L'avenir des communications au Canada : le temps d'agir

De : Innovation, Sciences et Développement économique Canada

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Sa Majeste la Reine du Chef du Canada, représentée par le ministre de l'Industrie, 2020

N.B. Dans cette publication, la forme masculine désigne tant les femmes que les hommes.

Also available in English under the title Canada's Communications Future: Time to Act.

Rapport final

Janvier 2020

Lettre à l'honorable ministre de l'Innovation, des Sciences et de l'Industrie et à l'honorable ministre du Patrimoine canadien

Le 29 janvier 2020

Monsieur le ministre Bains et Monsieur le ministre Guilbeault,

Au nom des membres du Groupe d'examen du cadre législatif en matière de radiodiffusion et de télécommunications, j'ai le plaisir de vous présenter notre rapport final, qui contient des recommandations sur la meilleure façon de moderniser la législation régissant le secteur des communications au Canada.

Ce rapport est le fruit d'un examen des lois canadiennes sur les communications, notamment la Loi sur la radiodiffusion, la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiocommunication. C'est la première fois que les trois lois sont examinées ensemble, de façon exhaustive et intégrée, afin que les Canadiens et les Canadiennes puissent avoir l'assurance que le cadre législatif soit une entité unifiée et pertinente à l'ère numérique.

À titre de groupe d'experts indépendant, nous avons eu tout le loisir de réfléchir de la manière la plus large et la plus transparente possible à la meilleure façon d'élaborer une loi sur les communications pour l'avenir, et nous sommes reconnaissants au gouvernement de nous avoir donné l'occasion de le faire.

Nous savions en tant que groupe d'experts que nous devions « voir grand » et réfléchir à ce qui rendra les meilleurs services aux Canadiens et aux Canadiennes aujourd'hui et dans les années à venir. Nous croyons fermement, même si nos lois doivent réagir aux enjeux actuels, qu'un cadre législatif durable doit être adéquat, souple et facilement adaptable aux changements imprévus mais inévitables de demain. Nous estimons que nos recommandations fourniront aux décideurs et aux organismes de réglementation le cadre législatif et les outils de réglementation nécessaires pour exploiter pleinement le potentiel des technologies de communications.

Le message le plus important que nous transmettons au nom des Canadiens et des Canadiennes est un message d'urgence. J'encourage votre gouvernement à examiner ce rapport rapidement et à s'engager auprès de toute la population à mettre en œuvre les changements nécessaires qui feront en sorte que le pays réussira.

Ce fut un plaisir et un privilège d'avoir pu sillonner le pays afin d'y rencontrer un large éventail d'intervenants, de gouvernements, d'experts et de citoyens. Ils nous ont accueillis chez eux, dans leur collectivité et leur territoire, et nous leur en savons gré. Leurs points de vue, conjugués aux réflexions de ceux et celles qui ont répondu à notre appel aux observations sur la manière de mettre à jour la législation afin de refléter l'évolution rapide de l'environnement, ont grandement influé sur ce rapport. J'aimerais remercier toutes les personnes qui ont participé au processus de consultation.

Je tiens à remercier mes collègues Peter Grant, Marina Pavlović, Monique Simard, Monica Song et Pierre Trudel pour leur expertise, leur passion, leur détermination inébranlable et leur engagement à aborder les questions et enjeux énoncés dans le cadre de référence. Hank Intven a également apporté ses connaissances et son expérience approfondies à notre mandat en tant que membre du groupe d'experts, et je tiens à le remercier de sa contribution. J'aimerais également adresser mes remerciements à l'équipe distinguée de conseillers et de conseillères qui ont aidé le groupe d'experts dans ce processus et dont les conseils avisés ont été appréciés et pris en considération.

Le Groupe d'examen a eu la chance de recevoir l'appui du Secrétariat pour l'examen du cadre législatif en matière de radiodiffusion et de télécommunications. Les contributions de cette équipe extraordinaire de fonctionnaires ont enrichi la rédaction du rapport et assuré son succès. Ils ont été épaulés en cours de route par une équipe d'étudiants enthousiastes et brillants. J'aimerais souligner en particulier le leadership d'Helen C. Kennedy et de James Nicholson dans leur rôle de coresponsables, ainsi que de Kelly Beaton, conseillère spéciale, et les remercier pour leurs efforts, leurs encouragements et leur inestimable soutien tout au long de ce processus.

Enfin, sur une note plus personnelle, je tiens à vous remercier de la confiance que vous me témoignez. Ce fut un honneur de servir les Canadiens et les Canadiennes dans ce dossier d'une importance capitale.

Je vous prie d'agréer, messieurs les ministres, l'assurance de ma haute considération.

Janet Yale
Présidente
Groupe d'examen du cadre législatif en matière de radiodiffusion et de télécommunications


Table des matières

  1. Renouveler le cadre institutionnel
  2. Accès abordable à des réseaux de télécommunication évolués
  3. Création, production et découvrabilité du contenu canadien
  4. Améliorer les droits des Canadiens et des Canadiennes et renforcer leur confiance dans l'environnement numérique

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Survol

C'est en juin 2018 que les ministres de l'Innovation, des Sciences et du Développement économique (désormais ministre de l'Innovation, des Sciences et de l'Industrie) ainsi que du Patrimoine canadien ont constitué notre Groupe d'experts afin d'examiner le cadre législatif du Canada en matière de communications mis en place il y a plusieurs dizaines d'années.

Cet examen survient à une période cruciale, riche en changements rapides et inédits. Afin de répondre aux questions posées dans le cadre de référence et compte tenu de la vélocité des changements, nous avons choisi de considérer le contexte communicationnel dans sa globalité. La législation canadienne sur les communications s'inscrit dans un écosystème de mesures législatives et de régimes réglementaires qui doivent fonctionner de concert pour répondre aux enjeux qui concernent une portion significative de la population canadienne comme le caractère abordable des services, la compétitivité économique, la souveraineté culturelle, l'accessibilité, les droits des consommateurs, de même que la protection de la vie privée et de la sécurité en ligne.

Nous avons abordé cette vaste réflexion, en nous penchant sur quatre thèmes :

C'est autour de ces thèmes que nous avons structuré notre Appel aux observations de septembre 2018. Cela a donné le coup d'envoi à un processus de consultation et d'engagement auprès des intervenants dont les résultats sont consignés dans notre Rapport sur ce que nous avons entendu publié en juin 2019. Le présent rapport et nos recommandations y renvoient également.

Ce que nous avons appris de ce large processus de consultation avec les Canadiens et les Canadiennes a joué pour beaucoup dans la formulation de nos recommandations. Cette vaste consultation auprès de citoyens de divers milieux, y compris de groupes sur l'accessibilité et de communautés de langue officielle en situation minoritaire, nous a permis d'accomplir notre tâche en ayant constamment à l'esprit les réalités qui font partie du quotidien des gens de ce pays. Cela a confirmé nos intuitions quant à l'urgence de réformes législatives.

En cette période où le Canada est engagé dans la voie de la réconciliation, les enjeux soulevés pour et par les peuples autochtones se sont révélés particulièrement cruciaux. Nous avons rencontré plusieurs chefs et communautés autochtones et nordiques. Ils ont pris le temps de nous éclairer sur les progrès que nous pourrions faire à l'égard des enjeux en matière de services de communications auxquels sont confrontés les peuples et communautés autochtones.

Il nous paraît clair que nos recommandations devront être envisagées et mises en œuvre dans le contexte d'un ensemble de politiques et d'initiatives spécifiques qui concernent les peuples autochtones et qui ont trait au passé colonial du Canada et à la réconciliation. Les problèmes actuels liés aux communications s'inscrivent au cœur de plusieurs enjeux importants des rapports entre le gouvernement fédéral et les peuples autochtones. À ce chapitre, notre approche doit être envisagée comme une première étape. Nous encourageons le gouvernement à poursuivre le dialogue avec les peuples et les communautés autochtones afin de répondre de façon durable à leurs besoins en matière de communications.

Notre vision

Notre démarche est résolument ancrée dans une vision englobante engagée envers l'affirmation de la souveraineté canadienne, l'appui aux valeurs fondant notre démocratie, l'inclusion de toutes et de tous ainsi que le souci de faire en sorte que les avancées technologiques profitent à l'économie canadienne et à la prospérité de ses citoyens, créateurs et utilisateurs. Tous les Canadiens et toutes les Canadiennes ont le droit de vivre dans le monde connecté, d'interagir, d'y partager idées, points de vue, contenus créatifs, nouvelles et autres informations. Les Canadiens et les Canadiennes doivent pouvoir être en contact avec les peuples, les cultures de partout et bénéficier des avancées économiques qui en découlent sur les plans local, national et global. Le tout dans un environnement connecté digne de confiance.

Globalement, nous présentons un ensemble exhaustif de recommandations afin de moderniser le cadre législatif et réglementaire. Il s'agit d'équiper le pays pour un monde caractérisé par les changements technologiques accélérés et en continu. Il faut un cadre innovateur dans lequel l'ensemble des entreprises, incluant celles qui exploitent des plateformes mondiales en ligne et qui pour l'heure échappent à nos lois, contribuent équitablement et dans une mesure proportionnée à l'accomplissement des objectifs liés à la connectivité à large bande universelle aussi bien qu'aux impératifs découlant de nos politiques culturelles. Nos recommandations visent aussi à protéger les intérêts des utilisateurs et à garantir qu'ils seront mieux servis. Il importe enfin de promouvoir le déploiement accéléré de réseaux évolués pour stimuler l'innovation et procurer des services abordables à tous les Canadiens et toutes les Canadiennes.

La technologie numérique de communication ne date pas d'hier. C'est le nouvel espace en réseau, dans lequel tout est connecté dans un environnement d'intelligence ambiante, qui change la donne et qui pose son lot de défis. Les approches classiques ne fonctionnent plus; les lignes de départage entre les secteurs d'activité, autrefois délimitées en silos, se brouillent. Il faut répondre à de nouveaux types d'enjeux et de risques.

Assurer la prospérité économique requiert d'investir dans des réseaux de télécommunication sûrs et sécuritaires, et de haute qualité. Il faut aussi veiller à ce que les entreprises aient la capacité de tirer parti de cette infrastructure et de ces nouvelles technologies. De telles capacités leur procureront les moyens d'adapter leurs modèles d'affaires pour innover et saisir les occasions qui se présentent, au pays comme à l'étranger. Dans un tel contexte, il est crucial que le nouveau cadre prévoie une protection contre les pratiques anticoncurrentielles qui freinent l'innovation ou nuisent à l'abordabilité, tout en assurant la sûreté et la sécurité de l'infrastructure de télécommunication.

Sur le plan culturel, il est essentiel que le cadre législatif dote les créateurs du pays des leviers nécessaires pour que les récits canadiens puissent être racontés et découverts ici et à l'étranger dans un univers où les choix sont incommensurables. Il est essentiel que le radiodiffuseur public national demeure pertinent et soit un rempart culturel solide dans un contexte de changements technologiques, de nouvelles habitudes de consommation et d'évolution des modèles d'affaires du secteur culturel.

Tout comme les gouvernements et les citoyens de partout dans le monde, nous devons nous soucier des menaces auxquelles la technologie numérique et les plateformes en ligne exposent la démocratie et la participation civique. Plus que jamais, la population a besoin d'une diversité de sources de nouvelles canadiennes indépendantes, fiables et exactes.

Les Canadiens et les Canadiennes sont devenus tributaires de technologies largement maîtrisées par les fournisseurs de plateformes qui dominent le marché mondial. Les utilisateurs n'ont pas les moyens de négocier les modalités ou les conditions de ces services. De plus, la plupart des utilisateurs se trouvent à donner, souvent malgré eux, de grandes quantités de données personnelles sans réelle connaissance des usages qui peuvent en être faits. Ce faisant, ils acceptent fondamentalement un marché : ils consentent à ce que leurs renseignements soient utilisés en échange de services numériques pratiques et personnalisés.

Les données massives obtenues des grandes quantités de données personnelles collectées à la faveur des échanges en ligne engendrent une valeur considérable pour les entreprises qui opèrent des plateformes en ligne. Par contre, les Canadiens et les Canadiennes n'ont pour l'heure pas vraiment leur mot à dire sur la façon dont ces données sont communiquées, manipulées, partagées. Leur valorisation et les bénéfices qui en découlent échappent à la population canadienne.

Les plateformes ont également permis le développement d'espaces permettant la diffusion de contenu préjudiciable, violent et extrémiste, de fausses nouvelles et de désinformation. Il importe d'examiner si et comment les entreprises technologiques nationales et étrangères doivent assumer la responsabilité relativement au contenu préjudiciable diffusé sur leurs plateformes.

En somme, le Canada et ses dirigeants doivent agir dès maintenant pour relever ces défis en agissant de manière à concrétiser les promesses des technologies évoluées de communication. Collectivement, nous n'avons pas droit à l'échec : notre souveraineté culturelle et nationale, notre prospérité économique et nos valeurs démocratiques sont en jeu.

Nos principales recommandations

Application de la loi à tous les intervenants du secteur des communications médiatiques

Fondamentalement, nos recommandations reposent sur un nouveau modèle qui reflète l'univers virtuel sans frontière d'aujourd'hui et de demain. Cet univers permet aux Canadiens et aux Canadiennes d'accéder à du contenu sur la base de leurs intérêts, non pas selon le moyen de distribution ou le lieu d'établissement des fournisseurs de services de contenu médiatique. Il permet également aux fournisseurs de services d'entrer en compétition directe et active pour attirer les auditoires canadiens et de tirer profit de revenus d'abonnements, de revenus publicitaires et des informations personnelles des Canadiens. Ce nouveau modèle permettrait d'assujettir à la Loi sur la radiodiffusion, et à la compétence du CRTC, toutes les entreprises nationales et étrangères fournissant du contenu médiatique aux Canadiens, que ce soit en ligne ou de façon traditionnelle, qu'elles aient ou non un établissement au pays.

Le contenu médiatique englobe aussi bien le contenu audio, audiovisuel et les nouvelles rendues disponibles au moyen de télécommunications. Historiquement, les contenus de nouvelles étaient réglementés par le CRTC dès lors qu'ils étaient rendus disponibles par des entreprises titulaires de licences comme les entreprises de radio, de télévision ou les services de nouvelles en continu. Les Canadiens et les Canadiennes accèdent de plus en plus aux contenus de nouvelles via des services en ligne, dont les contenus intègrent à la fois des éléments audio, visuels et textuels. Nous avons modifié les définitions en conséquence.

Le nouveau modèle est neutre sur le plan technologique et neutre quant au support de diffusion. Il est centré sur les activités menées et prévoit des obligations conséquentes afin d'appuyer les politiques culturelles canadiennes pour toutes les entreprises de contenus médiatiques impliquées dans des activités de même nature.

Pour implanter ce modèle, un nouveau régime d'enregistrement administré par le CRTC sera créé. Selon une telle approche, toutes les entreprises de contenu médiatique qui génèrent des revenus importants au Canada et qui diffusent du contenu par l'intermédiaire d'Internet auraient l'obligation de s'enregistrer. L'implantation de ce type d'exigences permettrait de mettre à niveau le cadre politique et réglementaire, de plus en plus désuet, fondé uniquement sur l'attribution de licences. L'obligation d'enregistrement s'appliquerait aux entreprises canadiennes et étrangères qui opèrent via Internet. Les entreprises de contenu médiatique ayant recours aux méthodes de diffusion traditionnelles continueraient d'être soumises à l'obligation de détenir une licence en vertu de la loi, mais sous un régime plus flexible.

Comme le prévoit la législation actuelle, le CRTC disposerait d'un pouvoir étendu d'exemption dans les situations où la réglementation n'est pas nécessaire ou appropriée pour atteindre les objectifs de la politique culturelle.

Ceux qui bénéficient du marché canadien, tant les titulaires de licence que les entreprises enregistrées, devraient être obligés de soutenir le contenu canadien. Les obligations spécifiques varieraient en fonction des activités menées. La loi établirait une distinction entre les activités suivantes :

Tous les titulaires de licence et toutes les entreprises enregistrées seraient tenus de contribuer à la création de contenu canadien d'une façon transparente. Les entreprises de curation de média visées par ce cadre réglementaire — incluant Netflix et les autres services de diffusion en continu — seraient tenues d'allouer une portion de leurs budgets à des productions canadiennes. Les entreprises d'agrégation et de partage de média devraient verser des redevances. Ces contributions financières seraient fonction d'un simple pourcentage des revenus tirés de leurs activités au Canada. Le CRTC déterminerait qui doit verser combien, selon la nature de ses activités. Il veillerait également à l'administration et s'assurerait de la conformité. Les obligations des entités menant des affaires dans plusieurs secteurs varieraient en fonction de leurs activités.

Pour nous, il est hors de question de proposer une soi-disant taxe Netflix, au sens d'une taxe imposée aux consommateurs sur les abonnements à de tels services. Il est préférable qu'un service tel que Netflix soit tenu de consacrer une portion de ses budgets de programmation à des productions canadiennes qui sauront, selon eux, attirer les Canadiens et leur plaire. Cela constituera une contribution significative à l'accomplissement des objectifs culturels canadiens et au soutien du secteur canadien de la production. Cela ne devrait pas avoir d'impact sur les prix payés par les consommateurs.

Par contre, la question de l'application des taxes de vente aux services Internet étrangers relève d'une logique différente. À l'instar des mesures prises par certaines provinces et par plusieurs autres pays, nous recommandons que les taxes de vente soient imposées de façon équitable aux entreprises étrangères qui fournissent des services de communication médiatique en ligne. Cela mettrait fin au désavantage concurrentiel que subissent les fournisseurs canadiens.

Nous recommandons également la mise en place d'un nouveau modèle de financement et d'autres initiatives à l'appui de la création, de la production et de la découvrabilité du contenu canadien ainsi que du renforcement du secteur de la production qui permettraient de :

Un nouveau rôle pour CBC/Radio-Canada

Nous proposons que le radiodiffuseur public canadien devienne une véritable institution médiatique publique en le délestant des obligations de viser des objectifs commerciaux : une institution prête à expérimenter et à augmenter la diversité de ses contenus tout en maintenant des normes de haute qualité. Pour ce faire, nous recommandons que CBC/Radio-Canada élimine graduellement la publicité de toutes ses plateformes au cours des cinq prochaines années, en commençant par les contenus de nouvelles.

En outre, la loi prévoirait explicitement que CBC/Radio-Canada est tenue de refléter les collectivités locales, régionales et nationales auprès des auditoires locaux, régionaux et nationaux, de refléter les peuples autochtones et de promouvoir les cultures et les langues autochtones. Les Canadiens et les Canadiennes auraient ainsi accès à du contenu de différentes régions du pays qui ferait écho à leurs valeurs, à leurs cultures et à leurs perspectives.

Les utilisateurs d'abord

Au cœur de toutes nos recommandations, il y a le souci de bonifier la position de l'utilisateur des divers services de communication qu'il s'agisse du consommateur, des organismes à but non lucratif ou d'entreprises privées. Cet impératif guide l'ensemble de nos recommandations de réforme, qu'il s'agisse de l'accès aux réseaux à large bande, de l'accès au contenu médiatique, y compris des sources de nouvelles diversifiées, fiables et précises, des mesures de protection contre le contenu préjudiciable, des atteintes à la vie privée ou des mégadonnées.

En priorité nous recommandons que l'objectif de service universel soit enchâssé dans la Loi sur les télécommunications. L'accès universel à des services à large bande abordables est indispensable, car il permet à tous les citoyens de participer également à la société et d'avoir accès à des offres canadiennes et au meilleur contenu provenant du monde entier.

Nous recommandons également d'ajouter à la Loi sur les télécommunications un objectif explicite affirmant le droit des utilisateurs à un Internet ouvert, qui permet l'accès à du contenu licite partout, en tout temps, et ainsi garantir l'innovation et la liberté d'expression sur Internet.

Nous recommandons quatre stratégies distinctes afin de promouvoir l'objectif des services abordables :

Nous recommandons également d'inclure dans les objectifs de la Loi sur les télécommunications et de la Loi sur la radiodiffusion l'accessibilité des personnes en situation de handicap, afin de refléter l'importance de la liberté d'accès aux services de communications, au-delà des dispositions de la Loi canadienne sur l'accessibilité.

Étant donné que les Canadiens et les Canadiennes aspirent de plus en plus à une vie connectée, il est essentiel de renforcer les mesures de protection et les droits des utilisateurs, ainsi que d'habiliter l'autorité de réglementation à encadrer les fournisseurs de plateformes dominants en ce qui concerne la collecte et l'utilisation des renseignements personnels.

À cet égard, nous recommandons que les objectifs de la Loi sur les télécommunications et de la Loi sur la radiodiffusion prévoient la protection de la vie privée et la confidentialité des services à l'égard des clients. Par ailleurs, nous recommandons que la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, la loi fédérale en matière de vie privée qui s'applique aux entreprises privées, soit mise à jour afin que le pays s'aligne sur les nouvelles normes mondiales, tout en respectant le droit fondamental des Canadiens et des Canadiennes à la liberté d'expression.

Certaines de nos recommandations traitent de la crise du modèle de soutien aux nouvelles actuel. Les médias traditionnels subissent à la fois une perte de leurs revenus publicitaires et de leurs revenus d'abonnement. Leur capacité à produire des informations de qualité s'en trouve compromise. Pourtant, les Canadiens et les Canadiennes accèdent de plus en plus à du contenu de nouvelles via des plateformes de médias sociaux en ligne. Les plateformes facilitent le partage du contenu produit par d'autres médias, généralement sans aucune forme de compensation pour les journalistes et les médias qui ont créé le contenu. Le problème est exacerbé par l'asymétrie entre les pouvoirs de négociation des plateformes dominantes et ceux des multiples créateurs qui produisent réellement les nouvelles.

Les Canadiens et les Canadiennes doivent avoir accès à des sources de nouvelles diversifiées, précises et fiables, y compris des sources locales et communautaires. Un secteur de nouvelles fort, financièrement stable et indépendant, qui diffuse ces sources de nouvelles aux Canadiens par le truchement de divers médias, est essentiel à une saine démocratie et à la participation active des citoyens. Pour y parvenir, nous recommandons un ensemble de stratégies interdépendantes :

Nous sommes conscients qu'avec le temps la distinction qui peut être faite aujourd'hui entre le contenu alphanumérique de nouvelles et les autres types d'informations mis à la disposition des utilisateurs — grâce à des procédés fondés sur les traitements de données massives, d'algorithmes et de processus fondés sur l'intelligence artificielle (IA) — risque de s'estomper et devenir difficile à situer. Dans cet esprit, nous habiliterions le CRTC à recueillir des renseignements, à effectuer des audits, à surveiller et, le cas échéant, à réglementer les pratiques relatives à la distribution de nouvelles, y compris les algorithmes et les processus basés sur l'IA. Nous voudrions également nous assurer que le CRTC dispose des pouvoirs nécessaires pour à la fois intervenir à l'égard des pratiques en matière de mégadonnées de toutes les entités relevant de sa compétence, de même qu'à l'égard de l'interaction entre les mégadonnées et les choix de contenu proposés aux utilisateurs.

L'utilisation des mégadonnées soulève des enjeux importants et urgents ayant trait à un large éventail de questions relevant du droit de la concurrence, de la protection des consommateurs, de la protection de la vie privée, de la sécurité publique et de la fiscalité. Ces questions transcendent la portée des lois sur les communications et vont au-delà du mandat d'un seul organisme de réglementation. Nous sommes convaincus que, pour faire face aux implications des procédés fondés sur l'utilisation des données massives, il faut adopter une approche globale et multidimensionnelle, et mettre en place un cadre législatif complet et efficace. Il s'agit d'une tâche urgente à laquelle le gouvernement fédéral devrait s'atteler rapidement de concert avec Statistique Canada, le CRTC, le Commissariat à la protection de la vie privée et le Bureau de la concurrence, et possiblement d'autres organisations au besoin.

À l'égard du contenu préjudiciable, nous recommandons que le gouvernement agisse à la fois ici et dans un contexte international. Le gouvernement devrait présenter une législation sur les méfaits sociaux en ligne afin de mieux préciser la responsabilité en matière de contenu et de comportements préjudiciables en ligne, de manière à compléter les règles déjà prévues par les législations existantes en matière de responsabilité. Comme le Canada n'est pas le seul pays à être confronté aux enjeux liés au contenu préjudiciable, nous encourageons en outre le gouvernement à continuer de participer activement aux tribunes et aux activités internationales visant à mettre en place des pratiques exemplaires en matière de contenu préjudiciable.

Accélération du déploiement des réseaux évolués

Le déploiement efficace de réseaux évolués sûrs et sécuritaires, y compris la mise en œuvre des réseaux 5G, est crucial pour assurer la connectivité des Canadiens et des Canadiennes, et l'innovation par les entreprises canadiennes. Nous recommandons d'accélérer le déploiement de réseaux filaires et sans fil évolués principalement de trois façons :

Repenser le rôle de l'autorité de réglementation

Il faut apporter des changements fondamentaux au rôle du CRTC. Le Conseil doit avoir une compréhension approfondie des marchés sous sa juridiction, lui permettant d'observer les évolutions et d'anticiper les mutations constantes de l'environnement et d'y réagir en temps opportun.

Une telle autorité de réglementation renouvelée devra être beaucoup plus qu'un tribunal administratif. Elle sera guidée par une approche proactive fondée sur des données probantes qui lui permettrait de déceler précocement les tendances et distorsions du marché, et les défis systémiques, de placer les consommateurs en position de se défendre eux-mêmes en plus d'effectuer des suivis et des évaluations de manière à réduire la nécessité de mener des interventions intrusives.

Pour ce faire, il faudrait résolument renforcer ses capacités de recherche et d'analyse en vue d'améliorer sa compréhension et sa capacité à prévoir l'évolution du milieu. Tout au long du présent rapport, nous soulignons la nécessité que le CRTC prépare et publie des rapports et des renseignements fondés sur des données probantes au sujet des principaux enjeux et tendances. Ces travaux constitueraient un fondement solide à l'appui des décisions de fond qui seront prises et de leurs incidences attendues. Ils seraient également très bénéfiques aux groupes d'intérêt public et aux peuples autochtones, et renforceraient leur capacité de participer aux instances réglementaires et aux processus de planification.

La participation accrue des groupes d'intérêt public est essentielle. Elle contribuerait à améliorer la perception des Canadiens et des Canadiennes sur cette institution, et sur le fait qu'elle travaille vraiment dans leur intérêt. Pour ce faire, il est recommandé d'accroître les fonds octroyés à la participation des groupes d'intérêt public et de créer un Comité consultatif sur l'intérêt public financé par le CRTC et composé d'au plus 25 membres de tous les horizons et qui possèdent un vaste éventail de compétences et d'expériences. Ces recommandations donneraient une voix à un ensemble de groupes d'intérêt public et civique, de consommateurs et de petites entreprises, souvent non structurés ou non représentés lors des instances devant le CRTC.

Il faut convenir qu'il faudra davantage de ressources pour soutenir un organisme de réglementation plus proactif. Nous nous attendons à ce que ces ressources additionnelles soient générées par les droits payés par toutes les entités auxquelles s'appliquent la Loi sur la radiodiffusion et la Loi sur les télécommunications.

Pour refléter ces changements quant au rôle et au champ de compétences de l'autorité de réglementation, nous recommandons de remplacer le nom de l'organisme par Conseil des communications canadiennes. Son nom actuel — Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes — ne correspond pas à la réalité actuelle où les communications ne sont plus l'apanage des stations conventionnelles de radio et de télévision, et où les télécommunications englobent désormais un vaste éventail de communications électroniques.

Pour des raisons similaires, nous recommandons de moderniser le titre de deux des lois qui font l'objet de notre examen afin de tenir compte de leur portée élargie. Ainsi, la Loi sur la radiodiffusion devrait être nommée Loi sur les communications médiatiques, et la Loi sur les télécommunications, Loi sur les communications électroniques. Selon nous, il n'est pas nécessaire de remplacer le titre de la Loi sur la radiocommunication.

Appel à une action immédiate

L'élaboration et l'adoption de nouvelles lois prennent du temps. De façon urgente, le gouvernement pourrait et devrait prendre certaines mesures immédiatement pour régler les problèmes les plus manifestes. Nous exhortons le gouvernement fédéral à agir immédiatement dans les domaines suivants :

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Liste de recommandations

1. Renouveler le cadre institutionnel

  1. Nous recommandons, afin de mieux refléter le rôle et les responsabilités élargies de l'autorité de réglementation et la portée plus large de la législation sur les communications, que la terminologie soit modernisée comme suit :
    • que le nom du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes soit changé pour celui de Conseil des communications canadiennes, et le titre de la loi régissant le CRTC devrait être changé pour celui de Loi sur le Conseil des communications canadiennes;
    • que le titre de la Loi sur la radiodiffusion soit changé en Loi sur les communications médiatiques;
    • que le titre de la Loi sur les télécommunications devienne Loi sur les communications électroniques.
  2. Nous recommandons que les modifications suivantes soient apportées afin de doter l'autorité de réglementation de pouvoirs souples lui permettant de surveiller les marchés existants, d'adopter une attitude proactive et de renforcer sa capacité de recherche et de prospective stratégique :
    • que la Loi sur le CRTC soit modifiée en exigeant du CRTC qu'il tienne à jour des données exactes sur le marché et qu'il produise, commande et publie des rapports et de l'information fondés sur des données probantes sur des questions et des tendances clés au bénéfice de la population canadienne;
    • que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée afin d'y intégrer des pouvoirs de collecte d'information et d'enquête semblables à ceux qui sont énoncés aux articles 37 à 39 et 70-71 de la Loi sur les télécommunications.
  3. Nous recommandons, afin d'assurer un processus de nomination ouvert et transparent pour les conseillers, que l'article 3 de la Loi sur le CRTC soit modifié pour exiger que les candidats qualifiés soient choisis parmi les postulants au moyen d'un appel d'offres ouvert, selon des critères publiés et fondés sur le mérite.
  4. Nous recommandons que les articles 3, 5, 6 et 10.1 de la Loi sur le CRTC soient modifiés afin de réduire le nombre maximal de conseillers à un président, un vice-président et jusqu'à sept autres conseillers, chacun étant nommé pour un seul mandat d'au plus sept ans. Les conseillers doivent résider dans la région de la capitale nationale ou à une distance déterminée par règlement pour la durée du mandat.
  5. Nous recommandons, afin d'assurer la transparence, que le CRTC et ISDE soient tenus de dresser la liste des classifications des postes des fonctionnaires avec lesquels les interactions doivent être déclarées et rendues disponibles au public.
  6. Nous recommandons, afin de faciliter l'exercice du pouvoir du gouverneur en conseil et de l'encourager à émettre des orientations en matière de politiques au CRTC, que les modifications suivantes soient apportées :
    • que les paragraphes 8(1) et (2) de la Loi sur la radiodiffusion et 10(1) de la Loi sur les télécommunications soient modifiés de manière à exiger la simple publication des orientations proposées, avec une période de commentaires de 45 jours, suivie de la publication de toutes les interventions;
    • que le paragraphe 5(1.1) de la Loi sur la radiocommunication soit modifié pour habiliter le ministre à tenir compte, dans la réglementation des radiocommunications, non seulement des objectifs de la politique canadienne des télécommunications, mais également des orientations politiques émises par le gouverneur en conseil en vertu de cette loi.
  7. Nous recommandons, afin d'améliorer la cohérence, la transparence et la prévisibilité du processus d'appel des décisions individuelles du CRTC devant le gouverneur en conseil, que les dispositions de la Loi sur la radiodiffusion et de la Loi sur les télécommunications concernant les procédures d'appels soient modifiées pour :
    • synchroniser leurs échéanciers en exigeant le dépôt d'une demande dans les 60 jours suivant une décision du CRTC et une décision du gouverneur en conseil dans les 180 jours de la date de ladite décision du CRTC;
    • harmoniser leur champ d'application en éliminant de l'article 12 de la Loi sur les télécommunications le pouvoir de modifier une décision;
    • prévoir qu'une procédure d'appel à laquelle le gouverneur en conseil ne réagirait pas dans le délai imparti est réputée avoir été rejetée.
  8. Nous recommandons, afin d'accroître la stabilité du cadre réglementaire, que le délai d'exercice du pouvoir de révision et de modification du CRTC soit enchâssé directement dans la loi, en modifiant l'article 62 de la Loi sur les télécommunications pour que la décision de réviser, annuler ou modifier une décision, ou de tenir une nouvelle audience soit rendue dans les 120 jours suivant la date de la fermeture du dossier.
  9. Nous recommandons, afin d'assurer que le CRTC et le Bureau de la concurrence soient tous deux en mesure de partager leur expertise :
    • que la Loi sur la radiodiffusion et la Loi sur la concurrence soient modifiées pour donner à chacun des deux organismes accès aux renseignements confidentiels déposés auprès de l'un ou l'autre, comme le prévoient les dispositions de la Loi sur les télécommunications;
    • que la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiodiffusion soient modifiées afin que le CRTC soit autorisé à exiger à une partie de produire des renseignements relatifs à des questions de concurrence demandés par le commissaire de la concurrence dans le contexte d'une intervention menée en vertu de l'article 125 de la Loi sur la concurrence;
    • que les organismes soient encouragés à réviser leur lettre d'entente afin d'exiger la notification mutuelle de toutes les questions exigeant une expertise en matière de politique de télécommunication ou de radiodiffusion et de droit de la concurrence;
    • que les organismes informent chaque année le ministre de l'Industrie des questions qui n'ont pas été notifiées et des raisons pour lesquelles elles ont été exclues, afin que le ministre puisse identifier les obstacles qui subsistent relatifs à la notification et à la consultation mutuelles.
  10. Nous recommandons que les ministres de l'Industrie et du Patrimoine canadien informent le CRTC lorsqu'ils reçoivent un avis d'investissement étranger dans toute entreprise fournissant des services de communications canadiens, afin que le CRTC soit en mesure de fournir des conseils sur toute question de politique de télécommunication ou de radiodiffusion.
  11. Nous recommandons, afin d'assurer que le CRTC et ISDE aient les moyens d'harmoniser leurs approches en ce qui concerne l'intégration des principes de protection de la vie privée supervisés par le Commissariat à la protection de la vie privée dans les services de communications, les technologies et les processus d'affaires, que les modifications suivantes soient apportées :
    • que les dispositions de l'article 39 de la Loi sur les télécommunications concernant l'échange de renseignements avec le commissaire de la concurrence et toute disposition semblable adoptée en vertu de la Loi sur la radiodiffusion soient étendues au commissaire à la protection de la vie privée;
    • que les dispositions de l'article 23 de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques sur la consultation, les ententes et les arrangements ainsi que le partage d'informations avec les homologues provinciaux soient élargies pour englober les institutions fédérales dont les fonctions et les responsabilités ont trait à la protection des renseignements personnels dans certains secteurs industriels.
  12. Nous recommandons, afin d'encourager la participation des groupes d'intérêt public aux procédures réglementaires :
    • que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée afin de doter le CRTC du pouvoir explicite d'accorder des frais, semblable au pouvoir accordé par les paragraphes 56(1) et 56(2) de la Loi sur les télécommunications;
    • qu'ISDE mette sur pied un programme de financement pour soutenir la participation des groupes d'intérêt public en vertu de la Loi sur la radiocommunication;
    • que les dispositions de la Loi sur la radiodiffusion et de la Loi sur les télécommunications concernant l'attribution des frais soient modifiées pour englober les appels des décisions afin d'assurer que les intervenants d'intérêt public ne soient pas laissés pour compte lors des appels.
  13. Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion et la Loi sur les télécommunications soient modifiées afin d'inclure le financement de la participation des groupes d'intérêt public dans les exigences de financement opérationnel du Conseil. Nous recommandons en outre que cela soit inclus dans les budgets pour les coûts des activités de radiodiffusion et des télécommunications recouvrés en vertu du Règlement sur les droits de licence de radiodiffusion et du Règlement sur les droits de licence de télécommunications, respectivement. Nous recommandons en outre que le financement de fonctionnement d'ISDE comprenne des montants destinés à la participation des groupes d'intérêt public.
  14. Nous recommandons que le CRTC convoque une consultation publique sur la mise en œuvre d'un processus transparent pour le financement de la participation du public en matière de télécommunications et de radiodiffusion, fondé sur les éléments suivants :
    • par souci de transparence, le CRTC serait tenu de présenter un rapport trimestriel sur l'état des déclarations de dépenses et sur leur règlement;
    • pour assurer une rapidité d'exécution, le processus de financement serait assujetti à une norme de service de trois mois, avec une limite supérieure de six mois, pour l'achèvement des attributions de dépens. Le CRTC serait tenu de présenter un rapport annuel relatif à la conformité à cette norme;
    • afin d'éliminer tout processus long et conflictuel, le nouveau processus serait administré directement par le personnel du CRTC ou délégué à un organisme indépendant sur le modèle du Fonds de participation à la radiodiffusion.
  15. Nous recommandons que la Loi sur le CRTC soit modifiée pour exiger la création d'un Comité consultatif sur l'intérêt public financé par le Conseil et composé d'au plus 25 personnes cumulant un vaste éventail de compétences et d'expériences qui représentent la diversité des intérêts publics et civiques, des consommateurs et des petites entreprises, notamment des peuples autochtones. Le CRTC devrait être encouragé à rencontrer des représentants des communautés autochtones à l'extérieur de la structure des comités. Le CRTC devrait également intégrer un représentant du Comité consultatif sur l'accessibilité, à titre de membre d'office, comme mis de l'avant à la recommandation 88.

