Rapport « Ce que nous avons entendu »

De : Innovation, Sciences et Développement économique Canada

Table des matières

Message de la présidente

En deux décennies à peine, la façon dont les Canadiens se connectent, travaillent et consomment l'information a radicalement changé. Nous nous trouvons désormais dans un monde numérique en évolution rapide : un monde de nouvelles opportunités que les générations précédentes n'auraient guère pu imaginer. Le consommateur numérique est plus engagé que jamais. Même si de nombreux Canadiens profitent de cette ère numérique, d'autres se heurtent à des obstacles pour accéder aux nouvelles technologies et participer pleinement à la société et à l'économie.

Certains se demandent si le Canada est bien préparé pour saisir les occasions et atténuer les défis qui découlent de la portée et de l'ampleur des changements technologiques constants.

C'est dans cet environnement numérique que les ministres de l'Innovation, des Sciences et du Développement économique et du Patrimoine canadien nous ont demandé d'examiner le cadre législatif en matière de radiodiffusion et de télécommunications du Canada.

Après sa nomination en juin 2018, notre Groupe d'experts a entrepris un vaste processus de communication et de consultation afin d'entendre ce que les Canadiens avaient à dire au sujet de ces nouvelles réalités et de bénéficier de leurs points de vue. Les membres du Groupe d'experts ont sillonné le pays afin de rencontrer et entendre les points de vue des divers intervenants. Nous voulions entendre une variété de points de vue sur la nécessité d'apporter des modifications législatives. Nous avons de plus fait un effort particulier pour entendre les collectivités autochtones et les communautés de langue officielle en situation minoritaire.

Les membres du Groupe d'experts et moi-même tenons à remercier sincèrement tous les intervenants qui ont pris le temps d'apporter leur expertise et de nous faire part de leurs réflexions dans le cadre de notre processus de consultation.

Le rapport présente les principaux thèmes qui sont ressortis de l'appel aux observations écrites que nous avons lancé.

Les perspectives et les recommandations qui nous ont été présentées nous aideront à éclairer et renforcer notre travail. Nous allons maintenant nous concentrer d'ici janvier 2020 sur la rédaction de notre rapport final qui contiendra des recommandations de modifications législatives

Janet Yale,

Présidente

Qui avons-nous entendu

Description du Infographic

Le graphique indique que le groupe d'examen a mené des activités de sensibilisation à Vancouver, Calgary, Whitehorse, Yellowknife, Iqaluit, Winnipeg, Toronto, Ottawa, Montréal, Halifax et St. John.

Il en ressort que 2085 lettres et communications officielles ont été reçues par le groupe d'examen et que ses membres ont participé à 12 événements et/ou conférences à travers le pays.

Ceci comprend les liens vers quatre vidéos promotionnelles créées par le comité.

Introduction

Le gouvernement a demandé au Groupe d'examen du cadre législatif en matière de radiodiffusion et de télécommunications de présenter des recommandations sur les changements législatifs qui pourraient être nécessaires afin de maximiser les avantages que l'ère numérique apporte aux citoyens, aux créateurs, aux intervenants du milieu culturel, au secteur des communications et à l'économie canadienne. Le gouvernement nous a également demandé d'entreprendre des consultations dans le cadre de notre examen avec l'industrie, les créateurs et les Canadiens, y compris les communautés autochtones et celles de langue officielle en situation minoritaire (CLOSM).

Le 24 septembre 2018, nous avons publié un document de consultation intitulé Examen du cadre législatif canadien sur les communications : Adaptation à un nouvel environnement : Appel aux observations (joint en annexe A). Il abordait les thèmes suivants :

Notre appel aux observations comprenait les questions que le gouvernement nous a posées dans le Cadre de référence. En réponse à l'appel aux observations, nous avons reçu 2 085 lettres et mémoires d'une grande variété d'intervenants. La liste des mémoires figure à l'annexe B.

Pour compléter le processus de consultation par écrit, les membres du Groupe d'experts ont rencontré des Canadiens de partout au pays afin de cerner les enjeux cruciaux auxquels ils sont confrontés et de recueillir des idées et des réflexions afin de répondre aux questions complexes pour lesquelles nous devons formuler des recommandations. Nous avons tenu des réunions en personne avec des intervenants à Vancouver, Calgary, Whitehorse, Yellowknife, Iqaluit, Winnipeg, Toronto, Ottawa, Montréal, Halifax et St. John's. Les organismes que nous avons rencontrés étaient diversifiés et comprenaient des gens de l'industrie, des créateurs, des communautés autochtones, des CLOSM, des groupes de défense de l'intérêt public, des groupes sur l'accessibilité et d'autres groupes. Une liste complète se trouve à l'annexe C.

Les mémoires et les rencontres en personne ont permis de recueillir une grande diversité de points de vue et de préoccupations sur des questions liées à la radiodiffusion et aux télécommunications. Le processus de consultation a également donné lieu à plusieurs suggestions concrètes et des propositions de modifications à apporter aux lois.

Le présent rapport souligne les principaux thèmes et messages reçus en réponse à notre appel aux observations. Tout au long du rapport, nous soulignons les points de tension relevés au cours du processus de consultation qui pourraient avoir des répercussions sur la réforme législative.

Thème A

La réduction des obstacles à l'accès aux réseaux de télécommunications évolués par tous les Canadiens

Selon les mémoires reçus, les intervenants s'entendent pour dire qu'un accès abordable à des réseaux à large bande de haute qualité, filaires et sans fil, est essentiel afin que les Canadiens participent à la société numérique. Nous avons organisé les mémoires en fonction des sujets suivants :

La réglementation économique des télécommunications

Il est clair, selon les mémoires, qu'un objectif important de la réglementation des télécommunications est de faire en sorte que tous les Canadiens aient un accès abordable à des réseaux de haute qualité, maintenant et à l'avenir. Il y a cependant des divergences importantes à l'égard de la façon d'atteindre cet objectif. Des opinions différentes se sont exprimées sur le fondement approprié de la réglementation économique des télécommunications et sur les modifications législatives nécessaires pour atteindre cet objectif.

