles technologies et restreindrait la marge de manœuvre dont disposent les exploitants pour soutenir la concurrence et répondre aux besoins de la clientèle.

Dans les commentaires en réponse, ni O3b ni ViaSat n’ont pris position, mais ont fait observer qu’aucune autre autorité compétente de réglementation n’impose une telle obligation.

Le Ministère ne considère pas qu’une future couverture par satellites géostationnaires sous licence canadienne ou étrangère constitue une solution de rechange acceptable à une couverture canadienne par satellites non géostationnaires. Ces derniers, plus particulièrement ceux qui sont à basse orbite polaire (LEO), sont qualitativement différents des satellites géostationnaires par leur latence inférieure et leur couverture supérieure du Nord.

Un des objectifs stratégiques clés du Ministère dans la délivrance de licences de satellites est de veiller à ce qu’une capacité soit en place pour répondre aux besoins des utilisateurs canadiens. C’est pourquoi le Ministère a inséré des exigences de couverture dans les règles PAPS de délivrance mises en application en 2014. Il demeure fidèle à cet objectif.

Le Ministère reconnaît toutefois que cette exigence est liée à la politique-cadre des services de télécommunications et de radiodiffusion. Il modifie donc sa proposition initiale pour que celle ci s’applique uniquement aux systèmes à satellites non géostationnaires de SRS et de SFS qui sont conçus pour la prestation de services en temps réel aux utilisateurs finals.

Plus précisément, il indique que cette exigence de couverture vise à ce qu’une constellation proposée soit capable d’assurer un service ininterrompu (24/7) en tout point du territoire canadien. Comme il s’agit d’un critère d’évaluation des demandes, des paramètres techniques doivent être définis pour que le Ministère puisse vérifier si, dans sa conception, un système satisfait à l’exigence.

La circulaire CPC-2-6-02 énonce les paramètres techniques auxquels se reporte le Ministère pour évaluer si un système proposé répond aux exigences au moment de la demande. Les titulaires de licence ont toute latitude pour déterminer la façon de déployer leur réseau définitif et d’assurer la couverture nécessaire d’après les conditions de licence (ce qui comprend l’obtention de l’approbation du Ministère pour toute modification de conception qui tombe sous le coup des paramètres généraux de licence).

Le Ministère appliquera une proposition modifiée pour limiter la portée de l’exigence de couverture des systèmes conçus pour les SRS et certains types de SFS seulement.

Tous les systèmes commerciaux à satellites non géostationnaires de SRS et de SFS sous licence canadienne qui sont conçus pour la prestation de services en temps réel aux utilisateurs finals doivent être capables d’assurer un service ininterrompu (24/7) en tout point du territoire canadien.

Le Ministère a proposé de ne pas accorder de dérogation à cette exigence de couverture à moins que le requérant n’exploite déjà une constellation couvrant l’intégralité du territoire canadien. Des commentaires et/ou des réponses aux commentaires ont été reçus de Kepler, MSCI et Télésat.

La Coalition n’a pas commenté la proposition relative aux dérogations, car elle s’opposait au départ à l’exigence relative à la couverture. Kepler s’opposait vivement à la proposition en maintenant que l’exigence même, tout comme la limitation des dérogations, réduirait la concurrence et empêcherait les systèmes canadiens d’exploiter des créneaux. MSCI et Télésat appuyaient la proposition, à condition de modifier l’exigence en fonction de la capacité de fournir le service.

Comme l’exigence de couverture vaut seulement pour les systèmes à satellites non géostationnaires de SRS et de SFS conçus pour la prestation de services en temps réel, les autres types de systèmes non assujettis à cette règle n’auraient pas à faire l’objet de dérogations pour recevoir la licence.

Aucune dérogation ne sera accordée à l’exigence de couverture à moins que le requérant n’exploite déjà une constellation de satellites non géostationnaires assurant un service ininterrompu (24/7) en tout point du territoire canadien.

Le Ministère a aussi proposé d’exiger qu’un nombre suffisant de passerelles se situent au Canada pour permettre une desserte intégrale du territoire canadien et que les renseignements sur les stations passerelles soient communiqués dans la demande de licence. Un dernier volet de la proposition visait à inclure la construction des installations dans les jalons de mise en œuvre en tant que condition de licence.