2. Accès abordable à des réseaux de télécommunication évolués

  1. Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée afin de remplacer l'expression « service de télécommunication » par « service de communication électronique », ce qui veut dire un service fourni au moyen d'installations de télécommunication qui, sans limitation, comprend :
    • la fourniture — notamment par vente ou location — même partielle, d'installations de télécommunication ou de matériel connexe;
    • le service de connectivité, dont la principale caractéristique est le transport d'informations au moyen d'installations de télécommunication;
    • le service de communication interpersonnelle, qui permet l'échange direct, interpersonnel et interactif d'informations par l'intermédiaire d'installations de télécommunication entre un nombre restreint de personnes — les personnes qui lancent ou participent à la communication en déterminent les destinataires.
  2. Nous recommandons l'élimination, dans la Loi sur les télécommunications, des termes « entreprise de télécommunication », « entreprise canadienne » et « fournisseur de services de télécommunication » avec les modifications corrélatives visant les fournisseurs de fonctions et d'activités définies.
  3. Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée afin de régulariser une réglementation des communications électroniques fondée sur les catégories, de cette façon :
    • en modifiant l'alinéa 32a) afin d'élargir les pouvoirs du CRTC d'établir des catégories de services et de fournisseurs pour l'application de l'ensemble de la loi, et non seulement de la partie III de la loi;
    • en consolidant les articles 9, 24 et 24.1 afin d'établir le pouvoir du CRTC de fixer des exemptions ou des conditions de service applicables à une catégorie définie, comme l'accès aux services d'urgence ou les obligations en matière de protection de la vie privée, dans une seule disposition qui ne dépend pas de l'état de la concurrence dans un marché, mais qui exige que les conditions soient appliquées à une catégorie clairement définie.
  4. Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée pour qu'elle s'applique explicitement à toute personne ou entité qui fournit, ou offre de fournir, des services de communication électronique au Canada, même si elle n'a pas d'établissement au Canada.
  5. Nous recommandons que les licences de services de télécommunication internationale soient remplacées par une procédure d'enregistrement régie par le CRTC.
  6. Nous recommandons, plutôt que d'imposer des restrictions à une « entreprise canadienne », que l'article 16 de la Loi sur les télécommunications émette plutôt des restrictions concernant la propriété ou l'exploitation d'une installation de transmission terrestre utilisée pour fournir un service de communication électronique.
  7. Nous recommandons que le CRTC ait la responsabilité explicite de gérer les banques de données relatives au fonctionnement et à l'emplacement des réseaux de télécommunication. Ces banques de données clarifieraient qui exploite quelles installations et dans quels endroits, aideraient à faciliter l'interopérabilité et le déploiement de nouvelles installations de réseau, et combleraient les lacunes en matière de connectivité dans les collectivités rurales et éloignées.
  8. Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée afin d'exiger des participants au marché, qui font partie des catégories définies par le CRTC, de s'enregistrer et de fournir cette information conformément à ses directives, y compris les renseignements sur la propriété effective. Nous recommandons en outre que le CRTC tienne un registre public des renseignements jugés non confidentiels.
  9. Nous recommandons que les objectifs de la Loi sur les télécommunications soient modifiés afin de préciser que tous les Canadiens et Canadiennes, y compris toute personne en situation de handicap, doivent avoir un accès rapide, abordable et sans obstacle à des services de télécommunication évolués pour participer pleinement à la société canadienne et à l'économie mondiale.
  10. Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée afin de permettre au CRTC de faire appel à un éventail élargi d'intervenants du marché — tous les fournisseurs de services de communication électronique — pour les enjoindre à contribuer au fonds mis sur pied afin d'assurer l'accès aux télécommunications évoluées.
  11. Nous recommandons que le gouvernement fédéral s'engage auprès des peuples et des communautés autochtones au sujet de la mise en œuvre de programmes d'expansion des services à large bande et sur des questions connexes, comme la propriété autochtone des réseaux à large bande.
  12. Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée afin qu'elle prévoie que le ministre de l'Industrie présente un rapport annuel au Parlement sur l'état d'avancement du déploiement des services à large bande, y compris dans les collectivités rurales et éloignées, ainsi qu'en ce qui concerne les peuples autochtones et leurs communautés.
  13. Nous recommandons que les objectifs des politiques de télécommunication de la Loi sur les télécommunications comprennent l'objectif suivant :
    • Favoriser un marché concurrentiel pour la fourniture de services de communication électronique, en s'appuyant principalement sur les forces du marché et, le cas échéant, sur une réglementation efficiente et efficace.
  14. Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée pour exiger explicitement du CRTC qu'il surveille et évalue l'état de la concurrence dans les principaux marchés des communications électroniques, y compris les parts de marché des participants non canadiens, afin d'assurer que les tarifs des services soient justes et raisonnables.
  15. Nous recommandons que les dispositions qui ont trait aux abstentions soient modifiées comme suit :
    • Il ne devrait plus être permis au CRTC de s'abstenir de se conformer à l'article consolidé 24/24.1 recommandé ci-dessus.
    • Il ne devrait plus être permis au CRTC de s'abstenir de l'obligation expresse de s'assurer que les tarifs qui prévalent dans un marché sont justes et raisonnables.
    • Il ne devrait plus être permis au CRTC d'être autorisé de s'abstenir de se conformer au paragraphe 27(2) de la loi. Le CRTC devrait avoir la responsabilité permanente de traiter les plaintes de discrimination injuste ou de préférence indue.
    • Il ne devrait plus être permis au CRTC de s'abstenir d'exercer son pouvoir discrétionnaire de réglementer un marché tel que conféré par le paragraphe 34(1) de la loi.
    • Le CRTC devrait également bénéficier d'un plus grand pouvoir discrétionnaire quant à l'utilisation des outils réglementaires, comme la préapprobation des ententes de travail et des limitations de responsabilité, sur lesquelles il ne s'est pas abstenu.
    • Le CRTC devrait continuer d'exiger l'abstention lorsque le marché est suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des utilisateurs en vertu du paragraphe 34(2). Le CRTC doit, comme condition d'abstention dans la réglementation des tarifs de détail, soit obliger la fourniture des intrants de gros connexes, soit expliquer pourquoi il est inutile ou inadéquat de le faire.
  16. Nous recommandons de consolider l'autorité du CRTC sur les tarifs, en précisant que les tarifs (renommés « offres de référence ») doivent non seulement établir des taux mais aussi, au minimum :
    • les modalités et conditions exigées;
    • les détails des processus associés opérationnels;
    • les conditions de prestation des services et de leur qualité.
  17. Nous recommandons que le CRTC soit autorisé à rendre une ordonnance d'interconnexion en ce qui a trait à tout service de communication électronique.
  18. Nous recommandons que l'accès direct aux ressources en matière de numérotage soit étendu à tous les fournisseurs de services de communication électronique actuels et éventuels qui relèvent de la Loi sur les télécommunications.
  19. Nous recommandons, afin de promouvoir le déploiement efficace du réseau, que la Loi sur les télécommunications soit modifiée pour exiger que les fournisseurs de services de communication électronique au public accordent l'accès à leurs structures de soutènement à des tarifs justes et raisonnables, et sur une base non exclusive, à des personnes qui fournissent des services de connectivité au public.
  20. Nous recommandons que les articles 43 à 46 de la Loi sur les télécommunications, qui prévoient les outils nécessaires au déploiement des réseaux, soient modifiés pour remplacer les références à des entités précises (entreprises canadiennes, entreprises de distribution) par « personnes qui offrent des services de télécommunication au public » et pour interdire toute entente exclusive relative à l'utilisation des infrastructures passives.
  21. Il y a de plus en plus d'endroits pour mettre en place les installations nécessaires au déploiement des réseaux. Nous recommandons, sous réserve de toute exclusion déterminée par le CRTC, que :
    • les pouvoirs du CRTC liés aux infrastructures passives comprennent expressément l'accès à toutes les propriétés publiques en mesure d'accueillir ces installations, comme le mobilier urbain;
    • la portée de l'accès soit étendue aux installations de radiocommunication de même qu'aux installations de télécommunication nécessaires à leur exploitation;
    • la portée de l'accès comprenne l'accès non discriminatoire aux structures de soutènement et à d'autres actifs appartenant à des services publics réglementés par les provinces;
    • la Loi sur les télécommunications soit modifiée afin de permettre au CRTC d'exiger l'accès au câblage intérieur et intra-muros, aux structures de soutènement et dans et sur les toits des immeubles à logements multiples, ainsi que la disponibilité de cet accès à tous les fournisseurs des services de communication électronique;
    • le ministre de l'Industrie attribue au CRTC l'encadrement fonctionnel du processus de choix de l'emplacement des antennes de radiocommunication et de radiodiffusion, y compris la gestion des interactions avec les municipalités et les autorités responsables de l'aménagement du territoire.
  22. Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée afin que le CRTC soit tenu de consulter les municipalités pertinentes et autres administrations publiques en jeu avant d'exercer son pouvoir discrétionnaire d'autoriser la construction d'installations de télécommunication. Nous recommandons également que la loi soit modifiée pour habiliter le CRTC à examiner les modalités et les conditions d'accès aux structures de soutènement des services publics réglementés par les provinces afin d'assurer des arrangements non discriminatoires.
  23. Nous recommandons, afin de régler efficacement les différends liés au partage obligatoire et à l'emplacement des pylônes d'antennes, que le ministre délègue au CRTC le règlement de ces différends ou d'autres conditions de licence. Nous recommandons également que le ministre renvoie les différends au CRTC plutôt qu'à l'arbitrage commercial, dans les conditions de licence existantes.
  24. Nous recommandons que l'assignation et l'établissement des modalités et des conditions d'accès aux services sans fil de gros relèvent de la compétence exclusive du CRTC.
  25. Nous recommandons que la Loi sur la radiocommunication soit modifiée afin que tous les types d'appareils et de systèmes ou de tout autre dispositif ayant des incidences sur la radiocommunication sûre, sécuritaire, fiable et sans brouillage au Canada soient couverts par la loi. À ce chapitre, nous recommandons également que les définitions de l'article 2 et les interdictions de l'article 4 soient revues comme un tout pour intégrer les éléments suivants :
    • dispositif ou assemblage de dispositifs destinés ou pouvant servir à la radiocommunication;
    • dispositif qui émet involontairement des ondes électromagnétiques ou fréquences à d'autres fins que la radiocommunication;
    • dispositif qui émet intentionnellement des ondes électromagnétiques ou fréquences à d'autres fins que la radiocommunication;
    • dispositif, autre système ou objet pouvant entraver, brouiller, perturber ou altérer la radiocommunication.
  26. Nous recommandons que, pour faciliter l'utilisation partagée du spectre radio, la Loi sur la radiocommunication soit modifiée pour habiliter le ministre de l'Industrie à s'acquitter à :
    • établir les mécanismes pour faciliter l'échange ou la location de licences;
    • administrer les bases de données ou les systèmes administratifs, opérationnels ou d'information liés au spectre en vertu d'une ou de plusieurs catégories de licences, ou l'exonération de licence;
    • déléguer ces pouvoirs administratifs à quiconque.
  27. Nous recommandons que la Loi sur la radiocommunication soit modifiée pour habiliter le ministre de l'Industrie à établir les conditions d'utilisation des appareils radio exonérés de l'obligation de licence afin de permettre la gestion continue du spectre par les utilisateurs de technologies évoluées ne faisant pas partie du système de licence. Nous recommandons également que la loi soit modifiée pour habiliter le ministre, plutôt que le gouverneur en conseil, à exonérer des dispositifs radio des obligations de licence, afin de réduire le fardeau réglementaire associé au lancement de nouvelles technologies sans fil.
  28. Nous recommandons que le ministre de l'Industrie ait la responsabilité de veiller à ce que les dispositifs de communication et leurs systèmes d'exploitation respectent les exigences de sécurité, protègent la vie privée des utilisateurs et intègrent des fonctions d'accessibilité. Les normes d'équipement établies en vertu de la Loi sur les télécommunications et de la Loi sur la radiocommunication devraient être révisées pour tenir compte de ces considérations.
  29. Pour des besoins de mise à niveau du régime de certification du matériel de communication, nous recommandons les modifications d'ordre administratif suivantes :
    • modifier l'interdiction prévue à l'article 69.2 de la Loi sur les télécommunications pour inclure la fabrication d'appareils de télécommunication;
    • élargir les interdictions prévues par la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiocommunication pour inclure « toute personne qui facilite l'importation, la distribution, la mise en vente et la vente d'appareils au Canada »;
    • modifier les dispositions qui habilitent le ministre ou le gouverneur en conseil à établir des normes et des exigences techniques relativement au matériel de communication, pour y ajouter l'autorité d'établir des normes à l'égard des systèmes d'exploitation et des logiciels qui font fonctionner les dispositifs;
    • harmoniser les pouvoirs du ministre en ce qui concerne les appareils radio, le matériel brouilleur et le matériel radiosensible, pour permettre la création d'un système d'enregistrement du matériel régi par la Loi sur la radiocommunication semblable à celui prévu actuellement par la Loi sur les télécommunications.
  30. Nous recommandons, pour assurer la confiance et la sécurité des utilisateurs des services de télécommunication, que les objectifs de la Loi sur les télécommunications soient modifiés pour y inclure la sécurité et la fiabilité des réseaux de télécommunication et des services de communication électronique.
  31. Le Canada devrait sans tarder établir des seuils de sécurité qui contribueront à renforcer la confiance envers les marchés des télécommunications. Nous recommandons que le CRTC entreprenne la mise à jour des Pratiques exemplaires de sécurité pour les fournisseurs de services de télécommunications canadiens (FST), préparées par le Comité consultatif canadien pour la sécurité des télécommunications, et détermine à quelles catégories de fournisseurs de services ces pratiques s'appliqueront.
  32. Nous encourageons le gouvernement fédéral et ses principaux organismes chargés de la sécurité nationale et de la sécurité publique à étudier la possibilité d'ajouter, le cas échéant, des pouvoirs supplémentaires de façon coordonnée ou en fonction de secteurs précis, pour veiller à ce que les services et les réseaux de télécommunications demeurent sûrs et sécuritaires. Lors de cet examen, le gouvernement fédéral devrait évaluer s'il y a lieu de transposer certains pouvoirs prévus par la Loi sur la radiocommunication dans la Loi sur les télécommunications.
  33. Nous recommandons, afin de préserver l'accès continu et ouvert à Internet, ce qui est fondamental pour maintenir la neutralité du réseau, que :
    • les objectifs de la Loi sur les télécommunications soient modifiés afin d'inclure l'obligation pour le CRTC de protéger l'accès à un Internet ouvert au Canada. Cette mesure permettrait d'assurer que les usagers ont le droit, par l'intermédiaire de leur service d'accès Internet, d'accéder à des informations et des contenus licites, et de les distribuer, d'utiliser et de fournir des applications et des services, et d'utiliser les équipements terminaux de leur choix, quels que soient le lieu, l'origine ou la destination de l'information, du contenu, de l'application ou des services;
    • l'expression « entreprise canadienne » des paragraphes 27(2) et (4) de la Loi sur les télécommunications soit remplacé par une expression permettant au CRTC d'examiner une discrimination injuste dans la fourniture de tout service de communication électronique par quelque personne que ce soit.
  34. Nous recommandons que le CRTC élargisse ses pratiques de collecte d'information et ses rapports sur la neutralité du réseau, y compris les pratiques de gestion du trafic Internet, la différenciation des prix et toute autre disposition d'accès ouvert à Internet, y compris :
    • demander aux fournisseurs de services Internet d'informer les utilisateurs de la vitesse des réseaux et des pratiques de gestion à la souscription aux services et pendant la durée de la prestation. Les fournisseurs doivent être tenus de présenter des rapports annuels au CRTC au sujet de leurs pratiques de gestion des réseaux et des incidences de celles-ci;
    • publier chaque année un rapport (indépendant ou combiné à d'autres rapports) sur les pratiques qui ont des effets sur l'atteinte de l'objectif en matière d'accès ouvert à Internet.
  35. Nous recommandons que la législation régissant le secteur des télécommunications comprenne une disposition générale énonçant les objectifs de la législation, avec le libellé suivant :
    • La présente loi affirme le caractère essentiel des télécommunications pour le maintien de l'identité et de la souveraineté du Canada, et la sauvegarde, l'enrichissement et le renforcement de la structure sociale et économique du Canada et de ses régions. La politique canadienne des télécommunications a pour objectifs de :
      • permettre un accès rapide, abordable et sans obstacle à tous les Canadiens et Canadiennes, y compris les personnes en situation de handicap, aux télécommunications de pointe nécessaires pour participer pleinement à la société canadienne et à l'économie mondiale;
      • favoriser l'innovation et l'investissement dans une connectivité évoluée de haute qualité dans toutes les régions du Canada, y compris les régions urbaines, rurales et éloignées;
      • favoriser la création et le maintien de marchés concurrentiels pour la fourniture de services de communication électronique qui s'appuient principalement sur les forces du marché et, le cas échéant, sur une réglementation efficiente et efficace;
      • encourager la sécurité et la fiabilité des réseaux de télécommunication et des services de communication électronique;
      • contribuer à la protection de la vie privée et à la confidentialité des informations des utilisateurs;
      • protéger le libre accès à Internet;
      • promouvoir l'accession à la propriété par des Canadiens et des Canadiennes des installations de transmission canadiennes, et à leur contrôle;
      • promouvoir l'utilisation d'installations de transmission canadiennes pour les télécommunications à l'intérieur du Canada et à destination ou en provenance de l'étranger.

3. Création, production et découvrabilité de contenu canadien

  1. Nous recommandons que le champ d'application de la Loi sur la radiodiffusion s'étende au-delà du contenu audio et audiovisuel pour englober le contenu alphanumérique de nouvelles mis à la disposition du public au moyen des télécommunications, collectivement appelé « contenu médiatique ». Nous recommandons en outre que la définition du mot « émission » dans la loi soit modernisée et remplacée par ce qui suit :
    • contenu médiatique : contenu audio ou audiovisuel ou contenu alphanumérique de nouvelles;
    • contenu audio ou audiovisuel : sons ou images en mouvement, ou une combinaison des deux, interactifs ou non, destinés à renseigner, à éclairer ou à divertir et mis à la disposition du public au moyen des télécommunications, à l'exclusion de la transmission d'un contenu destiné à une présentation ou à une prestation dans un lieu physique public ou d'images constituées principalement d'un texte composé de caractères alphanumériques et non accompagnées de sons;
    • contenu alphanumérique de nouvelles : contenu de nouvelles à propos de l'actualité qui comprend principalement du texte composé de caractères alphanumériques mis à la disposition du public au moyen des télécommunications.
  2. Nous recommandons que l'article 3 de la Loi sur la radiodiffusion soit modifié par une nouvelle déclaration précisant que :
    • le secteur canadien des communications médiatiques, dont les activités se déroulent principalement en français et en anglais, composé d'éléments publics, privés et communautaires, implique des entreprises et des installations interprovinciales et internationales, et offre, par son contenu médiatique, un service public essentiel au maintien et au renforcement de l'identité nationale, de la souveraineté culturelle et de la démocratie canadienne;
    • le secteur des communications médiatiques sert à sauvegarder, à enrichir et à renforcer la structure culturelle, politique, sociale et économique du Canada.
  3. Nous recommandons que les objectifs énoncés à l'article 3 de la Loi sur la radiodiffusion soient modernisés afin de tenir compte de l'évolution de l'environnement, et soient remplacés par ce qui suit :
    • la population canadienne devrait avoir accès à des sources de nouvelles fiables, exactes et dignes de confiance qui reflètent les perspectives nationales, régionales et locales, à partir de sources diverses et sur tous les supports de diffusion;
    • la population canadienne devrait être en mesure de trouver un vaste éventail de choix de contenu médiatique, y compris des choix canadiens, qui sont abordables et qui reflètent la diversité des voix, et d'y avoir accès;
    • la population canadienne devrait pouvoir avoir accès à un contenu médiatique qu'elle puisse consommer en toute sécurité et être assurée que ses données et sa vie privée sont respectées et protégées;
    • les entreprises de contenu médiatique devraient être responsables du contenu médiatique qu'elles fournissent.
    • Le secteur des communications médiatiques devrait :
      • investir dans le développement, la création et la distribution d'un contenu canadien de qualité qui soit concurrentiel au pays et à l'étranger et qui représente la diversité canadienne; chaque entreprise devrait mettre à contribution un maximum de ressources canadiennes, créatives et autres, dans la création et la distribution de contenu médiatique, en tenant compte de ses caractéristiques propres;
      • assurer la création de contenu par et pour les peuples autochtones, y compris des contenus en langues autochtones, et en garantir l'accès;
      • assurer la création de contenu par et pour les communautés de langue officielle en situation minoritaire, et en garantir l'accès;
      • répondre aux besoins des Canadiens et des Canadiennes en situation de handicap, assurer la création de contenu par eux et pour eux, et en garantir l'accès;
      • être composé de sociétés dont le contrôle et la propriété sont canadiens, aux côtés de sociétés étrangères;
      • promouvoir l'essor d'un secteur canadien de la production solide, y compris une communauté de sociétés de production indépendante robuste.
  4. Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion s'applique aux entreprises de contenu médiatique qui participent à la création et à la distribution de contenu médiatique. Ainsi, l'expression « entreprise de contenu médiatique », qui remplacerait le terme « entreprise de radiodiffusion » actuellement utilisé dans la loi, comprendrait les entreprises de curation de média, les entreprises d'agrégation de média et les entreprises de partage de média, comme suit :
    • entreprise de curation de média : entreprise dont l'objet principal est de fournir un service de diffusion de contenu médiatique sur lequel elle exerce un contrôle éditorial. Dans ce contexte, « contrôle éditorial » s'entend du contrôle effectif sur la création ou la sélection du contenu médiatique, y compris au moyen d'ententes avec les titulaires de droits en ce qui concerne sa création ou sa diffusion;
    • entreprise d'agrégation de média : entreprise qui, en totalité ou en partie, offre un service d'agrégation et de diffusion de contenu médiatique fourni par des entreprises de curation de média;
    • entreprise de partage de média : entreprise qui fournit, en totalité ou en partie, un service qui permet aux utilisateurs de partager du contenu médiatique que le fournisseur organise ou contrôle, mais sur lequel il n'exerce aucun contrôle éditorial.
  5. Nous recommandons que, pour plus de précision, la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée afin d'établir qu'elle s'applique aux entreprises qui sont exploitées en partie au pays, qu'elles aient ou non un établissement commercial au Canada. Il s'agirait d'entreprises, de personnes et d'entités qui diffusent du contenu médiatique au moyen des télécommunications aux Canadiens et aux Canadiennes ou qui mettent du contenu médiatique à leur disposition moyennant contrepartie. Nous recommandons en outre que la référence au secteur en tant que système unique dont le contrôle et la propriété sont canadiens soit retirée de la loi.
  6. Nous recommandons que le régime actuel de licences prévu dans la Loi sur la radiodiffusion soit accompagné d'un régime d'enregistrement afin que toute personne qui exploite une entreprise de contenu médiatique par Internet soit tenue de l'enregistrer, à moins d'en être exemptée. Une entreprise de contenu médiatique exploitée par des canaux autres qu'Internet continuerait d'être régie par l'obligation de licence, à moins d'en être exemptée.
  7. Nous recommandons que, pour mettre en œuvre le nouveau régime d'enregistrement, la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée afin que certains des pouvoirs du CRTC en matière de licences prévus à l'article 9 s'appliquent également à l'enregistrement, y compris les dispositions qui permettent au Conseil d'établir des catégories d'entreprises enregistrées, de modifier des enregistrements et d'imposer aux entreprises enregistrées des exigences, que ce soit par des conditions d'enregistrement ou par règlement, notamment le paiement des frais d'enregistrement. Ce pouvoir comprendrait également l'imposition de peines en cas de défaut de se conformer aux conditions d'enregistrement.
  8. Nous recommandons que le CRTC ait le pouvoir d'exempter de l'enregistrement toute entreprise ou catégorie d'entreprises de contenu médiatique dans les cas où, en raison de son contenu ou format spécialisé, de ses revenus ou pour toute autre raison, la réglementation n'est ni nécessaire ni pertinente pour atteindre les objectifs de la politique relative au contenu médiatique.
  9. Nous recommandons que le paragraphe 5(2) de la Loi sur la radiodiffusion soit modifié afin de donner au CRTC davantage d'orientations stratégiques pour que le système soit réglementé et supervisé avec souplesse de manière à :
    • assurer que la réglementation soit équitable, raisonnable et proportionnelle à l'objectif ou au résultat visés;
    • veiller à ce que les entreprises contribuent de manière optimale à la création, à la production et à la découvrabilité du contenu canadien;
    • favoriser la transparence, la responsabilité et la reddition de comptes dans la gestion des entreprises;
    • favoriser la participation du public aux processus réglementaires.
  10. Nous recommandons que toutes les entreprises de contenu médiatique qui bénéficient du secteur audio et audiovisuel canadien y contribuent de manière équitable. Les entreprises qui exercent des activités semblables devraient avoir des obligations semblables, peu importe le lieu de leur établissement.
  11. Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée pour que le CRTC puisse, par règlement ou par conditions de licence ou d'enregistrement :
    • imposer des exigences en matière de dépenses ou des redevances à toutes les entreprises de contenu médiatique, à l'exception de celles dont l'objet principal est de fournir un service de diffusion de contenu alphanumérique de nouvelles sur lesquelles elles exercent un contrôle éditorial;
    • imposer des exigences en matière de découvrabilité à toutes les entreprises de contenu médiatique, à l'exception de celles dont l'objet principal est de fournir un service de diffusion de contenu alphanumérique de nouvelles sur lesquelles elles exercent un contrôle éditorial;
    • réglementer les relations commerciales entre les entreprises de contenu médiatique et les producteurs de contenu, y compris les ententes commerciales;
    • résoudre les différends entre les entreprises de contenu médiatique.
  12. Nous recommandons qu'en règle générale les entreprises de curation de média soutiennent le contenu canadien par l'intermédiaire d'exigences en matière de dépenses plutôt que de redevances. Des redevances devraient cependant être imposées aux entreprises d'agrégation et de partage de média. Toutefois, dans les cas où les exigences en matière de dépenses ne seraient pas appropriées, des redevances devraient être perçues.
  13. Afin que les Canadiens et les Canadiennes puissent faire des choix éclairés, que le contenu canadien ait une visibilité adéquate et que celui-ci soit facilement repérable dans les services utilisés au pays, nous recommandons que le CRTC impose des obligations de découvrabilité à toutes les entreprises de contenu audio ou audiovisuel de divertissement, comme il l'estime approprié, y compris :
    • des obligations de catalogue ou de présentation;
    • des obligations de mise en valeur;
    • l'obligation d'offrir des choix de contenu médiatique canadien;
    • des obligations de transparence, notamment envers le CRTC quant au fonctionnement des algorithmes, y compris des exigences d'audit.
  14. Nous recommandons que le CRTC se serve de son pouvoir de collecte de renseignements pour obtenir des données sur la consommation auprès des entreprises de contenu médiatique en ligne et publie ces données sous forme agrégée.
  15. Nous recommandons au gouvernement de mettre en place un organisme public unique chargé du financement pour la création, la production et la découvrabilité des productions canadiennes sur tous les supports de diffusion. Cet organisme regroupera les fonctions du Fonds des médias du Canada et de Téléfilm Canada.
  16. Nous recommandons de rediriger les redevances réglementaires qui étaient auparavant octroyées au Fonds des médias du Canada vers des fonds de production indépendants certifiés ainsi que vers d'autres fonds ou programmes, actuels ou nouveaux, approuvés par le CRTC.
  17. Nous recommandons que, lorsque les entreprises de curation de média offrent dans leur programmation de nouveaux longs métrages documentaires ou des dramatiques canadiens qui sont pris en considération au regard de leurs obligations réglementaires, le CRTC établisse une attente voulant qu'elles offrent un pourcentage raisonnable de productions dont tous les postes clés de création sont occupés par des Canadiens ou des Canadiennes. Si cette attente n'est pas satisfaite au fil du temps, le CRTC devrait envisager de faire de cette attente une obligation.
  18. Nous recommandons au gouvernement fédéral d'indexer à l'inflation les crédits parlementaires attribués aux institutions qui soutiennent le contenu médiatique culturel.
  19. Nous recommandons au gouvernement fédéral de veiller, à titre de principe général, à ce que les crédits d'impôt et les fonds soient accessibles à toute société de production canadienne, qu'elle soit indépendante ou affiliée à un diffuseur, et ce, sans égard au support de diffusion.
  20. Nous recommandons que le gouvernement fédéral veille à ce que le crédit d'impôt sur les coûts de main-d'œuvre destiné aux organisations journalistiques canadiennes, annoncé en 2018, s'applique aux entreprises qui diffusent du contenu de nouvelles, qu'il soit alphanumérique audio ou audiovisuel, et ce, sans égard au support de diffusion.
  21. Nous recommandons que le CRTC envisage que la totalité ou une partie des redevances acquittées par les entreprises d'agrégation et de partage de média contribuent à la production de contenu de nouvelles. Ce financement serait versé à un fonds indépendant approuvé par le CRTC pour la production de nouvelles, y compris les nouvelles locales sur tous les supports de diffusion. Nous recommandons en outre que le CRTC songe à rediriger vers ce fonds une part accrue des redevances actuellement versées par les entreprises de distribution de radiodiffusion pour la production de nouvelles.
  22. Nous recommandons que la relation entre les plateformes de médias sociaux qui partagent du contenu de nouvelles et les créateurs de contenu de nouvelles soit réglementée pour veiller au traitement équitable des producteurs de nouvelles s'il y a déséquilibre dans les rapports de force en matière de négociations. Conformément à la recommandation 61, le CRTC devrait avoir la compétence explicite de réglementer les relations commerciales entre les entreprises de contenu médiatique et les producteurs de contenu, y compris les modalités des ententes commerciales. Cette mesure viserait les entreprises de contenu médiatique qui mettent à la disposition du public du contenu alphanumérique de nouvelles.
  23. Afin de promouvoir la découvrabilité du contenu canadien de nouvelles, nous recommandons que le CRTC impose aux entreprises d'agrégation et de partage de média les exigences suivantes, s'il y a lieu :
    • des liens vers les sites Web de sources canadiennes de nouvelles exactes, fiables et dignes de confiance afin d'assurer la diversité des voix;
    • des règles de mise en valeur pour donner une visibilité et un accès à ces sources de nouvelles.
  24. Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée pour que le CRTC puisse, par règlement, par condition de licence ou par condition d'enregistrement, imposer à toute entreprise de contenu médiatique des codes de conduite, y compris des dispositions concernant le règlement de différends, la transparence, la protection de la vie privée et l'accessibilité.
  25. Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée afin de donner au CRTC le pouvoir d'accorder des mesures de redressement partielles ou supplémentaires, de rendre des décisions conditionnelles et provisoires, et de rendre des décisions ex parte lorsque les circonstances propres au dossier le justifient.
  26. Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée pour que le CRTC puisse, par règlement, par condition de licence ou par condition d'enregistrement, imposer à toutes les entreprises de contenu médiatique des exigences de rapport, notamment en ce qui concerne les renseignements financiers, les données de consommation et les procédés technologiques, comme les algorithmes.
  27. Afin de renforcer le régime de conformité pour les titulaires de licences et les entreprises enregistrées, nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée pour intégrer des dispositions relatives aux sanctions administratives pécuniaires, semblables au régime général de la Loi sur les télécommunications, assorties de seuils maximaux fixés à un niveau suffisamment élevé pour avoir un effet dissuasif sur les entreprises étrangères.
  28. Nous recommandons que, pour lutter contre le piratage, les articles 9 et 10 de la Loi sur la radiocommunication — qui prévoient qu'il est interdit de décoder et de retransmettre un signal d'abonnement ou d'utiliser des appareils, des équipements ou des composantes pour recevoir illégalement des programmes d'abonnement encodés — soient ajoutés à la Loi sur la radiodiffusion et soient étendus à toute forme de contenu médiatique, que ce soit par satellite ou par Internet.
  29. Nous recommandons que, afin de permettre au radiodiffuseur public national de s'adapter à un environnement numérique de plus en plus ouvert, mondial et concurrentiel, la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée pour supprimer la référence précise à la radio et à la télévision dans le mandat de CBC/Radio-Canada. Cette mesure permettra à CBC/Radio-Canada d'offrir une vaste gamme de contenu médiatique qui renseigne, éclaire et divertit sur de multiples médias et supports de diffusion.
  30. Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée pour ajouter les éléments suivants au mandat de CBC/Radio-Canada :
    • refléter les collectivités et les auditoires locaux;
    • transmettre des nouvelles nationales, régionales et locales;
    • refléter les perspectives canadiennes dans les nouvelles internationales;
    • refléter les peuples autochtones et promouvoir leurs cultures et leurs langues;
    • présenter du contenu canadien à des auditoires internationaux;
    • prendre des risques créatifs.

    Nous recommandons en outre que la loi soit modifiée pour que les missions et pouvoirs du radiodiffuseur public national lui permettent de mener à bien son mandat actualisé.

  31. Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée afin d'exiger que le gouvernement fédéral prenne des engagements de financement d'au moins cinq ans envers CBC/Radio-Canada, en fonction des discussions avec elle sur ses besoins de financement, notamment en ce qui a trait à la réalisation de son mandat actualisé et en tenant compte de l'inflation et des prévisions de recettes provenant de la publicité et des abonnements. Nous recommandons également à CBC/Radio-Canada d'éliminer graduellement la publicité de tous ses supports de diffusion au cours des cinq prochaines années, en commençant par les contenus de nouvelles.
  32. Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée pour y inscrire la nécessité de maintenir un processus de nomination ouvert, transparent et axé sur les compétences des candidats en ce qui concerne les nominations par le gouverneur en conseil aux postes de président-directeur général, de président du conseil d'administration et de membres du conseil d'administration de CBC/Radio-Canada. Il devrait également être exigé que le processus de nomination assure la diversité, la parité entre les sexes et la représentation des groupes autochtones et minoritaires.
  33. Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée pour que le rôle du CRTC soit de surveiller toutes ses activités liées au contenu, plutôt que d'accorder des licences à des services individuels de CBC/Radio-Canada. Nous recommandons en outre que le CRTC présente chaque année au ministre du Patrimoine canadien un rapport sur l'état d'avancement de l'acquittement du mandat de CBC/Radio-Canada.
  34. En attendant l'adoption de modifications législatives, nous recommandons au gouvernement de délivrer de toute urgence à l'autorité de réglementation un décret d'instructions l'exhortant à tenir une audience et à produire une nouvelle ordonnance d'exemption pour imposer des obligations aux entreprises de programmation en ligne qui génèrent un certain revenu minimal au Canada.
  35. Nous recommandons que le gouvernement fédéral exige que les entreprises étrangères de contenu médiatique perçoivent et remettent la TPS/TVH.

4. Améliorer les droits des Canadiens et des Cnadiennes et renforcer leur confiance dans l'environnement numérique.

  1. Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée afin d'obliger le CRTC à vérifier périodiquement si les services de télécommunication sont fournis à des prix abordables et, au besoin, à mettre en œuvre des mesures pour améliorer leur abordabilité pour les Canadiens et les Canadiennes marginalisés de divers milieux sociaux.
  2. Nous recommandons que les objectifs de la Loi sur les télécommunications et de la Loi sur la radiodiffusion soient modifiés pour assurer l'accessibilité des services visés par ces lois respectives aux personnes en situation de handicap, afin de reconnaître l'importance d'un accès sans entrave aux services de communication et d'en renforcer l'accessibilité au-delà des dispositions de la Loi canadienne sur l'accessibilité.
  3. Nous recommandons que la Loi sur le CRTC soit modifiée pour exiger que le CRTC crée et finance la participation d'un comité consultatif sur l'accessibilité qui se réunit au moins une fois par année et publie des rapports sur ces séances. De plus, nous recommandons qu'un délégué de ce Comité consultatif sur l'accessibilité soit membre d'office du Comité consultatif sur l'intérêt public recommandé à la recommandation 15 du présent rapport.
  4. Nous recommandons que le gouvernement fédéral, de concert avec les autorités provinciales et territoriales, mette au point une stratégie nationale de littératie numérique afin de permettre aux utilisateurs des communications et des services numériques de faire des choix éclairés et de mener leurs activités en ligne en toute sécurité. Nous recommandons en outre que la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiodiffusion soient modifiées afin d'accorder au CRTC le pouvoir d'examiner la littératie numérique et médiatique, et d'en rendre compte.
  5. Nous recommandons que les objectifs de la Loi sur les télécommunications et de la Loi sur la radiodiffusion soient révisés afin d'y inclure un engagement à protéger le droit à la vie privée et à la confidentialité des renseignements sur les utilisateurs des services de communication visés par ces lois respectives.
  6. Nous recommandons que la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques soit révisée et adaptée au besoin pour la rendre conforme aux normes mondiales émergentes, à l'exception de toute norme qui pourrait être incompatible avec le droit fondamental des Canadiens et des Canadiennes à la liberté d'expression.
  7. Nous recommandons que Statistique Canada, le CRTC, le Bureau de la concurrence, le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada et d'autres autorités de réglementation compétentes soient mandatés par le gouvernement fédéral d'examiner l'utilisation des mégadonnées que font les fournisseurs des principales plateformes en ligne ainsi que les menaces à la vie privée, à la concurrence, à la protection des consommateurs, à la souveraineté culturelle, aux institutions démocratiques et à la fiscalité, puis de formuler des recommandations quant à la législation qui pourrait s'avérer appropriée pour aborder ces questions.
  8. Nous recommandons que les ministres du Patrimoine canadien et de l'Industrie émettent une directive au CRTC afin qu'il recueille de l'information et vérifie, en intervenant au besoin, la manière dont les services visés par la Loi sur la radiodiffusion et la Loi sur les télécommunications combinent algorithmes et intelligence artificielle avec des mégadonnées, ceci afin de réagir rapidement aux changements dans les services de communication, d'améliorer la transparence et de renforcer la confiance.
  9. Nous recommandons que le gouvernement fédéral présente une mesure législative en matière de responsabilité aux fournisseurs de services numériques pour les contenus et comportements préjudiciables utilisant les technologies numériques, au-delà de toute responsabilité imposée par les lois des communications. Étant donné que les défis dans ce domaine sont mondiaux, nous encourageons également le gouvernement fédéral à continuer de participer activement aux tribunes internationales et aux activités visant à mettre au point des pratiques de réglementation internationale conjointes en matière de réglementation du contenu nuisible.
  10. Nous recommandons que le gouvernement fédéral réexamine régulièrement l'efficacité des mécanismes de surveillance et d'élimination des contenus et des comportements illégaux en ligne. Étant donné la diversité des cadres de réglementation qui régissent ces questions au Canada, nous encourageons le gouvernement fédéral à se coordonner avec les gouvernements provinciaux et territoriaux.
  11. Nous recommandons, pour mieux protéger les intérêts des consommateurs, que la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiodiffusion soient modifiées pour enchâsser et élargir le rôle de la Commission des plaintes relatives aux services de télécom-télévision (CPRST) dans la loi en permettant au CRTC de :
    • créer et approuver le mandat et la structure d'un bureau indépendant, financé par l'industrie, chargé des plaintes des consommateurs en matière de communications, ayant le pouvoir d'enquêter sur les plaintes des particuliers et des petites entreprises concernant les services de détail visés par les lois respectives, et de les régler;
    • exiger que le bureau rende compte publiquement de son traitement des plaintes, périodiquement et au moins une fois par année;
    • prendre des mesures à l'égard des enjeux relatifs aux consommateurs recensés par le bureau et faire rapport chaque année des mesures prises pour les régler.
  12. Nous recommandons que le CRTC revoie périodiquement son cadre de protection des consommateurs pour les services visés par la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiodiffusion en tenant compte des tendances et des habitudes des consommateurs en plus des problèmes systémiques de consommation relevés par le bureau indépendant chargé des plaintes des consommateurs en matière de communications. Nous recommandons de plus que le CRTC, afin d'assurer des normes minimales uniformes en matière de protection des consommateurs :
    • tienne compte de toute mesure provinciale ou territoriale de protection des consommateurs qui pourrait avoir une incidence sur les services de communications lorsqu'il adopte des mesures de protection des consommateurs;
    • fournisse les motifs dans les cas où il adopterait des mesures de protection des consommateurs qui prévoient une protection moindre que celles d'une province ou d'un territoire donné au Canada.

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1. Renouveler le cadre institutionnel

1.1 Introduction

La mise en œuvre des objectifs des politiques canadiennes de communication nécessite un cadre législatif à la fine pointe, souple et adaptable pour refléter les mutations constantes et déstabilisantes induites par les évolutions technologiques. Pour y arriver, nous exposons dans le présent chapitre notre vision de ce que doit être une autorité repensée de réglementation des communications. Une instance proactive et tournée vers l'avenir, apte à anticiper les problèmes et à s'adapter à un environnement en constante évolution. Les changements recommandés au cadre institutionnel visent à assurer qu'il soit conçu et calibré pour un fonctionnement efficient et efficace dans le meilleur intérêt de la population canadienne.

Trois thèmes principaux sont examinés dans ce chapitre. D'abord, nous examinons en profondeur l'approche qui doit guider l'autorité de réglementation des communications, sa composition et ses pouvoirs afin d'assurer l'application effective de la loi sans oublier la nécessité d'une source durable de soutien financier pour le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC ou le Conseil). Deuxièmement, nous identifions des approches pour optimiser la répartition des responsabilités entre les différents organismes gouvernementaux qui participent à la réglementation ou à la surveillance du secteur des communications. Nous recommandons des changements afin de refléter le contexte où la technologie évolue constamment et rapidement. Enfin, nous examinons comment favoriser une plus grande participation des groupes de défense de l'intérêt public aux instances instituées par les lois que nous sommes à moderniser.

1.2 Le cadre institutionnel actuel

Deux autorités de réglementation sont prévues dans la législation canadienne sur les communications : le CRTC et le ministère de l'Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE).

Le CRTC est établi par la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (Loi sur le CRTC). Deux lois confèrent de vastes responsabilités au CRTC : la Loi sur la radiodiffusion, qui régit les entreprises impliquées dans la mise à la disposition du public des contenus audio et audiovisuels transmis au Canada, et la Loi sur les télécommunications, qui régit les conditions dans lesquelles l'ensemble des services de communication électronique sont assurés au Canada. Ces deux lois énoncent un ensemble d'objectifs à mettre en œuvre et confient au CRTC la tâche de veiller à ce que l'environnement des communications du Canada respecte ces objectifs.

En vertu de la Loi sur les télécommunications, le CRTC est habilité à surveiller les fournisseurs de services de télécommunication, en particulier les entités qui possèdent ou exploitent un réseau de communications physique, en fonction des objectifs énoncés dans la loi. À ce jour, les principaux outils de réglementation du CRTC ont trait aux tarifs exigés pour les services de télécommunication, à l'interconnexion et à l'accès aux réseaux des entreprises de télécommunication, à l'utilisation des droits de passage sur les terres publiques, aux situations de discrimination injuste ou de préférence indue exercées sur le marché et au contrôle du contenu. La loi accorde au Conseil des pouvoirs d'abstention dont l'exercice est conditionné par des directives sur les moments où il faut s'abstenir d'utiliser certains outils de réglementation. La loi confère également au CRTC des pouvoirs pour appliquer la loi, notamment ceux d'imposer des sanctions administratives pécuniaires (SAP).

Bien que la Loi sur la radiodiffusion utilise beaucoup le mot « radiodiffusion », le sens qu'elle lui accorde s'est depuis longtemps distingué de son sens premier renvoyant à une transmission point à multipoint ou par ondes hertziennes. En vertu de la Loi sur la radiodiffusion, le CRTC est tenu de réglementer et de superviser tous les aspects de l'environnement canadien des médias audio et audiovisuels, en vue de mettre en œuvre la politique établie par la loi. Ses principaux outils de réglementation sont des pouvoirs d'attribuer des licences ou d'exempter des catégories d'entreprises, d'imposer des conditions de licence ou d'exemption et d'adopter des règlements. Tout changement de contrôle d'une entreprise titulaire de licence est conditionnel à l'approbation du CRTC. Le Conseil a utilisé ces pouvoirs à l'égard des activités audio et audiovisuelles sur Internet qu'il a exemptées de l'obligation de détenir une licence.

Parallèlement au CRTC, ISDE assume les fonctions de réglementation des radiocommunications au Canada. La Loi sur la radiocommunication confie au ministre de l'Industrie la responsabilité de déterminer à qui une licence de radio ou de spectre peut être délivrée et d'en fixer les modalités. En outre, la loi confère également au ministre la responsabilité de planifier et de gérer l'utilisation du spectre. En vertu de la Loi sur la radiocommunication et de la Loi sur les télécommunications, un certain nombre de pouvoirs lui sont également conférés en rapport avec les aspects techniques de la réglementation des communications. Dans l'exercice de ces responsabilités, le ministre peut tenir compte des objectifs énoncés par la Loi sur les télécommunications.

Deux ministères fédéraux distincts supervisent les fonctions de réglementation et assument d'importantes responsabilités pour le secteur des communications :

Les ministres de l'Industrie et du Patrimoine canadien font partie du gouverneur en conseil (GC), essentiellement constitué du Premier ministre et du Cabinet, et les conseillent. Le GC supervise le CRTC de trois façons principales. D'abord, le GC peut émettre des directives à caractère impératif en matière de politique générale au CRTC de même que sur l'attribution de licences et l'utilisation des fréquences de radiodiffusion. Deuxièmement, le GC peut annuler ou renvoyer au CRTC pour réexamen toute décision qui octroie, modifie ou renouvelle une licence de radiodiffusion, et peut annuler, renvoyer ou simplement réviser en tout ou en partie toute décision du CRTC en matière de télécommunications. Et enfin, le GC peut demander au Conseil de présenter un rapport sur toute question relevant de sa compétence en vertu de l'une ou l'autre de ces lois.

Outre la surveillance politique exercée par les ministres de l'Industrie et du Patrimoine canadien, de même que la possibilité d'appel devant le GC, les tribunaux peuvent exercer une surveillance judiciaire sur la légalité des décisions réglementaires en matière de communications. En particulier, les décisions du CRTC peuvent avec autorisation être portées en appel devant la Cour d'appel fédérale sur des questions de droit ou de compétence. Les décisions prises par le ministre de l'Industrie en vertu de la Loi sur la radiocommunication peuvent faire l'objet d'un contrôle judiciaire.

1.3 Un CRTC repensé

1.3.1 Un modèle de réglementation dynamique et tourné vers l'avenir

Les changements technologiques ont radicalement fait évoluer le paysage des communications. Le rôle et l'approche du CRTC de même que son cadre réglementaire doivent refléter ces transformations.

D'abord, la terminologie du cadre législatif qui définit les responsabilités du CRTC doit être actualisée, car elle n'est pas en phase avec l'évolution de l'environnement numérique. Le paysage des télécommunications s'est élargi et englobe désormais un large éventail de services de communication électronique disponibles sur Internet. Bien que le terme « radiodiffusion » dans la Loi sur la radiodiffusion ait été redéfini en 1991 pour englober la transmission par fil ainsi que la transmission par radio, le nom du CRTC reflète encore les réalités de l'ère d'avant Internet. Depuis 1976, le nom complet de l'organisme est le suivant :

Cette désignation est aujourd'hui déphasée dans un monde où les communications concernent beaucoup plus que les stations de radio et de télévision conventionnelles. L'expression anglaise « Radio-television » aurait pu être acceptable lorsque le terme « radiodiffusion » était défini comme signifiant une transmission utilisant uniquement le spectre radioélectrique, mais n'est plus approprié aujourd'hui.