Les intervenants ne s'entendaient pas sur la question de savoir si les objectifs de la politique des télécommunications devaient soutenir la concurrence entre les « entreprises propriétaires des installation. » – celles qui construisent et exploitent leurs propres installations de transmission pour fournir des services aux clients — ou s'ils devaient encourager la concurrence basée sur les services tout en assurant que les fournisseurs concurrents aient accès aux réseaux des entreprises dominantes. Certains ont fait valoir que le soutien de la concurrence basée sur les services (par des fournisseurs concurrents, dont certains n'exploitent pas leurs propres installations de réseau) entraînerait probablement une baisse des prix pour les consommateurs. D'autres ont soutenu que l'appui à la concurrence fondée sur les installations favorise les investissements continus dans les réseaux de télécommunications évolués tandis que la promotion de la concurrence basée sur les services dissuaderait les entreprises de télécommunications à continuer d'investir dans leurs réseaux.

Des points de vue divergents se sont manifestés au sujet du niveau de concurrence dans les marchés des télécommunications et de ses effets sur la rivalité entre les fournisseurs de services, la diversité des services offerts, la réactivité des clients et le prix des services dans ces marchés. Certains ont soutenu qu'il existe une forte concurrence dans les marchés canadiens de télécommunications. Pour d'autres, les marchés de télécommunications sont très concentrés, le niveau de concurrence réelle est limité et les prix des services de télécommunications dans certains marchés au Canada sont trop élevés.

Ces divergences se reflètent dans les positions sur l'orientation de la réglementation économique des télécommunications. Plusieurs intervenants ont fait remarquer que la Loi sur les télécommunications actuelle reposait sur une présomption de réglementation des tarifs et des conditions de service, mais qu'avec l'évolution de la concurrence, cette réglementation n'était généralement plus appropriée. On reconnaît des exceptions pour un ensemble limité de questions qui pourraient faire l'objet d'une réglementation continue, comme les exigences en matière d'accessibilité, l'accès à l'infrastructure passive, la sécurité publique et le piratage des œuvres protégées par les droits d'auteur.

Certains ont préconisé une réécriture fondamentale des dispositions de la Loi sur les télécommunications portant sur la réglementation économique. Dans certains cas, les intervenants ont expressément fait référence aux instructions données au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) par le gouverneur en conseil dans le Décret de 2006 de «... se fier, dans la plus grande mesure possible, au libre jeu du marché... » dans l'exercice de ses activités de réglementation en vue de réaliser les objectifs de politique énoncés à l'article 7 de cette loi. Les intervenants ont suggéré que le contenu de cette instruction soit enchâssé dans la loi elle-même.

D'autres étaient en désaccord avec la prémisse selon laquelle il suffit de s'en remettre au libre jeu du marché dans le secteur des télécommunications pour atteindre les objectifs de la politique canadienne en matière de télécommunications. Selon eux, il serait nécessaire d'avoir une réglementation économique pour certains marchés des télécommunications. Par exemple, certains ont soutenu qu'une réglementation plus stricte des marchés de gros des télécommunications est nécessaire afin de soutenir la concurrence fondée sur les services. Ces mêmes intervenants ont longuement commenté les effets préjudiciables sur la concurrence et sur leurs propres positions concurrentielles découlant du processus réglementaire actuel et, en particulier, des longs retards dans le règlement des différends et la mise au point des décisions réglementaires.

Le déploiement de réseaux à large bande dans les collectivités rurales et éloignées

Les intervenants ont souligné les défis particuliers que pose l'accès aux services à large bande dans les collectivités rurales et éloignées de même que dans les communautés autochtones. Ils ont souligné la nécessité d'une intervention gouvernementale continue et d'une collaboration avec ces communautés afin que tous les Canadiens bénéficient de la société numérique.

Les intervenants ont généralement convenu qu'il n'y avait pas suffisamment d'incitatifs pour que les acteurs du secteur privé investissent afin de réduire l'écart entre les niveaux de service et de prix dans les centres urbains et dans les autres régions du Canada. Cela s'explique en grande partie par la faible densité de population dans ces régions et les taux de rendement insuffisants pour ces entreprises. En raison du climat et du terrain, il y a d'autres défis dans les régions éloignées, en particulier dans le Nord. Toutefois, certains intervenants ont avancé que ces difficultés pourraient bientôt être surmontées grâce aux progrès technologiques comme le déploiement de satellites en orbite terrestre basse.

La plupart des intervenants ont convenu que les investissements dans l'infrastructure pour fournir des services à large bande dans les régions rurales et éloignées devront nécessairement être subventionnés. Plusieurs intervenants ont demandé au gouvernement d'élaborer une stratégie nationale pour les services à large bande qui assurerait un financement continu et stable pour cette infrastructure et qui regrouperait les programmes de soutien des services à large bande actuellement administrés séparément par Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE) et le CRTC.

Certaines collectivités nous ont fait part de leur volonté d'agir à titre de partenaires afin de fournir l'accès aux services de télécommunications à leurs membres. À travers les mémoires reçus, les municipalités ont montré leur intérêt à assurer le déploiement rapide des services de télécommunications afin d'atteindre leurs objectifs en matière de connectivité. Quelques municipalités, dont certaines en milieu rural, souhaitent également agir à titre de fournisseurs de services de télécommunications pour leurs résidents.