Des commentaires et/ou des réponses aux commentaires ont été reçus de la Coalition et de Kepler, MSCI et Télésat. La Coalition et Kepler étaient toutes deux opposées à la proposition. Télésat l’appuyait au début, mais dans ses commentaires en réponse elle a adhéré au consensus sur l’absence d’obligations en ce qui concerne les stations terriennes.

Le Ministère fait remarquer que les propositions relatives aux stations passerelles sont une mesure supplémentaire pour s’assurer d’une capacité suffisante afin de répondre aux besoins des Canadiens; par conséquent, elles sont liées à l’exigence de couverture. Le Ministère modifie donc sa proposition initiale pour limiter l’exigence aux systèmes assujettis à cette obligation de couverture. Il limite également le tout à une seule station passerelle sans égard à la conception du réseau ni aux paramètres orbitaux.

Une description et l’emplacement prévu de toutes les installations passerelles devront figurer dans la demande de licence.

Les emplacements définitifs devront être confirmés d’ici le jalon 1, et la construction des installations canadiennes en question d’ici le lancement des premiers satellites (jalon 3), tel qu’il est décrit dans la CPC-2-6-02.

Les titulaires de licence qui exploitent un système à satellites non géostationnaires et dont le système est assujetti à l’exigence de couverture doivent établir au moins une station passerelle au Canada.

6.4 Capacité canadienne

Le Ministère a proposé des exigences de réservation d’une capacité pour les satellites non géostationnaires : il exigerait des satellites sur orbite terrestre basse qu’ils réservent toute leur capacité au marché canadien lorsqu’ils passent au-dessus du pays, et ce, pour la durée de la licence. Il exigerait également que les titulaires de licences de systèmes MEO et HEO réservent au marché canadien une capacité égale à la proportion que représente le territoire canadien couvert dans l’ensemble du territoire couvert par le satellite, et ce, jusqu’au lancement du premier satellite.

Des commentaires et/ou des réponses aux commentaires ont été reçus de Boeing, la Coalition, GHGSat, Kepler, MSCI, Planet, Télésat et ViaSat. Toutes s’opposaient à la proposition sauf MSCI; ViaSat n’a pas pris position, mais elle a fait observer qu’aucune autre autorité compétente de réglementation n’impose une telle obligation.

Plusieurs répondants ont fait des propositions au cas où le Ministère déciderait de donner suite à sa proposition. GHGSat a suggéré d’appliquer l’exigence aux seuls systèmes utilisant les bandes de la PR-008. La Coalition et Télésat voulaient que l’obligation soit la même, quel que soit le type d’orbite, et qu’elle ne s’applique que jusqu’au lancement. Télésat a également proposé que toute exigence soit définie au niveau du système, et non au niveau individuel des satellites.

Plusieurs répondants ont fait observer plus généralement que le cadre réglementaire du Ministère devrait être le moins lourd possible et laisser aux exploitants de satellites non géostationnaires un maximum de latitude quant à la façon de concevoir, de lancer et d’exploiter leurs systèmes.

Le Ministère fait remarquer que les constellations de satellites non géostationnaires diffèrent foncièrement et à maints égards des satellites géostationnaires. Plus particulièrement, ils offrent une bien plus grande souplesse de déploiement et une extensibilité permettant d’ajouter de la capacité à mesure qu’augmente la demande.

Vu les modifications apportées à l’exigence de couverture, le Ministère est d’avis qu’il n’est plus nécessaire que les systèmes à satellites non géostationnaires réservent une certaine capacité au marché canadien. Cependant, l’exigence de couverture vise à ce que les systèmes autorisés puissent non seulement couvrir physiquement le territoire canadien, mais aussi offrir des services aux Canadiens. Cela signifie que la capacité est disponible et qu’elle peut être augmentée dans un délai raisonnable pour les clients du Canada.

Le Ministère imposera donc une condition de licence relative au maintien d’une couverture canadienne et à la capacité de répondre aux besoins des canadiens, mais il n’imposera pas de capacité spécifique ni de mécanisme pour respecter cette condition. La façon pour les titulaires de licence de concevoir et de déployer leurs systèmes en fonction de cette exigence relève de leurs plans d’affaires et du marché canadien.