Le titre du CRTC en français pose également problème. Le mot « radiodiffusion » est utilisé pour signifier « broadcasting » et suggère qu'il est limité à la transmission par radio.

Dans cet esprit, il est proposé que le nom du CRTC soit modifié comme suit :

Le mot « communications » est plus inclusif. Il figure déjà dans les noms d'organismes de réglementation similaires d'autres pays. C'est le cas de la Federal Communications Commission (FCC) aux États-Unis et de l'Australian Communications and Media Authority (ACMA) en Australie. Au Royaume-Uni, l'autorité de réglementation est l'Office of Communications, communément appelé Ofcom, qui se décrit comme l'organisme de réglementation des services de communications que nous utilisons et sur lesquels nous comptons chaque jour. L'utilisation du mot « communications » dans le nom de l'autorité canadienne de réglementation des communications reflèterait la reconnaissance du rôle élargi que le Conseil jouera à l'avenir.

Les titres de deux des lois à l'étude devraient également être modernisés pour tenir compte de leur portée plus large. Si aucun changement n'est nécessaire à la Loi sur la radiocommunication, le titre de la Loi sur la radiodiffusion devrait quant à lui être modifié pour devenir la Loi sur les communications médiatiques et le titre de la Loi sur les télécommunications devrait être changé pour la Loi sur les communications électroniques. Ces changements reflètent l'élargissement du champ des activités dans ces secteurs et les modifications législatives correspondantes que nous recommandons.

Recommandation 1 : Nous recommandons, afin de mieux refléter le rôle et les responsabilités élargies de l'autorité de réglementation et la portée plus large de la législation sur les communications, que la terminologie soit modernisée comme suit :

1.3.2 Mettre l'accent sur la recherche et les données

Les services de communications continueront d'évoluer — de plus en plus rapidement et d'une façon imprévisible et inattendue, ce qui soulèvera des enjeux d'intérêt public. Au lieu d'un système constitué d'une poignée de joueurs relevant de catégories bien définies, le marché des communications sera de plus en plus caractérisé par des entrées et des sorties rapides, des innovations tous azimuts et l'émergence de nouveaux modèles d'affaires complexes qui seront difficiles à appréhender de manière cohérente. Les processus et les pratiques réglementaires en cours ne sont pas forcément calibrés pour un environnement aussi dynamique. L'accélération technologique et, on peut s'y attendre, l'évolution continue de l'environnement des communications requièrent une meilleure capacité d'adaptation et de nouvelles approches.

Pour se donner une capacité de réglementer de façon prospective, le CRTC doit adopter un mode de fonctionnement plus proactif et tourné vers l'avenir. Il doit cesser de se comporter uniquement comme un tribunal administratif qui entend passivement des témoignages commandés par les entreprises intéressées ou présentés par des tiers. Le Conseil doit être repensé comme un organisme mettant l'accent sur la prospective stratégique et la recherche.

Un tel changement favorisera une réglementation mieux appuyée sur de l'information validée et procurera de l'information commune et pertinente pour tous les intervenants. Le CRTC devrait être habilité et financé pour élaborer et publier des rapports de recherche et des analyses émanant d'analystes indépendants. Ceci devrait constituer le principal vecteur de données afin d'assurer une participation éclairée à ses instances. Un tel modèle est pratiqué en Australie par le Bureau of Communications and Arts Research. Au Royaume-Uni, l'Ofcom est tenu par la loi de mener des recherches sur l'opinion publique concernant un large éventail de sujets et a le devoir de publier et de tenir compte de la recherche. De même, le CRTC devrait publier des données plus complètes afin de permettre à tous les participants d'avoir accès à des informations fiables, pertinentes et cohérentes sur les marchés et les questions en cours d'étude. À cette fin, cette autorité de réglementation repensée doit disposer des ressources et de l'expertise nécessaires pour analyser de vastes ensembles de données et publier des rapports sous une forme lisible par une machine afin de corriger les disparités d'information entre fournisseurs et utilisateursNote de bas de page 1.

Pour s'acquitter de sa mission dans un environnement aussi dynamique, l'autorité de réglementation doit s'assurer d'avoir une compréhension et une base de connaissances approfondies des marchés qu'elle réglemente. Elle doit donc également jouer un rôle accru dans la surveillance du comportement et des résultats du marché grâce à la collecte et à l'analyse des informations en déterminant les domaines dans lesquels des interventions pourraient être nécessaires ou appropriées. Proactif et stratégique, le CRTC devra produire et passer au crible un ensemble plus vaste d'informations, provenant en grande partie de sources non traditionnelles, afin de déterminer les mesures à prendre les plus adaptées et les mieux ciblées.

En tant que principale autorité de réglementation des communications, le CRTC dispose des pouvoirs et de la capacité d'entreprendre ce virage. Ses pouvoirs lui ont permis d'agir de manière efficace, efficiente et adéquate pour autoriser les entrées sur le marché et surveiller l'état de la concurrence sur certains marchés, en ciblant les interventions nécessaires et pertinentes. Toutefois, le CRTC n'a pas le pouvoir explicite de recueillir des renseignements auprès de tous les fournisseurs de services qui exercent leurs activités dans le milieu de la radiodiffusion au Canada, comme le lui confère la Loi sur les télécommunications, pour obtenir et, au besoin, enquêter sur toute information raisonnablement nécessaire à l'application de sa législation. Nous recommandons que ce pouvoir soit ajouté à la Loi sur la radiodiffusion, tout en y précisant que les renseignements confidentiels devraient demeurer protégés lorsque les préjudices qui résulteraient de leur divulgation publique l'emportent sur l'intérêt public.

Recommandation 2 : Nous recommandons que les modifications suivantes soient apportées afin de doter l'autorité de réglementation de pouvoirs souples lui permettant de surveiller les marchés existants, d'adopter une attitude proactive et de renforcer sa capacité de recherche et de prospective stratégique :

1.3.3 Nomination et rôle des conseillers

Ce sont les conseillers du CRTC qui assureront la transition vers un cadre de réglementation prospectif, proactif et fondé sur des données probantes. Des processus de réglementation axés sur la surveillance active du marché et l'application effective de la loi. La transformation du CRTC doit se refléter dans les compétences de ses conseillers, à leur effectif et à leur lieu de résidence, ainsi qu'à leur engagement continu auprès des groupes représentatifs qui donnent voix aux diversités du Canada.

Pour ce qui est des compétences, il est important de mentionner qu'un certain nombre de pays ont éprouvé la nécessité d'inscrire dans leur législation les qualifications requises des conseillers chargés de la réglementation. En Australie, par exemple, la Competition and Consumer Act exige du trésorier du gouvernement qu'il s'assure qu'une personne nommée à l'Australian Competition and Consumer Commission possède les connaissances ou l'expérience suffisante dans les domaines de l'industrie, du commerce, de l'économie, du droit, de l'administration publique ou de la protection des consommateurs, avant de pouvoir approuver une nomination. Il a été proposé que les qualifications requises par les personnes nommées à l'autorité de réglementation technique des télécommunications, l'Australian Communications and Media Authority, soient également énoncées dans la loi.

À ce jour, le Canada a eu une approche différente. On a pris au cours des dernières années plusieurs mesures importantes pour encadrer les processus de nomination à de telles responsabilités publiques. Pour la plupart des nominations effectuées par décret du GC des descriptions de poste ont été rédigées de manière à en énoncer les compétences requises. Les appels de candidatures sont ensuite annoncés et les personnes intéressées doivent postuler pour être prises en considération. Le gouvernement a précisé dans ses offres d'emploi à l'intention des conseillers du CRTC qu'on pourrait aussi bien favoriser la candidature de femmes, d'autochtones, de personnes en situation de handicap et de membres des minorités visibles, afin d'accroître la diversité des personnes qui occupent une fonction publique. Ainsi les nominations récentes aux postes de conseillers du Conseil ont été évaluées en fonction des critères de formation et de l'expérience requise tout autant que de la diversité. Nous estimons que ces changements ont grandement contribué à améliorer le processus de nomination et à accroître la confiance du public à l'égard du CRTC.

En ce qui concerne le nombre de conseillers et leur lieu de résidence, la Loi sur le CRTC prévoit que le GC peut nommer jusqu'à 13 membres à temps plein au CRTC pour une période maximale de cinq ans, avec possibilité de renouvellement. Le GC peut également ordonner au CRTC d'établir un bureau régional, auquel cas un des membres doit être désigné pour résider dans cette région. Il y a actuellement neuf membres, dont seulement le président et deux vice-présidents résident dans la région de la capitale nationale; les six autres sont des conseillers régionaux. En revanche, dans les pays comparables, les organismes de ce type comptent beaucoup moins de membres et aucun ne prévoit une majorité significative de membres résidant dans différentes régions du paysNote de bas de page 2.

À notre avis, le fait d'avoir un si grand nombre de conseillers répartis sur cinq fuseaux horaires différents peut compliquer et retarder le processus décisionnel. À long terme, cela peut aussi encourager les conseillers à se considérer comme les défenseurs d'une région en particulier, plutôt que comme membres d'un groupe qui, dans un esprit de collaboration, accomplissent un travail de prise de conscience et de sensibilisation aux préoccupations régionales. Bien qu'il soit essentiel, dans une fédération comme le Canada, que différentes régions du pays soient représentées, les interactions et les échanges quotidiens informels entre des personnes ayant des expériences et des perceptions différentes sur une question donnée sont précieux.

Nous estimons qu'il serait plus efficace de réduire le nombre de conseillers du CRTC et qu'ils s'installent tous dans la région de la capitale nationale. Les conseillers devraient être nommés pour un mandat unique d'une durée maximale de sept ans. L'un d'entre eux serait nommé président; étant donné le nombre réduit de conseillers et les zones grises entre les enjeux de télécommunications et de radiodiffusion, un seul vice-président devrait être nommé, avec un rôle clairement défini pour prendre la place du président au besoin, plutôt que d'être associé à un volet précis du mandat du Conseil, comme c'est le cas actuellement.

Il est vrai qu'un nombre réduit de conseillers pourrait également réduire les possibilités de refléter la diversité des collectivités du Canada. D'autres pays ont cherché des moyens de diversifier les contributions aux réflexions de leur autorité de réglementation des communications. En Allemagne, l'autorité de réglementation des télécommunications bénéficie des contributions d'un conseil consultatif représentant les différents paliers de gouvernement, qui peuvent apporter de l'information dans une perspective régionale. Aux membres de l'ACMA en Australie et du CMA au Royaume-Uni (Competition and Markets Authority) peuvent s'ajouter des membres associés chargés de participer à certaines causes ou procédures. Aux États-Unis, la FCC reçoit les commentaires de comités consultatifs qui lui fournissent des perspectives sur un large éventail de questions. L'Ofcom du Royaume-Uni reçoit les contributions du Communications Consumer Panel ainsi que des comités consultatifs régionaux.

Dans la section 1.5.2, nous recommandons la création d'un comité de l'intérêt public chargé de fournir régulièrement aux conseillers des commentaires généraux selon une pluralité de perspectives sur des questions relevant de la compétence du CRTC. Cela procurerait un équilibre entre l'impératif d'améliorer le processus décisionnel du Conseil en réduisant le nombre de membres et celui de refléter la diversité des sensibilités dans les décisions.

Recommandation 3 : Nous recommandons, afin d'assurer un processus de nomination ouvert et transparent pour les conseillers, que l'article 3 de la Loi sur le CRTC soit modifié pour exiger que les candidats qualifiés soient choisis parmi les postulants au moyen d'un appel d'offres ouvert, selon des critères publiés et fondés sur le mérite.
Recommandation 4 : Nous recommandons que les articles 3, 5, 6 et 10.1 de la Loi sur le CRTC soient modifiés afin de réduire le nombre maximal de conseillers à un président, un vice-président et jusqu'à sept autres conseillers, chacun étant nommé pour un seul mandat d'au plus sept ans. Les conseillers doivent résider dans la région de la capitale nationale ou à une distance déterminée par règlement pour la durée du mandat.

1.3.4 Transparence

Il importe que le cadre institutionnel régissant les communications inspire confiance. Afin de renforcer la confiance, l'autorité de réglementation des communications devrait mettre davantage l'accent sur la transparence tant pour ce qui a trait à son processus décisionnel, qu'aux objectifs qu'il poursuit, qu'aux éléments de preuve dont il doit tenir compte ainsi qu'à l'identité de ceux qui s'adressent aux décideurs et quand. Les Canadiens et les Canadiennes devraient s'attendre à ce que les décisions réglementaires soient fondées sur un dossier accessible au public plutôt que sur l'information fournie par l'intermédiaire de contacts ex parte.

À l'heure actuelle, les exigences de transparence des communications avec les décideurs sont assurées par la Loi sur le lobbying. Mais, seules certaines communications entre les participants de l'industrie et les titulaires d'une charge publique désignée (TCPD) doivent être déclarées. Par exemple, les conseillers, qui ne sont ni président ni vice-président, de même que la plupart des cadres supérieurs du CRTC et du personnel de réglementation d'ISDE, ne sont pas des TCPD. De plus, les communications qui ne sont pas directement liées aux propositions de réglementation et de politique, ou à l'attribution d'avantages financiers, n'ont généralement pas à être déclarées. Cette façon de faire contraste fortement avec les règles strictes relatives aux contacts ex parte mises en place aux États-Unis par la FCC.

Un examen approfondi des mécanismes de transparence et de leurs lacunes potentielles, y compris l'importance d'un engagement profond et continu du CRTC, et d'ISDE en tant qu'autorité de réglementation du spectre avec ses parties prenantes, dépasse le cadre de notre mandat. Un tel examen nécessiterait probablement une étude plus détaillée de la Loi sur le lobbying et de ses croisements avec les environnements soumis à des réglementations. Toutefois, des mesures visant à renforcer la transparence dans le cadre législatif général existant peuvent être prises dès maintenant, par exemple, en désignant les conseillers actuellement nommés en vertu de la Loi sur le CRTC comme TCPD, pour qu'ils déclarent leurs communications de lobbying. Le CRTC devrait également inclure de façon proactive les documents provenant d'une réunion d'information dans le dossier d'une instance pertinente subséquente et rendre disponibles les ordres du jour et les documents utilisés par les parties prenantes avant qu'ils fassent l'objet d'une demande d'accès à l'information.

Recommandation 5 : Nous recommandons, afin d'assurer la transparence, que le CRTC et ISDE soient tenus de dresser la liste des classifications des postes des fonctionnaires avec lesquels les interactions doivent être déclarées et rendues disponibles au public.

1.3.5 Surveillance

Le rôle du gouvernement est d'énoncer des objectifs tandis que celui des autorités de réglementation est de les mettre en œuvre au moyen de règles précises, de façon transparente et prévisible. La législation est l'instrument clé par lequel sont énoncées ces politiques. Elle devrait fournir des orientations suffisantes pour aider l'autorité de réglementation à s'acquitter de ses fonctions, mais avec suffisamment de souplesse pour lui permettre d'agir de façon indépendante lorsqu'il s'agit de décider comment mettre en œuvre la politique sectorielle. Pour y parvenir, les énoncés législatifs de politique devraient énoncer des objectifs généraux qui ne soient pas trop normatifsNote de bas de page 3.

Dans notre rapport, nous nous demandons dans quelle mesure les politiques énoncées dans la loi actuelle devraient être modifiées afin d'indiquer des orientations à l'autorité de réglementation. Toutefois, il faut convenir qu'il pourra s'avérer difficile, en raison de l'évolution rapide de l'environnement des communications, d'anticiper les situations les plus plausibles dans lesquelles les lois auront à s'appliquer. La législation, une fois mise en œuvre, est difficile à modifier au moment voulu.

Les lois fournissent des outils qui guident l'autorité de réglementation. Comme mentionné dans la section 1.2, conformément aux dispositions de la Loi sur la radiodiffusion ou de la Loi sur les télécommunications, le GC peut exiger que le CRTC fasse rapport sur toute question relevant de sa compétence. De même, le GC a le pouvoir de donner des orientations contraignantes en vue d'atteindre les objectifs généraux de la loi. De tels mécanismes semblent parfaitement adaptés à l'environnement actuel, caractérisé par des changements accélérés qui confèrent une importance accrue à la flexibilité et à la capacité d'adaptation. Il faut également rappeler que la Loi sur la radiocommunication prévoit que, dans l'exercice de son rôle de réglementation, le ministre peut tenir compte des objectifs de la politique canadienne des télécommunications.

Toutefois, il importe de maintenir un équilibre harmonieux entre le rôle du gouvernement dans l'élaboration des politiques et le rôle de l'autorité de réglementation. Dans la mise en œuvre de ces politiques, l'autorité de réglementation doit agir de façon indépendante, à l'abri de l'influence du gouvernement. Pour cette raison, le pouvoir du gouvernement d'émettre des instructions en matière de politique est assujetti à plusieurs garanties procédurales afin d'assurer cet équilibre et de refléter le fait que c'est le pouvoir exécutif plutôt que le pouvoir législatif du gouvernement qui agit. Les instructions proposées doivent être publiées dans la Gazette du Canada et déposées devant chaque chambre du Parlement, qui les renvoie à un comité pour examen. Il y a également obligation de consulter le CRTC.

Tout en convenant de la nécessité de mesures de protection, nous croyons que la vision actuelle de l'exercice du pouvoir d'édicter des instructions au chapitre des grandes questions d'orientation est inutilement lourde et consomme beaucoup de temps. À l'usage, il est apparu que cette lourdeur limite la capacité du gouvernement d'arrimer ses orientations politiques au rythme accéléré des changements que connaît le secteur des communications. Le processus devrait être calibré de manière à encourager le gouvernement à énoncer sa politique au moyen d'orientations stratégiques en temps opportun et d'une manière qui reflète l'éventail complet des intérêts de l'ensemble des intervenants. Dans ces circonstances, nous croyons que le processus de décrets d'instructions en matière d'orientations politiques devrait être modifié pour le rendre plus conforme à celui qui prévaut pour l'émission des décrets découlant des domaines législatifs, soit en exigeant simplement que le gouvernement publie une proposition d'instructions au chapitre des grandes questions politiques pour observations du public, et publie ensuite les observations reçues en réponse. De plus, l'avis public devrait indiquer comment et dans quelle mesure l'orientation stratégique proposée vise à modifier ou à remplacer une orientation antérieure.

Le paragraphe 5(1.1) de la Loi sur la radiocommunication prévoit actuellement que le ministre de l'Industrie peut tenir compte de la politique canadienne de télécommunication énoncée à l'article 7 de la Loi sur les télécommunications. Nous sommes d'avis que ce paragraphe devrait être modifié pour préciser que le ministre doit tenir compte de cette politique. En outre, le ministre devrait tenir compte, dans l'exercice de ses pouvoirs, de toute orientation relative à la Loi sur les télécommunications.

Recommandation 6 : Nous recommandons, afin de faciliter l'exercice du pouvoir du gouverneur en conseil et de l'encourager à émettre des orientations en matière de politiques au CRTC, que les modifications suivantes soient apportées :

Les pouvoirs du gouvernement de réviser les décisions du CRTC soulèvent aussi des préoccupations. La législation canadienne, à l'instar de celle d'autres pays habilite le gouvernement à édicter des orientations générales. Mais aucune de ces lois n'additionne ce pouvoir à celui de réviser la décision d'une autorité de réglementation sectorielle. Mis en perspective avec des pays comparables, le Canada est le seul pays à permettre au gouvernement à la fois d'adresser des directives à l'autorité de réglementation et de revoir les décisions subséquentes qu'il rend. En fait, plusieurs auteurs préconisent de réformer ou d'abolir le pouvoir du GC d'examiner les décisions de l'autorité de réglementation, en particulier lorsque le gouvernement dispose d'un pouvoir d'édicter des orientations généralesNote de bas de page 4.

Bien que le GC ait rarement exercé son pouvoir de révisionNote de bas de page 5, on constate une tendance des parties prenantes à introduire des demandes de révision lorsqu'elles sont insatisfaites d'une décision du CRTC. La possibilité d'un appel au GC constitue une soupape de sécurité importante dans les cas où la décision de l'autorité de réglementation s'éloigne des orientations énoncées dans la loi ou par le gouvernement. Toutefois, le cadre actuel induit des délais incohérents, et entraîne des retards et de l'incertitude. De plus, il y a risque d'exclure des groupes de consommateurs et d'autres groupes sans but lucratif qui ne disposent pas des moyens financiers pour poursuivre le processus en appel. Nous recommandons que le cadre actuel des appels au GC soit modifié de trois façons.

Premièrement, les délais prévus dans les deux lois devraient être harmonisés de manière à faire en sorte que les demandes de réexamen d'une décision soient présentées dans les 60 jours suivant la date de la décision plutôt que dans les 45 jours (Loi sur la radiodiffusion) ou les 90 jours (Loi sur les télécommunications), ce qui réduirait le risque de confusion et allégerait le fardeau administratif. La réponse du GC devrait être rendue dans les 180 jours suivant la décision du CRTC, plutôt que dans les 90 jours (dans la Loi sur la radiodiffusion) ou dans l'année (dans la Loi sur les télécommunications).

Deuxièmement, les options du gouvernement pour répondre à l'appel interjeté auprès du GC d'une décision en matière de télécommunications, en vertu de l'article 12 de la Loi sur les télécommunications, devraient se limiter à annuler la décision ou à la renvoyer pour examen au CRTC, comme dans le cas des appels interjetés par le GC des décisions en matière de radiodiffusion relativement à l'attribution, à la modification ou au renouvellement d'une licence. Elle ne devrait pas inclure la possibilité de modifier ladite décision.

Troisièmement, les deux lois devraient être modifiées afin de prévoir qu'une procédure d'appel qui demeurerait sans réponse de la part du GC dans le délai imparti est réputée avoir été rejetée.

Recommandation 7 : Nous recommandons, afin d'améliorer la cohérence, la transparence et la prévisibilité du processus d'appel des décisions individuelles du CRTC devant le gouverneur en conseil, que les dispositions de la Loi sur la radiodiffusion et de la Loi sur les télécommunications concernant les procédures d'appels soient modifiées pour :

Nous avons également examiné les pouvoirs du CRTC de réviser et de modifier ses décisions.

Les tribunaux ont déterminé que, lorsqu'un tribunal administratif exerce les pouvoirs qui lui sont délégués par la loi pour rendre une décision, « il ne peut revenir sur sa décision simplement parce qu'il a changé d'avis, parce qu'il a commis une erreur dans le cadre de ses compétences ou parce que les circonstances ont changéNote de bas de page 6 » et ne peut le faire que si la loi le lui permet expressément.

L'article 62 de la Loi sur les télécommunications confère au CRTC un tel pouvoir de réexamen. Le Conseil émet occasionnellement des lignes directrices expliquant comment ce pouvoir sera exercé. Ces lignes directrices décrivent ce qui distingue les demandes de révision et de modification des nouvelles demandes. Elles fixent également le délai de dépôt de la demandeNote de bas de page 7. Par le passé, le CRTC était disposé à accepter de telles demandes dans les six mois suivant la date de la décision initialeNote de bas de page 8. En 2010, ce délai a été raccourci à 90 jours et peut être prolongé si le CRTC « est d'avis que cela est juste et équitableNote de bas de page 9 ».

Tout comme le pouvoir de révision du GC, le pouvoir de révision et de modification du CRTC est une soupape de sécurité importante, mais il exige beaucoup de personnel et peut être utilisé comme une manœuvre dilatoire, ce qui engendre de l'incertitude pour les personnes touchées par une décision du CRTC. Pour renforcer la stabilité du cadre réglementaire, nous recommandons que les délais d'exercice du pouvoir de révision et de modification du CRTC soient enchâssés directement dans la loi.

Recommandation 8 : Nous recommandons, afin d'accroître la stabilité du cadre réglementaire, que le délai d'exercice du pouvoir de révision et de modification du CRTC soit enchâssé directement dans la loi, en modifiant l'article 62 de la Loi sur les télécommunications pour que la décision de réviser, annuler ou modifier une décision, ou de tenir une nouvelle audience soit rendue dans les 120 jours suivant la date de la fermeture du dossier.

1.4 Renforcer la coopération institutionnelle

En tant qu'autorité de réglementation sectorielle, le CRTC a pour mandat de mettre en œuvre des lois visant à actualiser et à pondérer des objectifs de politique qui peuvent se trouver en concurrence. Mais dans un univers de plus en plus caractérisé par l'effritement des frontières entre les secteurs d'activité, il peut devenir nécessaire de superviser le secteur des communications dans une optique multidisciplinaire ou polycentrique. Cela implique que le CRTC peut être de plus en plus souvent appelé à travailler avec d'autres organismes qui sont chargés d'intervenir dans le cadre de fonctions particulières concernant une pluralité de secteurs, plutôt que d'intervenir à l'égard d'activités d'un secteur en particulier. Par exemple :

Différentes approches peuvent permettre de développer la complémentarité. L'une d'elles consiste à s'associer pour transposer de grandes orientations interdisciplinaires générales en règles sectorielles d'application obligatoire. Une autre est d'établir un protocole afin de répartir les tâches entre les organismes de manière à répondre aux objectifs politiques de chacune. En somme, il importe de développer une coordination minutieuse en appliquant les outils les plus appropriés à la résolution de chaque problème et éviter l'incertitude réglementaire.

À notre avis, le partage actuel des responsabilités pourrait donner lieu à des chevauchements. La Loi sur la concurrence confère explicitement au Bureau de la concurrence le pouvoir d'examiner les allégations selon lesquelles une entreprise en position dominante se serait livrée à des actes anticoncurrentiels ayant pour effet d'empêcher ou de réduire considérablement la concurrence dans un marché. Il pourrait s'agir d'allégations relatives à des pratiques de prix abusifs, à un refus de fournir l'accès à des installations, à une compression des marges et à d'autres problèmes pouvant surgir dans le contexte des services de télécommunication. Le Bureau de la concurrence a également le mandat explicite d'enquêter sur les ententes anticoncurrentielles. Parallèlement, la Loi sur les télécommunications et les règlements adoptés en vertu de la Loi sur la radiodiffusion confèrent au CRTC un pouvoir étendu à l'égard de pratiques analogues par le truchement des dispositions visant à empêcher une entreprise de télécommunication canadienne ou une entreprise de radiodiffusion canadienne d'exercer une discrimination injuste ou de favoriser indûment une personne, incluant elle-même.

D'autres pays ont fait face au défi de trouver un juste équilibre dans l'attribution et la coordination des responsabilités devant les comportements anticoncurrentiels mettant en jeu des objectifs politiques qui ne sont pas de nature économique énoncés dans des lois sectorielles spécifiques. Au Royaume-Uni, par exemple, l'Ofcom et la Competition and Markets Authority exercent simultanément certains pouvoirs en matière de concurrence. Afin d'éviter toute confusion quant à l'agence qui interviendra dans un cas précis, les autorités de réglementation sont tenues de se consulter quand elles reçoivent une demande soulevant des questions liées au droit de la concurrence. En Allemagne, l'autorité de réglementation de la concurrence doit consulter celle des télécommunications avant de prendre des décisions dans des affaires relatives à des activités interdites d'entreprises de télécommunication en position dominante.

Les transactions et les comportements qui ont une incidence sur la mise en œuvre des politiques canadiennes en matière de télécommunications et de radiodiffusion, et dont l'analyse exige une expertise économique sont régulièrement portés devant le CRTC et le Bureau de la concurrence. Il faut souligner que ces deux organismes ont, de leur propre chef, conclu plusieurs ententes relatives à la notification mutuelle et à l'échange de renseignements dans des cas de chevauchement de compétencesNote de bas de page 11. Leur lettre d'entente prévoit qu'ils doivent s'aviser mutuellement, mais seulement à l'égard des examens et processus jugés d'« une grande importance pour le public » lorsqu'un examen ou un processus de même nature « pourrait être entrepris par l'autre partie dans le cadre de son mandat » et « dans la mesure du possible et compte tenu de leurs obligations respectives en matière de confidentialité ». De plus, le CRTC et le Bureau de la concurrence ne sont pas tenus de se consulter sur une question qui exige une expertise en matière de politique de télécommunication ou de radiodiffusion et de droit de la concurrence.

Il y a également un manque de cohérence entre la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiodiffusion en ce qui a trait au partage des renseignements confidentiels soumis au CRTC. L'article 39 de la Loi sur les télécommunications énonce des règles concernant la désignation et la divulgation des renseignements confidentiels soumis au CRTC : lorsqu'une personne qui les soumet au CRTC a désigné certains renseignements comme confidentiels, ceux-ci ne peuvent être divulgués si leur divulgation risque de permettre à une personne de s'en servir ou de les utiliser d'une manière qui porterait préjudice à toute autre personne concernée. Des exceptions à cette restriction permettent au CRTC d'effectuer la communication de ces renseignements s'il est d'avis que cela est dans l'intérêt public. Le CRTC peut également, sur demande, communiquer au commissaire de la concurrence des renseignements relatifs aux questions de concurrence. D'autres règles imposent des obligations de confidentialité au commissaire de la concurrence et aux fonctionnaires du Bureau à l'égard des renseignements désignés ainsi divulgués. La Loi sur la radiodiffusion ne prévoit pas un tel régime pour la divulgation de renseignements confidentiels au commissaire de la concurrence.

Le Bureau de la concurrence intervient depuis longtemps devant le CRTC en ce qui concerne des affaires de télécommunications et de radiodiffusion qui soulèvent des enjeux en matière de concurrence. Cependant, dans le cadre d'affaires comme la définition de marché et le pouvoir du marché, les analyses afférentes exigent souvent des ensembles de données exhaustifs qui ne sont pas toujours accessibles au public. En outre, dans certains cas, le CRTC ne possède pas les types de données nécessaires à une analyse rigoureuse. Par conséquent, lorsque le Bureau de la concurrence intervient dans une instance devant le CRTC et demande un accès à des données pertinentes qui ne sont pas en possession du Conseil, ce dernier devrait être autorisé à demander ces renseignements à la partie qui les possède et à en donner accès au Bureau de la concurrence.

Recommandation 9 : Nous recommandons, afin d'assurer que le CRTC et le Bureau de la concurrence soient tous deux en mesure de partager leur expertise :

Il est également essentiel de coordonner l'examen de l'investissement étranger dans le secteur des communications. À l'heure actuelle, un investissement étranger significatif est examiné en vertu de la Loi sur Investissement Canada, soit par le directeur des investissements nommé par le ministre de l'Industrie, pour la plupart des entreprises, soit par le ministre du Patrimoine canadien, sur l'avis du Bureau d'examen des investissements dans le secteur culturel du ministère, pour les entreprises culturelles.

Pendant des années, les marchés canadiens des télécommunications et de la radiodiffusion ont été dominés par des fournisseurs canadiens. Cela est en train de changer. Dans le domaine des télécommunications, où les non-Canadiens ont toujours été autorisés à fournir des services de télécommunication, les restrictions concernant la propriété ou l'exploitation d'un réseau physique sous-jacent ont été presque entièrement levées pour toutes les sociétés de télécommunications, sauf les plus grandes. Dans le secteur de la radiodiffusion, les Canadiens et les Canadiennes souscrivent de plus en plus à des services de médias audio et audiovisuels programmés et transmis par des fournisseurs à l'extérieur du Canada : seul le secteur traditionnel de la radiodiffusion transmis sur des réseaux spécialisés et par ondes hertziennes est soumis à la propriété et au contrôle canadiens.

Bien que la propriété et le contrôle étrangers dans les domaines des communications puissent avoir une incidence sur les objectifs que le CRTC est chargé de mettre en œuvre, rien n'oblige le directeur des investissements ou le Bureau d'examen des investissements dans le secteur culturel à consulter le CRTC dans le cadre de son examen des avantages nets des investissements étrangers pour le Canada. Une coordination structurée améliorerait les résultats de l'examen des investissements étrangers.

Recommandation 10 : Nous recommandons que les ministres de l'Industrie et du Patrimoine canadien informent le CRTC lorsqu'ils reçoivent un avis d'investissement étranger dans toute entreprise fournissant des services de communications canadiens, afin que le CRTC soit en mesure de fournir des conseils sur toute question de politique de télécommunication ou de radiodiffusion.

À l'instar du Bureau de la concurrence, du directeur des investissements et du Bureau d'examen des investissements dans le secteur culturel, le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada (CPVP) est responsable de la surveillance d'un ensemble d'activités couvrant un large éventail de secteurs d'activité en pleine croissance.

Le CPVP applique la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDE) (la loi fédérale sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé). Cette loi lui confère explicitement le pouvoir de vérifier si la collecte, l'utilisation ou la communication de renseignements personnels par une entreprise respectent les principes énoncés dans cette loi. En matière de protection de la vie privée, le CPVP a souvent pris des mesures à l'égard du comportement des entités réglementées par le CRTC. En même temps, la protection de la vie privée des personnes est un objectif énoncé dans la Loi sur les télécommunications et, indirectement, dans la Loi sur la radiocommunication. Dans le 4e chapitre de ce rapport, nous demandons qu'un objectif analogue soit ajouté à la Loi sur la radiodiffusion. Ces dispositions législatives prévoient d'importantes mesures de protection, mais induisent un risque de chevauchement entre le CRTC et le CPVP.

Il faudrait prendre des mesures pour transformer ce potentiel chevauchement en collaboration productive. La relation entre le CRTC et le commissaire à la concurrence, et les dispositions sur l'échange de l'information entre ces deux entités constituent un modèle qui devrait inspirer les relations à être mises en place avec le commissaire à la protection de la vie privée.

Recommandation 11 : Nous recommandons, afin d'assurer que le CRTC et ISDE aient les moyens d'harmoniser leurs approches en ce qui concerne l'intégration des principes de protection de la vie privée supervisés par le Commissariat à la protection de la vie privée dans les services de communications, les technologies et les processus d'affaires, que les modifications suivantes soient apportées :

1.5 Favoriser une large participation

Pour garantir un ancrage prospectif et informé des processus de réglementation, les instances se déroulant devant le CRTC et, de plus en plus, les processus enclenchés à l'initiative d'ISDE comprennent des consultations multilatérales destinées à assurer qu'un large éventail de voix et de perspectives diverses soient entendues et prises en compte. Cette démarche est essentielle pour à la fois instaurer un climat de confiance avec le public vis-à-vis l'intégrité du processus de réglementation, et renforcer la qualité et la crédibilité des résultats. La recommandation 2, dans la section 1.3.2 de ce rapport, au sujet de la diffusion au public d'un plus grand nombre de travaux de recherches et de données, vise à appuyer la participation proactive des intervenants, cerner les nouveaux enjeux et préoccupations ou à prodiguer des conseils quant aux solutions possibles.

Des mécanismes de financement ont été instaurés afin de faciliter la participation des groupes d'intérêt public à ces instances, de la façon suivante :

Aucune disposition n'a été prise pour soutenir la participation aux instances de groupes d'intérêt public en vertu de la Loi sur la radiocommunication.

En dépit des mécanismes en place, les groupes d'intérêt public font face à un certain nombre de défis, notamment des contraintes financières qui limitent l'efficacité de leur participation et de leur contribution à la qualité globale des instances. Entre les ressources des participants de l'industrie et celles à la disposition des groupes prenant part aux instances du CRTC, il existe de grandes disparités. Cela nuit à la capacité de ces derniers d'entreprendre des recherches, de retenir les services d'experts et de développer une expertise interne. Cette situation est exacerbée par l'incertitude associée à l'attribution de frais, les demandeurs ne sachant pas à l'avance le montant des coûts qui sera approuvé dans leur demande au moment où ils doivent décider de leur participation.

La gestion des attributions de frais de télécommunications et du FPR n'est pas harmonisée ni au regard des processus d'évaluation, de la source des fonds, de la rapidité d'exécution, du fardeau administratif ou du fondement législatif. Ni l'un ni l'autre de ces processus ne prévoit le financement d'attributions de frais en dehors du contexte des instances du CRTC, y compris le GC et les appels des décisions du CRTC devant les tribunaux. La lenteur des paiements pose également des difficultés. Le processus d'attribution de frais dans les procédures en matière de télécommunications est devenu long, ce qui a entraîné des retards accrus dans le règlement des réclamations de frais et a eu des répercussions sur la participation des groupes d'intérêt public. Il faut se pencher sur cette question et lui accorder une plus grande attention, tout en simplifiant le processus de remboursement. Le processus administré par le FPR ne semble pas soulever les mêmes préoccupations relativement aux procédures de radiodiffusion.

Le processus d'obtention de financement est également conflictuel et lourd. La pratique actuelle du CRTC consiste à mener un processus dans le cadre duquel les participants de l'industrie à l'instance ont la possibilité de contester les dépenses du demandeur, ce qui entraîne conflits et retards. Le processus d'attribution des frais devrait être administré par un personnel spécialisé dans ce domaine pour assurer l'uniformité dans la détermination du montant des règlements.

1.5.1 Un financement stable et prévisible

Par principe, nous croyons qu'il faut reconnaître et appuyer le rôle des groupes de défense de l'intérêt public dans les autorités de réglementation des communications comme un facteur essentiel assurant la confiance et crédibilité du processus de réglementation. Ce soutien est dramatiquement urgent à l'heure actuelle, puisque la procédure d'attribution des frais dans les instances en matière de télécommunications est devenue lourde, et les fonds disponibles pour l'attribution des frais dans les procédures en matière de radiodiffusion s'amenuisent. Mais en plus, l'incidence de l'absence d'attribution de frais en vertu de la Loi sur la radiocommunication sera encore plus ressentie à mesure que se développera le cadre de réglementation pour le spectre et les dispositifs associés à la 5G, au dialogue machine-machine et à l'Internet des objets.

Il est essentiel de trouver un moyen d'assurer un financement stable, prévisible et à long terme pour les groupes d'intérêt public. Ce financement devrait soutenir la participation aux procédures, le développement de l'expertise interne par les groupes de défense d'intérêt public et la participation à des processus de consultation publique plus vastes. Il devrait également créer un modèle uniforme pour les instances en matière de télécommunications et de radiodiffusion, avec un modèle parallèle pour les procédures de radiocommunication.

Un certain nombre de modèles ont été proposés pour assurer un tel financement; par exemple, un engagement pluriannuel du gouvernement qui viendrait remplacer les coûts imposés aux fournisseurs de services de télécommunication. Il est toutefois à craindre que cela ne soit pas réaliste et soit vulnérable à l'incertitude budgétaire. Un autre modèle émanant du Royaume-Uni consiste en la création d'un « défenseur du consommateur » indépendant sur le plan opérationnel, financé directement par le gouvernement, dont le mandat pourrait être de mener des recherches, de promouvoir l'intérêt des consommateurs, de défendre leurs intérêts dans les principales procédures stratégiques et réglementaires en plus de prodiguer des conseils à l'industrie pour obtenir de meilleurs résultats dans l'intérêt des usagers. Si nous proposons la mise sur pied d'un comité consultatif sur l'intérêt public (voir la recommandation 15 ci-dessous), qui permettra d'éclairer le CRTC avant la tenue des instances officielles, nous avons toutefois des réserves à l'égard d'un modèle qui établirait une entité de défense des droits unique pour participer aux instances. En effet, le financement d'une seule entité pour défendre les intérêts des consommateurs pourrait réduire la diversité des points de vue que l'on obtient en finançant des groupes d'intérêt public qui représentent un vaste ensemble de perspectives. De plus, l'indépendance et la liberté d'action d'un tel défenseur financé par une seule source de financement gouvernemental peuvent constituer un important défi.

Le financement d'intérêt public qui appuie la participation de plusieurs intervenants dans le cadre des instances devrait être considéré comme un élément inhérent aux procédures de réglementation. Afin de satisfaire adéquatement et de manière cohérente aux exigences législatives en matière de financement, il faudrait ajouter à la Loi sur la radiodiffusion le pouvoir d'attribution de frais semblables à ce qui est énoncé aux paragraphes 56(1) et 56(2) de la Loi sur les télécommunications. De même, en vertu de la Loi sur la radiocommunication, la participation aux consultations tenues par ISDE devrait être soutenue par du financement ministériel. À cette fin, ISDE devrait mettre sur pied un programme d'évaluation et d'attribution de frais aux groupes d'intérêt public qui participent à des instances en vertu de cette loi.

Recommandation 12 : Nous recommandons, afin d'encourager la participation des groupes d'intérêt public aux procédures réglementaires :

Pour que le financement des groupes d'intérêt public soit adéquatement enchâssé dans les procédures réglementaires, il devrait être intégré au budget de fonctionnement des organismes de réglementation et provenir des sources actuelles. Dans le domaine des télécommunications et de la radiodiffusion, le CRTC compile chaque année le coût des activités de réglementation de l'année précédente, qui est par la suite pris en charge par les participants au marché sous forme de droits de réglementation calculés en fonction de la proportion des revenus de l'industrie. Pour financer les opérations de réglementation de la radiocommunication, ISDE s'appuie directement sur le Conseil du Trésor, les droits de licence et les redevances d'utilisation du spectre revenant également dans les recettes générales du gouvernement.

Recommandation 13 : Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion et la Loi sur les télécommunications soient modifiées afin d'inclure le financement de la participation des groupes d'intérêt public dans les exigences de financement opérationnel du Conseil. Nous recommandons en outre que cela soit inclus dans les budgets pour les coûts des activités de radiodiffusion et des télécommunications recouvrés en vertu du Règlement sur les droits de licence de radiodiffusion et du Règlement sur les droits de licence de télécommunications, respectivement. Nous recommandons en outre que le financement de fonctionnement d'ISDE comprenne des montants destinés à la participation des groupes d'intérêt public.

Enfin, afin de régler les problèmes de délai et de prévisibilité inhérents à la façon dont le financement est distribué, le CRTC devrait mettre en place un processus transparent et non accusatoire encadré par des normes claires et reposant sur une participation étendue.

Recommandation 14 : Nous recommandons que le CRTC convoque une consultation publique sur la mise en œuvre d'un processus transparent pour le financement de la participation du public en matière de télécommunications et de radiodiffusion, fondé sur les éléments suivants :

1.5.2 Des conditions équitables pour assurer la participation

À la différence des participants directement engagés dans les marchés réglementés, qui disposent à la fois de la motivation et de la capacité de maintenir des contacts réguliers avec les décideurs, le public, les consommateurs et les petites entreprises dont les intérêts sont diversifiés demeurent souvent peu organisés ou sous-représentés devant le CRTC. Des pratiques institutionnelles pourraient renforcer la possibilité pour les groupes d'intérêt public d'exprimer leurs opinions dans le cadre des processus décisionnels.