Les intervenants autochtones ont indiqué que le manque d'accès aux infrastructures à large bande constitue un problème majeur pour leurs communautés. Ils ont exprimé le désir de participer au déploiement des réseaux à large bande dans leurs propres collectivités, non seulement en tant que consommateurs de services de télécommunications, mais aussi en tant que propriétaires et exploitants de ces services. Ils ont également demandé que les services de télécommunications soient mis en place en fonction d'une approche communautaire plutôt que selon un modèle centré sur le consommateur. Il est important pour eux d'enchâsser dans la législation les droits territoriaux et ceux issus de traités avec des Autochtones et de les faire respecter lors de la prestation de services. Ils ont également souligné l'importance d'appuyer le développement économique, l'emploi, ainsi que la formation et le perfectionnement des compétences des Autochtones.

L'utilisation de l'infrastructure passive pour étendre les réseaux

Nous utilisons l'expression « infrastructure passiv. » pour désigner les structures qui peuvent soutenir les installations de télécommunications. Souvent, ces structures appartiennent aux autorités locales ou aux services publics d'électricité, de gaz ou d'eau. Il s'agit notamment de poteaux d'éclairage, de ponts, de châteaux d'eau et de mobilier urbain (comme les lampadaires, les boîtes aux lettres et les abribus). Les intervenants ont fait valoir que la question de l'autorité finale sur l'accès à l'infrastructure passive évolue à mesure que les réseaux de télécommunications continuent de se développer. Ils ont exprimé des points de vue divergents quant à savoir si la législation devait être modifiée pour faciliter un meilleur accès aux infrastructures passives et si ces modifications étaient constitutionnellement valides.

Les entreprises de télécommunications et les associations de l'industrie ont fait valoir qu'il est nécessaire de mieux réglementer l'accès aux droits de passages publics et aux autres infrastructures passives au niveau fédéral. Ces intervenants ont estimé que des retards dans l'obtention de droits de passage ou des prix élevés pour l'accès aux structures limiteront le déploiement des réseaux évolués, ce qui aura comme conséquence d'empêcher les Canadiens de profiter des services de communications qui dépendent de ces réseaux. Plusieurs intervenants ont soutenu que le CRTC devrait avoir le pouvoir de gérer cet accès, y compris le règlement rapide des différends entre les autorités responsables de l'aménagement du territoire et les entreprises de télécommunications.

En ce qui concerne le déploiement des services sans fil, nous avons entendu que le déploiement des technologies de la prochaine génération, y compris les réseaux sans fil 5G, nécessitera la construction de réseaux plus denses dotés de beaucoup plus de points de connexion qu'actuellement. La densification nécessitera également un meilleur accès aux droits de passage publics. En outre, les bâtiments privés peuvent jouer un rôle important dans le déploiement des réseaux.

Toutefois, les municipalités et les associations de distributeurs d'électricité ont fait valoir qu'elles ont besoin d'exercer un contrôle continu de l'infrastructure passive et des droits de passage, soulignant qu'elles ont la responsabilité de concilier les besoins des divers utilisateurs. Elles sont prêtes à travailler en collaboration avec les entreprises de télécommunications pour étendre les réseaux de télécommunications. Les municipalités ont fait remarquer qu'elles ont une longue tradition de résolution des problèmes liés aux installations d'infrastructure au moyen d'une approche fondée sur la coopération. Elles ont fait état en particulier du protocole établi pour l'installation de pylônes d'antennes comme exemple de collaboration fédérale-municipale pour régir l'infrastructure des télécommunications.

Les intervenants autochtones ont déclaré qu'ils devraient contrôler, conformément à leurs droits issus de traités et à leurs droits territoriaux, l'installation de réseaux de télécommunications sur leurs terres.

La gestion du spectre

Le déploiement des réseaux sans fil évolués repose sur l'accès au spectre. Celui-ci est géré par le ministre de l'Industrie au nom des Canadiens. ISDE est responsable à la fois de l'attribution des fréquences (en les désignant pour certains services) et de leur assignation à des personnes ou des entités particulières.

Nous avons entendu qu'il était impératif que l'autorité de réglementation du spectre procure en temps opportun l'accès au spectre à mesure que les services de communications continuent de se développer. De nombreux intervenants ont observé que les processus d'assignation devront être accélérés pour refléter le rythme des changements technologiques. Ils ont également souligné que l'autorité de réglementation du spectre devra trouver un équilibre entre les demandes concurrentes d'assignation provenant, par exemple, des services commerciaux, des responsables de la sécurité publique et des premiers intervenants, ainsi que des besoins de défense. Ces besoins concurrents devraient s'adapter aux services par satellite, y compris le déploiement de satellites en orbite terrestre basse susceptibles d'appuyer la prestation de services à large bande dans les régions rurales et éloignées.

Plusieurs mémoires ont préconisé d'énoncer un ensemble d'objectifs dans la législation de la gestion du spectre afin de remplacer les dispositions actuelles de la Loi sur la radiocommunication qui font référence à la Loi sur les télécommunications. Plus précisément, ils ont été nombreux à recommander que la loi ordonne à l'autorité de réglementation du spectre de s'en remettre au libre jeu du marché pour gérer le spectre et qu'elle prenne soin de minimiser le fardeau administratif lié à ses activités. Plusieurs intervenants ont indiqué que l'autorité de réglementation du spectre devrait permettre les échanges sur le marché secondaire et la cession des droits d'utilisation du spectre.

Plusieurs intervenants ont formulé des observations concernant la forme que devrait prendre l'autorité de réglementation du spectre ainsi que sur la possibilité de combiner la Loi sur la radiocommunication avec la Loi sur les télécommunications. Ces questions sont abordées sous le thème D.

La sécurité et la fiabilité des réseaux

On nous a expliqué qu'il devient de plus en plus important d'assurer la sécurité des télécommunications puisque de plus en plus d'appareils sont désormais connectés à Internet. En outre, les infrastructures et les systèmes essentiels sont vulnérables aux menaces transitant par les réseaux de télécommunications.

On nous a aussi dit que les entreprises de télécommunications et les fabricants d'équipement ont fait des investissements afin de contrer les risques en matière de sécurité et de se défendre contre les cyber-menaces.