Le Ministère reconnaît que, même avec cette souplesse de déploiement, il peut y avoir des limites à la taille et à la capacité d’un système non géostationnaire (conditions de licence, fiche de notification à l’UIT, ententes de coordination ou considérations opérationnelles). Il reste que l’objectif stratégique d’une capacité satellitaire suffisant aux besoins des utilisateurs canadiens constitue une priorité pour le Ministère. Les systèmes non géostationnaires ont un vaste potentiel, plus particulièrement pour les régions isolées et septentrionales du Canada.

Le Ministère surveillera le développement des systèmes à satellites non géostationnaires mondiaux ainsi que la réaction du marché canadien. Il pourrait revoir cette condition de licence au cours des prochaines années.

Le Ministère imposera donc une condition de licence relative au maintien d’une couverture canadienne et à la capacité de répondre aux besoins des canadiens, mais il n’imposera pas de capacité spécifique ni de mécanisme pour respecter cette condition.

6.5 Élimination de la coexistence à titre de critère d’évaluation

Dans le cadre de la consultation, nous avons proposé que le Ministère n’évalue plus la coexistence avec les satellites non géostationnaires autorisés et approuvés dans le cadre du processus de demande de licence. Cette proposition était liée à des problèmes de mise en œuvre, dont le manque de renseignements accessibles au grand public dont ont besoin les requérants pour effectuer une analyse, le fait que la conception des systèmes puisse évoluer après la délivrance d’une licence et l’absence de déclencheurs réglementaires établis (autres que le chevauchement de fréquences) pour la coordination entre les systèmes à satellites non géostationnaires.

Des commentaires et/ou des réponses aux commentaires ont été reçus de la Coalition et de GHGSat, Kepler, MSCI, Télésat, Boeing, Planet et NorthStar. GHGSat et MSCI étaient opposées à la proposition; GHGSat suggérait de maintenir l’exigence à l’égard des systèmes utilisant des bandes exclues de la Politique des systèmes radio PR-008, Cadre de politique pour le service fixe par satellite (SFS) et le service de radiodiffusion par satellite (SRS) (bandes hors SFS et SRS). Quant à MSCI, elle craignait que les grandes constellations ne rendent inexploitables les systèmes de moindre taille. GHGSat se disait également préoccupée de l’utilisation des bandes hors SFS et SRS par les gros exploitants de SFS commerciaux, ainsi que des difficultés que pourraient connaître les exploitants dans les négociations de coordination.

Parmi les répondants qui appuyaient la proposition entièrement ou avec réserve, la Coalition a bien mis en évidence qu’aucune autre autorité compétente de réglementation ne formulait une telle exigence, qu’elle n’avait pas sa place sur un marché satellitaire moderne et en évolution et que le processus de coordination de l’UIT pouvait être utilisé à la fois pour la coordination nationale et entre les exploitants canadiens et les exploitants étrangers à la recherche d’un accès au marché canadien. Kepler a proposé que, dans le cadre du processus de demande de licence, le Ministère exige des requérants qu’ils décrivent comment ils exploiteront leur système sans causer d’interférence en prévoyant inclure la coordination dans les jalons de mise en œuvre. Boeing a proposé d’appliquer des conditions de licence qui obligent les titulaires à communiquer avec les autres exploitants de satellites non géostationnaires autorisés par le Canada et à assurer la coordination avec ces exploitants, alors que NorthStar disait craindre que l’utilisation de liaisons intersatellites (ISL) ne vienne aggraver les problèmes de coordination.

L’appui exprimé par Télésat à l’élimination de la coexistence comme critère d’évaluation dépendait de l’application des règles de coordination internationale de l’UIT à la coordination nationale. La société suggérait que « faute de pouvoir conclure une entente de coordination, l’exploitant ayant une moindre priorité de date à l’UIT soit tenu d’éviter toute interférence contre un réseau plus prioritaire et de ne rechercher aucune protection d’un tel réseau contre l’interférence [traduction] ». Les commentaires sur la coordination figurent à la section sur les mécanismes pour résoudre les conflits de coordination.