Il y a lieu d'envisager une interaction informelle avec ces intervenants afin de mieux comprendre leurs préoccupations et leurs points de vue avant de lancer un processus de consultation officiel. Cela atténuerait l'inégalité actuelle entre les groupes d'intérêt public et les participants du secteur privé sur le plan de leur capacité d'interagir régulièrement avec le CRTC sur une base informelle. L'approche à privilégier est la mise en place d'un comité représentant les intérêts des consommateurs, de même que d'autres groupes représentant des enjeux d'intérêt public selon des points de vue variés, et ce, sans oublier notamment, les vues des consommateurs marginalisés.

Un tel comité travaillerait directement avec le CRTC afin de favoriser une meilleure compréhension des enjeux d'intérêt public et de fournir des conseils en amont ou dans le cadre des processus décisionnels. En retour, le CRTC partagerait avec le comité des mises à jour régulières de son plan de travail afin de permettre aux groupes d'intérêt public d'anticiper les instances à venir et de mieux s'y préparer. Le modèle s'inspire de celui mis de l'avant dans la loi britannique de 2003 sur les communications (Communications Act 2003)Note de bas de page 13.

Notre recommandation 2 est de confier au CRTC le mandat d'entreprendre et de publier des rapports de recherche et des analyses réalisées par des experts indépendants contribuera également à assurer une participation éclairée aux processus réglementaires et permettra à toutes les parties prenantes d'avoir accès à des renseignements fiables, pertinents et cohérents au sujet des marchés et des autres questions à l'étude.

Recommandation 15 : Nous recommandons que la Loi sur le CRTC soit modifiée pour exiger la création d'un Comité consultatif sur l'intérêt public financé par le Conseil et composé d'au plus 25 personnes cumulant un vaste éventail de compétences et d'expériences qui représentent la diversité des intérêts publics et civiques, des consommateurs et des petites entreprises, notamment des peuples autochtones. Le CRTC devrait être encouragé à rencontrer des représentants des communautés autochtones à l'extérieur de la structure des comités. Le CRTC devrait également intégrer un représentant du Comité consultatif sur l'accessibilité, à titre de membre d'office, comme mis de l'avant à la recommandation 88.

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2. Accès abordable à des réseaux de télécommunication évolués

2.1 Introduction

Les Canadiens et les Canadiennes dépendent de services de télécommunication évolués pour se connecter, communiquer, innover, consommer, étudier, travailler et participer à la société canadienne — dans le cadre de réseaux économiques, sociaux et culturels ainsi que dans une économie mondiale de plus en plus numérisée. La prospérité économique du pays dépend de plus en plus de réseaux de télécommunication de haute qualité à l'échelle pancanadienne. La législation sur les télécommunications doit stimuler l'innovation et favoriser le déploiement efficace d'une nouvelle infrastructure évolutive afin d'accroître les fonctionnalités et les capacités des réseaux et permettre de répondre aux besoins individuels de l'ensemble de la population en matière de services de télécommunication sûrs, sécuritaires, de haute qualité et ubiquistes permettant aux entreprises, aux gouvernements et aux organismes sans but lucratif d'adapter leur modèle de fonctionnement et de veiller à leur croissance et au développement de leur avantage concurrentiel, à la fois au Canada et sur la scène internationale.

La dépendance croissante de la population canadienne aux services de télécommunication évolués afin de participer pleinement à l'économie et à la société soulève des questions relativement à l'accessibilité et à la tarification de la connectivité à large bande sous-jacente — services sans fil et filaires confondus. La capacité de naviguer dans une société connectée requiert des infrastructures de télécommunication évoluées qui sont à la fois accessibles et abordables dans toutes les régions du Canada et pour l'ensemble de la population, y compris les personnes en situation de handicap.

Parallèlement, cette dépendance croissante des services de communications soulève aussi des questions concernant la sûreté et la sécurité de l'infrastructure canadienne de télécommunication. Une sécurité inadéquate des réseaux peut nuire à la capacité des gouvernements et des fournisseurs de services de réagir efficacement à de nouvelles menaces tout en minant la confiance que les Canadiens et les Canadiennes ont historiquement placée dans leurs systèmes de télécommunication. Aussi, certains d'entre eux s'interrogent sur la mesure dans laquelle la protection de la vie privée est adéquatement assurée lorsqu'ils utilisent des services de communication.

La réponse canadienne à ces questions repose principalement sur deux textes législatifs : la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiocommunication. Cependant, ces lois ont été rédigées il y a près de trois décennies, à une époque où les Canadiens et les Canadiennes étaient habitués à recevoir un ensemble limité de services de télécommunication — téléphone, télécopieur, transmission limitée de vidéos et de données — fournis par quelques monopoles régionaux.

Le présent chapitre aborde quatre principaux thèmes. Premièrement, dans la section 2.2, nous examinons les façons dont l'écosystème des télécommunications a fondamentalement évolué depuis l'élaboration du cadre législatif actuel. Ce chapitre aborde aussi les incidences de cette évolution sur les définitions et la portée de la Loi sur les télécommunications, et sur le cadre relatif à la propriété et au contrôle canadiens des réseaux de télécommunication. Aussi, nous aborderons l'information, s'il y a lieu, qui peut être requise pour mieux comprendre comment ces principales dispositions législatives devraient s'appliquer dans l'avenir.

Deuxièmement, dans la section 2.3, nous passons en revue ce qui est nécessaire pour que l'ensemble de la population canadienne ait accès à la connectivité Internet à large bande et aux avantages qui en découlent. Pour ce faire, nous examinerons à la fois où et pourquoi cette connectivité est déployée inégalement et ce qui doit être fait pour combler les lacunes. Dans le cadre de cet examen, un certain nombre d'études portant sur l'état de la concurrence dans les marchés des services de télécommunication sans fil et filaires sont examinées. Les obstacles législatifs et réglementaires à la concurrence sont décelés et traités.

Troisièmement, la section 2.4 examine ce qui doit être fait pour libérer le potentiel des réseaux avancés de demain avec le déploiement des technologies 5G et au-delà. Une nouvelle architecture de réseaux aura des incidences sur le cadre réglementaire : prolifération des infrastructures physiques, évolution de la gestion du spectre de même que les équipements et dispositifs qui connectent les personnes et les objets.

Finalement, la section 2.5 examine ce qui est requis pour assurer un accès équitable et efficace aux services, tout en considérant les incidences de l'évolution technologique sur la sécurité des réseaux et sur les principes fondamentaux de la neutralité des réseaux.

2.2 Redéfinir l'écosystème des télécommunications

L'actuelle Loi sur les télécommunications est entrée en vigueur en 1993, soit à peine un an après que le CRTC eut ouvert le marché des services téléphoniques interurbains à la concurrence au Canada. À l'époque, une poignée de monopoles régionaux de propriété et de contrôle canadiens, offrant des services de télécommunication traditionnels, exerçaient une mainmise sur l'industrie des télécommunications. La décision du CRTC a été très lourde de conséquences : au cours des décennies qui ont suivi, de nouveaux joueurs ont fait leur entrée dans le marché des télécommunications pour ébranler la position dominante des fournisseurs de téléphone et revendiquer l'interconnexion et l'interopérabilité avec leurs réseaux et leurs services. Les Canadiens et les Canadiennes ont été témoins d'une concurrence croissante dans le marché des services téléphoniques interurbains ainsi que dans les marchés basés sur les technologies sans fil et à large bande.

L'adoption rapide des réseaux de communications basés sur le protocole Internet (IP) a été un facteur clé dans ces changements. Ces réseaux offraient de nouveaux moyens de transmettre des télécommunications et ont mené à la création du Web — ce réseau de réseaux omniprésent, mondial et convivial. Ce passage à la technologie IP a favorisé le développement de réseaux moins coûteux et engendré une prolifération de nouveaux services qui, souvent, sont rendus disponibles par l'intermédiaire de ces nouveaux réseaux. Ces développements ont ouvert la porte à un marché mondial où la distance ne représente plus un facteur limitant la capacité de communiquer des gens.

Ces développements ont également permis à de nouveaux joueurs internationaux d'offrir des services transfrontaliers d'affaires et de gros, et à ainsi faire concurrence aux monopoles régionaux et à leurs fournisseurs en amont — souvent à des tarifs considérablement moins élevés et parfois hors de la supervision réglementaire. Tous ces changements rapides aux services, aux fournisseurs et à l'économie de l'industrie des télécommunications ne montrent aucun signe de ralentissement. Aujourd'hui, les Canadiens et les Canadiennes dépendent de leur fournisseur local uniquement pour se connecter à un marché international d'applications et de fonctionnalités en pleine évolution. Une concurrence de plus en plus intense dans l'environnement des applications et services de communication ouvre la porte à une panoplie d'options : courriel vocal, messagerie, clavardage vidéo, médias sociaux et plus encore.

Ces changements sont lourds de conséquences sur l'approche actuelle de la Loi sur les télécommunications quant à la portée des activités du CRTC et, plus précisément, la détermination des fournisseurs et des services relevant de sa compétence. Aussi, ils démontrent la nécessité d'une approche proactive à la réglementation des télécommunications et de la radiodiffusion dont il est question dans la section 1.3 du présent rapport.

2.2.1 Portée de la législation

La Loi sur les télécommunications définit les fournisseurs de services en présumant que la plupart des services de communication seront fournis par des « entreprises de télécommunication » utilisant une infrastructure réseau dont elles sont propriétaires ou qu'elles exploitent, comme c'était le cas au moment de l'adoption de cette loi. La plupart des outils de réglementation que prévoit la Loi sur les télécommunications s'appliquent donc aux « entreprises canadiennes ». Des pouvoirs plus restreints sont définis pour ce qui est des services fournis par les entités qui ne possèdent ni n'exploitent d'installation de transmission.

L'avènement des réseaux IP a remis en cause cette asymétrie réglementaire. Ceux-ci ont facilité les services de communication qui se servent, sans en nécessiter le contrôle, des réseaux de télécommunication pouvant être déployés plus facilement que jamais auparavant. Ils ont aussi facilité le développement des médias sociaux. Les exploitants des installations de réseaux connexes peuvent continuer d'offrir des services intégrés verticalement. Or, dès lors que la neutralité des réseaux est respectée, les services transmis au moyen de la connectivité d'Internet peuvent concurrencer les services de ces exploitants presque à armes égales.

Afin d'assurer que des activités semblables soient traitées de manière semblable et neutre des points de vue fonctionnel et technologique, la portée de la réglementation doit être définie selon l'activité concernée, et non en fonction de l'usager ou du fournisseur qui l'accomplit. Quoi qu'il reste nécessaire de continuer à définir les droits et les responsabilités de ceux qui facilitent, fournissent et font l'usage des services de télécommunication, il est temps de cesser de réglementer en fonction du fait qu'un fournisseur détienne ou exploite, ou non, une installation de transmission.

Par conséquent, on peut considérer l'actuelle gamme de services selon des catégories distinctes d'activités liées aux communications électroniques :

Une seule activité peut combiner plusieurs de ces classes. Or, il faut pouvoir réglementer chacune de ces catégories de manière distincte, tout en prévoyant la souplesse nécessaire au développement de nouveaux services.

La Loi sur les télécommunications devrait être modifiée de manière à remplacer « service de télécommunication » par une nouvelle expression : « service de communication électronique ». Ce service inclurait les services de connectivité et les services de communications interpersonnelles. Le fait de créer trois classes distinctes de services de communication électronique sans limiter la portée générale des définitions existantes permettra de clarifier les champs d'activité assujettis à la compétence du Conseil, y compris les services par contournement offrant des services de communications interpersonnelles. Aussi, la spécification de ces catégories facilitera l'application par le CRTC d'exigences réglementaires précises pour chacune d'entre elles, selon ce qu'il estime approprié.

Il y a toutefois lieu de souligner que ces définitions ne s'appliqueront pas aux activités régies exclusivement par la Loi sur la radiodiffusion. L'article 4 de la Loi sur les télécommunications, qui énonce cette exclusion, doit être maintenu.

Recommandation 16 : Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée afin de remplacer l'expression « service de télécommunication » par « service de communication électronique », ce qui veut dire un service fourni au moyen d'installations de télécommunication qui, sans limitation, comprend :

Cependant, il n'est pas question de réécrire toutes les définitions de la Loi sur les télécommunications, dont plusieurs demeurent essentielles. La loi conserverait et continuerait d'étoffer le mot « télécommunication », par souci de cohérence. De même, des objectifs en matière de politiques continueront de s'appliquer à l'ensemble des télécommunications, plutôt qu'à des classes données de services de communication électronique. Cependant, l'expression « service de télécommunication » serait abandonnée comme expression usuelle afin d'harmoniser davantage la législation canadienne avec celle d'autres pays qui attribuent des définitions plus étroites à l'expression « télécommunications », comme c'est le cas aux États-Unis, ou qui utilisent l'expression plus générique « communications électroniques », comme c'est le cas au sein de l'Union européenne. Cela contribuera aussi à éviter la confusion pouvant découler de l'attribution de nouvelles significations à de vieilles expressions.

De la même façon, l'actuelle Loi sur les télécommunications comporte une façon astucieuse de différencier les installations de transmission qui établissent des réseaux entre différents points d'arrivée des autres installations de télécommunication, comme des commutateurs et des routeurs, utilisés pour transmettre le trafic par l'intermédiaire de ces réseaux. À mesure que de plus en plus de fonctions de réseau s'intègrent aux logiciels, une proportion grandissante des investissements requis pour livrer les services les plus avancés sera dirigée vers ces technologies de réseau.

Cette transition vers une définition de l'activité accomplie sera facilitée en reconduisant la définition d'un service de télécommunication qu'on trouve dans l'actuelle Loi sur les télécommunications (cependant, en le renommant « service de communication électronique »). Pour assurer une approche axée sur les fonctions et les activités qui relèvent du champ d'application de la législation et qui renvoie plutôt aux fonctions et activités définies, le moment est venu d'éliminer des expressions comme « entreprise de télécommunication », « entreprise canadienne » et « fournisseur de services de télécommunication ».

Cela nécessitera des modifications corrélatives à de nombreux articles de la loi, dont plusieurs sont précisées dans les recommandations formulées ci-dessous. Par exemple, bien qu'aucune modification de substance aux dispositions sur la propriété et le contrôle prévues à l'article 16 de la loi n'ait été recommandée, il sera néanmoins nécessaire d'en modifier le libellé afin de l'axer sur la propriété ou le contrôle des installations de transmission plutôt que sur les « entreprises canadiennes ». Dans la même veine, pour continuer d'exclure des activités de radiodiffusion de la loi, il sera nécessaire de procéder aux mises à jour des définitions suggérées par ces modifications et celles présentées dans le chapitre suivant sur le contenu médiatique (lequel présente nos recommandations concernant la réglementation du secteur qu'on appelle traditionnellement celui de la radiodiffusion).

Recommandation 17 : Nous recommandons l'élimination, dans la Loi sur les télécommunications, des termes « entreprise de télécommunication », « entreprise canadienne » et « fournisseur de services de télécommunication » avec les modifications corrélatives visant les fournisseurs de fonctions et d'activités définies.

Il existe deux importantes limitations à la portée de la Loi sur les télécommunications. Les nombreux pouvoirs réglementaires que la loi établit à l'égard des activités de télécommunication des « entreprises de télécommunication » se limitent aux entreprises qui possèdent ou exploitent des installations de transmission utilisées pour fournir des services de télécommunication a) au public et b) moyennant contrepartie.

La recommandation d'éliminer les définitions des expressions « entreprise de télécommunication » et « entreprise canadienne » aura pour effet de faire disparaître ces deux limitations. Selon nous, cette élimination est justifiée dans un contexte moderne. Des considérations comme la protection de la vie privée, la confidentialité des informations sur les clients et la sécurité des réseaux sont si importantes que le CRTC devrait être en mesure d'assurer leur respect peu importe que le réseau ou service soit fourni au public. Comme des services de communication sont régulièrement fournis en échange de renseignements personnels consciemment divulgués ou générés automatiquement et obtenus sans consentement libre et éclairé, il est de moins en moins pertinent de tracer des lignes entre les services fournis moyennant une contrepartie directe ou indirecte ou même sans aucune contrepartie.

Ce ne sont pas toutes les formes de réglementation qui devraient s'appliquer à tous les types de services de communication électronique. Cependant, en remplacement des limitations globales ayant été intégrées dans la définition de l'expression « entreprise de télécommunication », qui ne sont plus appropriées, la législation devrait conférer au CRTC l'autorité d'adapter toute limitation à des pouvoirs réglementaires donnés. Dans ce contexte, la capacité du Conseil d'établir des catégories de services et de fournisseurs de services assujettis aux mêmes modalités deviendra de plus en plus importante. En établissant et en appliquant de telles catégories, le Conseil peut réagir aux mutations et appliquer judicieusement la réglementation dans l'optique d'atteindre les objectifs de la loi et d'intervenir à l'égard des préjudices ressentis par le public. De même, en exigeant que le CRTC établisse des conditions générales en fonction des catégories, la Loi sur les télécommunications favorisera la cohérence de la réglementation et l'imputabilité.

Recommandation 18 : Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée afin de régulariser une réglementation des communications électroniques fondée sur les catégories, de cette façon :

Un nombre croissant de services de communication sont livrés par contournement par des entreprises qui n'ont aucune présence physique au Canada. Elles ciblent, publicisent et fournissent leurs services aux Canadiens et aux Canadiennes. Par contre, ces derniers dépendent de plus en plus de ces services pour leurs communications interpersonnelles et leurs autres communications.

Le paragraphe 3(3) de la Loi sur la radiocommunication énonce les circonstances auxquelles la loi s'applique en matière d'activités de radiocommunication menées hors du territoire contigu du Canada, par exemple, à bord d'un navire, d'un bâtiment ou d'un véhicule spatial appartenant au Canada ou encore sur une installation fixée au plateau continental canadien. Plus largement, des tribunaux ont accepté, au terme d'un examen approfondi, d'élargir leur interprétation de ce qui constitue un « rapport réel et substantiel » pour y inclure tout endroit ou commerce fournissant des biens ou des services aux résidents d'un territoire donné.Note de bas de page 14.

La trousse d'outils du ministre de l'Industrie pour la coordination transfrontalière de radiocommunications s'avère adéquate jusqu'à maintenant. L'approche territoriale de la Loi sur la radiocommunication s'accorde avec celle de pays semblables. Bien qu'il soit important qu'ISDE continue d'exercer une surveillance pour assurer que cette approche demeure adéquate, à l'heure actuelle aucune modification en matière de territorialité à la Loi sur la radiocommunication n'est recommandée. Cependant, nous ne pouvons en dire autant en ce qui concerne les services utilisés ou distribués sur Internet qui ciblent et configurent consciemment leurs services à l'intention des marchés canadiens. Il n'y a plus lieu de laisser cette question faire l'objet de décisions au cas par cas par les tribunaux. Au contraire, il faut préciser la compétence de la Loi sur les télécommunications sur ces services.

Recommandation 19 : Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée pour qu'elle s'applique explicitement à toute personne ou entité qui fournit, ou offre de fournir, des services de communication électronique au Canada, même si elle n'a pas d'établissement au Canada.

Le pouvoir d'attribuer des licences de services de télécommunication internationale a été créé en réponse à des préoccupations concernant de possibles lacunes dans l'information à mesure que des services de télécommunication internationale ne relèveraient plus d'un régime de monopole.

Nombre d'organismes homologues du CRTC ont choisi de remplacer des exigences plus lourdes en matière de licences par des régimes d'enregistrement plus légers. Un changement similaire à la législation canadienne sur les télécommunications viserait deux objectifs : moderniser l'approche à l'égard de l'attribution de licences et régulariser la capacité du CRTC de tenir un registre de fournisseurs de services de communication électronique dans le cadre d'une surveillance à plus grande échelle du marché.

Cependant, pour clarifier, nous ne recommandons pas de changements au deuxième pouvoir de délivrance de licences, en matière de câbles sous-marins internationaux, lequel est délégué au ministre de l'Industrie pour faciliter la coordination internationale et pour répondre à des préoccupations en matière de sécurité nationale.

Recommandation 20 : Nous recommandons que les licences de services de télécommunication internationale soient remplacées par une procédure d'enregistrement régie par le CRTC.

2.2.2 Propriété étrangère

Les investissements étrangers représentent une source importante d'intensification de la concurrence et d'efficacité économique. En même temps, les plus grandes entreprises de télécommunication du Canada sont très intégrées dans l'économie du pays. Leurs sièges sociaux accroissent la demande pour des employés qualifiés et pour des services professionnels sophistiqués. Leurs cotes boursières contribuent au volume d'activité des marchés financiers nationaux. Leur accessibilité ouvre des avenues pour aborder des préoccupations croissantes relatives à la souveraineté et à la sécurité des données.

Ce n'est qu'en 1993 que des restrictions imposées par la loi sur le contrôle non canadien des installations de transmission — essentielles à la prestation de services de télécommunication — ont été introduites.

Au cours des années subséquentes, ces restrictions ont été progressivement assouplies. D'importantes modifications adoptées en 2012 et en 2014 ont permis de mettre en œuvre les recommandations émanant des comités parlementaires et d'autres groupes d'étude sur les cadres réglementaires des télécommunications et sur la concurrence. Les restrictions imposées par la loi relativement à la propriété et au contrôle non canadien des installations de transmission ont été éliminées pour toutes les entreprises de télécommunication à l'exception des plus grandesNote de bas de page 15. Depuis ce temps, des intérêts non canadiens ont la possibilité d'acquérir des droits d'utilisation du spectre et d'acheter et de construire des réseaux de fibre optique et des tours sans fil au Canada, et, généralement, de livrer une concurrence ouverte dans nos marchés. Seules les installations de réseau terrestres dont les propriétaires ont accaparé plus de 10 % de tous les revenus de services de télécommunication canadiens au cours d'une année donnée sont assujetties à des restrictions. En pratique, cela signifie que seule la prise de contrôle de Bell, de Rogers ou de TELUS par des intérêts étrangers demeure une activité d'investissement interdite aux non-Canadiens en vertu de la Loi sur les télécommunicationsNote de bas de page 16.

L'équilibre établi par ces modifications apportées en 2012 à la Loi sur les télécommunications et par les modifications au Règlement sur la radiocommunication de 2014 devrait être maintenu. Toutefois, nous craignons que de fausses perceptions de la portée réelle des restrictions sur l'investissement étranger pourraient avoir un effet de découragement sur l'investissement étranger. Par exemple, nous sommes surpris que les activités de surveillance des marchés du CRTC ne s'étendent pas à l'établissement d'une base de référence en matière de volume d'investissements étrangers dans les marchés et les installations de télécommunication avant et après les modifications de 2012 et de 2014.

À cet égard et conformément à nos autres recommandations en vue de moderniser la Loi sur les télécommunications, l'article 16 de la loi, qui établit ces restrictions, devrait être simplifié. Au lieu de restrictions relatives aux « entreprises canadiennes », l'article 16 devrait encadrer ces restrictions relativement à la propriété ou exploitation d'une installation de transmission terrestre, c'est-à-dire un système technique pour la transmission d'information entre des points d'arrivée de réseaux terrestres au Canada.

Recommandation 21 : Nous recommandons, plutôt que d'imposer des restrictions à une « entreprise canadienne », que l'article 16 de la Loi sur les télécommunications émette plutôt des restrictions concernant la propriété ou l'exploitation d'une installation de transmission terrestre utilisée pour fournir un service de communication électronique.

2.2.3 De l'information plus fiable sur les réseaux et leurs propriétaires

Tout au long du présent rapport, il est recommandé que le CRTC adopte une orientation proactive pour déceler rapidement les distorsions du marché et les enjeux systémiques, pour permettre aux usagers de défendre leurs propres intérêts et assurer un écosystème de surveillance et de mesure qui minimise la nécessité d'une intervention plus invasive. Cette orientation nécessitera plus de recherches économiques et de recherches par sondage, la mise en commun de données participatives, l'analyse de vastes ensembles de données et la disponibilité de données de marché lisibles par machine pour redresser les asymétries d'information entre fournisseurs et usagers.

Ces responsabilités doivent être accompagnées des pouvoirs appropriés et des outils d'application et de correction nécessaires. Le CRTC a le pouvoir d'exiger de l'information de quiconque aux fins d'appliquer la Loi sur les télécommunications. Cependant, il lui manque des outils de portée générale, comme un système d'enregistrement, qui lui permettrait de s'acquitter plus facilement de ses obligations en matière de surveillance et de mesure à intervalles réguliers. Le CRTC a plutôt recours à d'autres pouvoirs, dont celui de recueillir de l'information ainsi qu'un pouvoir autonome d'exiger que les fournisseurs de services de télécommunication internationale détiennent une licence. Ceci a été abordé dans la recommandation 20.

Une première étape de l'approche proactive axée sur les données que nous jugeons nécessaire pour une réglementation orientée vers l'avenir passe par l'enregistrement et un registre de données de base sur les participants au marché. De plus, le CRTC doit détenir des données détaillées pour combler des lacunes dans le déploiement de l'infrastructure à large bande. Cela doit procéder d'une compréhension holistique des lieux où l'infrastructure à large bande a été déployée et des fournisseurs de services. De même, pour comprendre comment s'effectue le déploiement des infrastructures dans des marchés concurrentiels en connectivité de transport et de services, il faut des informations en fonction de chacune des routes concernées. Il faut disposer d'un inventaire des endroits où des installations ont été déployées et où il est possible de livrer une concurrence sur la base de services, de même qu'aux endroits auxquels les nouveaux venus sur le marché ont un accès raisonnable.

Déjà, la Loi sur les télécommunications accorde au CRTC tous les pouvoirs nécessaires pour recueillir cette information, évaluer et maintenir la confidentialité, et, au besoin, aller jusqu'à nommer un enquêteur pour compléter ses ensembles de données. Conformément à son rôle accru de surveillance des marchés recommandé ailleurs dans le présent rapport, le CRTC devrait exercer ces pouvoirs et assumer la responsabilité de la collecte de données de même que la création de bases de données sur le déploiement de réseaux et l'emplacement des services.

Dans cet esprit, nous recommandons une refonte de l'article 46.1 de la Loi sur les télécommunications. Le CRTC devrait veiller au maintien des niveaux de sécurité et de confidentialité que commande une telle base de données étant donné l'importance de cette ressource pour ses activités et son potentiel de rendre les marchés plus transparents. Par exemple, certains ensembles de données géographiques pourraient favoriser la concurrence par une divulgation prudente et considérée de renseignements pertinents.

Recommandation 22 : Nous recommandons que le CRTC ait la responsabilité explicite de gérer les banques de données relatives au fonctionnement et à l'emplacement des réseaux de télécommunication. Ces banques de données clarifieraient qui exploite quelles installations et dans quels endroits, aideraient à faciliter l'interopérabilité et le déploiement de nouvelles installations de réseau, et combleraient les lacunes en matière de connectivité dans les collectivités rurales et éloignées.
Recommandation 23 : Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée afin d'exiger des participants au marché, qui font partie des catégories définies par le CRTC, de s'enregistrer et de fournir cette information conformément à ses directives, y compris les renseignements sur la propriété effective. Nous recommandons en outre que le CRTC tienne un registre public des renseignements jugés non confidentiels.

L'analyse de données et la capacité de recherche décrites ci-dessus et plus tôt dans le présent rapport n'impliquent pas de changements radicaux pour le CRTC. Cette approche amplifierait et augmenterait l'activité existante en plus de déplacer de la périphérie vers le centre la manière dont le CRTC mène ses travaux. Depuis quelques années, en vertu de ses pouvoirs existants il publie annuellement un Rapport de surveillance des communications, dont certains des tableaux et des graphiques sont accessibles sous la forme de données ouvertes, afin de fournir des renseignements de base sur les parts de marché et le déploiement de réseaux. Augmenter cette capacité et approfondir la base de connaissances du CRTC sur l'état du déploiement de réseaux favorisera l'atteinte des objectifs décrits plus loin dans ce rapport à l'égard du déploiement de la capacité à large bande et l'amélioration de l'abordabilité.

Nous sommes conscients que, en attribuant au CRTC une plus grande responsabilité en matière de collecte d'informations, de traitement de données spatiales et participatives ainsi que d'analyses économiques, il sera appelé à évaluer attentivement sa capacité et ses aptitudes à assumer son rôle. Cela s'inscrit dans la logique de la nécessaire transition d'une autorité de réglementation axée sur l'avenir. Il est de plus en plus courant pour des autorités de réglementation de la communication de maintenir une expertise en analyse de données et en économie, ce qui inclut l'établissement de services de recherche et de planification stratégique ainsi que d'équipes d'experts en numérique. Nous encourageons le gouvernement à voir à ce que le CRTC dispose de ressources suffisantes pour combler ces lacunes.

2.3 Offrir un accès abordable aux services à large bande dès aujourd'hui

Les Canadiens et les Canadiennes ont accès à certains des réseaux et services fixes et mobiles les plus fiables et de la plus haute qualité sur la planète. Le Canada affiche des niveaux de pénétration élevés pour ce qui est de la large bande sur ligne fixe, tandis qu'une proportion importante de la population habite des régions couvertes par des réseaux LTE avancée (LTE-A)Note de bas de page 17. Les Canadiens et les Canadiennes ont accès à des réseaux et des services fiables et de grande qualité qui sont concurrentiels à l'échelle internationale en matière de vitesses de téléchargement pour à la fois les services Internet fixes et les services sans fil mobilesNote de bas de page 18.

Internautes avides, les Canadiens et les Canadiennes utilisent des applications et plateformes innovatrices par l'intermédiaire d'Internet pour interagir entre eux et avec le monde. Ils sont de plus en plus nombreux à opter pour un service de téléphonie mobile en remplacement d'un service de ligne téléphonique terrestre : en date de 2016, près du tiers de la population canadienne n'était abonnée qu'à un service mobileNote de bas de page 19.

Voilà des signes qui montrent que les forces du marché ont incité les fournisseurs canadiens d'installations de transmission et de connectivité à investir dans de nouvelles technologies : fibre optique jusqu'au nœud, fibre optique jusqu'aux locaux, commutation multiprotocole, 4G, LTE et au-delà. Il y a de plus en plus de convergence entre les services fixes et les services mobiles, et de plus en plus d'appareils deviennent à la fois intelligents et interconnectés en réseau maillé. La tendance vers une connectivité omniprésente et permanente aux réseaux à large bande est susceptible de s'accélérer. Malgré des progrès tangibles en matière de fiabilité, de qualité et d'accessibilité des réseaux et services de télécommunication, il y a deux secteurs où des lacunes perdurent.

D'abord, d'importantes disparités existent entre les régions urbaines et les régions rurales et éloignées du Canada en matière de pénétration de la large bande fixe et du sans-fil mobile. Des décisions conséquentes doivent être prises pour combler ces lacunes. À mesure que des avancées technologiques se déploient dans les réseaux filaires et sans fil desservant les Canadiens et les Canadiennes en milieu urbain, il faut entreprendre des démarches pour éviter que l'actuel écart ne se creuse. Comme discuté plus abondamment dans la section 2.3.1 ci-dessous, plus ces lacunes perdurent, plus les populations nordiques et éloignées se trouvent délaissées au regard de l'infrastructure de communication requise pour prospérer au 21e siècle. L'essor du pays en dépend.

Les législateurs ne peuvent s'en remettre uniquement aux forces du marché pour assurer aux usagers une offre diversifiée d'options abordables pour la communication électronique. Comme il est expliqué plus en détail dans la section 2.3.2, il existe des préoccupations à l'égard des niveaux de prix et de la profitabilité dans les marchés de télécommunication. Cela est particulièrement vrai dans les segments qui enregistrent la croissance la plus rapide : l'accès Internet fixe et les services sans fil mobiles, offres résidentielles et commerciales confondues. L'arrivée d'entreprises dotées d'installations dans les marchés des services fixes à large bande et sans fil mobiles s'est avérée limitée, ce qui se traduit par le maintien de parts de marché relativement constantes entre les principaux concurrents. À la fois le CRTC et la CPRST font état de plaintes des consommateurs relatives aux services Internet et la grande majorité des plaintes adressées à la CPRST concernent les services Internet plus que n'importe quelle autre catégorieNote de bas de page 20.

Ces difficultés, et les caractéristiques intrinsèques des réseaux et des marchés de télécommunication qui expliquent la persistance de ces difficultés, ne sont pas uniques au contexte canadien et n'ont certainement rien de nouveau. Ces questions retiennent l'attention depuis longtemps. Les sections qui suivent proposent des réformes législatives notamment pour accélérer les investissements dans l'infrastructure à large bande dans les collectivités rurales et éloignées, ainsi que pour alimenter la concurrence, tout en continuant de stimuler l'investissement en faveur d'un accès durable, d'un plus grand choix et d'une meilleure abordabilité.

2.3.1 Déploiement de la capacité à large bande dans les collectivités rurales et éloignées

Tableau 2-1 Pénétration de la large bande au Canada entre 2014 et 2018 (50/10 Mo/s)

Graphique à barres illustrant la pénétration de la large bande au Canada entre 2014 et 2018 (50/10 Mo/s) (la description détaillée se trouve sous l'image)
Source: ISDE
Description du tableau 2-1
Pénétration de la large bande au Canada entre 2014 et 2018 (50/10 Mo/s)
Desservis en 2014 (50/10 Mo/s) Desservis en 2018 (50/10 Mo/s)
Ménages urbains 76 % 98 %
Ménages ruraux 20 % 42 %
Ménages éloignés 0 % 15 %
Ménages des Premières Nations 13 % 35 %

Les Canadiens et les Canadiennes devraient bénéficier d'un accès libre et abordable à des réseaux de qualité, sûrs et sécuritaires, peu importe où ils vivent et travaillent.

L'accès à Internet à large bande est un prérequis à une participation pleine et entière à la société et à l'économie numériques. Dans une société si intensément marquée par l'omniprésence de la communication instantanée, la capacité effective de tout un chacun de réellement participer à la vie sociale et économique ainsi que de tirer profit des occasions inhérentes à la société et l'économie numériques dépend de la capacité d'accéder à la connectivité. Aujourd'hui, la connectivité est une des conditions pour exercer efficacement ses droits à la liberté d'expression. À l'échelle internationale, les appels pour reconnaître le droit universel à la connectivité à large bande se multiplient. Dans une récente déclaration commune sur les défis en matière de protection de la liberté d'expression au cours de la décennie à venir, quatre rapporteurs des Nations Unies sur la question de la liberté des médias ont appelé à la reconnaissance d'un droit d'accès à Internet comme condition essentielle de l'exercice effectif de la liberté d'expressionNote de bas de page 21.

Il est nécessaire d'enchâsser l'objectif d'un accès universel à Internet à haut débit dans la Loi sur les télécommunications. Cela constituera un signal fort de l'importance d'un tel accès pour assurer la participation des Canadiens et les Canadiennes à la société et l'économie numériques.

Recommandation 24 : Nous recommandons que les objectifs de la Loi sur les télécommunications soient modifiés afin de préciser que tous les Canadiens et Canadiennes, y compris toute personne en situation de handicap, doivent avoir un accès rapide, abordable et sans obstacle à des services de télécommunication évolués pour participer pleinement à la société canadienne et à l'économie mondiale.

Aujourd'hui, ce qui constitue l'objectif du service de télécommunication de base a changé, tout comme son mode de financement. Au fil du temps, l'accès à Internet haute vitesse a remplacé le service téléphonique local pour ce qui est de la norme visée en matière d'accès universel. En particulier, depuis 2016, le CRTC précise que les Canadiens et les Canadiennes devraient avoir accès à des vitesses de connexion à large bande d'au moins 50 Mo/s en téléchargement et d'au moins 10 Mo/s en téléversement, ainsi qu'à des services sans fil mobiles sur les routes principales.

En matière de couverture, comme le montre le tableau 2-1 ci-dessus, les forces du marché ont toujours assuré l'accès à des réseaux évolués dans les zones urbaines, mais en comparaison, on constate qu'un écart perdure pour les régions rurales et éloignées, y compris des communautés autochtones.

Des investissements publics dans le déploiement de la capacité à large bande ont eu une importante incidence sur la capacité des Canadiens et des Canadiennes d'accéder à Internet haute vitesse. Comme le montre le tableau 2-2, environ la moitié de l'augmentation de la connectivité entre 2014 et 2018 est attribuable au financement public.

Tableau 2-2 Incidence des investissements sur les ménages ruraux desservis par 5/1 Mo/s (2014 et 2018)

Graphique à barre illustrant l'incidence des investissements sur les ménages ruraux desservis par 5/1 Mo/s (2014 et 2018) (la description détaillée se trouve sous l'image)
Source: ISDE
Description du tableau 2-2
Incidence des investissements sur les ménages ruraux desservis par 5/1 Mo/s (2014 et 2018)
Desservis en 2014 64 %
Incidence du secteur public 12 %
Incidence du secteur privé 10 %
Desservis en 2018 86 %

En matière de financement pour combler les écarts de couverture, le CRTC a modifié son approche en fonction de l'évolution de l'objectif lui-même. Alors que, historiquement, l'objectif d'assurer le service téléphonique local de base était soutenu financièrement par les fournisseurs de téléphone, le nouvel objectif d'accès à la large bande est soutenu par tous les fournisseurs d'accès à large bande, dont les fournisseurs d'accès Internet.

De plus, le CRTC a établi un nouveau Fonds pour la large bande afin d'atteindre cet objectif.  En faisant la transition vers ce programme, le CRTC a décidé que les revenus des services d'accès Internet seraient inclus dans l'évaluation des contributions au déploiement de la large bande et qu'un éventail élargi de fournisseurs seraient admissibles à du financement.

Nous saluons les efforts du CRTC afin de transformer son régime de subvention du service local en régime de financement de la large bande neutre quant au fournisseur, à la fois par rapport à qui contribue et à qui est admissible à recevoir des fonds. Le CRTC devrait maintenir et accélérer cette approche visant à étendre la connectivité partout au Canada, notamment aux populations autochtones ainsi qu'aux collectivités rurales et éloignées. La mise en œuvre rapide de la recommandation 22 concernant l'entretien par le CRTC d'une base de données centralisée sur l'information géographique des réseaux l'aiderait à cet égard. Nous croyons que ces efforts reflètent un important principe : les revenus tirés de la fourniture de services de communication électronique devraient contribuer à la connectivité à large bande. Ce principe devrait être maintenu dans l'optique que les revenus de communications électroniques devraient contribuer à la connectivité plutôt que soutenir le contenu canadien.

Parallèlement, l'expression « services de télécommunication de base » dans l'article 46.5 de la Loi sur les télécommunications se prête à plusieurs interprétations. La recommandation 25 propose de corriger cela et de mettre à jour l'article pour qu'il se réfère à des contributions d'un éventail élargi de participants, peu importe le type de services de communication électronique qu'ils fournissent.

L'approche adoptée dans la recommandation 25 assure que le CRTC conserve un ensemble d'options à l'égard de l'identité de ceux qui doivent contribuer à son Fonds pour la large bande. Cependant, nous encourageons le CRTC à préciser davantage quels services de communication électronique utilisant des télécommunications seront admissibles à contribuer. À notre avis, tous ceux qui fournissent des services de communication électronique au public pourraient potentiellement contribuer à cet objectif fondamental de la Loi sur les télécommunications.

Recommandation 25 : Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée afin de permettre au CRTC de faire appel à un éventail élargi d'intervenants du marché — tous les fournisseurs de services de communication électronique — pour les enjoindre à contribuer au fonds mis sur pied afin d'assurer l'accès aux télécommunications évoluées.

Concernant l'objectif de la connectivité universelle, des communautés autochtones nous ont fait valoir qu'elles ont des préoccupations précises relatives à la question de la gouvernance des réseaux à large bande. Elles réclament un processus d'engagement plus inclusif concernant la mise sur pied de tout fonds de soutien au développement de la connectivité à large bande offrant un financement plus constant, plus stable et plus accessible.

De 2014 à 2018, les taux de pénétration de l'accès à large bande ont augmenté d'un bout à l'autre du Canada. Le tableau 2-2 indique que les investissements gouvernementaux ont permis aux ménages ruraux de rattraper les ménages urbains en matière de taux de connectivité. Cependant, une fois la norme rehaussée, les taux de connectivité des Premières Nations prennent du retard.

Des groupes autochtones ont indiqué qu'ils cherchent à exercer plus de contrôle sur les services de télécommunication au sein de leurs collectivités dans le contexte de leur autodétermination et de leur développement économique. Cela passe par un accès équitable pour les peuples autochtones à des emplois, à des postes de leadership et à des possibilités de développement professionnel au sein d'organismes qui possèdent et exploitent des réseaux de télécommunication dans leurs collectivités respectives.

Dans le cadre de cette analyse, les écarts en matière de connectivité entre communautés autochtones et communautés non autochtones ont été clairement exposés. Cependant, les solutions proposées dans le présent rapport ne prétendent pas répondre aux besoins des communautés autochtones. Cela nécessite un engagement en bonne et due forme sur la façon la plus efficace de resserrer l'écart et de répondre aux besoins de ces communautés autochtones. Un tel engagement améliorerait la relation avec les peuples autochtones et il faciliterait proactivement l'identification de potentiels effets indésirables pouvant découler de l'expansion de la capacité à large bande dans leurs communautés.

Recommandation 26 : Nous recommandons que le gouvernement fédéral s'engage auprès des peuples et des communautés autochtones au sujet de la mise en œuvre de programmes d'expansion des services à large bande et sur des questions connexes, comme la propriété autochtone des réseaux à large bande.

En plus du Fonds pour la large bande du CRTC, il existe différents programmes et fonds visant les lacunes dans la couverture des services à large bande aux niveaux fédéral, provincial et municipal. Au niveau fédéral, il y a un potentiel de dédoublement d'efforts entre le CRTC, ISDE et d'autres ministères. De plus, malgré les nombreux programmes à l'échelle fédérale ayant pour objectif la connectivité universelle, aucun ministre en particulier ne rend de comptes au Parlement quant à l'atteinte de cet objectif.