La neutralité de l'internet

Les groupes de défense de l'intérêt public et le grand public s'entendent généralement pour dire que les principes de neutralité de l'Internet sont importants. De nombreux mémoires soulignaient la nécessité de refléter ces principes dans la législation sur les télécommunications.

Les intervenants ont exprimé des points de vue divergents quant à savoir si la législation devait être modifiée pour y enchâsser les principes de neutralité de l'Internet. Certains ont proposé que la Loi sur les télécommunications devrait faire explicitement référence à la neutralité de l'Internet. D'autres ont soutenu que le régime administré par le CRTC aux termes des dispositions législatives actuelles était déjà assez solide. Certains ont suggéré que les dispositions actuelles devraient s'appliquer aux revendeurs de services de télécommunications en plus des entreprises de télécommunications qui exploitent des installations. De plus, certains intervenants ont fait remarquer qu'il y a un danger à être trop rigide dans la législation, ce qui risquerait de compromettre l'adaptabilité future des dispositions législatives aux effets de technologies qui pourraient émerger dans le futur.

Thème B

Le soutien à la création, à la production et à la découvrabilité du contenu canadien

Les intervenants du secteur culturel, dont plusieurs étaient regroupés en coalition, ont tous reconnu que la révolution numérique a profondément marqué la création, la distribution, la consommation, les modèles d'affaires et la tarification du contenu. La grande majorité d'entre eux a de plus souligné l'importance, à l'ère numérique, de soutenir le contenu audio et audiovisuel canadien afin de préserver et d'exprimer l'identité et la souveraineté culturelle du Canada dans toute sa diversité. Ils ont, ainsi, globalement réaffirmé l'importance et la pertinence des objectifs de la Loi sur la radiodiffusion. Nous avons regroupé leurs propositions en six grandes thématiques :

La création et la production de contenu canadien

Selon la majorité des intervenants du secteur culturel, le financement de contenu canadien est un enjeu majeur. La perte de revenus (publicité et abonnements) des acteurs traditionnels tels que les radiodiffuseurs privés, les stations de radio, et les entreprises de radiodiffusion (EDR), au profit des nouveaux acteurs dans le secteur culturel, notamment, les plateformes numériques étrangères et les fournisseurs de service d'accès à l'Internet (FSI), incite la majorité des intervenants à exiger un traitement équitable entre joueurs traditionnels et nouveaux joueurs. Ceux-ci ont ainsi recommandé d'élargir aux nouveaux acteurs l'application du cadre législatif et réglementaire en matière de financement de contenu canadien (par exemple : exigences sur la programmation canadienne et contributions au Fonds des médias du Canada [FMC]). Cela pourrait se faire par un système de licence, des ententes contraignantes ou des règlements assortis de sanctions administratives pécuniaires (SAP). Certains ont souligné l'urgence de la situation et ont demandé des mesures immédiates (comme la révision de l'Ordonnance d'exemption relative aux entreprises de radiodiffusion de médias numériques) afin de mettre les nouveaux acteurs à contribution avant une éventuelle révision du cadre législatif.

Quelques intervenants, notamment les entreprises verticalement intégrées et les EDR, ont plaidé en faveur d'un allègement du fardeau réglementaire afin de laisser une plus grande place aux forces du marché. Les plateformes numériques étrangères ont fait valoir qu'elles investissaient déjà dans la production et le talent au Canada et qu'elles contribuaient ainsi à l'écosystème créatif du pays. Certains étaient d'avis que le financement de contenu canadien devrait provenir directement de l'État, plutôt que d'être subventionné par les revenus de l'industrie. À l'inverse, comme mentionné plus haut, la majorité a insisté sur des mesures contraignantes afin d'assurer le financement de contenu canadien face aux défaillances du marché.

Plusieurs intervenants, notamment les créateurs et les producteurs, ont souligné le fait que les FSI profitaient de l'accroissement de la consommation de contenu audio et audiovisuel en ligne, et devraient donc contribuer à sa création. Ces intervenants ont ainsi souhaité la modification du cadre législatif afin de permettre au CRTC d'imposer des contributions aux FSI et aux fournisseurs de services sans fil. À l'inverse, d'autres intervenants, dont les FSI, ont fait valoir que la contribution des FSI au contenu canadien serait injuste puisque l'utilisation de l'Internet ne se résume pas à la diffusion de contenu. Selon eux, la contribution des FSI devrait se limiter à la construction du réseau qui permet l'accès au contenu canadien. Leur contribution au financement du contenu pourrait de plus avoir un impact négatif sur le prix d'accès à l'Internet si elle était répercutée aux consommateurs.

Il est important de noter que la presque totalité des intervenants a plaidé en faveur d'une équité fiscale au niveau des taxes de vente entre les entreprises canadiennes et les entreprises étrangères, et ce, même si cet enjeu dépasse le cadre législatif en matière des communications. Selon eux, ceci mettrait fin au désavantage concurrentiel que subissent actuellement les entreprises canadiennes qui ont en plus des obligations de création et de diffusion de contenu canadien.

La majorité des intervenants ont aussi recommandé de maintenir les règles canadiennes de propriété et de contrôle du système de radiodiffusion tout en imposant des obligations aux entreprises étrangères pour soutenir la création et la diffusion de contenu canadien. Un petit nombre a plutôt souhaité un assouplissement des restrictions en matière de propriété des médias nationaux afin que les entreprises de radiodiffusion canadiennes puissent avoir accès à davantage de financement privé.

La découvrabilité du contenu canadien à l'ère numérique

Les intervenants ont convenu que les choix de contenu semblent désormais illimités et que les plateformes numériques utilisent des algorithmes propriétaires faisant usage de données de masse pour prédire les préférences des utilisateurs et adapter leurs offres. Ils ont également souligné en grand nombre le fait qu'il devient de plus en plus difficile de trouver du contenu canadien. Il est donc important pour eux que le nouveau cadre législatif traite l'enjeu de la découvrabilité du contenu canadien.