Le Ministère est toujours d’avis que la coexistence comme critère d’évaluation des demandes est inapplicable et que les craintes exprimées par GHGSat et MSCI peuvent se régler par des pratiques normales de coordination et de délivrance de licences où une utilisation de bandes hors des politiques d’affectation du spectre peut être autorisée à titre d’exception.

Le Ministère appliquera sa proposition d’élimination de la coexistence comme critère d’évaluation. Il ne soumettra à ce type d’analyse que les systèmes géostationnaires sollicitant une dérogation aux règles minimales de séparation orbitale ou là où de telles règles sont inexistantes.

Le Ministère n’évaluera plus la coexistence dans le cadre de la demande de licence pour les satellites non géostationnaires canadiens autorisés et approuvés.

6.6 Éclaircissements sur les jalons de mise en œuvre

Le Ministère a proposé de modifier les jalons de mise en œuvre dans le cas des vastes constellations en définissant celles-ci comme comptant 30 satellites et plus. Des commentaires et/ou des réponses aux commentaires sur ces propositions ont été reçus de la Coalition et de GHGSat, Kepler, Meridian Global/Northpoint, NorthStar, O3b, SpaceX, Télésat et WorldVu/OneWeb.

GHGSat, Kepler et Télésat appuyaient toutes avec réserve les jalons révisés en proposant des modifications. Kepler désirait que le Ministère harmonise ses jalons avec ceux de la Federal Communications Commission (FCC) une fois produit son avis de projet de règlementNote de bas de page 1. Kepler proposait une « limite douce » de déploiement à 75 % et une « limite dure » de déploiement à 30 % la 6e année avec déploiement intégral la 9e année. Elle proposait également de prévoir un minimum de satellites nécessaires au service selon la nature du système projeté. Télésat avançait également un jalon hybride avec 33 % de la constellation et un service commercial viable la 6e année, sans autre jalon ultérieur.

SpaceX a fait valoir qu’un régime de jalons qui serait le même pour tous pourrait ne pas convenir et qu’il fallait préférer un régime souple où les ressources sous licence doivent être mises en service et où le déploiement intégral est déterminé par les forces du marché. La société O3b appuyait de son côté les jalons proposés.

OneWeb et Meridian Global/Northpoint ont ajouté à ce sujet des commentaires à ceux qu’ils avaient présentés en passant par la Coalition. OneWeb a marqué vivement son opposition en disant que les jalons proposés allaient au-delà des jalons de mise en œuvre des titulaires de licence existants. OneWeb a proposé d’adoucir les conséquences en cas de non-respect d’un jalon en ramenant l’autorisation au nombre de satellites en exploitation au moment du jalon final. Meridian Global/Northpoint appuyait avec réserve les jalons proposés en demandant que, dans leur application, on se donne la souplesse de pouvoir tenir compte des imprévus.

La Coalition n’a pas pris position, mais voulait que les jalons soient le plus clairs possible et qu’on indique en détail comment ils devaient être respectés. Elle désirait qu’on décrive quelle preuve devrait être apportée et que le Ministère donne des précisions sur sa façon d’évaluer la conformité dans ce cas.

Les vues étaient partagées sur la question de définir les grandes constellations comme comptant 30 satellites et plus. Au départ, GHGSat a avancé une définition hybride avec un critère de masse globale de 50 kg et plus. Kepler et NorthStar demandaient au Ministère d’établir une différence entre les types de systèmes. MSCI et SpaceX ont dit que les jalons devraient être fondés non sur le nombre de satellites, mais sur une valeur minimale de service ou de couverture.

La Coalition et Télésat s’opposaient à cette définition de la constellation. Télésat proposait que les jalons révisés s’appliquent à tous les systèmes à satellites non géostationnaires indépendamment de la taille ou du service et la Coalition, qu’ils s’appliquent aux seuls systèmes commerciaux. Dans ses commentaires en réponse, GHGSat soutenait que l’application des jalons ne devrait pas être plus onéreuse pour les petits systèmes que pour les grands.