Depuis 2001, ISDE a directement financé le déploiement de la capacité à large bande à hauteur d'environ 1,05 milliard de dollars. Au cours de cette période, des initiatives de financement ont été gérées par d'autres ministères : des projets de large bande menés par Infrastructure Canada (INFC), Services aux Autochtones Canada (SAC), des agences de développement régional (ADR) ainsi que des provinces et territoires ont totalisé 4,98 milliards de dollars. Ces programmes de financement gouvernemental ont contribué à étendre l'infrastructure à large bande jusqu'à des régions mal desservies par le secteur privé. Des programmes fédéraux de services à large bande ont été conçus pour être neutres sur le plan de la concurrence et éviter de déplacer ou de dédoubler des investissements du secteur privé. Historiquement, l'approche privilégiée a été de fournir des contributions uniques aux coûts des immobilisations pour la construction de réseaux ou la location de capacité de transmission par satellite pour desservir des collectivités isolées. Des initiatives gouvernementales sont en cours. Prenons l'exemple du programme Brancher pour innover, lequel prévoit l'installation de plus de 19 500 kilomètres de fibre optiqueNote de bas de page 22. C'est approximativement la distance de St. John's à Vancouver, en passant par Whitehorse, Yellowknife, Iqaluit, Labrador City et de retour à St. John's. Ces projets rehausseront la connectivité dans plus de 900 collectivités, dont 190 communautés autochtones. En 2019, le gouvernement a annoncé une stratégie de connectivité rurale visant à mobiliser des investissements jusqu'à 6 milliards de dollars pour atteindre l'objectif de connectivité universelleNote de bas de page 23.

À l'heure actuelle, ISDE crée et publie des cartes illustrant la couverture à large bande au Canada à partir d'informations qui ne sont pas recueillies de façon systématique et qui ne brossent pas nécessairement un portrait complet. L'information fournie émane de demandes de financement public déposées dans le cadre de programmes d'expansion de la large bande. Afin d'établir des balises communes, la recommandation 22 propose que la Loi sur les télécommunications soit modifiée en ce qui concerne la tenue par le CRTC d'une base de données renfermant de l'information détaillée sur les installations de réseau.

Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications accroisse la responsabilité du ministre de l'Industrie en matière d'atteinte d'objectifs de service universel, conformément à l'objectif de politique dont il est question dans la recommandation 24. Pour ce faire, la Loi sur les télécommunications devrait attribuer au ministre la responsabilité de faire le point sur l'état de la connectivité à large bande au Canada et d'en faire rapport annuellement au Parlement. Les rapports annuels, préparés à partir de données de base tenues par le CRTC, contribueraient à la coordination de la conception des programmes et des dépenses publiques sur l'expansion de la large bande et garderaient l'état du déploiement de la large bande sous les projecteurs.

Recommandation 27 : Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée afin qu'elle prévoie que le ministre de l'Industrie présente un rapport annuel au Parlement sur l'état d'avancement du déploiement des services à large bande, y compris dans les collectivités rurales et éloignées, ainsi qu'en ce qui concerne les peuples autochtones et leurs communautés.

2.3.2 Favoriser la concurrence dans le marché

La législation régissant la prestation de réseaux et de services de communication électronique vise habituellement des objectifs économiques, sociaux et technologiques. Du point de vue économique, elle vise à assurer aux usagers l'accès à un éventail d'options abordables. La présente section se penche sur la question de savoir si des modifications législatives sont justifiées afin de mieux promouvoir la concurrence, l'innovation et l'abordabilité.

L'intervention gouvernementale visant à façonner les résultats de marchés concurrentiels, à remédier au pouvoir de marché et à tirer pleinement parti de la concurrence dans les marchés des télécommunications nécessite une attention particulière. Un pouvoir de marché persistant pourrait mettre en péril les objectifs en matière d'abordabilité et de choix que le gouvernement cherche à atteindre au moyen de la concurrence. Cela exige un contrôle réglementaire actif ainsi qu'une trousse d'outils réglementaires efficaces pour intervenir et s'attaquer aux situations dans lesquelles le pouvoir de marché peut être exercé de façon à miner l'atteinte des objectifs de la politique publique. Cependant, les gouvernements doivent aussi soupeser les coûts de l'intervention réglementaire et les bénéfices escomptés.

Une telle forme d'intervention réglementaire vise à déterminer si on doit autoriser l'accès au marché de gros aux installations de télécommunication et comment le faire, ce qui passe par un délicat équilibre entre des incitatifs à investir dans des réseaux et les résultats de marché positifs escomptés d'une plus forte concurrence basée sur les services. S'il y a lieu, un tel équilibre est le plus efficacement atteint lorsqu'un organisme de réglementation procède selon une approche fondée sur des données probantes, marché par marché, en tenant compte des circonstances actuelles et changeantes.

Les recommandations qui suivent feront, à notre avis, une promotion plus efficace de la concurrence dans les marchés canadiens des télécommunications. Elles visent notamment à préciser le rôle de la concurrence comme objectif de la politique de télécommunication et à établir l'exigence que le CRTC surveille et évalue l'état de la concurrence dans les marchés des télécommunications ainsi que des mesures pour assouplir l'encadrement du pouvoir d'abstention réglementaire. De plus, nous recommandons des mesures qui stimuleraient une concurrence sur la base des services en améliorant la réglementation par le CRTC des tarifs et des conditions de service de marchés de gros ainsi que la réglementation de l'interconnexion et des ressources en matière de numérotage.

Pendant une grande partie du 20e siècle, dont un certain temps après l'adoption de l'actuelle version de la Loi sur les télécommunications, le CRTC et les organismes de réglementation l'ayant précédé étaient chargés d'assurer que chaque tarif facturé par une entreprise canadienne (un fournisseur de téléphone) était juste et raisonnable. Pour ce faire, le CRTC a eu recours à diverses formes de réglementation à base tarifaire et taux de rendement, par plafonnement des prix, ainsi qu'à diverses politiques en matière de structures tarifaires.

Après l'adoption de la Loi sur les télécommunications, le CRTC a commencé à appliquer le nouveau pouvoir d'abstention prévu à l'article 34, lequel l'autorisait à s'abstenir d'exercer plusieurs de ses pouvoirs, y compris celui prévu au paragraphe 27(1) de fixer des tarifs justes et raisonnables  lorsque cela serait « compatible avec la mise en œuvre de la politique canadienne de télécommunication » ou lorsque « la fourniture […] des services — ou catégories de services — de télécommunication est [ou serait] suffisamment concurrentielle pour protéger les intérêts des usagers ».

Comme ce fut le cas dans l'Union européenne, aux États-Unis et dans d'autres pays comparables, le CRTC a cessé de réglementer les tarifs dans la plupart des marchés de détail et s'est plutôt rabattu sur les forces du marché. Cela inclut la réglementation des services de gros au cas par cas afin de favoriser l'accès de concurrents aux installations et aux services de grands fournisseurs de services de communication verticalement intégrés. Ces derniers ont la capacité de limiter la pénétration et la concurrence dans un marché de détail puisqu'ils contrôlent des services difficiles à reproduire dont des concurrents moins bien établis ont besoin pour livrer une concurrence dans ce marché.

Aujourd'hui, à la suite d'ordonnances d'abstention du CRTC, aucun service de télécommunication de détail largement utilisé n'est encore assujetti à une réglementation des tarifs à l'extérieur de régions éloignées. Le CRTC estime que, depuis 2013, 96 % des revenus de télécommunications ont été tirés de services faisant l'objet d'abstentionsNote de bas de page 24. Cependant, un certain nombre d'éléments de réseau et de services de gros continuent d'être réglementés par le Conseil dans l'optique de favoriser la concurrence dans le cadre d'une politique d'octroi obligatoire d'accès aux réseaux d'entreprises établies à des revendeurs et d'autres concurrents.

Nous avons entendu de la part de plusieurs intervenants que la concurrence dans les marchés de télécommunication au Canada a évolué au point où une approche ex post à la réglementation serait appropriée. D'autres ont prétendu qu'il faut encore une réglementation économique ex ante de certains marchés de télécommunication. Ils sont en désaccord avec la prémisse selon laquelle il suffit de se fier entièrement à l'action des forces du marché pour réaliser les objectifs politiques du Canada en matière de télécommunication.

À cet égard, un certain nombre de mémoires ont décrit des problèmes concernant des rapports de surveillance et des études à long terme commandés par le gouvernement fédéral ayant évalué les niveaux de prix dans certains marchés canadiens de services filaires et sans fil, et, dans certains cas, les ayant comparés aux niveaux tarifaires dans des pays semblables.

Le prix est une importante variable concurrentielle, et l'établissement des prix des services de télécommunication est souvent une importante préoccupation pour nombre de Canadiens et de Canadiennes. L'évaluation des prix des télécommunications et leur comparaison entre différents pays soulèvent nombre de difficultés et de complexités, et nous ne connaissons aucune approche méthodologique qui serait exempte de limites. Dans cette optique, nous sommes d'avis que certaines observations concernant les prix des télécommunications au Canada peuvent raisonnablement être avancées.

Un certain nombre de rapports sont arrivés à la conclusion que les prix sont généralement plus élevés au Canada que dans des pays comparablesNote de bas de page 25. Par exemple, un rapport sur les prix préparé pour ISDE en 2018 a comparé les prix des télécommunications au Canada à ceux de certains pays comparables pour arriver à la conclusion que les prix moyens des services sans fil mobiles au Canada étaient systématiquement à l'extrémité supérieure du groupe de pays à l'étude. De surcroît, les prix moyens au Canada pour les services Internet fixes à large bande de vitesse moyenne ou élevée avaient tendance à être plus élevés que dans la plupart des autres pays étudiés.

Bien que ce soit la norme en matière de comparaisons internationales de prix, l'approche du « panier de prix » utilisée dans le rapport sur les prix d'ISDE a aussi été contestéeNote de bas de page 26. Il a été avancé que des coûts spécifiques à chaque pays ne sont pas comptabilisés et qu'un panier de prix est un profil de demande hypothétique qui ne correspond pas nécessairement aux réels profils d'utilisation des consommateurs.

Une étude commandée par TELUS auprès de NERA Economic Consulting critique l'approche d'ISDE et conclut que les prix facturés pour les services de communication au Canada sont moins élevés que les prix que des fournisseurs étrangers factureraient pour les mêmes plansNote de bas de page 27. Notons que des préoccupations ont été soulevées concernant l'étude menée par NERA, laissant entendre des erreurs dans les données utilisées et le fait que les données n'étaient généralement pas représentatives des plans de service véritablement achetés par les Canadiens et les CanadiennesNote de bas de page 28. En matière de prix de services sans fil mobiles, nous soulignons que les paniers de prix d'ISDE ont généralement baissé depuis 2008Note de bas de page 29 et que les prix de quatre paniers utilisés par le CRTC ont baissé au cours de la période 2016-2018Note de bas de page 30.

Les prix des services de télécommunication sans fil mobiles diffèrent partout au Canada, et ces différences seraient en partie attribuables aux structures des marchés. Le rapport ISDE de 2018 sur les prix conclut que des fournisseurs régionaux sans fil mobiles comme SaskTel, Eastlink, Freedom et Vidéotron proposaient des prix pour leurs services sans fil mobiles qui étaient considérablement moins élevés que ceux facturés par les grands fournisseurs de services sans fil que sont Bell, Rogers et TELUS. Aussi, le rapport ISDE de 2018 sur les prix a démontré que la Saskatchewan et le Québec, deux provinces comptant un solide concurrent régional, affichaient des prix de services sans fil mobiles plus bas — et parfois considérablement plus bas — pour tous les paniers de prix de services sans fil mobiles sauf un. Toutefois, comme mentionné plus haut, la méthodologie utilisée dans le rapport ISDE sur les prix a fait l'objet de critiques, même si ces préoccupations sont atténuées lorsque des paniers de prix sont utilisés pour comparer des prix proposés par les mêmes fournisseurs dans le marché canadien. Cette observation concernant les différences de prix régionales au Canada correspond à des conclusions auxquelles le Bureau de la concurrence est arrivé dans le passéNote de bas de page 31.

Les comparaisons de prix ne reflètent pas toujours le plein éventail des forces économiques en jeu dans les marchés des services de télécommunication. À cet égard, le passage du temps et les avancées technologiques n'ont eu aucun effet sur les caractéristiques fondamentales des marchés pour les réseaux de télécommunication au Canada :

Sur la base de diverses mesures, les marchés des télécommunications au Canada sont très concentrés. Par exemple, en 2017 :

L'importance économique relative de l'industrie canadienne des télécommunications dans l'économie globale ainsi que les niveaux élevés d'investissement et d'intensité du capital nécessaires pour y faire sa place n'ont rien d'unique.

L'industrie canadienne des télécommunications n'est pas plus unique en ce qu'elle est caractérisée notamment par des coûts fixes et irrécupérables élevés, des effets de réseau qui accroissent la valeur d'un réseau en croissance et, dans certains cas, de ressources essentielles mais limitées, comme le spectre. Ces facteurs ayant tendance à limiter l'entrée, il en découle soit : 1) des investissements inégaux dans des réseaux, avec comme résultat que certaines populations au Canada demeurent perpétuellement mal desservies en raison d'un retard — ou de l'absence — de déploiement; ou 2) des structures de marché oligopolistiques (nombre de joueurs limité), même lorsque des fournisseurs accordent une priorité à l'entrée et à l'investissement. Cette situation peut, si elle n'est pas corrigée, mener à du pouvoir de marché, soit la capacité de maintenir de façon profitable les prix et d'autres variables de la concurrence au-dessus de niveaux concurrentiels pendant une période considérable. Là où des marchés ne sont pas assez concurrentiels ou se prêtent par nature à des forces du marché qui perpétuent la concentration des structures de marché, une réglementation est parfois imposée pour réaliser les mêmes objectifs qui seraient autrement réalisés dans un marché concurrentiel.

Établir s'il y a présence ou absence de pouvoir de marché dépend ultimement d'un solide ensemble de preuves concernant des produits et des marchés géographiques clairement définis. L'attention autrefois portée sur les marchés des services locaux et interurbains de transmission de la voix, dans lesquels les intérêts des usagers ont été bien servis par l'innovation technologique et les forces du marché sous la direction de l'autorité de réglementation, est passée aux importants segments de l'industrie qui enregistrent la croissance la plus rapide, notamment les marchés des services fixes à large bande et les services sans fil mobiles. Dans les années à venir, de nouveaux produits et services continueront de faire leur apparition et devront être pris en compte. L'expérience des 40 dernières années, époque où les marchés des réseaux et des services de télécommunication ont été ouverts à la concurrence pour la première fois, ne nous a pas convaincus que les forces économiques à l'œuvre ont changé à un point tel qu'un changement fondamental au régime de surveillance ex ante pour contrer les obstacles systémiques à la concurrence dans l'industrie est justifié.

Nos recommandations formulées depuis le début du présent chapitre reflètent l'importance continue de la concurrence pour permettre au Canada de réaliser ses objectifs en matière de politique de télécommunication. Bien que la législation canadienne sur les télécommunications renvoie à la concurrence, on y trouve relativement peu en matière d'orientations politiques précises concernant le recours à la concurrence. La Loi sur les télécommunications inclut parmi ses objectifs de politiques d'accroître la compétitivité, et la Loi sur la radiocommunication permet au ministre de l'Industrie de tenir compte de ces objectifs. D'après cela, et en l'absence d'indications particulières, à la fois les organismes de réglementation fédéraux du secteur des télécommunications, le ministre de l'Industrie et le CRTC ont pris des initiatives visant à favoriser la concurrence, l'abordabilité et l'innovation.

Les orientations politiques décrétées par le GC en vertu de l'article 8 de la Loi sur les télécommunications en 2006 et en 2019 ont donné une orientation au CRTC relativement aux forces du marché et à la concurrence. Bien que ces deux décrets mettent un accent différent sur le rôle des forces du marché et de la concurrence, le besoin de tels décrets est indicateur d'un manque d'orientations dans la législation.

Un cadre législatif tourné vers l'avenir devrait mettre l'accent sur l'importance du recours aux forces du marché dans le secteur des communications et les pouvoirs étendus de réglementation économique du ministre et du CRTC devraient être guidés et contraints par cet objectif. À cette fin, enchâsser un objectif explicite dans la politique énoncée dans la législation lancerait un message sans équivoque à l'organisme de réglementation sur l'importance d'avoir recours aux forces du marché pour favoriser un marché concurrentiel.

Recommandation 28 : Nous recommandons que les objectifs des politiques de télécommunication de la Loi sur les télécommunications comprennent l'objectif suivant :

2.3.3 Cerner et aborder les obstacles à la concurrence

Comme il a été dit plus haut, une surveillance active de l'industrie des télécommunications devrait être étroitement liée à une trousse d'outils efficace afin de pouvoir examiner et intervenir lorsque sont décelés des cas de pouvoir de marché. De telles interventions requièrent une approche prudente fondée sur des données probantes et devraient être menées en fonction de chaque marché et en tenant compte de circonstances actuelles et changeantes. Alors que présentement, le CRTC publie annuellement son Rapport de surveillance des télécommunications, il n'a aucune obligation de le faire.

Recommandation 29 : Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée pour exiger explicitement du CRTC qu'il surveille et évalue l'état de la concurrence dans les principaux marchés des communications électroniques, y compris les parts de marché des participants non canadiens, afin d'assurer que les tarifs des services soient justes et raisonnables.

Trois dispositions de la Loi sur les télécommunications permettent au CRTC de s'abstenir d'exercer un certain nombre des pouvoirs et obligations réglementaires énoncés aux articles 24, 25, 27, 29 et 31 :

Dans un cas comme dans l'autre, le CRTC peut déterminer lequel des outils de réglementation économique prévus par la législation fera l'objet d'une abstention ainsi que déterminer les conditions qui s'appliqueront à l'abstention.

Certains pouvoirs et obligations réglementaires du CRTC devraient être dissociés de la réglementation économique. Il est important que l'autorité de réglementation ait la capacité d'imposer les modalités et conditions de service à des catégories définies de services ou de fournisseurs pour atteindre les objectifs sociaux et techniques. Mentionnons par exemple les exigences en matière de respect de la vie privée et de la confidentialité des clients, l'accès aux services d'urgence ou les critères essentiels de qualité du service à la clientèle (p. ex. offrir aux abonnés sous contrat des directives à suivre en cas de panne de réseau ou si ce dernier est compromis à la suite d'une cyberattaque). C'est pourquoi la loi ne devrait plus permettre au CRTC de s'abstenir d'appliquer l'article 24/24.1 consolidé, tel que nous le décrivons dans la recommandation 18.

Quant aux autres dispositions réglementaires, l'abstention de réglementer les tarifs et d'utiliser d'autres outils réglementaires convient aux marchés qui sont suffisamment concurrentiels pour protéger les intérêts des usagers. Cependant, en l'absence d'une telle concurrence, nous sommes d'avis que le CRTC ne devrait pas avoir la possibilité de s'abstenir totalement d'exercer ses pouvoirs de réglementation. Par conséquent, le pouvoir discrétionnaire accordé au CRTC en vertu du paragraphe 34(1) de la Loi sur les télécommunications devrait être éliminé, tandis que l'exemption et l'exception des paragraphes 34(2) et 34(3) devraient être maintenues.

Les obligations en matière de surveillance du CRTC recommandées ci-dessus permettront au Conseil de suivre en continu l'état de la concurrence dans les marchés des services de communication électronique et de préciser quand il devrait envisager ou examiner l'application d'outils économiques appropriés. Conformément à nos recommandations relatives à l'adoption d'une approche de réglementation plus proactive, le CRTC devrait surveiller en continu les conditions de marché, y compris dans les marchés dans lesquels il s'est abstenu de réglementer. À cet égard, le CRTC estimait que, en 2017, 96 % des revenus de télécommunication au Canada avaient été générés par des services faisant l'objet d'une abstention ou d'une exemption des exigences tarifaires. Par segment de services, ces revenus étaient ventilés comme suit : 83 % des revenus tirés de services téléphoniques locaux et d'accès RTCP connexes, 97 % des revenus tirés de services Internet fixes et 100 % des revenus tirés de services mobilesNote de bas de page 48.

Comme mentionné précédemment, le CRTC devrait exercer une surveillance beaucoup plus étroite de l'industrie des télécommunications et nous avons recommandé que la Loi sur les télécommunications soit modifiée afin que ce dernier ait l'obligation expresse d'assurer le caractère juste et raisonnable des tarifs qui prévalent dans les marchés. Cette obligation exigerait que le CRTC, malgré les ordonnances d'abstention de la réglementation des services de détail, se tienne informé des tarifs et des conditions du marché afin de pouvoir y remédier et prendre d'autres mesures quand elles s'imposent. Ainsi, bien qu'il puisse s'abstenir de réglementer des tarifs précis stipulés dans une ordonnance d'abstention, il lui serait interdit de s'abstenir d'appliquer la nouvelle disposition de la Loi sur les télécommunications qui imposera l'obligation expresse d'assurer le caractère juste et raisonnable des tarifs qui prévalent dans les marchés. De même, la loi ne devrait plus inclure dans la portée de l'abstention le pouvoir de s'abstenir de l'obligation énoncée au paragraphe 27(2) de traiter les cas de discrimination injuste ou de préférences indues ou déraisonnables. Les parties devraient toujours avoir le droit de contester de telles mesures, même dans un marché pleinement concurrentiel.

Une fois que le CRTC a pris la décision de s'abstenir d'appliquer un outil réglementaire donné, la législation lui interdit actuellement d'utiliser cet outil même là où une intervention pourrait être justifiée, jusqu'à ce qu'il ne revienne sur sa décision. Par exemple, dans les segments de services examinés plus haut dans le présent chapitre, le CRTC a constaté qu'un pouvoir de marché existe relativement aux secteurs des services sans fil mobiles et des services d'accès InternetNote de bas de page 49. Pourtant, il faut rappeler que le CRTC s'est abstenu de faire usage de ses pouvoirs dans ces secteurs, en matière de tarification (article 25), de tarifs justes et raisonnables (paragraphes 27(1), 27(5) et 27(6)), d'approbation d'accords entre entreprises (article 29) et de préapprobation de clauses de limitation de responsabilité (article 31)Note de bas de page 50.

Le CRTC s'est plutôt rabattu sur l'obligation de fournir des services essentiels de gros tarifés, comme des lignes d'accès et des services d'itinérance sans fil mobile, pour stimuler la concurrence, au lieu de réglementer directement la conduite des entreprises de vente de détail exerçant un pouvoir sur le marché. Contrairement aux marchés de détail en aval de ces services essentiels, le CRTC ne s'est pas abstenu de réglementer les services de gros auxquels il applique ces tarifs. Sans réglementer ces services de gros, rien ne dit que le marché serait suffisamment concurrentiel pour permettre au CRTC de s'abstenir, en vertu des paragraphes 34(2) et 34(3), de réglementer les services Internet fixes et les services sans fil mobiles offerts dans les marchés de vente de détail.

Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée pour énoncer que, comme condition lui permettant de s'abstenir de réglementer des tarifs, le CRTC doive obliger la fourniture de services de gros connexes, soit expliquer pourquoi il n'est ni nécessaire ni indiqué de le faire. Dans la mise en œuvre d'une version modifiée de la loi, le CRTC passe en revue ses décisions en matière d'abstention dans une optique de répondre à des conditions similaires.

Par ailleurs, le CRTC devrait pouvoir utiliser les outils réglementaires qu'il applique aux marchés ne faisant pas l'objet d'une abstention, par exemple en matière de l'obligation d'approuver des accords, comme il l'estime indiqué. Ces modifications élimineraient son obligation d'annuler une décision d'abstention afin d'appliquer les outils réglementaires pertinents dans les circonstances appropriées selon les conditions de marché.

Recommandation 30 : Nous recommandons que les dispositions qui ont trait aux abstentions soient modifiées comme suit :

Là où le CRTC réglemente les tarifs à l'heure actuelle, il le fait en établissant les tarifs d'une entreprise spécifique qui fixent à la fois le taux que facturera cette entreprise en échange du service faisant l'objet dudit tarif, et certaines modalités connexes. Ces tarifs sont établis dans le cadre de processus formels du CRTC durant lesquels, dans la mesure engagée par la tarification proposée, des parties intéressées peuvent présenter des observations au sujet, entre autres, de méthodes de calcul des coûts appropriées.

À une certaine époque, des dispositions distinctes de la Loi sur les télécommunications donnaient une orientation au CRTC quant à la façon de procéder pour fixer des conditions de service pour les tarifs (article 24) et les taux eux-mêmes (article 25). Au fil du temps, l'utilisation de ces dispositions a évolué. L'article 24 est de plus en plus utilisé pour fixer les conditions de service générales applicables à un secteur concurrentiel, comme le Code sur les services sans fil : le législateur en a pris acte et a ajouté l'article 24.1, que le CRTC applique aux personnes autres que les entreprises dotées d'installations. En revanche, l'article 25 est utilisé de plus en plus pour fixer à la fois les taux et les modalités des tarifs d'un fournisseur. À notre avis, il y a lieu de mettre fin à cette dérive en optant pour des modalités législatives clairement codifiées.

Dans la recommandation 18 nous recommandions que les articles 24 et 24.1 soient regroupés de sorte à former une nouvelle disposition combinée en vertu de laquelle le CRTC aurait l'obligation d'identifier des catégories de services et de fournisseurs, de fixer des conditions de service générales et d'établir les catégories auxquelles les modalités s'appliquent, pour ainsi favoriser une application cohérente de la réglementation. L'article 25 pourrait ensuite être modifié et opérer comme disposition autonome.

D'abord, le processus actuel d'établissement d'un nouveau tarif de gros est long et, par conséquent, il engendre des délais réglementaires dans la mise en marché de nouveaux services par des fournisseurs qui demandent l'accès au marché de gros. Dans les instances de tarification les plus litigieuses, le processus peut être perturbé par des différends concernant la méthode de calcul des coûts appropriée ainsi que des preuves contradictoires quant aux taux appropriés une fois que la méthode de calcul des coûts a été établie. Ce problème est aggravé par l'actuelle approche, basée sur le papier, au catalogage de tarifs de gros établis par des fournisseurs individuels.

Ensuite, les tarifs de gros se sont vus ramenés trop souvent à une simple question de taux, alors qu'un accent insuffisant est mis sur les modalités et conditions de service qui sont essentielles à la possibilité de faire usage des services de gros. Préciser ces modalités représente un important élément dans l'établissement des tarifs de gros.

Nous sommes d'avis que le CRTC devrait utiliser plus judicieusement son pouvoir de fixation de taux afin d'établir des normes en matière de catégories de services et des méthodes de calcul des coûts pour l'accès de gros. Une fois établies, ces normes et méthodes seraient appliquées pour établir des offres propres aux entreprises permettant l'accès par des fournisseurs de services aux catégories de services précisées dans lesdites offres. La Loi sur les télécommunications devrait être modifiée pour qu'elle se réfère à des « offres de référence » plutôt qu'à des tarifs, et qu'elle exige que chacune de ces offres de référence énonce toutes les modalités et conditions de service applicables. Dans la transition d'une approche axée sur les tarifs à une approche axée sur les offres de référence, le CRTC devrait envisager de remplacer le Règlement sur les tarifs du CRTC (1979) par un Règlement sur les offres de référence et d'exiger que les offres de référence soient téléversées, dans un format numérique bien précisé, dans un registre qu'il tiendrait en ligne et disponible publiquement. Le CRTC ferait le lien entre les offres de référence de différents fournisseurs qui sont de la même catégorie de services et, pour les offres de référence de gros, déterminerait le service de détail connexe.

Recommandation 31 : Nous recommandons de consolider l'autorité du CRTC sur les tarifs, en précisant que les tarifs (renommés « offres de référence ») doivent non seulement établir des taux mais aussi, au minimum :

Le pouvoir réglementaire d'ordonner une interconnexion figure parmi les plus vieux outils utilisés pour stimuler la concurrence. Pour l'organisme de réglementation, ce pouvoir lui assure le pouvoir résiduel d'empêcher des acteurs solidement établis de refuser de traiter avec de nouvelles entreprises dans un système fédéré. Très rarement, comme dans le cas des premières décisions d'introduire la concurrence dans les marchés de la téléphonie, une interconnexion obligatoire peut servir à créer des systèmes fédérés pour remplacer des monopoles.

L'importance de ce pouvoir nous ramène aux effets de réseau : que la valeur d'un réseau de communication augmente à mesure que ses abonnés l'utilisent de plus en plus pour communiquer avec un plus grand nombre de correspondants. L'interconnexion accroît ainsi la valeur de chaque réseau qui s'y joint. Les réseaux sans capacité d'interconnexion à des conditions raisonnables, et à une qualité de service acceptable, pourraient éprouver des difficultés sur le plan concurrentiel. L'interconnexion obligatoire est une façon d'assurer que de nouveaux venus ne soient pas empêchés de participer en raison d'effets de réseau qui, autrement, créeraient des obstacles à l'entrée.

À présent, le pouvoir d'interconnexion énoncé à l'article 40 de la Loi sur les télécommunications se limite à celui d'ordonner des interconnexions entre les installations de télécommunication d'entreprises canadiennes dotées d'installations. Il est difficile de prédire comment évolueront les réseaux de communication et le développement de nouveaux services pouvant nécessiter des interconnexions, particulièrement en raison de la complexité de définir des interfaces inédites. Un organisme de réglementation des communications moderne doit avoir le pouvoir d'ordonner des interconnexions dans tout l'éventail des services de communication électronique offerts sur le marché.

Recommandation 32 : Nous recommandons que le CRTC soit autorisé à rendre une ordonnance d'interconnexion en ce qui a trait à tout service de communication électronique.

L'accès à des numéros de téléphone et à des ressources connexes en matière de numérotage et d'adressage demeure une ressource concurrentielle importante. Nombre d'applications livrées par Internet continuent de dépendre de numéros de téléphone et de codes d'adresse coordonnés de façon centralisée à des fins de concurrence et d'interaction. Cependant, leur accès demeure limité aux entreprises de services locaux ayant une interconnexion avec le RTCP.

Étant donné la prolifération des applications machine-machine et de l'Internet des objets, il est prévu que les ressources en matière de numérotage et d'adressage gagnent en importance. Un marché neutre sur le plan de la concurrence, sur lequel le CRTC conserve un pouvoir réglementaire clair nonobstant le domicile du fournisseur de services, rehaussera l'innovation et accroîtra la concurrence, y compris la concurrence fondée sur les services. Le moment est donc venu de délier l'accès aux ressources en matière de numérotage et d'adressage du statut d'entreprise de service local. Le CRTC devrait revoir comment le faire d'une manière qui assure la neutralité technologique et concurrentielle.

Recommandation 33 : Nous recommandons que l'accès direct aux ressources en matière de numérotage soit étendu à tous les fournisseurs de services de communication électronique actuels et éventuels qui relèvent de la Loi sur les télécommunications.

2.4 Libérer les réseaux évolués de demain

Les entreprises de télécommunication dotées d'installations doivent être en mesure de déployer efficacement de nouvelles infrastructures pour accroître les fonctions, la capacité et la portée de leurs réseaux afin de répondre à la demande, en particulier en raison d'une gamme croissante de services et d'applications en ligne nationaux et étrangers. À l'ère des réseaux sans fil 5G — et même au-delà —, nous assisterons à une prolifération de dispositifs, d'exploitants et d'utilisateurs. Il faut un cadre réglementaire qui puisse assurer l'accès à des infrastructures passives (comme les poteaux, les canalisations et les droits de passage), à suffisamment de spectre de radiofréquences pour les services évolués et à des appareils sûrs et efficaces pour accommoder les futurs réseaux évolués omniprésents.

Dans un monde hyperconnecté, l'expression intelligence ambiante renvoie à un état attendu d'interface continue avec un monde interconnecté d'objets capables de déceler et de réagir aux besoins et désirs humains. Ces dispositifs et réseaux doivent s'intégrer harmonieusement à des emplacements physiques qui servent une pluralité d'objectifs. Leur déploiement doit donc être considéré avec d'autres processus d'aménagement du territoire, dans l'optique d'une logique élargie de collaboration et consultation parmi tous les intervenants.

Cette section examinera les nouvelles mesures de réglementation nécessaires afin de libérer les réseaux évolués de demain au bénéfice de tous les Canadiens et de toutes les Canadiennes.

2.4.1 Déploiement du réseau et investissement

Pour que la population canadienne puisse profiter des avancées constantes des communications, les exploitants de réseaux de télécommunication doivent être en mesure d'investir dans le déploiement efficace et prévisible des réseaux. Or, cela dépend en grande partie de l'accès de ces exploitants aux infrastructures passives.

La portée de l'accès aux infrastructures passives pour faciliter le déploiement du réseau en vertu de la Loi sur les télécommunications nécessite la modernisation et la clarification des compétences, particulièrement au rythme où les antennes pour les services sans fil, les lignes d'accès filaires et les installations de liaison de relais et du retour au réseau se multiplient.

Les infrastructures passives englobent les structures de génie civil et les structures non électriques le long desquelles les réseaux et leurs composantes sont montés, enfilés, construits ou encore soutenus. Elles comprennent les structures de soutènement comme les poteaux, les canalisations, les conduits et les tours; le câblage intérieur et les toitures dans et sur les immeubles à logements multiples (ILM); les droits de passage; et le mobilier urbain tel que les poteaux d'éclairage, les abribus et les boîtes aux lettres. Les propriétaires d'infrastructures passives vont des entreprises de télécommunication, des sociétés de distribution d'énergie, des chemins de fer, de Postes Canada et d'autres services publics réglementés, aux municipalités et aux propriétaires fonciers privés, que ce soit pour usage privé ou dans le cadre d'un approvisionnement public.

Pour investir en toute confiance dans les réseaux de télécommunication et les déployer efficacement, il faut pouvoir garantir un accès rapide, prévisible et neutre sur le plan concurrentiel à des infrastructures passives à des taux raisonnables. Faciliter cet accès contribue à la qualité de vie de la population et des consommateurs en favorisant des structures de coûts efficaces, en réduisant les perturbations et les désagréments publics ainsi qu'en prévenant différents types d'exclusivité ou de goulets d'étranglement qui font obstacle à l'établissement d'installations réseau.

En même temps, la réglementation des infrastructures passives assure la conformité aux normes liées à l'ingénierie et à la construction, et peut être utilisée en réponse aux préoccupations environnementales, esthétiques et sanitaires. Les politiques d'aménagement du territoire liées à la planification et au développement sont également un élément politique important de la gouvernance globale des infrastructures passives et doivent être judicieusement arrimées à la nécessité d'un déploiement ordonné et efficace des réseaux de télécommunication.

Conformément à la structure fédérale du Canada, la gouvernance liée aux infrastructures passives est ainsi partagée entre plusieurs entités et paliers gouvernementaux. Ces organismes comprennent le CRTC, ISDE, l'Office des transports du Canada en ce qui concerne les droits de passages ferroviaires, les organismes provinciaux et territoriaux de réglementation des services publics et les municipalités. Chacun de ces organismes a des préoccupations politiques distinctes et légitimes en ce qui a trait aux infrastructures passives. Le cadre de réglementation requiert donc une analyse minutieuse des changements que l'on peut y apporter.

Dans ce contexte, le paragraphe 43(5) de la Loi sur les télécommunications accorde au CRTC de larges pouvoirs concernant l'accès aux infrastructures passives, y compris celui d'ordonner la construction d'installations de télécommunication à des conditions adéquates et d'accorder le droit d'accès aux structures de soutènement des fournisseurs de services de télécommunication. Toutefois, les tribunaux ont statué que ce pouvoir ne s'étend pas aux structures de soutènement des entreprises de distribution d'électricitéNote de bas de page 51 et la situation est incertaine dans le cas des ILMNote de bas de page 52.

Le besoin de préciser la compétence du CRTC et d'améliorer la coordination entre celui-ci et d'autres organismes poursuivant des objectifs d'intérêt public deviendra de plus en plus présent à mesure que les connexions et les dispositifs de réseau proliféreront. On prévoit que les appareils connectés par l'intermédiaire de l'Internet des objets intégreront des objets filaires et sans fil tout au long de notre vie. Les connexions réseau, en particulier les connexions sans fil 5G, devraient se densifier et devenir omniprésentes : elles occuperont de l'espace sur les bâtiments, les abribus et d'autres éléments usuels du paysage urbain. En même temps, les plateformes médiatiques mondiales verticalement intégrées pourront alimenter la demande d'accès aux infrastructures passives dans le but de fournir une connectivité uniquement aux services affiliés plutôt que de l'offrir au public contre rémunération.

À mesure que les demandes d'accès augmenteront, des entités comme les services publics et les municipalités chercheront de plus en plus à établir des cadres rigoureux pour répondre à ces demandes, et des différends surgiront quant à la façon dont ces cadres réglementaires entraveront le déploiement du réseau si c'est le cas. La clarification du régime canadien d'accès aux infrastructures passives pour les services de communications contribuera à rationaliser le déploiement des réseaux de manière à offrir à la population canadienne des services et des plateformes innovantes et de meilleure qualité.

À l'heure actuelle, le CRTC a compétence sur l'accès aux poteaux, aux conduits et aux autres structures de soutènement des anciennes compagnies de services locaux monopolistiques. Ces conditions d'accès sont énoncées dans les tarifs. Nos recommandations visent à uniformiser les règles en jeu en mettant l'accent sur les activités et non sur les joueurs. Cela voudrait dire rendre obligatoire un accès similaire aux structures de soutènement des réseaux de télécommunication, quel qu'en soit le propriétaire.

Nous appuyons cette ligne de conduite, mais nous sommes d'avis que des révisions à la Loi sur les télécommunications sont nécessaires pour la rendre applicable. Les services des entreprises de télécommunication titulaires ont d'abord été tarifés par défaut, et le CRTC a conclu qu'il n'était ni dans l'intérêt public, ni compatible avec le maintien de la concurrence dans les marchés connexes, de s'en abstenir : ils constituent un bien publicNote de bas de page 53. Le pouvoir que le paragraphe 43(5) confère au Conseil d'accorder l'accès à la structure de soutènement d'une ligne de transmission à quiconque fournit des services au public peut être exercé uniquement si cette personne ne peut y avoir accès à des conditions qui lui sont acceptables.

De plus, les dispositions relatives à l'accès prévues aux articles 43 à 46 de la Loi sur les télécommunications accordent des droits et des recours à différentes catégories d'entreprises. Dans la plupart des cas, un recours est accordé à une entreprise canadienne ou à une entreprise de distribution de radiodiffusion, ou encore à leur contrepartie de l'autorité publique. Dans un cas, la réparation est accordée plutôt à tout fournisseur de services au public.

Par conséquent, la Loi sur les télécommunications devrait être modifiée afin d'accorder au CRTC le pouvoir d'ordonner à toute personne fournissant des services de communication électronique au public de donner accès à toute structure de soutènement qu'elle contrôlerait. Cependant, cet accès serait limité aux personnes dotées d'installations de transmission, telles que la fibre ou le sans-fil, pour fournir un accès Internet, du sans-fil 5G, ou tout autre service de connectivité au public.

Cela permettrait au CRTC d'accorder l'accès aux réseaux, aux pylônes et à d'autres biens immobiliers des fournisseurs de services de communication électronique. Mais cela exclurait les plateformes médiatiques verticalement intégrées qui cherchent à obtenir un accès uniquement pour se connecter à une plateforme connexe à des fins d'autoapprovisionnement. Plus fondamentalement, cela exclurait tout accord d'exclusivité entre le demandeur d'accès et le fournisseur de services de communication électronique. Une telle approche est globalement conforme aux raisons politiques justifiant l'accès obligatoire aux infrastructures passives : réduire les perturbations publiques et les doubles emplois inefficaces ainsi que favoriser des structures de coûts efficaces.

Cette approche constituerait une exclusion de facto de tout critère d'abstention fondé sur la concurrence actuellement établi dans la Loi sur les télécommunications. Il faudrait donc apporter des modifications législatives connexes à la loi pour permettre l'utilisation de conditions de service par catégorie et, au besoin, d'offres de référence individuelles, comme moyen permettant d'établir les conditions d'accès à ces structures de soutènement.

Recommandation 34 : Nous recommandons, afin de promouvoir le déploiement efficace du réseau, que la Loi sur les télécommunications soit modifiée pour exiger que les fournisseurs de services de communication électronique au public accordent l'accès à leurs structures de soutènement à des tarifs justes et raisonnables, et sur une base non exclusive, à des personnes qui fournissent des services de connectivité au public.
Recommandation 35 : Nous recommandons que les articles 43 à 46 de la Loi sur les télécommunications, qui prévoient les outils nécessaires au déploiement des réseaux, soient modifiés pour remplacer les références à des entités précises (entreprises canadiennes, entreprises de distribution) par « personnes qui offrent des services de télécommunication au public » et pour interdire toute entente exclusive relative à l'utilisation des infrastructures passives.

Les tribunaux ont statué que l'autorité du CRTC sur les structures de soutènement prévues à l'article 43 de la Loi sur les télécommunications ne s'étend pas aux structures de soutènement appartenant à des entreprises de services publics d'électricitéNote de bas de page 54. Cela a suscité des règles d'accès très différentes à l'échelle du pays pour de telles structures ainsi qu'une grande variation dans les taux d'accès. La plupart de ces derniers taux sont beaucoup plus élevés que les taux établis par le CRTC pour l'accès à des structures similairesNote de bas de page 55. Les tribunaux ont toutefois clairement indiqué que l'emplacement des infrastructures des télécommunications et des systèmes d'antennes de radiocommunication constitue un enjeu au cœur des pouvoirs fédéraux en matière de télécommunication et de radiocommunicationNote de bas de page 56.

Le CRTC est longtemps intervenu en vertu de la Loi sur les télécommunications et de la Loi sur la radiodiffusion afin d'empêcher l'exclusivité à l'intérieur d'un immeuble, en rendant obligatoire l'accès au câblage intérieur et au câblage d'ILM à des fournisseurs de services concurrents. Pour ce qui est de l'accès aux ILM pour déployer des réseaux de télécommunication, le CRTC a réussi à assurer aux fournisseurs de services l'accès aux bâtiments et au câblage intérieur grâce au pouvoir que lui confère l'article 24 de fixer les conditions de service.

Selon nous, les parties bénéficieraient de la modernisation du système. Cela implique la clarification législative de la compétence du CRTC en matière d'accès aux ILM résidentiels et commerciaux. Cela impliquerait aussi la refonte des deux régimes de télécommunication et de radiodiffusion propres à chaque plateforme en un cadre unique, neutre sur le plan technologique, accessible aux fournisseurs de services de communication électronique au public ainsi qu'aux entreprises de distribution de radiodiffusion (comme c'est le cas actuellement). Ce cadre réglementaire unifié s'appliquerait au matériel de télécommunication fixe et sans fil. Tout en élaborant ce cadre unifié, le CRTC devrait examiner comment réduire le fardeau administratif de ceux qui facilitent l'accès aux antennes de toit et l'accès au câblage d'immeuble au bénéfice des résidents et des locataires, ainsi que pour la liaison terrestre des antennes.