Plus précisément, plusieurs ont suggéré que la politique canadienne de radiodiffusion se fixe comme objectifs non seulement la diffusion et la distribution du contenu canadien, mais aussi sa mise en valeur. Selon eux, cela pourrait entraîner pour les plateformes numériques l'obligation de faire la promotion et de prioriser le contenu ainsi que de détenir un minimum de titres ou d'heures de programmation canadienne. Beaucoup ont aussi demandé des modifications au cadre législatif permettant d'imposer des obligations de partage de données concernant le visionnement des titres afin de mesurer la consommation du contenu canadien sur ces plateformes.

Quelques intervenants, dont les plateformes numériques, ont exprimé des réserves ou ont signifié leur refus quant à la nécessité d'avoir des obligations concernant la découvrabilité. Ils estiment qu'il revient aux consommateurs de décider ce qu'ils veulent voir en fonction de leurs préférences. Les plateformes numériques ont aussi mis de l'avant leur capacité d'offrir une visibilité globale au contenu canadien.

La diversité de contenu canadien

Les intervenants étaient nombreux à signaler l'importance de préserver la diversité dans le secteur du contenu, et ce, à deux niveaux : la diversité des voix et la diversité culturelle.

Selon plusieurs, l'existence d'un secteur de production et de radiodiffusion indépendant est nécessaire pour préserver une diversité de voix et de perspectives face à la consolidation de l'industrie. Ils ont donc demandé un engagement explicite dans le cadre législatif en faveur d'un secteur indépendant.

Les producteurs et radiodiffuseurs indépendants ont également souhaité obtenir une plus grande protection du CRTC face aux grandes entreprises verticalement intégrées. À l'inverse, les entreprises verticalement intégrées ont recommandé de miser davantage sur les forces du marché et se sont opposées aux règles limitant leur flexibilité d'adapter leur offre de contenu (par exemple : les règles concernant la propriété du contenu).

Plusieurs ont demandé d'inclure des objectifs concernant le contenu créé par des femmes, des créateurs autochtones, des créateurs francophones, des CLOSM et des créateurs faisant partie des groupes d'accessibilité.

Les intervenants autochtones ont fait valoir que la législation devrait comporter des dispositions pour non seulement préserver, mais aussi promouvoir activement les langues, les traditions et la culture autochtones. Ils ont insisté sur l'impératif de rendre ce contenu disponible de façon proactive plutôt que de dépendre de « la disponibilité des moyen. ». Ils ont demandé de déployer davantage de ressources et de mécanismes pour soutenir le financement, la distribution et la découvrabilité des émissions créées par les peuples autochtones. Ils ont également exprimé leur volonté de pouvoir décider de toute question relative à l'expression des cultures autochtones en radiodiffusion.

Le concept de diversité a particulièrement interpellé les intervenants francophones. Ils ont notamment insisté sur la nécessité d'avoir un cadre législatif qui préserve la dualité linguistique du Canada. Plusieurs ont évoqué l'importance de continuer d'investir dans la création de contenu de langue française et d'en assurer sa disponibilité et sa découvrabilité sur toutes les plateformes.

Des CLOSM ont également insisté sur l'importance de prévoir des mesures de soutien spécifiques aux émissions produites par les CLOSM sur toutes les plateformes.

Les groupes d'accessibilité ont évoqué l'importance d'assurer une représentativité dans les médias des personnes malvoyantes et malentendantes. Ces groupes ont également formulé des recommandations concernant les mesures de soutien pour le contenu original créé par et pour ces personnes.

Certains ont suggéré que la responsabilité de répondre aux objectifs sociaux et culturels, incluant ceux reliés à la diversité, incombe aux acteurs publics. Suivant cette logique, le secteur privé se concentrerait principalement sur la création et la commercialisation de contenu susceptible d'avoir du succès national et international. À l'inverse, d'autres ont fait valoir que l'atteinte des objectifs sociaux et culturels ne pouvait reposer uniquement sur les sociétés publiques.

Les nouvelles locales

Beaucoup d'intervenants ont fait état de l'effet dévastateur que le transfert des revenus publicitaires vers les plateformes numériques a eu sur l'environnement médiatique canadien, en particulier sur les modèles d'affaires de la presse écrite, des radiodiffuseurs privés (surtout de la télédiffusion en direct), et, dans une moindre mesure, du radiodiffuseur public. Ils ont fait valoir que cette migration des revenus nuisait à la capacité des radiodiffuseurs de produire et de diffuser des nouvelles locales. Ils ont souligné l'importance de la survie des médias locaux pour la vitalité du débat démocratique, surtout à l'ère de la consolidation médiatique et de la désinformation.

Étant donné que les nouvelles sont souvent lues sur des plateformes numériques, les médias écrits ont exprimé leur désir de pouvoir obtenir des données des plateformes numériques pour mieux comprendre leur public.

Plusieurs ont proposé de créer un fonds pour les médias d'information afin de financer des émissions de nouvelles et d'informations locales et régionales sur toutes les plateformes. Cependant, les intervenants ont souligné l'importance de sauvegarder l'indépendance des médias, quel que soit le programme de financement.

Plusieurs ont également souligné le rôle important que jouent CBC/Radio-Canada, les diffuseurs éducatifs et culturels provinciaux, les médias autochtones ainsi que les chaînes de télévision et les stations de radio communautaires dans la diffusion de nouvelles locales.

Le rôle de CBC/Radio-Canada

Plusieurs ont reconnu le rôle fondamental de CBC/Radio-Canada dans la création et la diffusion de contenu culturel et d'informations sur toutes les plateformes. Pour garantir sa capacité à jouer son rôle, plusieurs intervenants ont appelé à protéger l'indépendance de CBC/Radio-Canada (par exemple : à travers des mécanismes de financement plus stables). Ils ont aussi demandé d'accroître le financement du radiodiffuseur public à des niveaux comparables à ceux des radiodiffuseurs publics d'autres pays.