L’objectif des jalons de mise en œuvre est de veiller à ce que le spectre autorisé soit exploité dans un laps de temps raisonnable et à prévenir les demandes frivoles dans la mesure du possible. À la différence des États-Unis, le Canada n’impose pas, dans son cadre de délivrance de licences de satellites, de cautionnement pénalisant financièrement les titulaires de licence qui ne respectent pas leurs jalons. Par conséquent, le Ministère continuera de maintenir les jalons provisoires de mise en œuvre.

Quand le régime PAPS a été instauré, le but était de créer un processus objectif, prévisible et rapide de délivrance de licences. Le Ministère apprécie l’intention derrière les propositions d’inclusion dans les jalons d’exigences minimales de service ou de couverture. Pour instituer un régime semblable de jalons avec de tels éléments, il faudrait pouvoir déterminer au cas par cas si les jalons ont été respectés ou non. Ajoutons qu’il pourrait être difficile de définir des termes comme « service commercial viable » et « couverture minimale » comme mesures objectives même dans le cadre d’une évaluation au cas par cas.

L’établissement de jalons normalisés reposait sur le cycle type de conception et de construction de satellites géostationnaires et de systèmes commerciaux traditionnels à satellites non géostationnaires. La rétroaction reçue au cours des trois premières années du régime PAPS des milieux universitaires, gouvernementaux et scientifiques a amené le Ministère à conclure que ces jalons normalisés ne convenaient sans doute pas à de tels types de projets. C’est pourquoi les jalons de mise en œuvre applicables aux systèmes satellitaires non commerciaux seront établis au cas par cas selon la nature de ces systèmes.

Dans le cas des systèmes commerciaux, le Ministère établira un seul ensemble de jalons de mise en œuvre pour tous les systèmes, peu importe la taille de la constellation, et il présentera les éclaircissements qui suivent et une description des conséquences en cas de non-respect.

Les satellites de réserve et de rechange en orbite n’entrent pas dans le calcul du tiers à l’année 6 et de la constellation entière à l’année 9. Si le titulaire de licence n’a pas déployé le tiers de la constellation, mais qu’il assure un service commercial, sa licence ne sera pas révoquée. Elle sera toutefois révisée en fonction du nombre de satellites en exploitation et de la zone de couverture.

Si la constellation entière n’est pas en place à l’année 9, la licence sera révisée en fonction du nombre de satellites en exploitation et de la zone de couverture. Si le titulaire désire étendre sa constellation après le jalon final, il pourra demander à ce que sa licence soit modifiée sous réserve des dispositions de la section 5.2 de la CPC 2-6-02.

De nombreux commentaires reçus dans le cadre de la consultation sont des demandes visant à accorder un maximum de souplesse dans la conception et la mise en place de systèmes non géostationnaires nouveaux et/ou novateurs, ainsi qu’à mieux définir les jalons exigés.

À la lumière de ces commentaires et pour tenir compte de la période de mise en œuvre plus longue de 9 ans pour les systèmes à satellites non géostationnaires commerciaux, le Ministère a décidé de modifier aussi les jalons provisoires de mise en œuvre. C’est-à-dire que le Ministère a constaté que le jalon relatif au contrat de construction tel qu’il est actuellement défini pourrait ne pas traduire les réalités des exploitants de satellites plus petits ou plus récents, ni la nature du cycle de développement dans un grand nombre de technologies nouvelles ou novatrices envisagées pour les systèmes non géostationnaires.

Le premier jalon pour les systèmes à satellites non géostationnaires commerciaux sera donc fixé à l’année 3, et un contrat signé avec le fabricant sera requis pour entamer le processus de construction. Si le contrat n’inclut pas la construction de la constellation en entier, un jalon supplémentaire sera imposé à l’année 4. Enfin, le jalon associé au contrat de lancement passera de l’année 4 à l’année 5.

Les jalons de mise en œuvre pour toutes les constellations non géostationnaires commerciales seront modifiés de la manière suivante :

  • Année 3 : soumission d’un contrat signé avec le fabricant pour entamer le processus de construction et confirmation de l’emplacement de toutes les installations au sol (TT et C, COR et stations passerelles);
  • Année 4 : soumission d’un contrat signé avec le fabricant pour la construction de la constellation entière;
  • Année 5 : soumission d’un contrat de lancement signé;
  • Année 6 : le tiers de la constellation autorisée devra être déployé la 6e année;
  • Année 9 : la constellation entière devra l’être la 9e année.