En élargissant la portée de l'accès à la propriété tel que décrit ci-dessus pour y inclure l'accès au déploiement d'installations de radiocommunication comme les antennes radio, le CRTC aurait le pouvoir d'ordonner l'accès à l'emplacement des antennes, sous réserve des conditions qu'il juge indiquées. Cette délégation de pouvoir doit être examinée attentivement à la lumière du vaste pouvoir que confère au ministre de l'Industrie l'alinéa 5(1)(f) de la Loi sur la radiocommunication en ce qui a trait à l'emplacement de systèmes d'antennes. Tel qu'il est mentionné à la section 2.4.2 du présent rapport, le ministre devrait continuer de réglementer l'installation des pylônes d'antenne et de leurs structures de soutènement afin de chapeauter l'environnement global du spectre. Un pouvoir conféré au CRTC d'ordonner l'accès à la propriété pour appuyer l'expansion de réseaux particuliers, tel qu'il est décrit ci-dessus, peut être exercé en même temps que le pouvoir étendu du ministre sur les antennes et leur emplacement.

Les Procédures régissant l'implantation des pylônes d'antennes, d'ISDE, contiennent plusieurs points de contact avec ISDE, lesquels, à notre avis, seraient mieux harmonisés avec le rôle du CRTC dans le règlement des différends relatifs à l'accès aux structures de soutènement. Il s'agit notamment du processus de consultation publique appliqué là où la municipalité n'en a pas, ce qui concorde étroitement avec le rôle plus important du CRTC qui s'efforce de fournir des conseils et, au besoin, de régler les différends avec les municipalités concernant l'accès au réseau.

Recommandation 36 : Il y a de plus en plus d'endroits pour mettre en place les installations nécessaires au déploiement des réseaux. Nous recommandons, sous réserve de toute exclusion déterminée par le CRTC, que :

Les dispositions de la Loi sur les télécommunications sur les infrastructures passives, énoncées aux articles 43 et 44, forment un « ensemble complet et exclusif de règles régissant l'accès des entreprises de télécommunication aux lieux publics dans le but de construire, d'entretenir et d'exploiter des lignes de transmissionNote de bas de page 57 ». L'article 45 établit l'autorité du CRTC pour résoudre les différends relatifs au déploiement des réseaux. Les dispositions prévoient qu'il peut infirmer la décision d'une administration municipale afin d'accorder l'accès à une « voie publique ou tout autre lieu public » ainsi qu'aux structures de soutènement d'une installation de transmission sur une voie publique ou dans un autre lieu public. Mais elles ne précisent pas comment le CRTC peut coordonner ses activités avec celles des administrations municipales, des gestionnaires d'immeubles ou autres.

Les administrations municipales et d'autres autorités publiques poursuivent des intérêts publics légitimes et importants dans la gestion de l'utilisation des terres et des biens matériels. Le pouvoir du CRTC de modifier leurs décisions dépend explicitement de la prise en compte de l'utilisation et de la jouissance des voies publiques ou de tout autre lieu public. Le Conseil a établi des principes et un modèle d'entente pour aider les entreprises et les administrations municipales à établir les modalités d'accès aux servitudes municipales et à d'autres propriétés pour le déploiement du réseauNote de bas de page 58. De nombreuses ententes d'accès municipales ont été négociées entre les entreprises de télécommunication et les municipalités sans que le CRTC n'ait à intervenir.

Des mesures de protection supplémentaires sont nécessaires pour s'assurer que, à mesure que les réseaux prolifèrent et que le risque potentiel de dédoublement entre le CRTC et les autres autorités publiques s'accroît, un tel environnement propice à la coopération puisse être mis en place grâce à trois mesures.

Premièrement, en conformité avec notre vision d'une structure réglementaire davantage proactive, le CRTC devrait accroître son rôle dans l'établissement de normes afin d'offrir prévisibilité et certitude aux fournisseurs de services. Il devrait continuer d'émettre des lignes directrices et de les réviser, et envisager d'émettre des règlements exécutoires qui donnent aux parties intéressées un avis clair quant aux types d'arrangements qu'il juge acceptables. Les procédures d'emplacement des pylônes d'antennes promulguées par ISDE au moyen des conditions de licence de spectre, par exemple :

L'élaboration de directives et de règlements plus larges dans le cadre de sa compétence à modifier les décisions d'autres autorités publiques fournirait, à notre avis, au CRTC un forum pertinent pour examiner des règles semblables.

Deuxièmement, la portée élargie de l'accès aux structures de soutènement des services publics réglementés par les provinces, comme recommandé ci-dessus, ne devrait pas faire diminuer le rôle capital que joue la réglementation par les autorités publiques provinciales et territoriales. Le CRTC devrait se limiter à exercer son pouvoir de révision et de modification s'il y a lieu de prévenir des arrangements indûment préférentiels ou injustement discriminatoires.

Troisièmement, en plus de tenir dûment compte de la jouissance que d'autres ont des lieux, le CRTC devrait, plus fondamentalement, être tenu de consulter l'administration municipale, l'autorité de réglementation des services publics ou toute autre autorité publique compétente avant d'exercer son pouvoir discrétionnaire de modifier sa décision.

Recommandation 37 : Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée afin que le CRTC soit tenu de consulter les municipalités pertinentes et autres administrations publiques en jeu avant d'exercer son pouvoir discrétionnaire d'autoriser la construction d'installations de télécommunication. Nous recommandons également que la loi soit modifiée pour habiliter le CRTC à examiner les modalités et les conditions d'accès aux structures de soutènement des services publics réglementés par les provinces afin d'assurer des arrangements non discriminatoires.

2.4.2 Gestion du spectre

Une gestion efficace et efficiente du spectre continuera d'être nécessaire pour faciliter le développement et l'adoption des communications sans fil évoluées et des technologies connexes qui en dépendent. La mobilité des communications permet l'utilisation de technologies innovantes telles que les infrastructures connectées sans fil, la robotique et les véhicules ainsi que l'Internet des objets. L'adoption de ces technologies a apporté, et continuera d'apporter, des avantages à différents secteurs de l'économie, par exemple, le développement de l'enseignement à distance et les soins de santé.

L'adoption des communications sans fil évoluées a des incidences sur un certain nombre de domaines réglementaires autres que les communications, notamment les transports et la santé, par exemple. Ainsi, une réglementation efficace des communications sans fil nécessitera une coordination continue avec d'autres autorités de réglementation telles que Transports Canada et Santé Canada.

Les technologies sans fil jouent un rôle essentiel dans l'atteinte des objectifs de la politique de télécommunication. Par exemple, les avancées en matière de technologies sans fil, notamment les technologies par satellite, promettent d'offrir un accès aux communications évoluées, même dans les régions les plus éloignées du Canada. En outre, dans des environnements concurrentiels, les pratiques de gestion du spectre peuvent appuyer les efforts visant à promouvoir l'abordabilité et le choix, grâce à des mesures telles que les spectres réservés.

La capacité du Canada de tirer pleinement parti de ces avantages dépend des compétences et des outils de l'autorité de réglementation du spectre. La boîte à outils de réglementation continuera à régir un marché concurrentiel assorti de conditions de licence. Toutefois, les progrès technologiques élargissent continuellement le champ des utilisations et des utilisateurs du spectre, qui interagissent les uns avec les autres dans un contexte dynamique et changeant. Afin de continuer à promouvoir l'innovation autant à l'intérieur qu'à l'extérieur du secteur des communications, les pratiques de gestion du spectre et la réglementation doivent être efficaces et adaptées à ces changements. Le Canada n'est pas le seul pays à envisager ce type de changements à la réglementation du spectre : l'Australie, par exemple, propose également de modifier sa législation à des fins similairesNote de bas de page 59.

Nos recommandations en matière de gestion du spectre visent à clarifier les rôles et les responsabilités du ministre de l'Industrie à titre d'autorité de réglementation des communications sans fil et du CRTC à titre d'autorité de réglementation du secteur des télécommunications en général. Les mandats distincts des autorités de réglementation peuvent prêter à confusion pour les parties réglementées quant à leurs diverses obligations et responsabilités. En outre, une réglementation distincte peut se révéler inefficace, ce qui impose un fardeau administratif inutile au secteur.

Nous ne recommandons pas le transfert ou la fusion de la fonction de réglementation du spectre avec la fonction de réglementation des télécommunications. Comme le démontre l'étude des cadres législatifs régissant la gestion du spectre dans cinq pays comparables (l'Australie, la France, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis et le Royaume-Uni), que la gestion du spectre soit régie par un ministère ou un organisme public indépendant ne semble pas avoir d'incidence importante sur son efficacitéNote de bas de page 60. En outre, dans les pays où un organisme statutaire indépendant est responsable d'une partie de la gestion du spectre, d'autres instances conservent le pouvoir de décréter des orientations politiques (par exemple, le Royaume-UniNote de bas de page 61), d'avoir autorité sur certaines bandes de fréquences (par exemple, les bandes attribuées au gouvernement fédéral aux États-Unis) ou de partager cette autorité avec divers organismes et ministères (en France, par exemple).Note de bas de page 62.

Toutefois, le risque de confusion pour les parties réglementées pourrait être minimisé si le rôle de l'autorité de réglementation du spectre était plus clair. De plus, l'efficacité de la réglementation pourrait être améliorée dans le règlement des différends relatifs aux communications sans fil.

Nos recommandations visent également à mettre à jour les outils de réglementation du spectre afin de le rendre plus flexible et d'en permettre une gestion dynamique, autant pour ses utilisations sous licence que pour les utilisations exemptées de licence.

Les responsabilités du ministre de l'Industrie en matière de gestion du spectre constituent le fondement des communications sans fil au pays et sont primordiales pour attribuer et assigner cette ressource rare et précieuse de manière efficace. Les principaux pouvoirs du ministre en matière de gestion du spectre sont énoncés à l'article 5 de la Loi sur la radiocommunication.

Nous croyons que les vastes pouvoirs de réglementation économique conférés au ministre et au CRTC devraient être orientés et limités de façon analogue en ce qui concerne les objectifs de la Loi sur les télécommunications. Un programme législatif tourné vers l'avenir devrait prévoir un ensemble unique et cohérent d'objectifs qui servent de base à la réglementation des services de communication électronique au Canada.

Les communications sans fil sont le segment du secteur des communications qui connaît la croissance la plus rapide. Étant donné notre recommandation selon laquelle, en vertu de l'article 5, le ministre conserve des pouvoirs importants pour autoriser l'entrée sur le marché et la concurrence dans ce secteur de plus en plus stratégique, il est plus important que jamais d'orienter ces responsabilités d'une manière conforme aux responsabilités du CRTC telles qu'elles sont énoncées dans la Loi sur les télécommunications. La recommandation 6, qui porte sur la relation entre les objectifs de la politique établis dans la Loi sur les télécommunications et l'exercice des pouvoirs du ministre prévus dans la Loi sur la radiocommunication, fait écho à cette approche proposée.

Dans le but de soutenir la concurrence dans le secteur des services sans fil, le ministre a établi des exigences obligatoires pour que les titulaires de licence concluent des ententes d'itinérance et partagent les pylônes d'antennes et des emplacements, comme il est indiqué dans Les cadres révisés d'itinérance obligatoire et le partage obligatoire des pylônes d'antennes et des emplacements (les CadresNote de bas de page 63). Les titulaires de licence sont tenus de se conformer aux modalités des Cadres conformément aux conditions de licence.

Les Cadres exigent des parties qu'elles négocient de bonne foi des accords d'itinérance et de partage. Lorsque les parties ne sont pas en mesure de parvenir à une entente, elles peuvent recourir à l'arbitrage privé conformément aux lignes directrices établies par le ministre.

Cependant, le recours à l'arbitrage privé pour résoudre les différends en matière de concurrence comporte plusieurs écueils. En outre, un tel processus n'est pas transparent et n'établit aucun précédent qui permettrait d'éclairer et de guider les parties dans le règlement des litiges à venir.

De même, le ministre de l'Industrie, en tant que membre du gouvernement, n'est probablement pas le mieux placé pour résoudre les différends commerciaux entre les exploitants de réseaux en matière d'itinérance et de partage.

Pour sa part, le CRTC serait mieux placé pour résoudre de tels différends étant donné son expertise au regard de la résolution de conflits en matière de politique et d'exploitation des télécommunications. De plus, la pratique réglementaire du CRTC à l'égard de la tenue de ses instances améliorerait la transparence associée au règlement des différends sur le plan de la concurrence.

Le fait de conférer au CRTC le pouvoir de régler les différends relatifs aux conditions de licence établies par le ministre pour soutenir la concurrence vient compléter également le régime recommandé ailleurs dans le présent rapport à la section 2.4.1.

Recommandation 38 : Nous recommandons, afin de régler efficacement les différends liés au partage obligatoire et à l'emplacement des pylônes d'antennes, que le ministre délègue au CRTC le règlement de ces différends ou d'autres conditions de licence. Nous recommandons également que le ministre renvoie les différends au CRTC plutôt qu'à l'arbitrage commercial, dans les conditions de licence existantes.
Recommandation 39 : Nous recommandons que l'assignation et l'établissement des modalités et des conditions d'accès aux services sans fil de gros relèvent de la compétence exclusive du CRTC.

La Loi sur la radiocommunication reconnaît actuellement quatre types d'équipements qui peuvent avoir une incidence sur le spectre ou être touchés par celui-ci : i) les appareils radio, définis comme des émetteurs et des récepteurs de radiocommunication intentionnels qui permettent les communications; ii) le matériel brouilleur, qui émet de l'énergie électromagnétique et peut provoquer du brouillage accidentel dans l'exécution de certaines fonctions autres que les communications; iii) le matériel radiosensible, qui ne cause pas de brouillage, mais peut être affecté par des signaux radio; et iv) les brouilleurs, qui émettent de l'énergie électromagnétique et causent du brouillage, mais ne servent ni aux communications ni à une autre fonction.

De nouvelles technologies qui émergent dans l'environnement du spectre ont le potentiel de bloquer, d'améliorer ou par ailleurs nuire à son utilisation, mais elles n'appartiennent à aucune de ces catégories. Par exemple, un papier peint a été mis au point pour bloquer ou améliorer les transmissions sur des plages de fréquences précises. Ce type d'objet matériel ne répondrait sans doute à aucune des définitions actuelles de dispositifs dans la Loi sur la radiocommunication.

Afin de permettre la gestion continue de l'environnement du spectre, l'autorité de réglementation devrait avoir compétence sur tout dispositif utilisé pour influer sur l'utilisation du spectre, qu'il émette ou non de l'énergie électromagnétique. Le ministre de l'Industrie devrait avoir le pouvoir de fixer les conditions d'utilisation de certaines technologies, d'en limiter l'utilisation ou de les interdire si elles ont des incidences indues sur l'utilisation du spectre.

Le fait d'étendre la définition de matériel brouilleur conjugué à une plus grande autorité sur l'utilisation de ce matériel rendrait superflue la définition de « brouilleur » dans la loi, ce qui nous incite à recommander de la retirer.

Recommandation 40 : Nous recommandons que la Loi sur la radiocommunication soit modifiée afin que tous les types d'appareils et de systèmes ou de tout autre dispositif ayant des incidences sur la radiocommunication sûre, sécuritaire, fiable et sans brouillage au Canada soient couverts par la loi. À ce chapitre, nous recommandons également que les définitions de l'article 2 et les interdictions de l'article 4 soient revues comme un tout pour intégrer les éléments suivants :

Les outils de réglementation prévus dans la Loi sur la radiocommunication s'appuient en grande partie sur l'octroi de licences pour gérer le spectre de manière prévisible. Nous estimons que l'octroi de licences continuera d'être un moyen important de gérer les ressources du spectre entre utilisateurs et de prévenir les brouillages dans un avenir rapproché. À ce titre, dans le cadre de toute réforme législative, il serait approprié que le gouvernement étudie un certain nombre d'enjeux liés à l'octroi de licences. Il devrait notamment se pencher sur les divers régimes de facturation établis en vertu de la Loi sur la radiocommunication et de la Loi sur le ministère de l'Industrie, en vue de remplacer un système obsolète et incohérent par un mécanisme neutre sur le plan concurrentiel et qui, s'il y a lieu, permet d'optimiser la valeur de l'utilisation des ressources du spectre pour les Canadiens et Canadiennes.

Les progrès récents en matière de logiciels ont permis de partager l'accès au spectre sur une base non exclusive (par exemple, les dispositifs en espaces blancs qui exploitent les parties non assignées du spectre de télévisionNote de bas de page 64.) On s'attend à ce qu'un recours accru aux techniques d'identification dynamique et d'utilisation du spectre soit bientôt nécessaire pour accommoder les réseaux localisés en appui aux technologies 5GNote de bas de page 65. L'autorisation de l'accès dynamique au spectre nécessiterait l'exploitation de nouvelles bases de données ou d'outils administratifs similaires pour fournir des informations actualisées sur la disponibilité du spectre. Il peut s'avérer préférable de désigner un tiers pour opérer un tel système, ce qui nécessiterait qu'un plus grand nombre d'acteurs soient autorisés à gérer le spectre.

De même, les parties peuvent être en mesure de mieux partager leurs droits d'accès au spectre que l'organisme de réglementation. Le rôle de l'autorité de réglementation par rapport à celui des utilisateurs du spectre dans l'exploitation des méthodes de partage peut varier en fonction du système d'assignation du spectre choisi, y compris les systèmes dynamiques. Nous encourageons le gouvernement à continuer de se pencher sur ces questions tout en élaborant les paramètres d'une utilisation dynamique et non exclusive d'accès au spectre.

Recommandation 41 : Nous recommandons que, pour faciliter l'utilisation partagée du spectre radio, la Loi sur la radiocommunication soit modifiée pour habiliter le ministre de l'Industrie à s'acquitter de :

L'utilisation non exclusive du spectre se développe rapidement — la plupart des appareils grand public fonctionnent à l'aide de protocoles exemptés de licence tels que Wi-Fi et Bluetooth.

Contrairement à l'utilisation sous licence du spectre, le ministre de l'Industrie n'a pas actuellement le pouvoir d'imposer des conditions générales d'utilisation du spectre sans licence, pour autant que l'appareil respecte les normes techniques applicables.

Compte tenu de l'augmentation du nombre et de l'importance des appareils exemptés de licence pour les utilisateurs canadiens, y compris, mais sans s'y limiter, l'Internet des objets, il faut veiller à ce que le spectre puisse continuer à être géré efficacement dans un environnement densifié.

L'octroi d'une licence pour chaque dispositif ou chaque utilisateur de dispositifs serait inefficace, inutile et irréalisable. L'autorité de réglementation du spectre devrait plutôt avoir la capacité d'imposer des conditions d'utilisation des dispositifs, avec des mesures coercitives pour l'utilisation non conforme des dispositifs exemptés de licence. Le champ d'application de ces conditions d'utilisation peut englober :

Compte tenu de la rapidité avec laquelle la technologie évolue dans ce contexte, l'autorité de réglementation du spectre devrait pouvoir promulguer et imposer les modalités d'utilisation du spectre sans licence directement aux utilisateurs finals, plutôt qu'aux seuls fabricants de dispositifs.

De même, le régime des appareils radio exonérés de l'obligation de licence n'est actuellement pas aussi flexible et évolutif qu'il devrait l'être. Le pouvoir d'exonération des dispositifs d'homologation relève du GC, et non du ministre de l'Industrie. Cela signifie que l'article 15 du Règlement sur la radiocommunication doit être modifié chaque fois qu'un changement est apporté ou qu'un nouvel appareil est ajouté à la liste des normes applicables afin de bénéficier de l'exemption. Le processus d'élaboration ou de modification des règlements par le GC prend en moyenne 18 mois, tandis que les normes pour le nouveau matériel et les mises à jour des normes existantes sont élaborées sur une base continue. De plus, le rythme auquel la liste des matériels exemptés de l'homologation devrait être mise à jour à l'avenir s'accélérera probablement.

Recommandation 42 : Nous recommandons que la Loi sur la radiocommunication soit modifiée pour habiliter le ministre de l'Industrie à établir les conditions d'utilisation des appareils radio exonérés de l'obligation de licence afin de permettre la gestion continue du spectre par les utilisateurs de technologies évoluées ne faisant pas partie du système de licence. Nous recommandons également que la loi soit modifiée pour habiliter le ministre, plutôt que le gouverneur en conseil, à exonérer des dispositifs radio des obligations de licence, afin de réduire le fardeau réglementaire associé au lancement de nouvelles technologies sans fil.

2.4.3 Matériels de communication

En vertu de la Loi sur les télécommunications et de la Loi sur la radiocommunication, le Bureau d'homologation et de services techniques d'ISDE a établi des normes applicables à certaines catégories de matériels de communication. De façon générale, ces normes portent sur : a) la gestion du risque pour l'intégrité, la fiabilité et la sécurité de l'équipement de l'utilisateur destiné à être raccordé aux réseaux filaires des entreprises de télécommunication; b) la gestion du risque de brouillage des systèmes de radiocommunication par l'application d'exigences de fréquence et de puissance aux appareils radio qui fonctionnent dans des bandes de fréquences partagées; c) la gestion du risque de brouillage des systèmes de radiocommunication par des dispositifs émettant de l'énergie non intentionnellement; et d) le respect des limites recommandées par Santé Canada pour l'exposition aux radiofréquences.

On prévoit qu'au cours des prochaines années le nombre d'appareils connectés aux réseaux de télécommunications filaires et sans fil fera plus que doubler. Certains ont estimé que le nombre d'appareils connectés aux réseaux de télécommunications dans le monde entier s'élèvera à 29 milliards d'ici 2022, dont 18 milliards de dollars pour l'Internet des objetsNote de bas de page 66.

Ces dispositifs constituent de plus en plus des éléments clés du contrôle d'autres systèmes tels que ceux des secteurs des transports ou de l'énergie ou, dans le cas des utilisateurs, des « maisons robotisées ». Cette évolution soulève des inquiétudes quant à la sécurité des dispositifs, étant donné l'ampleur des répercussions s'ils sont compromis. Comme noté dans un rapport de 2019Note de bas de page 67 :

TRADUCTION « De plus, le nombre et l'altérabilité de ces appareils de consommation posent des risques qui dépassent les entreprises, les commerces et les foyers qui les possèdent. Un groupe important d'appareils compromis ont été utilisés pour attaquer et désactiver les services Internet en créant un volume considérable de trafic. Le cas le plus médiatisé est celui du Mirai botnet IoT, qui a établi un record à l'époque. En 2016, Mirai a exploité des caméras de télévision en circuit fermé (TVCF) non sécurisées, dont les mots de passe par défaut n'avaient pas été modifiés. L'ampleur de ces attaques ne cesse d'augmenter. »

Fait tout aussi important, les appareils font de plus en plus partie de la vie quotidienne des utilisateurs. Cette intégration soulève de nouvelles préoccupations quant à la protection de la vie privée des utilisateurs puisque les dispositifs recueillent des données qui peuvent être fournies à des tiers dans le cadre de leur exploitation. Une fois les données reçues, celles-ci peuvent être utilisées, mal utilisées ou compromises de manière imprévisible. Sur une note plus positive, les innovations apportées à ces dispositifs améliorent la vie des personnes avec des besoins spéciaux. Il est important de s'assurer que les appareils sont en mesure de répondre à ces besoins.

Étant donné la nature évolutive du matériel de communication, il est nécessaire que l'organisme de réglementation assume un rôle élargi à l'aide d'une trousse d'outils réglementaires modernisée. Au cours de notre mandat, l'importance des enjeux de sécurité, de protection de la vie privée et d'accessibilité entourant l'utilisation des dispositifs de communication a souvent été abordée. Toutefois, on ne sait pas encore clairement à qui devrait incomber la responsabilité de prendre les mesures réglementaires nécessaires pour parer aux risques dans ces domaines.

Nous estimons que le ministre de l'Industrie, dans l'exercice de sa compétence à établir des normes d'équipement et de réglementer la distribution des appareils au Canada, devrait être responsable d'établir et d'appliquer des exigences relatives à la sécurité, à la confidentialité et à l'accessibilité des appareils de communication. Dans l'exercice de ce pouvoir, le ministre de l'Industrie devrait tenir compte des besoins des utilisateurs. Par exemple, nous l'encourageons à s'assurer que les fabricants de dispositifs accordent aux utilisateurs le droit de réparer leurs appareils et que ce droit soit explicite dans l'étiquetage de l'équipement.

Recommandation 43 : Nous recommandons que le ministre de l'Industrie ait la responsabilité de veiller à ce que les dispositifs de communication et leurs systèmes d'exploitation respectent les exigences de sécurité, protègent la vie privée des utilisateurs et intègrent des fonctions d'accessibilité. Les normes d'équipement établies en vertu de la Loi sur les télécommunications et de la Loi sur la radiocommunication devraient être révisées pour tenir compte de ces considérations.

Nous croyons que le régime de réglementation du matériel doit s'adapter à un environnement d'appareils connectés et s'appliquer à tout équipement non certifié ne répondant pas aux normes canadiennes, introduit au Canada par achat en ligne ou par d'autres moyens.

De plus, le fonctionnement de ces appareils connectés est souvent contrôlé par un logiciel installé à même l'appareil, dont les mises à jour sont accessibles par Internet. Ces systèmes d'exploitation représentent un élément fondamental de la réglementation de la performance de l'appareil, englobant les normes de sécurité, de confidentialité et d'accessibilité. Toutefois, ces systèmes ne relèvent pas manifestement de la portée législative de la Loi sur la radiocommunication ni de celle de la Loi sur les télécommunications.

Afin de mettre en place une réglementation complète des appareils de communication, le ministre de l'Industrie devrait avoir le pouvoir d'établir et d'appliquer des normes relatives aux systèmes d'exploitation et aux logiciels des appareils de communication.

De plus, le pouvoir du ministre de l'Industrie en matière de réglementation de l'équipement devrait s'étendre à toutes les parties impliquées dans la distribution de l'équipement de communications au Canada, y compris les joueurs en ligne.

La Loi sur la radiocommunication et la Loi sur les télécommunications devraient concorder en ce qui a trait aux pratiques interdites. Bien que la fabrication d'appareils radio prohibés soit interdite par ces lois, la fabrication d'équipement de télécommunications ne l'est pas, mais devrait l'être.

Une meilleure harmonisation est souhaitable en ce qui concerne le processus réglementaire d'approbation de l'équipement de télécommunications aux fins de distribution au Canada. Bien que la Loi sur les télécommunications prévoie un registre du matériel de télécommunication approuvé, la Loi sur la radiocommunication établit un système plus lourd qui repose en grande partie sur la délivrance de certificats d'approbation technique.

Un registre est une méthode plus souple, dynamique et adaptable permettant de recenser le matériel dont l'utilisation est approuvée au Canada. Ce système peut être plus évolutif en fonction du grand nombre d'appareils en attente de certification pour distribution au Canada. Il permet également de supprimer l'enregistrement si nécessaire.

Recommandation 44 : Pour des besoins de mise à niveau du régime de certification du matériel de communication, nous recommandons les modifications d'ordre administratif suivantes :

2.5 Favoriser un accès équitable et sécuritaire

La transition numérique pose également de nouveaux défis quant à la sûreté et à la sécurité de l'infrastructure des télécommunications du Canada. L'absence d'une sécurité satisfaisante des réseaux mine la capacité du gouvernement et de l'industrie à réagir efficacement aux nouvelles menaces lorsqu'elles surviennent et mine aussi la confiance que la population canadienne a toujours eue dans son système de télécommunications. Bien que l'ouverture et la neutralité de l'Internet — un concept lié au principe de longue date de fréquence porteuse commune — demeureront des éléments clés des cadres législatif et réglementaire du Canada, d'autres principes devraient peut-être s'appliquer afin de concilier le besoin d'un Internet ouvert avec la sécurité numérique.

2.5.1 Sécurité et fiabilité du réseau

Les Canadiens et les Canadiennes dépendent des services de communication qu'ils achètent pour interagir avec les autres, participer à la société et faire des affaires en ligne.

La littératie numérique et médiatique est un élément important de la sécurité et de la sûreté en ligne. Des services de communication électronique sûrs et sécurisés permettent :

La coordination des menaces à la sécurité nationale et à la sécurité publique incombe aux organismes publics de sécurité qui sont responsables des efforts de l'ensemble du gouvernement pour protéger les systèmes essentiels à la cybersécurité du CanadaNote de bas de page 68. Le Centre de la sécurité des télécommunications (CST) joue un rôle pivot dans la sécurité des réseaux informatiques et le renseignement électromagnétique (SIGINT) étranger qui transitent par les réseaux de télécommunication canadiensNote de bas de page 69. La Loi sur le Centre de la sécurité des télécommunications, qui attribue ses responsabilités, a été révisée afin de clarifier et d'élargir les pouvoirs du CST dans le cadre d'une initiative législative plus vaste, qui s'est achevée au cours de nos délibérations. La même initiative comprenait la révision ou l'adoption de lois comme le Code criminel, la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité (Loi sur le SCRS), la Loi sur l'Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement, la Loi sur le commissaire au renseignement et la Loi sur la communication d'information ayant trait à la sécurité du Canada.

Cependant, la sécurité et la fiabilité des réseaux font également partie de l'infrastructure de base qui est fondamentale à notre façon de vivre, de travailler, de jouer et de participer à la société. La confiance des Canadiens et des Canadiennes dans les services de communication électronique sera renforcée si la base de la sécurité du réseau peut être assurée et appliquée. L'autorité de réglementation des communications a un rôle important à jouer en enregistrant et recueillant de l'information et en établissant des normes pour les participants au marché des télécommunications sur cet enjeu.

Les lois canadiennes sur les communications ne comportent pas d'objectif de sécurité, contrairement à la loi américaine sur les communications, qui assigne à la FCC des objectifs tels que la TRADUCTION « défense nationale » et la « promotion de la sécurité des personnes et des biens au moyen des communications filaires et radioNote de bas de page 70 », et à la Telekommunikationsgesetz (TKG) allemande, qui date de 1996 et fixe très tôt comme objectif TRADUCTION « la sauvegarde des intérêts des utilisateurs dans le domaine des télécommunications et radiocommunications, ainsi que le maintien du secret en matière de télécommunicationNote de bas de page 71 ».

D'autres administrations abordent la sécurité des réseaux dans le contexte de la réglementation des télécommunications d'une manière plus précise, plutôt qu'au moyen d'une clause d'objets ou d'un énoncé d'objectifs. Le Code des communications électroniques européen comporte un titre, la Sécurité des réseaux et des servicesNote de bas de page 72. Les lois du Royaume-Uni sur les communications font simplement de la sécurité un des éléments du mandat général de l'Ofcom d'appliquer les directives du secrétaire d'État dans l'intérêt de la sécurité nationale ou de la sûreté publiqueNote de bas de page 73. L'Australie ne tient pas compte de la sécurité dans sa loi de 1997 sur les télécommunications et dans les articles de sa politique réglementaire en faveur de l'attribution d'une aide à la sécurité nationale à l'Australian Communications and Media Authority (ACMA)Note de bas de page 74. La Nouvelle-Zélande met en place une autorité de réglementation autonome, par le truchement de sa Telecommunications (Interception Capability and Security) Act 2013, pour aborder ces questionsNote de bas de page 75.

Cependant, dans quelques rares cas, la responsabilité d'établir des normes de base de sécurité des réseaux pour les participants au marché des télécommunications est distincte de la fonction de réglementation. À notre avis, afin d'assurer la confiance des utilisateurs envers les réseaux et les services de télécommunication, la sécurité des réseaux devrait être ajoutée à la Loi sur les télécommunications à titre d'objectif de la politique de télécommunication.

Recommandation 45 : Nous recommandons, pour assurer la confiance et la sécurité des utilisateurs des services de télécommunication, que les objectifs de la Loi sur les télécommunications soient modifiés pour y inclure la sécurité et la fiabilité des réseaux de télécommunication et des services de communication électronique.

Les menaces à la sécurité et à la fiabilité des réseaux sont réelles et croissantes. La sécurité des réseaux est un enjeu majeur pour les fournisseurs de services de télécommunication, notamment pour leur réputation, afin d'atténuer les exigences en matière de responsabilité privée et d'assurance, et, dans bien des cas, de répondre aux besoins des clients d'affaires. Toutefois, il n'y a pas de régime uniforme dans l'environnement interconnecté des télécommunications au Canada.

Nous estimons que la manière d'y remédier est claire et que le CRTC devrait le faire en s'appuyant sur les efforts déployés jusqu'à présent et sur les exigences stratégiques actuelles. Des comités bénévoles auxquels participent certains fournisseurs de services du Canada ont déjà élaboré des lignes directrices sur la prévention de la sécurité des réseaux, comme les Pratiques exemplaires de sécurité pour les fournisseurs de services de télécommunications canadiens (FST)Note de bas de page 76 du Comité consultatif canadien pour la sécurité des télécommunications (CCCST). La politique du Conseil exige que les fournisseurs de services locaux de transmission de la voix fassent rapport annuellement sur les pannes du réseau 911Note de bas de page 77. Toutefois, aucune obligation de signalement des menaces à la sécurité n'est prévue pour les services de télécommunication. L'adoption d'un code de pratiques en matière de sécurité ouvrirait la voie à une coopération plus large avec des ressources communes comme le Centre canadien pour la cybersécurité du CST, qui participe actuellement à l'Échange canadien de menaces cybernétiques (ECMC).

Nous exhortons donc le CRTC à convoquer une instance pour examiner dans quelle mesure les pratiques exemplaires en matière de sécurité du CCCST devraient être mises à jour et rendues obligatoires. L'instance devrait accorder une attention particulière à l'importance de maintenir un seuil d'accès relativement modéré. Tout fardeau supplémentaire imposé aux petits prestataires et aux nouveaux prestataires de services devrait être justifié par une amélioration de la sécurité et de la sûreté qui a plus de poids.

Recommandation 46 : Le Canada devrait sans tarder établir des seuils de sécurité qui contribueront à renforcer la confiance envers les marchés des télécommunications. Nous recommandons que le CRTC entreprenne la mise à jour des Pratiques exemplaires de sécurité pour les fournisseurs de services de télécommunications canadiens (FST), préparées par le Comité consultatif canadien pour la sécurité des télécommunications, et détermine à quelles catégories de fournisseurs de services ces pratiques s'appliqueront.

Dans d'autres pays, la législation exige des autorités de réglementation des communications qu'elles examinent le dossier des fournisseurs de services dans le cadre du processus d'agrément ou d'enregistrement. Les autorités de réglementation canadiennes ont le pouvoir, mais non la responsabilité, d'imposer des exigences similaires dans certains cas. Par exemple, les procédures d'examen des demandes présentées au Fonds pour la large bande du CRTC stipulent que le Conseil peut divulguer des renseignements confidentiels sur les demandeurs au Programme d'examen de la sécurité du CSTNote de bas de page 78. Nous encourageons le CRTC et ISDE à continuer d'examiner l'importance de l'évaluation de la sécurité et de la transparence dans la mise en œuvre de leurs activités courantes afin de renforcer la sécurité des réseaux.

Les dispositions de la Loi sur la radiocommunication, de la Loi sur les télécommunications et de la Loi sur la communication d'information ayant trait à la sécurité du CanadaNote de bas de page 79 fournissent au CRTC et à ISDE de grandes lignes au sujet de la divulgation de renseignements, afin qu'ils transmettent aux organismes désignés responsables de la sécurité toute information susceptible de causer des interférences sur le plan de la sécurité. Toutefois, ni ISDE ni le CRTC ne figurent parmi les institutions gouvernementales mentionnées dans la Loi sur la communication d'information ayant trait à la sécurité du Canada. Les fonctions qui sont énoncées dans nos recommandations, un organisme proactif comme le CRTC devrait également prioriser l'examen du rôle que jouent les autorités de réglementation des communications dans le cadre d'une approche de la cybersécurité de l'ensemble du gouvernement.

Recommandation 47 : Nous encourageons le gouvernement fédéral et ses principaux organismes chargés de la sécurité nationale et de la sécurité publique à étudier la possibilité d'ajouter, le cas échéant, des pouvoirs supplémentaires de façon coordonnée ou en fonction de secteurs précis, pour veiller à ce que les services et les réseaux de télécommunications demeurent sûrs et sécuritaires. Lors de cet examen, le gouvernement fédéral devrait évaluer s'il y a lieu de transposer certains pouvoirs prévus par la Loi sur la radiocommunication dans la Loi sur les télécommunications.

2.5.2 Neutralité d'Internet

Au cours de notre étude, nous avons examiné si les dispositions législatives actuelles sont bien positionnées pour protéger les principes de la neutralité des réseaux au cours des années qui viennent. Dans le cadre de cette analyse, nous avons étudié les diverses significations et stratégies possibles en ce qui concerne la neutralité du réseau, à commencer par les pratiques de gestion du trafic Internet (« PGTI ») et les pratiques de différenciation des prix (« PDP ») du CRTC, les voies d'approches de la neutralité du réseau préconisées dans les pays comparables, et les défis émergents à évolution rapide que posent ces principes. Nous estimons que la nouvelle législation devrait reconnaître le droit des utilisateurs d'exercer les activités licites de leur choix par l'entremise de leur fournisseur d'accès à Internet.

Le principe de la neutralité du réseau postule que le fait de permettre au TRADUCTION « réseau de transmettre tout type d'information et accepter tous les types d'applicationsNote de bas de page 80 » maximisera les avantages sociaux et économiques que l'on peut tirer d'un réseau public d'information. Ainsi, TRADUCTION « en l'absence de preuve d'un préjudice causé au réseau local ou aux intérêts d'autres utilisateurs, les opérateurs de réseaux à large bande ne devraient pas faire de discrimination dans la manière dont ils traitent le trafic sur leur réseau sur la base de critères d'échanges réseauNote de bas de page 81 ».

Les fondements des régimes législatifs et réglementaires en faveur de la neutralité d'Internet englobent : protéger les consommateursNote de bas de page 82, stimuler les investissements dans les infrastructuresNote de bas de page 83, favoriser l'innovationNote de bas de page 84, stimuler le développement social et culturelNote de bas de page 85, garantir un marché concurrentiel pour les clients de détailNote de bas de page 86 et, dans une perspective de droits de la personne, encourager la libre expressionNote de bas de page 87 et l'accès à l'informationNote de bas de page 88, la protection de la confidentialité en ligneNote de bas de page 89 et des libertés politiquesNote de bas de page 90. À cet égard, le gouvernement du Canada a indiqué que les principes de l'Internet ouvert sont directement liés à la liberté d'expression, à l'innovation et aux droits des utilisateursNote de bas de page 91.

L'approche réglementaire canadienne en matière de neutralité du réseau est énoncée dans les décisions du CRTC sur les PGTI en 2009 et les PDP (ou « exonération des données ») en 2017Note de bas de page 92, et met l'accent sur la transparence et un cadre stratégique pilote à appliquer pendant la phase d'exécution, plutôt que sur des règles claires quant aux types de PGTI acceptablesNote de bas de page 93. De nombreux pays ont adopté une démarche semblable à celle du Canada. Au cours de la dernière décennie, l'Inde, le Brésil, le Mexique, l'Union européenne et les États-UnisNote de bas de page 94 ont tous adopté des cadres réglementaires de neutralité du réseau fondés sur un principe général de non-discrimination assorti d'interdictions et d'obligations plus détaillées. Les interdictions comprennent généralement le blocage ou le ralentissement de l'accès au contenuNote de bas de page 95 ou aux services, à l'exception de la gestion du trafic jugée nécessaire pour le fonctionnement du réseauNote de bas de page 96. D'une manière générale, chaque régime prévoit également des obligations de transparence en vertu desquelles les FSI sont tenus de divulguer de manière proactive les procédures de gestion du trafic aux utilisateurs finals, aux autres clients et aux autorités de réglementationNote de bas de page 97.

D'autres ont fait valoir que la concurrence et les nouvelles solutions commerciales devraient constituer l'angle d'approche principal pour atteindre les objectifs visant l'amélioration de la protection des consommateurs dans le secteur des communications électroniques, notamment en ce qui concerne la neutralité du réseauNote de bas de page 98. La concurrence rendue possible par la réglementation interventionniste des marchés de gros en AustralieNote de bas de page 99 et en Nouvelle-ZélandeNote de bas de page 100 semble avoir atteint certains objectifs de neutralité du réseau sans que de telles règles soient nécessaires. Bien qu'il incombe à l'autorité de réglementation de déterminer comment atteindre les objectifs de neutralité du réseau, dans le cas où les résultats du marché ne garantissaient pas et ne maintenaient pas les droits des utilisateurs à un Internet ouvert, cela constituerait une faille.

Certaines pratiques et technologies émergentes, même si elles ne sont pas nécessairement incompatibles avec les principes de neutralité ou d'accès ouvert, démontrent la nécessité de disposer d'une trousse d'outils réglementaires souples et d'avoir une vision élargie des intermédiaires qui pourraient limiter, influencer ou empêcher le libre accès des Canadiens et des Canadiennes à Internet.

L'exonération des données, ou la différenciation de prix, est une pratique où les données associées à certaines sources ou à certains usages, sont fournies à prix réduit ou ne comptent pas dans la limite mensuelle d'utilisation de données du client, alors que toutes les autres données sont comptabilisées. Certaines de ces pratiques exercent une forme de discrimination intrinsèque — par exemple, l'exonération des données de certaines applications ou bien des applications en échange d'un paiement du fournisseur de servicesNote de bas de page 101. Dans d'autres pays comparables, on s'accorde généralement à reconnaître que certains types de pratiques de différenciation des prix peuvent être préjudiciables, mais, parmi ceux qui ont été examinés, seule l'autorité de réglementation indienne a interdit ex ante les tarifs discriminatoires pour les services de données « fondées sur le contenuNote de bas de page 102 ». Cette décision souligne le rôle important des autorités nationales de réglementation dans l'évaluation des violations dans le cadre d'un régime ex post, comme celui du Canada, de concert à un cadre clairement établi ex anteNote de bas de page 103.