Plusieurs ont également souligné le rôle de CBC/Radio-Canada auprès des CLOSM et des communautés autochtones. Cependant, des communautés autochtones ont fait valoir que CBC/Radio-Canada devrait agir en complémentarité avec les médias autochtones et non comme un concurrent. Le mandat de CBC/Radio-Canada devrait donc inclure un engagement à développer des partenariats et à partager son financement avec de plus petites organisations comme les médias autochtones.

Des radiodiffuseurs privés ont également soutenu que CBC/Radio-Canada ne devrait pas agir en concurrence avec eux, surtout en matière de revenus publicitaires.

Finalement, certains ont exigé une meilleure représentativité au sein de CBC/Radio-Canada, en particulier au niveau de la communauté autochtone.

Le rôle des autres radiodiffuseurs non-commerciaux

Plusieurs ont fait valoir que les radiodiffuseurs éducatifs et culturels provinciaux, les médias autochtones, les services à but non lucratif, ainsi que les chaînes de télévision et les stations de radio communautaires diffusent du contenu qui répond à des objectifs culturels et sociaux. Leur programmation complète donc l'offre de contenu du secteur privé et de CBC/Radio-Canada. Ces intervenants ont donc suggéré que ces radiodiffuseurs pourraient jouer un rôle plus grand afin d'assurer l'existence d'émissions qui répondent à des logiques qui ne sont pas commerciales, notamment, en offrant des nouvelles locales et une voix aux populations sous-représentées. Selon ces intervenants, le cadre législatif devrait ainsi reconnaître et soutenir, non pas un seul radiodiffuseur public, mais un écosystème de services publics et communautaires qui, globalement, permettraient de réaliser les objectifs fixés par le législateur afin de répondre aux besoins particuliers de groupes minoritaires et sous-desservis ainsi que des collectivités régionales et locales.

Thème C

L'amélioration des droits du consommateur numérique

L'Internet et les technologies numériques ont transformé la participation sociale, économique, culturelle et civique des Canadiens. Cela a ouvert la voie à un nouveau type de consommateur : un consommateur engagé en tant que créateur, citoyen et participant à part entière à la société numérique. Mais cette transformation soulève également le risque de préjudices individuels et sociaux, notamment les dommages résultant de la prolifération de la désinformation et des « fausses nouvelle. ». La transformation implique également que les Canadiens doivent posséder des compétences numériques pour participer pleinement à la société numérique.

Nous avons reçu des commentaires sur les enjeux suivants :

Le caractère abordable des services pour les canadiens à faible revenu

La concurrence et le caractère abordable des services de télécommunications ont été abordés dans le cadre du thème A.

Toutefois, les intervenants ont aussi formulé des commentaires spécifiques à propos du caractère abordable des services pour les Canadiens à faible revenu et ceux qui ont des besoins en matière d'accessibilité. Ces derniers ont du mal à s'offrir des services de communication essentiels. Ceci a une incidence sur leur capacité de participer pleinement à la société numérique et d'exercer leurs droits en tant que citoyens.

Les groupes de défense de l'intérêt public ont souligné l'importance d'un accès abordable à l'Internet pour les personnes à faible revenu afin de leur permettre de postuler pour un emploi, de suivre des formations ou d'accéder aux services gouvernementaux. Dans certains mémoires, les intervenants ont demandé au gouvernement d'élargir ses programmes d'Internet à faible coût actuels et de veiller à ce que toutes les entreprises de télécommunications y participent. D'autres intervenants ont recommandé le plafonnement des prix pour les Canadiens à faible revenu et l'accès gratuit ou à prix considérablement réduit à des technologies adaptées pour les services de communications.

Les intervenants ont fait valoir qu'une tarification transparente et stable est importante pour tous les Canadiens, en particulier ceux qui ont un faible revenu ou des besoins d'accessibilité.

L'accessibilité

Certains intervenants ont fait valoir que la législation sur les communications devrait énoncer les objectifs liés à l'accessibilité afin que les personnes qui ont des besoins d'accessibilité soient prises en compte dans la réglementation des secteurs des télécommunications et de la radiodiffusion. D'autres ont proposé d'inclure des représentants des groupes sur l'accessibilité dans les processus d'élaboration des politiques, comme mentionné sous le thème D.

Les groupes sur l'accessibilité ont noté que les outils de communication et les applications mobiles sur les appareils intelligents sont non seulement importants pour eux en tant que consommateurs numériques, mais qu'ils contribuent également à leur indépendance et leur liberté. Ils ont souligné l'importance d'avoir un accès abordable à l'Internet, y compris des forfaits de données mobiles, pour que ces outils et applications puissent fonctionner.

Des intervenants ont souligné l'importance d'avoir des normes d'accessibilité dans les services de communications, y compris pour la fourniture de contenu audiovisuel. Ils ont proposé des normes pour la prestation de services en langue des signes, des sites Web accessibles et l'interprétation image sur image, ainsi que la vidéodescription. Les groupes sur l'accessibilité ont recommandé d'inclure l'obligation de respecter les normes d'accessibilité directement dans la législation sur les communications ainsi que d'établir des mécanismes pertinents de mise en application.

Les enjeux sociaux dans un environnement numérique

Les plateformes numériques ont créé de nouvelles possibilités de participation à la société numérique. Elles ont élargi les possibilités d'expression des idées et de la créativité et rendu possibles la création et le partage de contenus créés par les utilisateurs. Toutefois, elles engendrent également un potentiel inédit et accru de préjudices individuels et collectifs allant de la désinformation et des fausses nouvelles à des contenus inappropriés ou illégaux. Les mémoires ont évoqué les rôles et responsabilités potentiels des plateformes numériques en ce qui concerne les nouvelles, l'information et le contenu audiovisuel qui peuvent être générés par les utilisateurs, ou fournis ou organisés par le fournisseur de la plateforme.