Si le titulaire de licence n’a pas déployé le tiers de la constellation la 6e année, mais qu’il fournit des services commerciaux, sa licence ne sera pas révoquée. La licence sera modifiée en fonction des caractéristiques de la constellation la 6e année.

Si le titulaire n’a pas déployé toute la constellation la 9e année, mais qu’il fournit des services commerciaux, sa licence ne sera pas révoquée. La licence sera modifiée en fonction des caractéristiques de la constellation la 9e année.

6.7 Mécanismes pour résoudre les conflits de coordination

Le Ministère a sollicité les vues des intéressés sur deux mécanismes susceptibles d’être mis en œuvre en cas d’échec de la coordination nationale, à savoir l’imposition d’un partage des fréquences lorsqu’il y a brouillage par alignement et le recours obligatoire à une méthode de règlement des conflits par une tierce partie. Des commentaires et/ou des réponses aux commentaires ont été reçus de Boeing, la Coalition, GHGSat, Kepler, MSCI, NorthStar, O3b, WorldVu/OneWeb et Télésat.

Sur la question du partage obligatoire des fréquences en cas de brouillage par alignement, Boeing, la Coalition, Kepler, NorthStar et O3b appuyaient la proposition ministérielle avec ou sans réserve. La Coalition a suggéré au Ministère de définir d’avance les critères applicables aux cas de brouillage par alignement. Kepler désirait qu’on accorde la préférence aux systèmes capables d’un tel partage et qu’on oblige les autres à cesser leurs émissions. Cette société a en outre avancé des mesures à inclure dans les contrats commerciaux pour un partage des fréquences. Pour sa part, NorthStar a proposé de traiter différemment l’interférence aux stations passerelles et aux terminaux des clients.

GHGSat était contre la mesure et Télésat marquait vivement son opposition, jugeant peu pratique, voire impossible de déterminer le degré de capacité à fournir aux clients, ce qui dépendrait du nombre de constellations présentes ou futures en déploiement. Télésat ajoutait que le Ministère devrait s’appuyer sur les règles de coordination internationale pour régler les conflits de coordination nationale. MSCI était également opposée à la mesure en faisant valoir que, en matière de partage des fréquences, la préférence devrait aller aux systèmes plus récents dotés d’une technologie plus avancée qui peuvent offrir des débits de données par MHz plus élevés.

En ce qui concerne l’angle d’évitement approprié à définir pour le brouillage par alignement, Boeing, la Coalition, Kepler, OneWeb et Télésat ont offert des commentaires et/ou des réponses aux commentaires. Kepler a dit que le Ministère devrait faire sien l’angle adopté par la FCC à la suite de son avis de projet de règlement et Boeing s’est prononcée pour un angle de 10 degrés. La Coalition a suggéré au Ministère de poursuivre la consultation avant de décider d’un angle. OneWeb s’opposait à l’utilisation d’un angle d’évitement comme déclencheur d’un partage des fréquences en suggérant comme solution une valeur delta T/T ou I/N.

En ce qui concerne le recours obligatoire à un règlement des conflits par une tierce partie, des commentaires et/ou des réponses aux commentaires ont été reçus de la Coalition et de Kepler, MSCI, NorthStar, O3b et Télésat. Kepler appuyait la proposition du Ministère à condition que celui-ci fixe une valeur plafond pour les frais. MSCI, NorthStar et Télésat y étaient opposées. MSCI jugeait que les forces du marché et les ententes commerciales étaient suffisantes; NorthStar et Télésat pensaient que le Ministère pouvait se faire l’arbitre final des différends, ayant la compétence technique et le mandat de politique publique pour ce faire. SpaceX ne prenait pas position, mais suggérait au Ministère de poursuivre la consultation.

Le Ministère n’ira pas de l’avant avec ce recours proposé au règlement des conflits par une tierce partie, très peu d’intervenants se disant d’accord, et il reportera sa décision au sujet du partage obligatoire des fréquences en cas de brouillage par alignement. Comme plusieurs répondants l’ont signalé, ce partage est une question de première importance dans le processus en cours de projet de règlement de la FCC et la décision que prendra cet organisme pèsera sur la solution à adopter pour tous les exploitants à la recherche d’un accès au marché américain.