Une catégorie de services parfois appelés « services spécialisés », fournis par IP, ne prétendant pas du tout fournir un accès à Internet, mais consommant tout de même des ressources réseau limitées (par exemple, certains décodeurs ou systèmes de sécurité) est réglementée par l'Union européenneNote de bas de page 104, l'IndeNote de bas de page 105 et l'Open Internet Order aux États-UnisNote de bas de page 106 (abrogée depuis). Le découpage du réseau, c'est-à-dire plusieurs réseaux virtuels sur une seule infrastructure physique partagée commune, est une caractéristique de la large bande sans fil de la prochaine génération, qui permet d'optimiser les tranches du réseau en fonction des différentes exigences de service sur des paramètres clés comme la vitesse, la bande passante et la latence. La fourniture de services Internet et non-Internet avec des exigences techniques ou de qualité spécifiques ne constituera pas nécessairement une violation de la neutralité du réseau. Cependant, il existe des cas prévisibles où il pourrait y avoir une incidence sur la vitesse, la qualité ou la fourniture de services Internet publics et, par conséquent, leur développement et leur utilisation doivent pouvoir être pris en compte dans la réglementation qui régit la neutralité du réseau.

D'autres nouveaux enjeux, qui vont au-delà de l'accès classique à Internet, ont beaucoup en commun avec les objectifs de neutralité du réseau. De plus en plus, les utilisateurs finals accèdent à Internet au moyen de dispositifs spécialisés — téléphones intelligents, tablettes, décodeurs et dispositifs intelligents. L'utilisation d'Internet par ces appareils est grandement facilitée par les applications. La capacité des fabricants d'appareils, des éditeurs de systèmes d'exploitation et des boutiques d'applications intégrées à ces systèmes d'exploitation d'imposer des exigences de « contrôle » aux développeurs d'applications crée une nouvelle catégorie de contrôleurs d'accès ayant un pouvoir de négociation disproportionné et celui d'imposer des exigences techniques ou des arrangements financiersNote de bas de page 107. D'autres pays commencent à se demander s'il faut réglementer la capacité des appareils et des systèmes d'exploitation à interférer avec un Internet ouvert et comment le faireNote de bas de page 108.

D'autres difficultés surgissent du fait que les grands fournisseurs de services de communication électronique n'ont actuellement aucune ou peu d'obligation réglementaire, et sont en concurrence directe avec les fournisseurs de services traditionnels qui, pour leur part, ont des obligations. Le rapport d'experts de la Commission européenne sur la concurrence à l'ère du numériqueNote de bas de page 109 et le rapport de l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) sur les services par contournementNote de bas de page 110 proposent que les principes de transparence et de responsabilité de l'Internet ouvert puissent offrir un angle utile pour examiner les pratiques des services nouveaux et émergents.

En raison de l'évolution rapide de la technologie, il est primordial d'avoir un cadre législatif doté de la flexibilité réglementaire nécessaire pour continuer à élaborer des lignes directrices en phase avec l'évolution de ce domaine. Le paragraphe 27(2) et l'article 36 de la Loi sur les télécommunications se sont avérés suffisamment flexibles et adaptables pour permettre au CRTC d'aborder diverses formes de contrôle d'accès par les fournisseurs de services Internet et paraissent bien adaptés pour faire face à d'autres formes de contrôle d'accès à Internet dans les années à venir.

Cependant, le paragraphe 27(2) et l'article 36 n'exigent pas d'engagement réglementaire continu à l'égard d'un Internet ouvert pour atteindre leurs objectifs et ne s'appliquent actuellement directement qu'à l'accès Internet lorsqu'il est fourni par une entreprise canadienne. Dans une économie de plus en plus mondialisée, il est essentiel de faire progresser l'innovation constante et le libre-échange d'idées que favorise l'accès ouvert à Internet. Bien qu'on ne puisse déterminer avec certitude quels intermédiaires limiteront, influenceront ou empêcheront à l'avenir le libre accès à Internet, le Parlement doit s'assurer, sur le plan législatif, que l'autorité de réglementation des communications sera dotée du mandat et des outils nécessaires pour réagir adéquatement face au contrôle d'accès à Internet par de nouveaux protagonistes innovants.

Pour ce faire, un objectif devrait être ajouté à la Loi sur les télécommunications, lequel guiderait le CRTC dans l'exercice de ses pouvoirs législatifs. L'objectif devrait être défini comme un droit d'utilisation, semblable à celui qu'ont adopté précédemment les États-Unis, l'Union européenne et d'autres pays comparables.

Recommandation 48 : Nous recommandons, afin de préserver l'accès continu et ouvert à Internet, ce qui est fondamental pour maintenir la neutralité du réseau, que :

En raison du rythme rapide de l'évolution des technologies des communications, il n'est pas recommandé d'enchâsser des règles trop prescriptives au cadre réglementaire. Ce rythme impose également aux autorités de réglementation d'anticiper les événements et de ne pas se contenter de réagir aux nouveaux enjeux, en surveillant attentivement les pratiques commerciales et technologiques qui peuvent nuire à la réalisation de leurs objectifs de communication.

Les autorités de réglementation des communications, en particulier, jouent un rôle pivot pour garantir l'accès à un Internet ouvert. Par exemple, le règlement sur l'accès à un Internet ouvert de l'Union européenne exige que les autorités réglementaires nationales des États membres de l'UE se chargent de « surveiller étroitement et de garantir le respect » en ce qui a trait aux fournisseurs de services d'accès à Internet et aux fournisseurs de communication électronique au public en vertu du règlement, et de publier et faire rapport annuellement à l'ORECE des résultats pertinentsNote de bas de page 111.

À l'heure actuelle, le CRTC fait rapport chaque trimestre du nombre de plaintes reçues en vertu de son cadre de PGTINote de bas de page 112. Toutefois, à la lumière de l'évolution des technologies des communications, la nécessité de cartographier les défis potentiels d'un Internet ouvert est d'une importance capitale, et l'autorité nationale de réglementation des communications a un rôle de premier plan à jouer dans ce domaine. Le CRTC a la responsabilité de définir les règles de neutralité du réseau, de veiller à leur application et de faire enquête, le cas échéant. Il doit donc être très au fait des pratiques commerciales et technologiques, et développer la capacité institutionnelle et l'expertise nécessaires pour y faire face en temps réel. Il doit tenir compte des modèles de découpage de réseau et du rôle des plateformes, des boutiques d'applications et des fabricants de dispositifs, autant d'exemples probants de la tâche que l'autorité nationale de réglementation des communications du Canada doit continuer d'accomplir. L'autorité de réglementation peut également être tenue de collaborer étroitement avec d'autres institutions gouvernementales pour réagir à toute menace de comportements anticoncurrentiels. Nos recommandations sur cette question sont abordées ailleurs dans le présent rapport.

Recommandation 49 : Nous recommandons que le CRTC élargisse ses pratiques de collecte d'information et ses rapports sur la neutralité du réseau, y compris les pratiques de gestion du trafic Internet, la différenciation des prix et toute autre disposition d'accès ouvert à Internet, y compris :

2.6 Une Loi sur les télécommunications avec un nouvel ensemble d'objectifs

La discussion précédente a exploré un large éventail de questions qui découlent des profonds changements que traverse le secteur des télécommunications. Ces changements nous ont amenés à conclure qu'un nouvel ensemble d'objectifs est nécessaire pour la Loi sur les télécommunications, afin de lui fournir un cadre de réglementation tourné vers l'avenir. Les raisons qui sous-tendent ce nouvel ensemble d'objectifs sont exposées dans ce rapport et une liste complète est présentée ici pour en faciliter la consultation.

Recommandation 50 : Nous recommandons que la législation régissant le secteur des télécommunications comprenne une disposition générale énonçant les objectifs de la législation, avec le libellé suivant :

haut de la page


3. Création, production et découvrabilité du contenu canadien

3.1 Introduction

Depuis les années 1930, à des moments clés et en tenant compte des évolutions technologiques les gouvernements ont agi pour promouvoir la souveraineté culturelle du pays. Les gouvernements en place ont travaillé main dans la main avec les acteurs de l'industrie, les créateurs et les citoyens. Ils ont su assurer que, peu importe les plateformes de diffusion, la population canadienne pourrait voir et entendre des histoires qui lui sont propres, exprimer ses valeurs et partager ses expériences. Ils ont agi afin d'actualiser les promesses des technologies et de la créativité des Canadiens et des Canadiennes, pour permettre aux citoyens d'interpréter les actualités d'un point de vue canadien et de débattre d'enjeux d'intérêt public. Cette promotion de la souveraineté culturelle du Canada a également contribué à soutenir une saine démocratie.

La Loi sur la radiodiffusion énonce une part importante des règles destinées à assurer la création, la production et la découvrabilité du contenu canadien. Le monde s'est toutefois métamorphosé depuis l'adoption de la loi, en 1991. L'apparition d'Internet et des appareils de médias numériques a engendré de nouvelles façons de consommer des produits médiatiques et culturels. Les Canadiens et les Canadiennes vivent désormais dans un écosystème culturel, qui s'étend sans cesse, au sein duquel l'offre radiophonique, télévisuelle et Web de sociétés canadiennes se trouve en concurrence avec le contenu proposé sur des plateformes en ligne émanant de la planète entière.

Le présent chapitre expose de quelle façon le cadre législatif devrait être modifié afin que la population canadienne puisse avoir la certitude que ce nouvel écosystème fonctionne de façon à soutenir la création, la production et la distribution de contenu canadien. Il reflète les tendances qui sont de plus en plus manifestes depuis 1991, notamment l'abondance sans précédent de contenu dans un marché mondial concurrentiel, la présence et l'importance croissantes des sociétés étrangères, les changements dans les comportements des Canadiens et des Canadiennes, qui écoutent de plus en plus de contenu en ligne, de même que le rôle toujours plus important des mégadonnées et leurs incidences sur les modèles commerciaux dans ce secteur d'activité.

Ces tendances soulèvent des questions qui touchent tous les aspects du cadre traditionnel du système de radiodiffusion canadien. Par exemple, si l'abondance de contenu attribuable à la nature mondiale d'Internet offre à la fois des possibilités infinies pour les consommateurs et des occasions d'exportation accrues pour les créateurs, elle réduit aussi la capacité du secteur traditionnel à contribuer à la production de contenu canadien. Les revenus publicitaires se déplacent vers Internet et les recettes d'abonnement aux services de télévision par câble et par satellite, qui permettent de financer la production canadienne, sont en déclin.

Les Canadiens et les Canadiennes se tournent vers de nouvelles formes de contenu. Mais qu'il s'agisse des vidéos à format court et jeux générés par les utilisateurs ou de l'abonnement à des services proposés par des plateformes étrangères offrant des volumes considérables de contenu de divertissement, la découverte du contenu canadien est de plus en plus ardue. Ce n'est pas d'hier que des sociétés étrangères sont présentes au Canada. Mais, leur capacité à recueillir et à contrôler l'utilisation des données des consommateurs, grâce à l'intelligence artificielle et à des procédés algorithmiques, pour répondre à la demande de la clientèle et personnaliser leurs offres, crée des obstacles à la compétitivité des entreprises canadiennes d'aujourd'hui.

Le Canada lui-même a changé depuis l'adoption de la Loi sur la radiodiffusion en 1991. Il s'agit d'une société plus urbaineNote de bas de page 113, scolariséeNote de bas de page 114 et hétérogène sur le plan culturelNote de bas de page 115 qu'auparavant. Les Canadiens et les Canadiennes demandent de la transparence et exigent qu'on leur rende des comptes, en particulier de la part des institutions publiques. La réconciliation avec les peuples autochtones est désormais une priorité nationale intimement liée à la promotion des cultures et des langues autochtones. Il devient crucial d'établir un cadre législatif qui soutiendra et favorisera au mieux ces voix. Il importe également de tenir compte des besoins et des attentes des jeunes Canadiens et Canadiennes. La pertinence du secteur médiatique du pays sera largement fonction de son efficacité à refléter ces besoins et à répondre à ces attentes.

L'examen de l'ensemble du cadre de création, de production et de découvrabilité du contenu canadien a été globalement mené à la lumière de ces changements. Le présent chapitre examine les objectifs qui permettront au Canada d'affirmer sa souveraineté culturelle; la façon de bien définir les activités et les protagonistes liés à la création et à la distribution de contenu canadien; les outils législatifs et réglementaires qui permettront aux Canadiens de tirer parti du marché mondial; un nouveau modèle de financement de la création, de la production et de la découvrabilité du contenu canadien; le soutien à la démocratie du pays et à ses institutions démocratiques par le truchement du contenu de nouvelles selon une perspective canadienne; et la façon de renforcer le radiodiffuseur public national dans ce nouvel environnement.

Les recommandations établissent de nouveaux objectifs adaptés aux besoins de la population du pays. En fonction d'une perspective ouverte sur l'avenir, elles redéfinissent les activités et les intervenants assujettis à la réglementation d'une façon neutre sur le plan technologique. Elles mettent de l'avant un modèle durable de création, de production et de découvrabilité du contenu canadien auquel tous les protagonistes du secteur auront à contribuer de façon appropriée. Elles visent à assurer l'existence d'une pluralité de sources de nouvelles fiables, exactes et dignes de confiance, et une institution médiatique publique nationale qui est pertinente, responsable et distinctive, soutenues par un régime approprié de financement et de reddition de comptes.

3.2 Les communications médiatiques comme vecteur de l'affirmation de la souveraineté culturelle

En premier lieu, il sera question de la portée et des objets de la législation en tant que point de départ pour assurer l'affirmation de la souveraineté culturelle du pays et l'expression par les Canadiens et les Canadiennes de leur identité et de leur culture à travers le contenu.

3.2.1 Ouvrir ses horizons — types de contenus et de supports de diffusion

Des vidéos générées par des utilisateurs qui ne durent que quelques secondes aux longs métrages en passant par tout ce qu'il y a entre les deux — blogues, blogues vidéo, nouvelles, balados, musique, webisodes, mobisodes, jeux vidéo et séries —, les Canadiens créent et consomment plus de types de contenu que jamais (voir les tableaux 3-1 et 3-2 ci-dessous). Pour ce faire, ils ont recours à une énorme variété de plateformes : médias sociaux, plateformes de diffusion en continu, boutiques de distribution numérique et assistants personnels activés par la voix.

Cette consommation croissante de contenu en ligne est facilitée par l'omniprésence des différents appareils. Les téléphones intelligents sont maintenant d'usage courant; la télévision intelligente et les appareils prêts-à-porter gagnent de plus en plus d'adeptes dans tous les segments de la population, en particulier chez les 18 à 34 ansNote de bas de page 116.

Tableau 3-1 : Contenu audiovisuel dans un marché mondialisé

Infographie illustrant le contenu audiovisuel dans un marché mondialisé (la description détaillée se trouve sous l'image)
Description du tableau 3-1

Contenu audiovisuel dans un marché mondialisé

Description générale : Cette infographie dresse un portrait général des différents types de contenu, de leur portée et de leurs revenus et présente des faits saillants sur chacun.

Films : Au total, 75 % des Nord-Américains vont au cinéma. En 2018, les recettes au guichet ont atteint 41,1 milliards de dollars dans le monde et 758 films sont sortis en salles au Canada et aux États-Unis.

Source : Movie Picture Association of America

YouTube : En 2019, 1,9 milliard d'utilisateurs par mois se connectaient à YouTube. En 2017, les revenus de la plateforme ont atteint 7,8 milliards de dollars. Chaque minute, 500 heures de contenu sont téléversées sur YouTube. La durée médiane des vidéos regardées est de 6 min 12 s.

Source : YouTube, Statista : Exploring Online Video Watching Behaviors

Contenu télévisuel : En 2017, 1,6 milliard de ménages ont écouté la télévision. En 2018, les revenus mondiaux de la télévision classique ont atteint 196,7 milliards de dollars et ceux des services de télévision par contournement, 68,7 milliards. Aux États-Unis, le nombre d'émissions créées pour des chaînes du service de câble de base a diminué, passant de 186 en 2015 à 144 en 2018. Toutefois, le nombre d'émissions originales créées pour le Web a augmenté pendant la même période, passant de 90 en 2015 à 160 en 2018.

Source : Statista, Digital TV Research, FX Networks Research; Vox

Réalité virtuelle : À l'heure actuelle, la réalité virtuelle est utilisée pour les jeux, le divertissement immersif, les salles d'exposition et de vente au détail, ainsi que l'éducation. En 2018, cette forme de contenu attirait 171 millions d'utilisateurs et générait 8 milliards de dollars en revenus dans le monde.

Source : Statista, TechJury

Jeux vidéo : En 2016, il y avait 2,3 milliards de joueurs dans le monde. L'industrie du jeu vidéo a généré 137,9 milliards de dollars en revenus mondiaux. En 2018, 9 050 jeux ont été ajoutés sur Steam et Google Play Store offrait plus de 114 000 applications de jeux.

Source : NewZoo, Statista, Pew Research

Tableau 3-2 Principales forces motrices des changements dans le secteur créatif

Infographie illustrant les principales forces motrices des changements dans le secteur créatif (la description détaillée se trouve sous l'image)
Description du tableau 3-2

Principales forces motrices des changements dans le secteur créatif

Première rangée : Pénétration croissante d'Internet et des appareils de médias mobiles et numériques

Cette rangée est divisée en trois sous-sections

  1. Internet devient omniprésent : Dans le secteur créatif, nous assistons à la pénétration croissante d'Internet et des appareils de médias mobiles et numériques. Internet est désormais omniprésent, les taux de pénétration étant en hausse tant à l'échelle nationale que chez les anglophones, les francophones et les milléniaux. En effet, le taux de pénétration d'Internet est passé de 75 % chez les francophones et de 80 % chez les anglophones et à l'échelle nationale en 2009 à quelque 90 % pour les trois groupes en 2018. Chez les milléniaux, ce taux est passé de 93 % à 2009 à 97 % en 2018.

Source : OTM, Enquête de l'automne

  1. La possession de téléphones intelligents et de tablettes est devenue la norme : La possession de téléphones intelligents et de tablettes a aussi grimpé en flèche. En 2007, les taux de possession d'un téléphone intelligent à l'échelle nationale et chez les milléniaux s'établissaient respectivement à 6 % et à 8 %. En 2018, ces taux étaient de 81 % à l'échelle nationale et de 96 % chez les milléniaux. En 2010, les taux de possession d'une tablette à l'échelle nationale et chez les milléniaux s'établissaient respectivement à 3 % et à 5 %. En 2018, ces taux étaient de 55 % à l'échelle nationale et de 49 % chez les milléniaux.    

Source : OTM, Enquête de l'automne

  1. Les appareils médias de la prochaine génération prennent leur envol : En outre, les appareils médias de la prochaine génération gagnent en popularité. Les taux de pénétration sont de 25 % pour les appareils prêt-à-porter et de 5 % pour les casques de réalité virtuelle.

Source : OTM, Enquête de l'automne 2018

Deuxième rangée : Changements dans les habitudes de consommation 

Cette rangée est divisée en quatre sous-sections

  1. Les Canadiens passent beaucoup de temps en ligne chaque semaine : Il y a de nombreuses nouvelles façons de consommer des produits médiatiques et culturels au Canada. En effet, les Canadiens passent beaucoup de temps en ligne chaque semaine : 37 heures par semaine chez les milléniaux, 26 chez les anglophones et 21 chez les francophones. La moyenne nationale se fixe à 25 heures par semaine.

Source : OTM, Enquête de l'automne 2018

  1. Le temps passé sur les médias numériques augmente : L'écoute de la télévision et de la radio classiques est en déclin, alors que le temps consacré aux médias numériques est en hausse. En 2013, les Canadiens ont consacré 17 heures à la radio et 29 heures à la télévision; en 2017, ils ont passé 15 heures à écouter la radio et 27 heures à regarder la télévision. En revanche, ils ont consacré 18 heures à Internet en 2014 contre 25 en 2018.   

Source : Numeris, Enquête de l'automne citée dans CRTC, Rapport de surveillance des communications 2018 (secteur de la télévision et de la radio) et OTM, Enquête de l'automne pour Internet

  1. La popularité de Netflix est en hausse au Canada : Netflix a de plus en plus la cote au Canada. En 2012, 26 % des milléniaux, 21 % des anglophones, 5 % des francophones et 17 % de l'ensemble des Canadiens y étaient abonnés. En 2018, ces chiffres s'établissaient à 76 % des milléniaux, 60 % des anglophones, 33 % des francophones et 54 % de l'ensemble des Canadiens.

Source : OTM, Enquête de l'automne

  1. Les Canadiens utilisent de plus en plus Internet pour accéder aux nouvelles : Les Canadiens utilisent de plus en plus Internet pour accéder aux nouvelles. En 2010, 55 % d'entre eux lisaient les nouvelles en ligne, comparativement à 72 % en 2018. Chez les milléniaux, ces pourcentages s'élèvent à 69 % en 2010 et à 85 % en 2018.

Source : OTM, Enquête de l'automne

Troisième rangée : Changements dans les industries culturelles 

Cette rangée est divisée en six sous-sections

  1. Les acteurs mondiaux qui offrent un éventail considérable de contenu bénéficient de l'augmentation des revenus publicitaires et des ventes de produits et services numériques : L'écosystème culturel numérique dominé par des services mondiaux est en expansion et il bouleverse en profondeur les industries culturelles traditionnelles. Les chefs de file mondiaux qui offrent un éventail considérable de contenu profitent de l'augmentation des revenus publicitaires et des ventes de produits et services numériques. Chaque minute, 500 heures de contenu sont téléchargées sur YouTube. Spotify offre plus de 50 millions de chansons et en ajoute 20 000 chaque jour. Apple diffuse 50 millions de chansons et son service est offert dans 119 pays. Les revenus publicitaires mondiaux de Google s'établissent à 116,3 milliards de dollars américains.

Source : SNL Kagan (S&P Global Market Intelligence), Apple, Cnet et Statista

  1. La rentabilité diminue généralement dans le secteur de la radiodiffusion :  La rentabilité diminue généralement dans le secteur de la radiodiffusion. La marge de rentabilité des services de télévision payants et spécialisés est passée de 24 % en 2014 à 23 % en 2018, celle des EDR, de 20 % à 15 %, et celle de la radio, de 19 % à 18 %. Dans le cas de la télévision conventionnelle, la marge de rentabilité était déjà négative en 2014, à -8 %. Elle a diminué davantage pour passer à -9 % en 2018.

Source : CRTC, Relevés financiers

  1. Les canadiens regardent du contenu artistique et des spectacles en ligne. Cela n'a cependant pas change le nombre d'évènements artistiques en direct auxquels ils ont assisté : Les Canadiens regardent du contenu artistique et des spectacles en ligne, mais le nombre d'événements artistiques en direct auxquels ils ont assisté ne change pas. Au cours de l'année précédant l'enquête, 41 % des Canadiens avaient regardé en ligne un spectacle artistique préenregistré et 15 % avaient regardé un spectacle en direct diffusé en continu. Cependant, 67 % des Canadiens assistent à autant d'événements en direct qu'avant, 23 % en voient plus et 9 % en voient moins.

Source : Les arts et le patrimoine : Sondage sur l'accès et la disponibilité, 2016-2017

  1. La publicité sur internet est en hausse au détriment des autres médias : La publicité sur Internet est en hausse au détriment des autres médias. De 2003 à 2017, les revenus publicitaires des magazines sont passés d'un peu moins de 1 milliard de dollars à quelque 100 millions et ceux des journaux sont passés de 4 milliards à 2 milliards. Les revenus publicitaires de la télévision sont demeurés stables, à un peu plus de 3 milliards, mais ils fléchissent, lentement mais de façon constante, depuis 2010. Ceux de la radio demeurent stables depuis 2003, à environ 1,4 milliard de dollars. Par ailleurs, les revenus publicitaires des services Internet sont passés de quelque 200 millions en 2003 à un peu moins de 7 milliards en 2017.

Source : ThinkTV

  1. Les revenus des enregistrements sonores sur support CD ont chuté : Les revenus des enregistrements sonores sur CD ont chuté. Après un déclin constant de 1999 à 2014, l'ensemble des revenus provenant des enregistrements sonores au Canada a augmenté en grande partie à cause de l'augmentation des revenus provenant des services de diffusion en continu et de téléchargement. Les ventes sur support physique s'élevaient à 700 millions de dollars en 1999, mais à moins de 100 millions en 2018. En revanche, les revenus des services de diffusion en continu, nuls en 2003, s'établissaient à 300 millions en 2018.

Source : Fédération internationale de l'industrie phonographique

  1. La RV, la RA et les appareils technologiques prêt-à-porter élargissent les frontières de l'écosystème culturel : La réalité virtuelle (RV), la réalité augmentée (RA) et les appareils technologiques prêt-à-porter élargissent les frontières de l'écosystème culturel. Les revenus de la RV et de la RA devraient atteindre 8 milliards d'ici 2022.

Source : International Data Corporation (IDC)

Parallèlement à l'accroissement du choix, les services auxquels souscrivent les Canadiens et les Canadiennes connaissent des changements. L'abonnement aux services traditionnels de télévision par câble et par satellite est en déclin. En 2014, 79,8 % des ménages étaient abonnés à une entreprise de distribution de radiodiffusion (EDR), telles les sociétés de câblodistribution. En 2018, ce pourcentage était passé à 72,5 %Note de bas de page 117. À l'inverse, l'abonnement à un service Web, très souvent étranger, d'audio et de vidéo sur demande n'a cessé de croître depuis 2011. En 2018, 61 % des Canadiens et des Canadiennes étaient abonnés à un tel service — ce chiffre atteint 80 % chez les 18 à 34 ans (voir le tableau 3-3). Plus de 50 % des Canadiens et des Canadiennes de 18 à 34 ans sont abonnés à un service de diffusion de musique en continu, soit le double de ce qui est déclaré pour l'ensemble de la populationNote de bas de page 118.

Tableau 3-3 Pourcentage de Canadiens et de Canadiennes abonnés à un service de télévision ou de diffusion en continu en ligne (2011-2018)

Graphique linéaire illustrant le pourcentage de Canadiens et de Canadiennes abonnés à un service de télévision ou de diffusion en continu en ligne (2011-2018) (la description détaillée se trouve sous l'image)
Source: Media Technology Monitor, Fall survey 2011–2018
Description of Figure 3-3
pourcentage de Canadiens et de Canadiennes abonnés à un service de télévision ou de diffusion en continu en ligne (2011-2018)
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Abonnés télé payante – population totale 88 % 86 % 85 % 84 % 80 % 78 % 75 % 71 %
Abonnés service de diffusion en continu en ligne – population totale 10 % 17 % 25 % 34 % 42 % 49 % 54 % 61 %
Abonnés télé payante – 18 à 34 ans 84 % 81 % 79 % 73 % 65 % 60 % 57 % 46 %
Abonnés service de diffusion en continu en ligne – 18 à 34 ans 14 % 26 % 35 % 52 % 62 % 68 % 72 % 81 %
Source : Observateur de technologies médias, enquête de l'automne, 2011-2018

La façon dont les nouvelles sont consommées au pays change également. De nos jours, les Canadiens et les Canadiennes, en particulier les 18 à 34 ans, consultent de plus en plus de contenu de nouvelles en ligne (voir le tableau 3-2), que ce soit par le truchement de sites Web ou d'applications offertes par les journaux ou les stations de télévision et de radio traditionnelles, de sites qui regroupent des nouvelles ou de réseaux sociaux. De surcroît, ces services offrent une combinaison de contenu de nouvelles audio, audiovisuel et alphanumérique. Ce changement a des incidences sur la portée de la loi, puisque la loi actuelle ne s'applique qu'au contenu audio et audiovisuel mis à la disposition du public au moyen des télécommunications. Ainsi, elle ne couvre pas le contenu alphanumérique de nouvelles mis à la disposition du public de la même façon.

La création de sources de contenu de nouvelles exactes, fiables et dignes de confiance, ainsi que l'accès à celles-ci, ont toujours constitué d'importantes dimensions du cadre réglementaire établi par la loi. Ces contenus jouent d'ailleurs un rôle crucial pour assurer une saine démocratie. Même si les Canadiens et les Canadiennes disposent désormais d'une pluralité de façons d'accéder à des nouvelles, la création de contenus de nouvelles fiables, exacts et dignes de confiance est en périlNote de bas de page 119. Les agrégateurs et les plateformes de partage de nouvelles profitent de la disponibilité du contenu de nouvelles, mais les journaux et les chaînes de télévision et de radio ont connu une chute significative de leurs revenusNote de bas de page 120. Ces enjeux sont discutés en détail dans la section 3.5.1.

Il est temps d'élargir la portée de la loi afin d'y inclure le contenu alphanumérique de nouvelles distribué au moyen des télécommunications. Cette mesure reflèterait l'évolution du modèle commercial des nouvelles en raison des changements survenus dans les habitudes de consommation et les comportements de la population canadienne, ainsi que dans les modes de distribution, les nouvelles étant de plus en plus distribuées en ligne, en format audio, vidéo et alphanumérique.

Il faut que le CRTC soit en mesure de suivre et d'intervenir à l'égard des enjeux liés au contenu de nouvelles mis à la disposition du public au moyen des télécommunications, quel qu'en soit le format, y compris les versions en ligne des journaux. Cependant, le CRTC n'a pas à imposer les mêmes obligations aux services fournissant principalement du contenu alphanumérique de nouvelles qu'aux fournisseurs de contenu audio ou audiovisuel. Par exemple, comme expliqué ci-dessous, le CRTC n'aurait pas l'autorité d'imposer des obligations de dépenses aux fournisseurs de services qui diffusent les versions en ligne des journaux.

Notre préoccupation porte sur les nouvelles et non sur les autres formes d'informations. Il n'est pas question d'étendre la portée de la loi à tous les types d'informations de format alphanumérique distribués sur Internet; ce serait aller trop loin. L'élargissement proposé se limite au seul contenu de nouvelles, c'est-à-dire les informations sur l'actualité. Le CRTC devrait toujours disposer de la souplesse nécessaire pour définir au fil du temps ce qui constitue un contenu de nouvelles, car les frontières entre les notions de nouvelles et d'informations se brouillent de plus en plus.

Recommandation 51 : Nous recommandons que le champ d'application de la Loi sur la radiodiffusion s'étende au-delà du contenu audio et audiovisuel pour englober le contenu alphanumérique de nouvelles mis à la disposition du public au moyen des télécommunications, collectivement appelé « contenu médiatique ». Nous recommandons en outre que la définition du mot « émission » dans la loi soit modernisée et remplacée par ce qui suit :

Dans le reste du présent chapitre, l'expression « contenu médiatique » désigne à la fois le contenu audio, le contenu audiovisuel de même que le contenu alphanumérique de nouvelles.

À l'heure actuelle, la Loi sur la radiodiffusion fait référence à un « système de radiodiffusion » qui, historiquement, regroupait des entreprises privées, des institutions publiques, y compris les télédiffuseurs éducatifs provinciaux, ainsi que le secteur local et communautaire. En 2018, selon le CRTC, le Canada comptait plus de 900 stations de radio privées commerciales et non commerciales (y compris les stations de campus de même que les chaînes communautaires et autochtones), plus de 90 stations de télévision traditionnelles et une vingtaine de services éducatifs et communautaires. Il existe également près de 300 services facultatifs canadiens et plus de 300 services étrangers approuvés pour distribution au Canada. Le portrait est complété avec les nombreuses stations de télévision et de radio offertes par CBC/Radio-Canada, le radiodiffuseur public national. L'ensemble des services de radiodiffusion traditionnels a généré des recettes de 17,1 milliards de dollars en 2018Note de bas de page 121.

Ce système a été ébranlé par les grandes sociétés étrangères Facebook, Amazon, Apple, Netflix et Google, qui ont généré des recettes mondiales de plus de 700 milliardsNote de bas de page 122. Bon nombre de ces entreprises offrent une gamme de services différents, mais elles sont maintenant des intermédiaires importants pour la distribution de contenu médiatique au Canada et leurs parts de marché sont en croissance.

Ces sociétés tirent des revenus colossaux du marché canadien, que ce soit par les abonnements, les ventes ou les locations et la publicité. Netflix est le service de vidéo sur demande par abonnement (VSDA) qui a généré le plus de revenus bruts au Canada, à savoir quelque 1,6 milliard de dollars, ce qui représente 65 % des revenus de tous les services de VSDA en 2018Note de bas de page 123. De son côté, iTunes d'Apple est, de loin, le service de vidéo sur demande transactionnelle (VSDT) qui a généré le plus de revenus au pays, soit des revenus estimés de quelque 330 millions pour le contenu audiovisuel, ce qui représente 67 % des revenus de tous les services de VSDT en 2018Note de bas de page 124. Apple vient de lancer une plateforme de diffusion de vidéos en continu. On estime que Google Play aurait récolté 32 millions de dollars en ventes de contenu audiovisuel en 2018Note de bas de page 125. Par ailleurs, Amazon, le détaillant le plus important du mondeNote de bas de page 126, qui vend de tout (aliments, appareils électroniques, vêtements, produits de beauté, et plus), a un pied dans le contenu audiovisuel grâce à Amazon Prime et sa toute nouvelle StackTV, une EDR virtuelle. Sa boutique en ligne vend également de la musique, des séries télé et des films. Les revenus d'abonnement d'Amazon Prime étaient estimés à 214 millions de dollars en 2018, ce qui place le géant au deuxième rang des services de VSDA, après NetflixNote de bas de page 127.

Du côté de la publicité, on estime que les revenus publicitaires de Facebook au Canada se seraient élevés à 1,6 milliard de dollars en 2017, ce qui représente 24 % de tous les revenus publicitaires en ligneNote de bas de page 128. Au Canada, 84 % des habitants utilisent Facebook, une plateforme de partage de nouvelles et d'autres types de contenu médiatique; il s'agit du réseau social le plus utilisé du paysNote de bas de page 129. De plus, Google — qui possède plusieurs plateformes sur lesquelles les Canadiens et les Canadiennes consomment du contenu médiatique comme YouTube (le deuxième réseau social en importance au paysNote de bas de page 130), Google Play Store, Google Play Music et Google News — aurait tiré environ 3,4 milliards de dollars du marché canadien, soit 50 % de tous les revenus publicitaires en ligne en 2017Note de bas de page 131.

Cet environnement plus large, complexe et dynamique a supplanté le système de radiodiffusion traditionnel. C'est un vaste secteur des communications médiatiques qui représente des milliards de dollars pour l'économie canadienne, génère plus de 100 000 emplois et est crucial pour assurer la souveraineté culturelle et la démocratie canadiennesNote de bas de page 132.

Cette transformation emporte la nécessité d'actualiser les énoncés de l'alinéa 3(1)b) et du sous-alinéa 3(1)d)(i) de la Loi sur la radiodiffusion. Ceux-ci doivent être reformulés et distingués des autres objectifs de la loi. La nouvelle déclaration devrait refléter la dimension et le caractère mondial de ce nouvel environnement de communications médiatiques. Il importe de conserver les principes reconnaissant les traits caractéristiques associés au contexte francophone et anglophone, à la composition du secteur (qui comporte des éléments publics, privés et communautaires) et au rôle du contenu médiatique dans la promotion de la structure culturelle, politique, sociale et économique du Canada. Il faut affirmer avec vigueur le lien fondamental entre le secteur des communications médiatiques et l'expression de la souveraineté culturelle du pays et de la démocratie.

Recommandation 52 : Nous recommandons que l'article 3 de la Loi sur la radiodiffusion soit modifié par une nouvelle déclaration précisant que :

3.2.2 Énoncer des objectifs qui reflètent l'évolution de l'environnement médiatique

Il est essentiel que le cadre législatif établisse clairement les objectifs qui guideront l'autorité de réglementation. À cet égard, les fondements actuels de la Loi sur la radiodiffusion sont solides. En effet, bon nombre des intervenants qui se sont exprimés lors du processus de consultation ont indiqué que les objectifs de la loi demeurent pertinents. Par conséquent, la loi devrait continuer d'affirmer les principes fondamentaux qui suivent :

Soutien des services médiatiques étrangers au contenu canadien

L'idée d'exiger des services de programmation étrangers qu'ils soutiennent le contenu canadien comme condition pour pouvoir faire affaire au pays n'est pas nouvelle. Ce qui serait nouveau, toutefois, c'est l'application de ce principe à Internet et la façon à privilégier pour y arriver.

Les services de contenu médiatique étrangers font partie du panorama canadien depuis plusieurs dizaines d'années. En effet, au début des années 1970, le CRTC a autorisé les EDR à transmettre les signaux de chaînes américaines (à l'heure actuelle, ABC, CBS, NBC, Fox et PBS) sur tous les marchés canadiens, et non seulement ceux situés près de la frontière, où les signaux étaient offerts gratuitement en ondes.

À l'époque, des annonceurs canadiens achetaient de la publicité à certaines stations américaines frontalières en fonction de leur pénétration dans ces marchés, ce qui sapait les revenus des télédiffuseurs canadiens. Lorsque le CRTC a autorisé les EDR à transmettre les signaux de chaînes américaines, il a imposé une règle selon laquelle, quand une station canadienne acquérait les droits d'une émission diffusée par une station américaine, l'EDR était tenue de remplacer le signal d'une chaîne de télévision américaine par celui d'une chaîne canadienne qui diffusait la même émission au même moment. Au fil du temps, cette politique de la « substitution simultanée » a permis de rapatrier au Canada des millions de dollars en revenus publicitaires (estimés par le CRTC à 250 millions en 2012-2013), tout en permettant l'entrée au pays de signaux étrangersNote de bas de page 133.

Dans les années 1980, le CRTC a dû se pencher sur la façon d'introduire de nouveaux services de contenu médiatique par le câble, et a décidé d'autoriser des versions canadiennes des services de contenu médiatique américains les plus populaires. Ainsi, des sociétés canadiennes ont été autorisées à mettre à la disposition du public du contenu provenant de services étrangers, comme HBO, Discovery, History, Disney, HGTV et MTV. Cette mesure s'est accompagnée d'une obligation d'engagement envers le contenu canadien.

Le CRTC a également autorisé l'entrée de services étrangers au pays par le truchement de contrats d'affiliation avec des EDR canadiennes, sous réserve de quatre restrictions : 1) le service ne doit pas concurrencer directement un service de programmation canadien; 2) il ne peut pas vendre de la publicité à des annonceurs canadiens; 3) les EDR sont tenues de promouvoir des émissions de télévision canadiennes pendant les périodes promotionnelles accessibles sur les services de télévision américains (les « disponibilités locales »), généralement une ou deux minutes pour chaque heure utilisée par une EDR pour offrir de l'information à la clientèle ou faire la promotion de ses propres services; et 4) une redevance de 5 % perçue sur les revenus d'abonnement au service étranger est versée par l'EDR pour soutenir le contenu canadien.

Ainsi, ces stratégies réglementaires ont permis d'assurer que les services étrangers faisant affaire au Canada soutiennent la production et la distribution de contenu canadien.

Les objectifs doivent affirmer l'importance de l'accès à une vaste gamme de sources de contenu de nouvelles fiables, exactes et dignes de confiance. Cela est crucial pour combattre la mésinformationNote de bas de page 134 et ses effets négatifs sur les discours et les débats publics qui concernent des enjeux sociaux fondamentaux. La population canadienne doit être informée, notamment par des services qui reflètent les perspectives nationales, régionales et locales, à partir de sources diverses et sur tous les supports de diffusion.

En outre, le cadre législatif doit assurer la création de contenus créatifs canadiens de haute qualité. La dimension de plus en plus mondiale du marché fait en sorte que l'investissement dans le contenu canadien doit être considéré comme la création d'un actif stratégique qui contribuera au succès des sociétés médiatiques canadiennes ici et à l'étranger. Il faut donc investir dans la création, le développement et la découvrabilité du contenu canadien; il est impératif que les objectifs de la loi soient précis à cet égard.

L'investissement initial dans le développement du contenu est une condition de base de l'excellence. Cependant, ce n'est pas suffisant; même s'il est excellent, un contenu ne sera pas nécessairement découvert s'il ne bénéficie pas d'une promotion adéquate. Le volume de contenu offert aux auditoires a explosé. On publie 500 heures de contenu à l'heure sur YouTube seulement. De son côté, Spotify offre 50 millions de chansons et en ajoute quotidiennement des dizaines de milliers (voir le tableau 3-2). En raison de cette abondance, il est difficile pour la population d'ici de découvrir du contenu canadien. C'est pourquoi les intervenants qui ont proposé que le cadre législatif contienne des objectifs relatifs à la découvrabilité du contenu canadien ont raison.

Dans une société de plus en plus hétérogène, il est crucial que les objectifs soient inclusifs et que l'appui au contenu canadien reflète la diversité du pays. Le Canada est un signataire de la Convention de 2005 sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles de l'UNESCO, laquelle reconnaît « le droit souverain des États de conserver, d'adopter et de mettre en œuvre les politiques et mesures qu'ils jugent appropriées pour la protection et la promotion de la diversité des expressions culturellesNote de bas de page 135 ». Pour que le contenu canadien remporte du succès ici et à l'étranger, il faut des sociétés de production canadiennes solides, en mesure de créer du contenu qui se démarquera sur le marché mondial, très concurrentiel. Il est notamment crucial d'avoir un secteur de la production indépendante robuste pour préserver la diversité des voix dans un marché de plus en plus concentré.

Par ailleurs, en ce qui a trait aux peuples autochtones, le libellé actuel de la Loi sur la radiodiffusion — des tournures comme « la place particulière qu'y occupent les peuples autochtones » ou « au fur et à mesure de la disponibilité des moyens » — n'est plus approprié en cette époque de réconciliation. Des chefs et des communautés autochtones ont expliqué qu'ils souhaitaient créer eux-mêmes du contenu médiatique qui leur permette de préserver et de cultiver leurs langues. Le document Réclamer notre pouvoir et notre place : le rapport final de l'Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées souligne l'importance pour les peuples autochtones de raconter leurs propres récits ainsi que de participer à la création d'histoires et au processus de narrationNote de bas de page 136. Nous sommes d'accord. Il est temps de reconnaître qu'une représentation accrue des peuples autochtones sera bénéfique à l'ensemble de la population canadienne.

Par ailleurs, des groupes sur l'accessibilité ont confié qu'ils espéraient que les objectifs relatifs à l'accessibilité soient renforcés. Cela est justifié. Il faut que la loi précise que le secteur des communications médiatiques est tenu de répondre aux besoins des Canadiens et des Canadiennes en situation de handicap et assure à ces citoyens et ces citoyennes l'accès au contenu de même que la création de contenu par et pour ces personnes.

Les services de contenu doivent être abordables à tous les Canadiens et toutes les Canadiennes. Cet objectif est particulièrement important puisque, de plus en plus, pour accéder à du contenu, il faut payer pour un accès Internet et des frais d'abonnement. En outre, les Canadiens passent de plus en plus de temps en ligne pour consommer du contenu médiatique; il est donc important qu'ils puissent le faire en toute sécurité et que leur vie privée soit protégée (ce thème est abordé plus en détail au chapitre 4 du présent rapport). Ces deux priorités doivent être énoncées dans les objectifs de la loi.