Les plateformes numériques rassemblent de grandes quantités de données personnelles des Canadiens et peuvent les réutiliser de manière à engendrer des préjudices sur le plan social. Cela a amené certains intervenants à préconiser que les plateformes soient assujetties à l'autorité des organismes de réglementation, notamment le CRTC, le Commissariat à la protection de la vie privée (CPVP) et le Bureau de la concurrence.

Plusieurs intervenants ont fait valoir que la réglementation du secteur des communications devrait jouer un rôle afin d'assurer la diffusion de nouvelles et d'informations exactes, indépendantes et fiables, et que la législation devrait énoncer un objectif à ce propos. Certains ont suggéré que la qualité du journalisme en ligne pourrait être améliorée si on adoptait des modèles normatifs similaires à ceux établis pour les nouvelles radiodiffusées (tels que le Conseil canadien des normes de radiotélévision).

Certains intervenants ont fait remarquer que les plateformes numériques ont une influence considérable en ce qui a trait à l'information présentée aux Canadiens sous forme de nouvelles et de faits. Par le recours à leurs algorithmes, ces plateformes fournissent une fonction de curation basée sur les préférences des utilisateurs et l'application de processus qui ne sont pas transparents. Cela peut engendrer l'élimination de sources d'information crédibles et la dissémination rapide de fausses nouvelles. C'est pourquoi certains intervenants ont demandé que les plateformes numériques soient assujetties à une surveillance réglementaire. Les fournisseurs de plateformes numériques ont exprimé leur désaccord avec cette demande et ont déclaré qu'ils étaient attachés à la libre circulation de l'information et qu'ils prenaient également des mesures pour restreindre la propagation de la désinformation en ligne.

Plusieurs intervenants ont souligné l'importance d'accroître les connaissances numériques des Canadiens. Certains ont souligné qu'il existait actuellement de nombreux programmes à cette fin. Toutefois, nous avons entendu des points de vue différents à l'égard de la nécessité d'apporter des modifications législatives aux lois relatives aux communications pour promouvoir la connaissance numérique. Certains intervenants ont indiqué que le CRTC devrait se voir confier des responsabilités en matière des connaissances numériques et d'amélioration de l'éducation du public. D'autres ont indiqué qu'il n'est pas nécessaire d'inclure la connaissance numérique dans les lois qui font l'objet du présent examen.

La protection de la vie privée

Le CPVP a souligné l'importance de la protection de la vie privée. Le CPVP a noté que les consommateurs ont besoin de garanties juridiques pour pouvoir participer à la société numérique sans que leurs renseignements personnels soient utilisés de manière à engendrer un préjudice personnel ou collectif. Le mémoire du CPVP souligne également que les consommateurs ne sont pas en mesure de comprendre comment leurs renseignements sont recueillis, utilisés et divulgués. Ceci remet en question leur capacité effective de consentir valablement à l'utilisation de leurs données. D'autres intervenants ont fait valoir que les plateformes numériques devraient avoir des obligations fiduciaires à l'égard des données de leurs utilisateurs.

Le CPVP a noté que les données recueillies par les fournisseurs de services de télécommunications sur les consommateurs sont particulièrement sensibles et de plus en plus utilisées par les organismes d'application de la loi. Pour cette raison, il convient de faire en sorte que les données et la vie privée des citoyens soient protégées lorsqu'elles sont générées par le déroulement des activités de communication.

Thème D

Le renouvellement du cadre institutionnel qui régit le secteur des communications

Nous avons entendu plusieurs points de vue sur la nécessité de renouveler le cadre institutionnel du secteur des communications, y compris le partage des responsabilités entre le CRTC et le gouvernement.

Les mémoires portaient sur les sujets suivants :

Le partage des responsabilités en matière de réglementation

À l'heure actuelle, les responsabilités en matière de réglementation des secteurs de la radiodiffusion et des télécommunications sont réparties entre le CRTC, le ministre du Patrimoine canadien, le ministre de l'Industrie et le gouverneur en conseil. Nous avons entendu diverses opinions sur l'efficacité des organismes de réglementation actuels et leurs responsabilités respectives. Plusieurs intervenants ont noté que le partage actuel des responsabilités fonctionnait bien et ne devrait pas être modifié. Certains ont également observé que le changement de responsabilités organisationnelles représenterait une perturbation majeure. Il ne devrait donc pas être entrepris à la légère ou sans raison valable dans l'intérêt public.

D'autres intervenants ont proposé un réalignement de certains pouvoirs et responsabilités en matière de réglementation. Certains ont suggéré de confier à Patrimoine canadien une plus grande responsabilité directe dans la réglementation des activités de radiodiffusion. Bon nombre d'intervenants ont également recommandé la réaffectation des pouvoirs et des responsabilités en matière de gestion du spectre du ministre de l'Industrie à un organisme de réglementation indépendant, certains proposant même que le CRTC soit cet organisme.

De nombreux intervenants ont fait remarquer que la loi établissait actuellement un juste équilibre entre le fait de permettre au gouvernement d'établir une orientation globale des politiques tout en maintenant l'indépendance réglementaire du CRTC. Toutefois, d'autres se sont dits préoccupés par le fait que les pouvoirs conférés au gouverneur en conseil d'émettre des orientations de politique et d'entendre des appels de décisions spécifiques en vertu de la Loi sur la radiodiffusion et la Loi sur les télécommunications permettent au Cabinet de miner les objectifs généraux énoncés par le Parlement dans ces lois.