Le Ministère continuera, par le processus de l’UIT, à clarifier les pratiques de coordination entre les systèmes à satellites non géostationnaires. Il surveillera l’évolution du dossier aux États-Unis et à l’UIT et reviendra sur la question au cours de la prochaine année.

Dans l’intervalle, il continuera à appliquer les pratiques générales de coordination de l’UIT en matière de coordination nationale. Il importe de clarifier ce que cela voudra dire dans la pratique. Dans le cadre de la coordination internationale, la « priorité de date » tient une place essentielle, mais ce facteur n’est pas le seul. On s’attend à ce que les exploitants se coordonnent en toute bonne foi et qu’ils tiennent compte dans la mesure du possible des systèmes postérieurs selon les principes d’équité d’accès au spectre et d’efficacité de son exploitation. De multiples autres facteurs entrent en ligne de compte, dont le stade de conception ou de déploiement des systèmes, la notification ou non de déploiement de système et la conformité ou non de son exploitation aux caractéristiques notifiées.

Pour la coordination nationale, le Canada tient aussi compte de l’ordre d’autorisation conférant aux titulaires de licence plus anciens un statut semblable à celui des exploitants ayant priorité de date de l’UIT pour la coordination internationale. Cependant, une antériorité (« priorité de date ») n’empêche pas les titulaires de licence de devoir accommoder des systèmes postérieurs.

Le Ministère n’imposera pas de mécanisme de règlement des conflits par une tierce partie sur le plan de la coordination nationale et reportera toute décision sur le partage obligatoire des fréquences en cas de brouillage par alignement jusqu’à ce que la décision de la FCC soit connue et que l’UIT fasse de nouveaux progrès en ce qui concerne les règles applicables de coordination entre les systèmes à satellites non géostationnaires. Le Ministère continuera d’appliquer les pratiques de coordination standard.

6.8 Exigences de coordination pour les systèmes autorisés à l’étranger qui demandent une approbation d’exploitation au Canada

Le Ministère a proposé de maintenir sa politique d’approbation de l’exploitation des systèmes non géostationnaires sous licence étrangère au Canada si la coordination a été exécutée avec les réseaux canadiens, et ce, même si elle demeure incomplète avec d’autres systèmes étrangers. Des commentaires et/ou des réponses aux commentaires ont été reçus de Boeing, la Coalition, GHGSat, Kepler, MSCI, NorthStar, O3b, Planet, SpaceX, Télésat et ViaSat.

GHGSat, Kepler, MSCI, NorthStar et Planet appuyaient la proposition; la Coalition a donné son appui avec réserve en proposant que les systèmes sous licence étrangère soient tenus de se coordonner avec les réseaux canadiens ayant une antériorité (« priorité ») à l’UIT et que le Ministère impose aux exploitants canadiens un délai d’exécution de la coordination. ViaSat appuyait également la proposition à condition que le Ministère impose une date limite à la coordination.

Boeing, O3b et SpaceX s’opposaient à la proposition, suggérant plutôt de laisser les systèmes sous licence étrangère entrer en exploitation au Canada. SpaceX désirait qu’on adopte un régime de non-brouillage et de non-protection jusqu’à ce que la coordination soit exécutée avec les réseaux canadiens. Les trois sociétés voulaient que cette coordination soit une condition d’approbation de l’exploitation au Canada. Boeing suggérait en outre au Ministère d’adopter un régime pour le SFS semblable au régime en place pour les fournisseurs de services mobiles par satellite (SMS) avec des licences de fréquences délivrées par le Ministère qui englobent les communications avec les satellites sous licence étrangère.

Télésat s’opposait à la proposition en soutenant qu’un service pour les systèmes non géostationnaires sans une conformité entière aux obligations de couverture et de service au Canada risque par brouillage d’empêcher un système canadien (qui aurait assuré une couverture intégrale) de se déployer dans la même bande de fréquences. Cette société a également fait valoir que, en exigeant des titulaires canadiens qu’ils se soumettent aux règles de couverture et autres tout « en permettant aux exploitants sous licence étrangère de desservir sélectivement les marchés canadiens les plus lucratifs sans restrictions comparables », on se trouverait à défavoriser considérablement les premiers. Télésat souhaitait que les systèmes sous licence étrangère soient assujettis aux mêmes exigences que les systèmes sous licence canadienne.

La Coalition et d’autres ont marqué leur opposition à ce sujet dans leurs commentaires en réponse. Sur le marché mondial des satellites, le Ministère doit ménager un juste équilibre entre l’appui à l’industrie satellitaire nationale et la facilitation des services à la disposition des Canadiens. Grâce à sa politique exigeant que les systèmes sous licence étrangère se coordonnent avec les réseaux canadiens avant tout accès au marché et que cette coordination soit permanente, le Ministère s’assure que les titulaires de licence canadiens ne seront pas coupés du marché canadien. Qui plus est, l’exigence de couverture révisée qu’il formule confère aux exploitants canadiens assez de souplesse pour qu’ils puissent faire des affaires à l’étranger.

Le Ministère s’en tiendra à sa pratique consistant à exiger des systèmes sous licence étrangère qu’ils se coordonnent avec les réseaux canadiens avant de recevoir une approbation d’exploitation au Canada. Plus précisément, il exigera que les exploitants étrangers se coordonnent avec les réseaux canadiens ayant une antériorité (« priorité de date ») à l’UIT. Ces mêmes exploitants étrangers auront aussi comme obligation permanente de se coordonner avec les réseaux canadiens en application des conditions d’approbation de leur activité au Canada.

Aucune autre mesure ne sera adoptée en ce qui concerne les discussions de coordination qui accompagnent une demande d’accès au marché. De l’avis du Ministère, les procédures en place de coordination internationale sont suffisantes et devraient permettre de régler tout conflit susceptible de se présenter.

Pour approuver les demandes visant à ce que des systèmes à satellites non géostationnaires sous licence étrangère desservent le marché canadien et soient exploités au Canada, le Ministère continuera à exiger que la coordination ait été exécutée avec les réseaux canadiens ayant l’antériorité (« priorité de date ») en matière réglementaire. Il ne sera pas exigé que la coordination avec d’autres systèmes étrangers soit complète. Cette coordination sera une condition permanente de l’approbation d’exploitation au Canada.

6.9 Modifications apportées aux procédures concernant les autorisations révoquées ou retournées

Le Ministère a proposé de modifier les procédures en place pour ne pas accepter les demandes d’utilisation de fréquences retournées (par suite du retrait d’une approbation de principe, de la révocation d’une licence ou d’un retour volontaire par le titulaire). Il a également proposé de publier sur son site Web un avis indiquant qu’une fréquence a été retournée, ainsi que de commencer à accepter les demandes seulement 30 jours civils après la publication de l’avis.

Des commentaires et/ou des réponses aux commentaires ont été reçus de la Coalition et de GHGSat, Kepler, MSCI, Télésat et NorthStar qui, toutes, appuyaient en principe cette proposition. La Coalition proposait un délai d’attente de 90 jours civils en suggérant au Ministère d’inclure la date et l’heure de réception future des demandes dans la publication des avis de fréquences retournées.

Le Ministère donnera suite à sa proposition et adoptera un délai d’attente révisé de 60 jours civils.

Les fréquences retournées au Ministère ne seront pas immédiatement disponibles pour réaffectation. Le Ministère publiera un avis sur son site Web Gestion du spectre et télécommunications qui annoncera la date et l’heure de réception future des demandes relatives à ces fréquences. Il commencera à recevoir les demandes 60 jours civils après la publication.

7. Levée du moratoire

Le moratoire décrété sur les demandes relatives aux systèmes à satellites non géostationnaires sera levé à 8 h (heure de l’Est) le 26 juin 2017. Les demandes seront traitées selon l’ordre de leur réception dans la boîte de courriel des autorisations de satellites.

Une séance d’information sur les procédures révisées aura lieu le 12 juin 2017. L’heure et le lieu seront communiqués sur le site Web du Ministère avec le présent document. Pour obtenir plus de renseignements, on peut envoyer un courriel à ic.satelliteauthorization-autorisationsatellite.ic@canada.ca.

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