Les avis divergeaient quant à l'opportunité de regrouper des dispositions législatives régissant le secteur des communications dans une seule loi. Ceux qui étaient en faveur du maintien du statu quo ont fait remarquer que les objectifs de la radiodiffusion étaient différents de ceux des télécommunications et de la radiocommunication et qu'il serait donc inapproprié de combiner les trois lois. D'autres ont fait valoir qu'il existait une jurisprudence abondante concernant la structure législative actuelle et que celle-ci pourrait être affaiblie par la convergence des dispositions législatives en une seule loi. Par contre, certains ont soutenu qu'une loi unique sur les communications serait probablement plus claire en termes d'objectifs et plus facile à comprendre.

Certains ont recommandé de combiner les dispositions de la Loi sur les télécommunications et de la Loi sur la radiocommunication, afin de faire en sorte que les communications filaires et sans fil soient régies par une seule loi. Plusieurs ont fait valoir la nécessité de créer un organisme de réglementation spécialisé afin de traiter les questions complexes qui se posent dans le secteur des télécommunications. Ils considéraient qu'il devrait s'agir d'une entité distincte du CRTC ou de l'ISDE.

La boîte à outils de réglementation et composition du CRTC

Certains intervenants ont fait remarquer que la boîte à outils de réglementation du CRTC est plus faible en vertu de la Loi sur la radiodiffusion que celle de la Loi sur les télécommunications. Le CRTC n'a par exemple pas la capacité d'imposer des SAP afin de favoriser le respect des exigences de la Loi sur la radiodiffusion. En général, les intervenants ont suggéré que la boîte à outils de réglementation pour les secteurs de la radiodiffusion et des télécommunications soit harmonisée.

Les intervenants ont également suggéré des modifications aux mécanismes de réglementation établis dans la Loi sur les télécommunications. À ce sujet, ils ont indiqué que les deux régimes de SAP de la Loi sur les télécommunications devraient être harmonisés.

Plusieurs intervenants ont souligné la nécessité d'assouplir la réglementation afin de tenir compte du rythme des changements. Ils ont mis en évidence la nécessité pour l'organisme de réglementation d'être en mesure de réagir rapidement aux problèmes à mesure qu'ils surviennent.

Certains ont également soutenu qu'il faudrait inclure des dispositions supplémentaires dans la trousse d'outils de réglementation du CRTC afin de permettre un meilleur partage de l'information et une plus grande collaboration avec d'autres organismes de réglementation, y compris le Bureau de la concurrence et le CPVP.

Nous avons entendu un certain nombre de suggestions en faveur d'un CRTC plus diversifié. En plus de refléter la diversité géographique et linguistique, certains intervenants ont proposé que des membres des collectivités autochtones, des groupes des CLOSM et du milieu de la télévision et de la radio communautaires soient représentés au sein du CRTC. D'autres ont fait valoir que des personnes avec des besoins en matière d'accessibilité devraient être représentées au sein des organismes de réglementation des communications. De plus, selon certains intervenants, il faudrait établir des comités consultatifs traitant des enjeux d'accessibilité au sein du CRTC ainsi que dans divers organismes décisionnels du gouvernement.

Le financement de la participation du public aux instances réglementaires

Plusieurs intervenants ont fait valoir que les mécanismes actuels de financement de la participation aux instances tenues dans le cadre des lois sur les communications sont insuffisants, appliqués de façon disparate et trop difficiles d'accès. Certains ont proposé la création d'un mécanisme de financement permanent et stable afin de permettre aux groupes de défense de l'intérêt public de participer plus efficacement aux instances réglementaires se déroulant en vertu des trois lois.

Le cadre législatif et réglementaire relatif à la protection contre le piratage des droits d'auteur

En 2018, plusieurs intervenants, sous le nom de FairPlay Canada, ont présenté un mémoire conjoint au CRTC. Celui-ci proposait un régime de réglementation qui obligerait les FSI à bloquer l'accès aux sites identifiés comme se livrant au piratage des droits d'auteur. Le CRTC a rejeté la demande au motif qu'il n'avait pas la compétence en vertu de la Loi sur les télécommunications pour adopter la proposition de FairPlay Canada. Dans sa décision, il a noté que la question du piratage des droits d'auteur pourrait être abordée dans le cadre de l'examen parlementaire de la Loi sur le droit d'auteur ou par le présent Groupe d'experts.

Plusieurs intervenants ont indiqué que le CRTC devrait disposer du pouvoir réglementaire d'exiger que les FSI bloquent l'accès au contenu audiovisuel piraté. Cependant, d'autres n'étaient pas d'accord, soutenant que le régime proposé par FairPlay Canada pourrait menacer la liberté d'expression, entraîner un blocage excessif du contenu légitime et mettre à mal la neutralité de l'Internet.

Certains ont fait valoir qu'il serait avantageux d'établir une infraction réglementaire pour le piratage des droits d'auteur semblable à celle prévue à l'article 9 de la Loi sur la radiocommunication qui concerne le piratage de la programmation par satellite. Toutefois, d'autres ont soutenu que la question serait plus adéquatement prise en charge par la Loi sur le droit d'auteur.

Prochaines étapes

Le Groupe d'experts a été ravi de recevoir les commentaires de Canadiens représentant un grand éventail de points de vue et de valeurs de divers groupes d'intervenants.

Les contributions et les mémoires éclaireront les travaux en cours qui mèneront à l'élaboration de notre rapport final qui sera présenté au gouvernement en janvier 2020.

Liste des abréviations

5G
5e génération de réseaux sans-fil
CBC/Radio-Canada
Canadian Broadcasting Corporation/Société Radio-Canada
CLOSM
communautés de langue officielle en situation minoritaire
CPVP
Commissariat à la protection de la vie privée du Canada
CRTC
Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes
EDR
entreprise de distribution de radiodiffusion
Examen
examen du cadre législatif en matière de radiodiffusion et de télécommunications
FMC
Fonds des médias du Canada
FSI
fournisseur de service d'accès à l'Internet
Groupe d'examen
Groupe d'examen du cadre législatif en matière de radiodiffusion et de télécommunications
ISDE
Innovation, sciences et développement économique Canada
SAP
Sanction administrative pécuniaire
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