Il n'est pas souhaitable que les objectifs de la loi soient classés par ordre de priorité. L'autorité de réglementation devrait avoir la marge de manœuvre nécessaire pour veiller à ce que, par le truchement du cadre réglementaire, le secteur des communications médiatiques atteigne l'ensemble des objectifs au bénéfice de toute la population canadienne.

Recommandation 53 : Nous recommandons que les objectifs énoncés à l'article 3 de la Loi sur la radiodiffusion soient modernisés afin de tenir compte de l'évolution de l'environnement, et soient remplacés par ce qui suit :

3.3 Participer au marché mondial

Cette section traite de l'importance d'assurer que le cadre législatif facilite l'atteinte des objectifs dans un environnement mondial plus ouvert. Elle présente des définitions et des mécanismes afin que les nouvelles entités, souvent étrangères, contribuent à l'atteinte des objectifs de la politique culturelle du pays. Il y est aussi question de la propriété et du contrôle canadien. Le tout requiert un recadrage du rôle de l'autorité de réglementation, qui doit passer d'une approche de gardien à celle d'instance proactive dans un contexte d'expansion et d'évolution accélérées.

3.3.1 Définir les protagonistes et les activités

L'actuelle Loi sur la radiodiffusion définit les responsables du financement et de la distribution de contenu audio et audiovisuel (p. ex. entreprises de programmation et de distribution). Les définitions sont vastes et flexibles; ainsi, elles ont continué de s'appliquer à de nouveaux modes de diffusion de contenu audiovisuel, y compris bon nombre de services offerts en ligne. Comme décrit dans la section 3.2.1, l'univers du contenu audiovisuel a profondément changé depuis la mise en place de ces définitions. De nos jours, le marché est mondial et le contenu est proposé par une grande diversité de fournisseurs de services : radiodiffuseurs traditionnels par signaux hertziens, entreprises de services de télévision par câble et par satellite, services Web sur demande, plateformes de partage de contenu médiatique et réseaux sociaux. Et l'évolution se poursuit à vitesse grand V. Cet environnement dynamique exige une révision des définitions actuelles.

Compte tenu de la nouvelle portée et des objectifs de la loi, nous avons soigneusement examiné les activités qui sont cruciales pour la création et la distribution de contenu canadien, sans égard à la nationalité, à la technologie ou aux modèles d'affaires. Il faut en même temps assurer un cadre réglementaire qui demeure flexible, juste et prospectif, mais sans aller trop loin, pour ne pas étouffer l'innovation. Ces considérations guident la façon d'englober les fournisseurs de plateformes en ligne dans les définitions de la loi.

Les intervenants ne connaissent que trop bien les incidences profondes d'Internet sur le secteur audio et audiovisuel canadien. Bon nombre des parties prenantes des industries culturelles ont demandé que les définitions couvrent tous les protagonistes qui mènent des activités sur le Web et accaparent une part toujours plus grande des revenus de publicité et d'abonnements. Les fournisseurs de plateformes en ligne ne sont pas d'accord, faisant valoir qu'ils contribuent déjà au développement et à la découvrabilité du contenu et des talents canadiens, et que, par conséquent, ils n'ont pas besoin d'être assujettis à la loi.

Le modèle d'affaires de bon nombre de plateformes en ligne, comme celui des télédiffuseurs traditionnels, se fonde sur l'offre de contenu médiatique aux auditoires ainsi que sur la vente de ces auditoires à des annonceurs. Elles ont remarquablement bien réussi à attirer des revenus publicitaires, puisqu'elles sont en mesure de cibler un auditoire à l'aide d'algorithmes fondés sur des données émanant des utilisateurs. Même si les plateformes en ligne ont créé de nouvelles occasions, elles ont également détourné des revenus publicitaires des entreprises médiatiques traditionnelles. Les annonceurs considèrent maintenant les sociétés en ligne comme des entreprises médiatiques traditionnelles qui se concurrencent directement pour obtenir une part de leur budget de publicitéNote de bas de page 137. C'est pourquoi les fournisseurs de plateformes en ligne doivent être couverts par la Loi sur la radiodiffusion dans la mesure où ils permettent la diffusion ou le partage de contenu audio, de contenu audiovisuel ou de contenu alphanumérique de nouvelles.

Les intervenants qui ont participé au processus de consultation étaient divisés quant à une modification des définitions pour que la Loi sur la radiodiffusion s'applique aux FSI. La cohérence du cadre législatif requiert que les services d'accès (p. ex. les services d'accès Internet) demeurent exclus du champ d'application de la Loi sur la radiodiffusion. Par contre, conformément à ce qui a été recommandé au chapitre 2 du présent rapport, les FSI doivent contribuer à la distribution, à la connectivité et à l'accès universel, plutôt qu'au contenu. La prestation des fournisseurs de services de télécommunication comme Internet ne consiste pas à assurer qu'il y a du contenu médiatique à distribuer ni qu'il est effectivement distribué. Les FSI n'ont aucun contrôle éditorial quant au contenu transmis par leurs réseaux. Bien plus, le principe de neutralité d'Internet s'oppose à ce que les fournisseurs, comme les FSI, interfèrent avec le contenu qu'ils transmettent via leurs pratiques de gestion du trafic.

Ailleurs dans le monde, les services d'accès Internet ne sont généralement pas inclus dans les cadres législatif et réglementaire destinés à soutenir le contenu médiatique. Par contre, certains pays ont pris des mesures pour inclure les fournisseurs de services et de plateformes en ligne dans le champ de la réglementation. La directive « Services de médias audiovisuels » de l'Union européenne définit « service de médias audiovisuels » et « service de plateformes de partage de vidéos » pour tenir compte des nouvelles entités du Web, y compris les services étrangers. Conformément à la Directive, « service de médias audiovisuels » s'entend d'un service « pour lequel l'objet principal du service […] est la fourniture de programmes au grand public, sous la responsabilité éditoriale d'un fournisseur de services de médias, dans le but d'informer, de divertir ou d'éduquerNote de bas de page 138 ». De son côté, le « service de plateformes de partage de vidéos » s'entend d'un service dont le but principal est de fournir du contenu, y compris des vidéos générées par l'utilisateur, pour lequel le fournisseur n'a aucune responsabilité éditoriale, mais qui est organisé par le fournisseur « à l'aide notamment de moyens automatiques ou d'algorithmes, en particulier l'affichage, le balisage et le séquencementNote de bas de page 139 ».

L'analyse des répercussions et des modèles d'affaires dans une perspective tournée vers l'avenir révèle que les activités suivantes sont importantes, et continueront de l'être pour l'atteinte des objectifs de la politique culturelle du Canada. Elles doivent constituer la base des définitions des entreprises visées par la loi.

Recommandation 54 : Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion s'applique aux entreprises de contenu médiatique qui participent à la création et à la distribution de contenu médiatique. Ainsi, l'expression « entreprise de contenu médiatique », qui remplacerait le terme « entreprise de radiodiffusion » actuellement utilisé dans la loi, comprendrait les entreprises de curation de média, les entreprises d'agrégation de média et les entreprises de partage de média, comme suit :

Ces définitions visent à éviter d'englober trop d'activités tout en offrant au CRTC la marge de manœuvre nécessaire pour agir au fil du temps à l'égard de nouvelles activités. Puisque les modèles d'affaires et la technologie continuent d'évoluer, il est probable que les frontières entre les catégories s'estomperont. Une entreprise pourrait relever de plusieurs des catégories décrites; la façon dont le Conseil pourra réglementer ces entreprises est abordée plus loin dans ce chapitre.

Il faut être clair à propos des entités qui ne seraient pas couvertes par ces définitions. La définition d'entreprise de curation de média n'inclut pas les créateurs du contenu médiatique qui est présenté sur les services offerts par l'entreprise, puisqu'ils ne fournissent pas directement le service. Ainsi, la définition couvre un service comme illico.tv ou Crave et un télédiffuseur comme TVA ou CityTV, mais pas le producteur d'une émission diffusée par ces services. De même, la définition d'entreprise de partage de média exclut les utilisateurs de ces services.

Les entreprises qui diffusent du contenu médiatique, mais à titre accessoire à leur activité principale ne sont pas des entreprises de curation de média conformément à ces définitions. Au nombre des exemples de ces entreprises exclues, il y a les sites de voyage, de vente de biens immobiliers, d'offres de soins hospitaliers, ainsi que la myriade de sites de commerce électronique qui diffusent du contenu médiatique par l'intermédiaire des télécommunications dans le cadre d'une autre activité commerciale. Les définitions excluent également les plateformes de médias sociaux, sauf dans la mesure où celles-ci permettent le partage de contenu audio, de contenu audiovisuel ou de contenu alphanumérique de nouvelles.

Ces recommandations permettent d'assurer que le CRTC a l'autorité voulue pour exempter toute entreprise qui serait autrement couverte, mais dont l'activité ne concerne pas l'atteinte des objectifs de la loi.

La question de la propriété et du contrôle canadiens du système de radiodiffusion a également été examinée. Malgré la présence d'offres canadiennes, comme Crave, illico.tv et Gem, le marché en ligne est dominé par des fournisseurs étrangers, comme Netflix, et d'autres font leur entrée au pays. Bon nombre d'intervenants ont reconnu l'importance de la propriété canadienne dans le secteur, faisant toutefois valoir la nécessité d'inclure la composante étrangère dans le champ d'application de la loi. Compte tenu de la part de marché détenue par des sociétés étrangères, il n'est pas réaliste de maintenir un cadre législatif fondé sur le concept de système unique effectivement détenu et contrôlé par des Canadiens ou des Canadiennes. Mais pour assurer la création et la distribution de contenu qui fait écho aux valeurs et aux perspectives de notre population, l'existence d'entreprises détenues et contrôlées par des Canadiens demeure importante.

La Loi sur la radiodiffusion s'applique-t-elle aux services de programmation Internet établis à l'étranger?

En raison des modifications apportées à la Loi sur la radiodiffusion en 1991, nous sommes d'avis que celle-ci s'applique déjà aux entreprises de radiodiffusion Web. C'était également la conclusion du rapport de 2003 du Comité permanent du patrimoine canadien (le rapport Lincoln). En ce qui a trait à la compétence du CRTC à l'égard des services de programmation Internet, le Comité avait jugé qu'il n'était pas nécessaire de modifier la loi. Comme il est mentionné dans le rapport :

« Le Comité est d'avis que la radiodiffusion, peu importe la forme ou le procédé, tombe sous le coup de la Loi sur la radiodiffusion et relève de la compétence du CRTC. Ainsi, il est incontestable que la diffusion des services des nouveaux médias relève à la fois de la Loi sur la radiodiffusion et du CRTC. »

De même, il importe peu que ces services ne diffusent pas un contenu simultanément au public et qu'ils l'envoient plutôt à un seul utilisateur, à la demande. Le CRTC a déjà octroyé des licences à des services de vidéo sur demande offerts par les EDR. Que ces services soient offerts par Internet ne change rien. La Cour suprême du Canada s'est clairement exprimée sur cette question en 2012, lorsqu'elle s'est penchée sur les services de musique en ligne.

Le juge Rothstein, au nom d'une Cour unanime, a affirmé, dans l'arrêt Rogers Communications Inc. c. SOCAN, 2012 CSC 35 :

« Dans le cas d'un service de musique en ligne, les œuvres musicales sont indistinctement mises à la disposition de quiconque a accès à son site Internet. Dès lors, le consommateur qui demande la transmission en continu ne fait pas partie d'un groupe restreint, comme la famille ou le cercle d'amis. Il fait seulement partie du "public". Dans ces conditions, transmettre un fichier contenant une œuvre musicale, du site Internet du fournisseur à l'ordinateur du consommateur, à la demande de ce dernier, équivaut dès la première fois à "communiquer au public, par télécommunication, une œuvre". »

Une question demeure : la loi s'applique-t-elle aux services de programmation Internet étrangers, même s'ils n'ont pas d'actifs physiques au Canada? À ce sujet, il est utile de rappeler la déclaration du CRTC en 1993 à propos de sa compétence sur les services de radiodiffusion directe (SRD) étrangers (Audience publique portant sur la structure de l'industrie, Avis public CRTC 1993-74, le 3 juin 1993) :

« En ce qui a trait aux fournisseurs de SRD étrangers qui peuvent vouloir faire leur entrée sur le marché canadien, le Conseil a établi que, dans certains cas, il aurait la compétence sur ces services en vertu du paragraphe 4(2) de la Loi. Un fournisseur de SRD dont le signal peut être capté au Canada pourrait être considéré comme étant distribué par une entreprise de radiodiffusion exploitée au Canada en tout ou en partie lorsque, par exemple, il a certaines ou toutes les caractéristiques suivantes :

  • il acquiert des droits d'émissions pour le Canada;
  • il sollicite des abonnés au Canada;
  • il sollicite de la publicité au Canada;
  • il active et désactive les décodeurs d'abonnés canadiens.

Le Conseil prendra les mesures voulues pour établir sa compétence sur ces entreprises si elles entraient dans le marché canadien sans faire de contributions au système canadien comme toutes les entreprises de radiodiffusion sont tenues de le faire en vertu de la Loi. »

Ainsi, si des entreprises de SRD étrangères peuvent être visées par le paragraphe 4(2) de la loi, qu'elles détiennent ou non des actifs au Canada, c'est également le cas des services étrangers de contenu médiatique offert sur Internet. Comme l'a expliqué la Cour suprême du Canada dans l'arrêt SOCAN c. CAIP, [2004] 2 RCS 427, « la communication Internet qui franchit une ou plusieurs frontières nationales "se produit" dans plus d'un pays ». Selon la Cour, il n'est pas nécessaire que le serveur d'où provient le contenu soit situé au Canada pour qu'il y ait « un lien réel et important avec le Canada » en vertu de la Loi sur le droit d'auteur.

Comme expliqué dans l'essai ci-dessus, nous sommes d'avis que la compétence du CRTC en vertu de la Loi sur la radiodiffusion actuelle s'applique aux services Internet étrangers qui tirent des revenus importants des abonnés canadiens ou des annonceurs pour transmettre des publicités aux Canadiens et aux Canadiennes. Ces entreprises peuvent être considérées comme étant en partie exploitées au Canada, même si elles n'y ont pas d'actif.

Il vaut la peine de mentionner explicitement dans la loi que celle-ci s'applique aux entreprises qui sont exploitées en totalité ou en partie au pays, qu'elles aient ou non un établissement commercial au Canada. Ainsi, les services étrangers de diffusion en continu sur Internet qui génèrent des revenus au Canada seront couverts.

Recommandation 55 : Nous recommandons que, pour plus de précision, la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée afin d'établir qu'elle s'applique aux entreprises qui sont exploitées en partie au pays, qu'elles aient ou non un établissement commercial au Canada. Il s'agirait d'entreprises, de personnes et d'entités qui diffusent du contenu médiatique au moyen des télécommunications aux Canadiens et aux Canadiennes ou qui mettent du contenu médiatique à leur disposition moyennant contrepartie. Nous recommandons en outre que la référence au secteur en tant que système unique dont le contrôle et la propriété sont canadiens soit retirée de la loi.

3.3.2 La réglementation dans un environnement mondial ouvert

Après avoir défini les activités importantes au regard de la création et de la distribution de contenu médiatique canadien, et reconnu que les sociétés étrangères font partie du secteur des communications médiatiques, quels sont les mécanismes réglementaires appropriés?

Le modèle réglementaire prévu par la Loi actuelle se fonde sur l'octroi de licences. Le CRTC agit comme un gardien : il octroie des licences et permet ensuite au titulaire de diffuser du contenu au Canada. La licence comporte des obligations qui visent à soutenir la production et la distribution de contenu canadien, y compris des exigences de dépenses et de présentation, ainsi que des redevances. Les obligations réglementaires varient selon les catégories de licence établies par le CRTC. Certaines entreprises ou catégories d'entreprises sont soustraites de ces exigences si le Conseil estime l'exécution sans conséquence majeure sur la mise en œuvre des objectifs de la loi. Les services de contenu médiatique en ligne accessibles par Internet ou transmis à l'aide d'une technologie point à point et reçus sur un appareil mobile sont actuellement exemptés conformément à l'Ordonnance d'exemption pour les entreprises de radiodiffusion de médias numériques (OEMN)Note de bas de page 140.

Comme mentionné dans la section 3.2.1, les Canadiens et les Canadiennes vivent maintenant dans un nouvel écosystème culturel en expansion dans lequel des offres de partout dans le monde pénètrent facilement le marché. Dans ce contexte, le CRTC n'est plus en position de jouer un rôle de gardien, d'évaluer les critères de propriété ainsi que d'imposer des conditions et des obligations précises à chaque participant. Pour ces entreprises, l'octroi de licences ne constitue plus un mécanisme réglementaire approprié; nous croyons qu'une obligation d'enregistrement conviendrait mieux.

Pour mettre en vigueur le modèle d'enregistrement, le CRTC doit être en mesure d'établir des catégories d'entreprises enregistrées. Le CRTC devrait bénéficier de la souplesse nécessaire pour mettre ces catégories sur pied, notamment en fonction des activités de l'entreprise (curation, agrégation, partage). De même, il pourrait créer des catégories visant spécifiquement les entreprises qui mènent plus d'une activité. En outre, il aurait le pouvoir de modifier des enregistrements.

Les entités offrant des services de télévision et de radio traditionnelles devront s'adapter à l'environnement accéléré dans lequel elles sont en concurrence avec des sociétés étrangères à la portée beaucoup plus vaste que la leur et qui disposent, par conséquent, de plus de ressources qu'elles. Toutefois, nous estimons que le modèle actuel d'octroi de licences demeure un mécanisme réglementaire approprié pour ces services. Ainsi, les services offerts par les moyens traditionnels devraient toujours être visés par une obligation de licence et être assujettis à l'instruction actuelle en ce qui a trait à l'inadmissibilité des non-Canadiens, mais en vertu d'un régime de plus en plus flexible.

Dans ce contexte, il sera très important que le CRTC étudie les changements qu'il juge appropriés pour les titulaires de licences, sur un pied d'égalité, puisqu'il ne serait pas juste ni approprié qu'il y ait un régime strict pour les titulaires de licences actuels et un régime allégé pour les entreprises enregistrées, notamment celles qui entrent directement en compétition.

Recommandation 56 : Nous recommandons que le régime actuel de licences prévu dans la Loi sur la radiodiffusion soit accompagné d'un régime d'enregistrement afin que toute personne qui exploite une entreprise de contenu médiatique par Internet soit tenue de l'enregistrer, à moins d'en être exemptée. Une entreprise de contenu médiatique exploitée par des canaux autres qu'Internet continuerait d'être régie par l'obligation de licence, à moins d'en être exemptée.
Recommandation 57 : Nous recommandons que, pour mettre en œuvre le nouveau régime d'enregistrement, la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée afin que certains des pouvoirs du CRTC en matière de licences prévus à l'article 9 s'appliquent également à l'enregistrement, y compris les dispositions qui permettent au Conseil d'établir des catégories d'entreprises enregistrées, de modifier des enregistrements et d'imposer aux entreprises enregistrées des exigences, que ce soit par des conditions d'enregistrement ou par règlement, notamment le paiement des frais d'enregistrement. Ce pouvoir comprendrait également l'imposition de peines en cas de défaut de se conformer aux conditions d'enregistrement.

Il faut être conscient du risque d'étendre indûment la portée de la réglementation par la mise en place d'un nouveau modèle d'enregistrement applicable aux entreprises de contenu médiatique en ligne, étant donné la grande variété de telles entreprises. C'est pourquoi il est crucial que le CRTC ait le pouvoir d'exempter de l'obligation d'enregistrement certaines entreprises ou catégories d'entreprises de contenu médiatique, dans les cas où la réglementation n'est ni nécessaire ni pertinente pour atteindre les objectifs de la politique culturelle. Par exemple, pour favoriser l'innovation et alléger le fardeau réglementaire, le Conseil pourrait exempter les entreprises dont les revenus sont inférieurs à un seuil fixé ou dont le contenu ou le format est spécialisé.

Recommandation 58 : Nous recommandons que le CRTC ait le pouvoir d'exempter de l'enregistrement toute entreprise ou catégorie d'entreprises de contenu médiatique dans les cas où, en raison de son contenu ou format spécialisé, de ses revenus ou pour toute autre raison, la réglementation n'est ni nécessaire ni pertinente pour atteindre les objectifs de la politique relative au contenu médiatique.

3.3.3 Guider l'autorité de réglementation

Il convient de modifier la loi pour y inclure une orientation législative à l'intention du CRTC sur la façon dont il devrait encadrer et réglementer au quotidien le secteur des communications médiatiques. Le paragraphe 5(2) de la loi établit déjà plusieurs paramètres pour le Conseil. Les voici résumés et modifiés pour y intégrer l'expression contenu médiatique.

La réglementation devrait :

À ces paramètres qui demeurent pertinents, il convient d'ajouter d'autres directives dans quatre domaines. D'abord, dans un contexte ouvert et concurrentiel dans lequel le CRTC ne peut plus jouer son rôle de gardien, il devrait établir la réglementation de façon équitable, raisonnable et proportionnelle à l'objectif ou au résultat visés. Ensuite, dans l'usage de son pouvoir d'exemption et de ses autres pouvoirs, il devrait établir des règlements uniquement s'ils sont nécessaires ou appropriés pour atteindre les objectifs de la politique culturelle en tenant compte de la situation des entreprises concernées, tout en veillant à ce que les entreprises contribuent de manière appropriée à la création, à la production et à la découvrabilité du contenu médiatique canadien.

Par ailleurs, le CRTC doit promouvoir la transparence, la responsabilité et l'imputabilité. Voilà qui est essentiel dans un contexte où les algorithmes et les processus fondés sur l'intelligence artificielle utilisés dans la présentation de contenu médiatique sont de plus en plus poussés. Cela s'impose d'autant plus, compte tenu de leurs répercussions sur la découvrabilité du contenu canadien, sur la protection de la vie privée des utilisateurs et sur la capacité du CRTC à prendre des décisions fondées sur des données probantes. Enfin, le CRTC devrait s'assurer que ses instances soient inclusives. Pour répondre à la nécessité qu'il soit mieux informé des incidences de ses décisions sur les différents segments de la population et sur les utilisateurs en général, il est recommandé dans la section 1.5.1 de mettre en place des mécanismes de financement qui permettraient la participation de groupes de défense de l'intérêt public aux instances réglementaires.

En plus de l'ajout de directives dans la loi, le GC devrait pouvoir énoncer des orientations générales à l'intention du CRTC. Des recommandations ont été formulées pour faciliter ce processus.

Recommandation 59 : Nous recommandons que le paragraphe 5(2) de la Loi sur la radiodiffusion soit modifié afin de donner au CRTC davantage d'orientations stratégiques pour que le système soit réglementé et supervisé avec souplesse de manière à :

3.4 Repenser le soutien au contenu médiatique canadien

Le cadre législatif et réglementaire actuel, combiné aux contributions publiques et privées au contenu canadien, a prouvé son efficacité dans le financement et la promotion du contenu canadien alors que le système de radiodiffusion du pays fonctionnait en vase clos. Maintenant que le marché est mondial — un nombre grandissant de sociétés mène des activités au Canada, les revenus des télédiffuseurs traditionnels sont en déclin et les formes de contenu convergent —, il est temps de revoir le modèle de soutien du contenu canadien, mais pas la définition de contenu canadien.

Dans la présente section, un nouveau modèle équitable est proposé pour stimuler les investissements dans le contenu canadien de qualité afin d'assurer qu'il soit concurrentiel ici et à l'étranger, tout en garantissant l'expression d'une diversité de voix. Dans un premier temps, les incidences des bouleversements numériques sur les entités traditionnelles sont décrites et des recommandations quant à la modernisation du cadre de réglementation et de financement afin d'assurer le soutien et la découvrabilité de contenus canadiens de qualité sont expliquées. Enfin, des mesures de soutien public aux créateurs du pays sont proposées.

3.4.1 Perturbation numérique des modèles de financement réglementaire

En vertu du modèle actuel de soutien du contenu canadien, des obligations réglementaires sont imposées au secteur privé, notamment des exigences de dépenses et la contribution à des fonds comme le Fonds des médias du Canada (FMC). Le modèle prévoit également des crédits d'impôt pour la production audiovisuelle et du financement public par le truchement d'organismes, notamment le FMC, Téléfilm Canada, l'Office national du film du Canada (ONF) et le Conseil des arts du Canada. Ces mesures ont permis de soutenir l'expression locale et communautaire, des documentaires, du contenu d'animation, des émissions pour enfants et du contenu qui reflètent les cultures autochtones et les CLOSM. Il a également contribué à l'expérimentation. Le financement de telles productions soutient l'expression de l'identité canadienne tout en favorisant la promotion des valeurs et de l'histoire canadiennes.

Pourquoi soutenir les dramatiques télévisuelles canadiennes?

Dans le contexte de la montée des plateformes de contenu en ligne ayant une portée mondiale, les possibilités que des émissions présentant une perspective canadienne trouvent des auditoires réceptifs à travers le globe augmentent de façon spectaculaire. La contribution au financement du contenu canadien par tous les fournisseurs de services offrant leurs services au Canada est cruciale pour assurer le succès du contenu canadien ici et à l'étranger.

Depuis 40 ans, la politique de radiodiffusion canadienne soutient la production de dramatiques télévisuelles, même si cette mesure n'a aucun sens d'un strict point de vue économique. Les dramatiques (y compris les comédies scénarisées) constituent le genre télévisuel le plus populaire, mais c'est également le plus cher à produire.

Les droits de diffusion au Canada d'une dramatique télévisuelle américaine (qui peut coûter de trois à quatre millions de dollars de l'heure à produire, assumés en grande partie par les réseaux américains) s'acquièrent pour quelques centaines de milliers de dollars. En revanche, la production d'une dramatique télévisuelle canadienne de langue anglaise coûte d'un à trois millions de dollars de l'heure. Mais pour financer ce contenu, le réseau canadien doit verser un droit de diffusion très élevé, qui dépasse les revenus publicitaires espérés. Résultat : le marché ne produira pas de dramatiques canadiennes s'il n'est pas soutenu par des mesures gouvernementales de politique culturelle.

Néanmoins, depuis le début des années 1980, le CRTC et les gouvernements fédéraux qui se sont succédé ont mis en œuvre une combinaison de règlements et de subventions qui année après année ont permis la création d'un nombre important d'heures de dramatiques canadiennes.

Pourquoi? En raison de l'importance des histoires, en particulier de celles qui sont pertinentes pour un auditoire local. Les responsables des politiques de nombreux pays ont reconnu qu'il était nécessaire que des récits locaux soient racontés à la télévision — des récits tirés de l'expérience d'un pays qui ont des références et une pertinence locales. Au fil des années, les téléspectateurs du pays ont apprécié bon nombre de ces émissions, notamment Degrassi: The Next Generation, Corner Gas, The Rick Mercer Report, Little Mosque on the Prairie, The Republic of Doyle, Murdoch Mysteries et Kim's Convenience dans le marché de langue anglaise et Unité 9, La Petite Vie, Fugueuse, 19-2, Lâcher prise, Les beaux malaises, Les Invincibles et Au secours de Béatrice dans le marché de langue française. Mais aucune de ces émissions n'aurait existé sans la panoplie de politiques du gouvernement et du CRTC.

Dans l'univers télévisuel et cinématographique, le succès est impossible à prévoir. À l'automne 2018, les quatre réseaux télévisuels américains (ABC, CBS, NBC et FOX) ont lancé 55 nouvelles séries télévisées, dont 22 (40 %) n'ont pas obtenu suffisamment de cotes d'écoute pour être renouvelées pour une deuxième saison. Devant ce type de risques, la seule réaction est de commander plusieurs séries, dans l'espoir que quelques-unes aient du succès.

Le soutien aux dramatiques canadiennes a favorisé l'essor du secteur de la production indépendante au pays. En 2017-2018, la valeur des productions télévisuelles et cinématographiques canadiennes s'est élevée à trois milliards de dollars, dont la moitié a été attribuée à des dramatiques. Il s'agit d'un moteur économique important de l'économie canadienne. Mais, encore plus fondamental, les producteurs sont en mesure de créer des histoires enracinées au Canada qui offrent une perspective singulière que toute la population apprécie.

Les habitudes de consommation des Canadiens et des Canadiennes ont changé : ils visionnent du contenu sur une multitude de plateformes, de plus en plus souvent en ligne; ils s'abonnent de moins en moins à des services traditionnels, se tournant vers les nouveaux services souvent étrangers; ils consacrent de plus en plus de temps aux médias numériques; etc. Parmi les conséquences de ce virage numérique, mentionnons la chute marquée des revenus des médias traditionnels, au profit des nouveaux services en ligne, dont la vidéo sur demande par abonnement (VSDA), la vidéo sur demande transactionnelle (VSDT) et la vidéo sur demande financée par la publicité (VSDFP) (voir le tableau 3-4).

Tableau 3-4 Revenus de radiodiffusion par type de service (2013-2018)

Graphique linéaire illustrant les revenus de radiodiffusion par type de service (2013-2018) (la description détaillée se trouve sous l'image)
Source : Basé sur les données de 2013 à 2018 du CRTC provenant de Rapports de surveillance des communications et de Relevés financiers
Description du tableau 3-4
Revenus de radiodiffusion par type de service (2013-2018)
2013 2014 2015 2016 2017 2018
VSDA 358 400 000 $ 631 700 000 $ 887 800 000 $ 1 053 600 000 $ 1 630 000 000 $ 2 523 000 000 $
VSDT 286 700 000 $ 340 300 000 $ 386 300 000 $ 415 500 000 $ 451 000 000 $ 495 000 000 $
VSDFP 212 800 000 $ 292 400 000 $ 385 000 000 $ 481 500 000 $ 929 000 000 $ 1 310 000 000 $
Signaux hertziens privés 1 944 297 312 $ 1 803 682 152 $ 1 757 058 607 $ 1 677 783 991 $ 1 608 370 421 $ 1 540 696 937 $
EDR 8 793 915 283 $ 8 942 373 044 $ 8 936 020 731 $ 8 779 128 838 $ 8 581 117 164 $ 8 413 508 367 $
Facultatifs 3 736 809 399 $ 3 883 154 400 $ 3 940 442 346 $ 4 100 009 910 $ 4 048 228 757 $ 3 976 041 761 $
VSD et à la carte 354 083 318 $ 365 692 095 $ 349 352 928 $ 318 323 012 $ 316 969 836 $ 271 024 319 $
Source : Basé sur les données de 2013 à 2018 du CRTC provenant de Rapports de surveillance des communications et de Relevés financiers

Les revenus des services audiovisuels traditionnels sont en déclin depuis 2013 (voir le tableau 3-5). Si les secteurs des EDR et des services facultatifs demeurent rentables, la télévision traditionnelle ne l'est plus depuis 2012Note de bas de page 141.

Tableau 3-5 Revenus du contenu audiovisuel (2013-2018)

Graphique linéaire illustrant les revenus du contenu  audiovisuel (2013-2018) (la description détaillée se trouve sous l'image)
Source : CRTC (le total des revenus, télévision privée, inclut les revenus des EDR, les revenus des radiodiffuseurs traditionnels par signaux hertziens et les revenus publicitaires des services facultatifs)
Description du tableau 3-5
Revenus du contenu audiovisuel (2013-2018)
2013 2014 2015 2016 2017 2018
Total des revenus en ligne 857 900 000 $ 1 264 400 000 $ 1 659 100 000 $ 1 950 600 000 $ 3 010 000 000 $ 4 328 000 000 $
Total des revenus télévision privée 12 038 591 670 $ 12 087 624 202 $ 12 022 975 376 $ 11 900 687 312 $ 11 614 397 802 $ 11 315 868 966 $
Total 12 896 491 670 $ 13 352 024 202 $ 13 682 075 376 $ 13 851 287 312 $ 13 979 797 802 $ 11 315 868 966 $
Source : CRTC (le total des revenus, télévision privée, inclut les revenus des EDR, les revenus des radiodiffuseurs traditionnels par signaux hertziens et les revenus publicitaires des services facultatifs)

Tableau 3-6 Revenus du contenu audio (2013-2018)

Graphique linéaire illustrant les revenus du contenu audio (2013-2018)  (la description détaillée se trouve sous l'image)
Source : CRTC
Description du tableau 3-6
Revenus du contenu audio (2013-2018)
2013 2014 2015 2016 2017 2018
Revenus diffusion en continu en ligne 27 100 000 $ 34 000 000 $ 66 300 000 $ 169 900 000 $ 260 000 000 $ 344 000 000 $
Revenus radios commerciales privées 1 622 658 421 $ 1 613 471 210 $ 1 602 341 993 $ 1 549 864 599 $ 1 519 835 697 $ 1 513 618 729 $
Source : CRTC

Si la radio et la télévision continuent de dominer en ce qui a trait aux revenus, il est peu probable que la situation perdure. Il est attendu que la part de revenus des services en ligne poursuive sa croissance, au détriment des médias traditionnels. Toutefois, le marché de langue française se porte mieux que celui de langue anglaise contre la concurrence en ligne, le déclin des revenus se produisant principalement dans ce dernierNote de bas de page 142.

La perte des contributions réglementaires en soutien au contenu canadien constitue l'une des conséquences les plus significatives du déclin des revenus. Actuellement, les télédiffuseurs privés doivent consacrer 55 % de leurs revenus annuels à l'acquisition ou au financement d'émissions canadiennes; c'est ce que l'on appelle les « dépenses en émissions canadiennes » (DÉC)Note de bas de page 143. Un taux de 30 % est imposé aux grands groupes de propriété de langue anglaise, comme Bell MédiaNote de bas de page 144. Les DÉC demeurent stables depuis 2016, et se sont élevées à 2 369 millions de dollars en 2018. Les revenus des télédiffuseurs privés traditionnels et des services facultatifs ont cependant reculé de 5 % après avoir atteint un sommet en 2016Note de bas de page 145. Si les revenus continuent de diminuer, les DÉC baisseront également, puisqu'elles se fondent sur les revenus des télédiffuseurs de l'année précédente. Les contributions des EDR sont aussi en déclin. À l'heure actuelle, celles-ci doivent verser une redevance de 5 % de leurs revenus annuels à titre de contribution aux différentes initiatives de soutien au contenu canadien. Environ la moitié de ces fonds vont au Fonds des médias du Canada (FMC), et le reste, à l'expression locale et aux fonds de production indépendants certifiés (FPIC). En 2017-2018, ces contributions ont atteint 422 millions de dollars, une baisse d'environ 15 % par rapport à 2013-2014, dont 193 millions ont été versés au FMCNote de bas de page 146.

Dans le secteur audio, les radiodiffuseurs commerciaux ou à caractère ethnique, traditionnels et par satellite versent des contributions pour le développement du contenu canadien (DCC) au Fonds canadien de la radio communautaire, à FACTOR, à Musicaction et à d'autres initiatives admissiblesNote de bas de page 147. Comme dans le cas de l'industrie audiovisuelle, les revenus du secteur audio sont en constante diminution depuis 2013 (voir le tableau 3-6). En 2017-2018, les contributions de base et discrétionnaires au DCC ont atteint 21,4 millions, une baisse de 32 % depuis 2013-2014Note de bas de page 148.

Ces tendances ont engendré de l'instabilité au sein de l'industrie et mettent en péril la viabilité du régime de financement actuel.

3.4.2 Moderniser le cadre réglementaire du CRTC

Plusieurs considérations ont guidé la réflexion et les recommandations présentées ci-dessous :

De nombreux intervenants ont fait part de leurs inquiétudes quant aux importantes diminutions de revenus dans le secteur de la radiodiffusion traditionnelle et ont mentionné le désavantage concurrentiel des sociétés canadiennes devant les entités en ligne, principalement étrangères, qui tirent des avantages importants de leurs activités au Canada, sans avoir d'obligations réglementaires. Il est désormais possible de constater qu'un nombre croissant d'États affirment leur souveraineté culturelle en imposant des obligations aux services médiatiques qui offrent du contenu à leurs auditoires nationaux. Il est essentiel de mettre en place un régime réglementaire juste dans lequel les sociétés qui exercent des activités semblables ont des obligations semblables.

Recommandation 60 : Nous recommandons que toutes les entreprises de contenu médiatique qui bénéficient du secteur audio et audiovisuel canadien y contribuent de manière équitable. Les entreprises qui exercent des activités semblables devraient avoir des obligations semblables, peu importe le lieu de leur établissement.

Le CRTC a eu recours aux obligations de dépenses et aux redevances pour soutenir la création de contenu canadien. Pour atteindre les objectifs de la politique culturelle, le CRTC devrait être en mesure d'imposer de telles exigences, au besoin, à toutes les entreprises menant des activités de curation, d'agrégation et de partage de médias.

En plus de son pouvoir d'imposer des redevances, le Conseil a établi ou a certifié des fonds qui soutiennent la production et la distribution de contenu canadien et qui sont en mesure de recevoir ces redevances (p. ex. les FPIC). Le Conseil devrait pouvoir continuer à établir, à certifier et à encadrer les fonds admissibles à recevoir les redevances qu'il impose pour soutenir les objectifs de la politique culturelle.

Une démarche distincte est de mise pour les versions en ligne des journaux. Si la définition recommandée d'entreprise canadienne de curation de média comprend les entreprises dont l'objet principal est de fournir un service de diffusion de contenu alphanumérique de nouvelles sur lequel elles exercent un contrôle éditorial (c.-à-d. les versions en ligne des journaux), ces entreprises ne devraient pas être assujetties à des obligations de dépenses, puisque la grande majorité de leur contenu offre une perspective canadienne sur les nouvelles et l'actualité. Dans ces circonstances, et dans le contexte de la crise des médias de nouvelles qui sévit au Canada, ces entreprises devraient au contraire être admissibles à du soutien par le truchement des redevances imposées aux autres entreprises de contenu médiatique. Cette mesure permettrait d'assurer que les Canadiens et les Canadiennes ont accès à des nouvelles fiables, exactes et dignes de confiance d'une diversité de sources, sur tous les supports de diffusion. Ces autres formes de soutien sont présentées dans la section 3.5.2.

Par ailleurs, le CRTC devrait pouvoir imposer des mesures de découvrabilité aux sociétés de contenu médiatique. Les consommateurs ont désormais accès à un choix de contenu incommensurable; il est devenu difficile de trouver, voire de simplement reconnaître, le contenu canadien. En effet, la majorité des consommateurs ont indiqué qu'ils avaient de la difficulté à trouver du contenu qu'ils souhaitaient regarderNote de bas de page 149. En outre, les algorithmes et les processus fondés sur l'intelligence artificielle ont une énorme influence sur les recommandations de contenu et, par conséquent, sur la découvrabilité du contenuNote de bas de page 150.

Ici encore, une démarche différente est nécessaire pour les versions en ligne des journaux puisque ces entreprises font déjà la promotion des perspectives canadiennes dans les nouvelles et l'actualité, alors l'imposition d'exigences de découvrabilité n'est pas nécessaire.

L'industrie du contenu médiatique se caractérise par un niveau élevé de concentration, comparativement au nombre de créateurs qui cherchent à y avoir accès. Par exemple, le Canada compte plus de 500 producteurs indépendants d'émissions de télévision, mais moins d'une douzaine d'acheteurs majeurs potentiels. La situation est semblable au Royaume-Uni, où l'autorité de réglementation, l'Office of Communications (Ofcom), a redressé le déséquilibre dans les rapports de force en matière de négociations en établissant les modalités des ententes commerciales entre les producteurs indépendants et les télédiffuseurs. Le CRTC faisait de même de 2011 à 2016, mais a abandonné l'exigence dans la foulée des nouvelles politiques établies à la suite de sa politique réglementaire Parlons télé, en 2015Note de bas de page 151.

Étant donné l'émergence d'entreprises de contenu médiatique encore plus dominantes à l'échelle mondiale, il est essentiel que le CRTC ait la compétence explicite de réglementer les relations commerciales entre les entreprises de contenu médiatique et les producteurs de contenu, ainsi qu'entre les entreprises de contenu médiatique elles-mêmes. Il devrait être en mesure de déterminer ou d'approuver les modalités des ententes commerciales pour veiller au traitement juste des producteurs indépendants. Le CRTC devrait également avoir l'autorité de régler les différends entre les entreprises de contenu médiatique.

Cet enjeu ne touche pas uniquement les producteurs de contenu audiovisuel. Il y a également un déséquilibre entre les plateformes de médias sociaux et les organisations médiatiques de nouvelles. Un très petit nombre de plateformes dominantes constitue une source cruciale de lecteurs pour les organismes médiatiques de nouvelles. En raison du déséquilibre dans les rapports de force en matière de négociations, les créateurs de contenu de nouvelles ne sont pas en mesure de négocier individuellement les modalités d'utilisation de leur contenu par les plateformes de médias sociaux. Le CRTC devrait également avoir la compétence de déterminer et d'approuver les modalités des ententes commerciales s'il juge que cette mesure est nécessaire pour équilibrer les rapports de force en ce qui a trait au contenu de nouvelles.

Ces modalités peuvent inclure beaucoup plus que l'étendue des droits octroyés ou que la base de la rémunération, notamment l'obligation de rendre les données d'auditoire accessibles aux producteurs de contenu, une information qui les aiderait à créer du contenu captivant et concurrentiel pour les auditoires d'ici et d'ailleurs.

Recommandation 61 : Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée pour que le CRTC puisse, par règlement ou par conditions de licence ou d'enregistrement :

Le tableau 3-7 résume la façon dont le CRTC devrait utiliser ses nouveaux pouvoirs et veiller à ce que toutes les entreprises de contenu médiatique soient tenues de soutenir financièrement le régime en fonction d'un pourcentage des revenus tirés de leurs activités au Canada. Étant donné le niveau de revenus publicitaires et d'abonnements générés au Canada par les entreprises de contenu médiatique, le cadre législatif et réglementaire proposé et décrit ci-dessous devrait assurer suffisamment de financement pour soutenir les objectifs de la politique culturelle.

Tableau 3-7 — Obligations financières recommandées
Activité Entreprise Obligations financières

Curation

Fournir un service de diffusion de contenu médiatique sur lequel l'entreprise exerce un contrôle éditorial

Entreprise de curation de média audio ou audiovisuel

Obligation principale :
obligations de dépenses

Autre obligation (si les obligations de dépenses ne sont pas appropriées) :
redevances

Agrégation

Fournir un service d'agrégation et de diffusion du contenu médiatique de curateurs de média

Entreprise d'agrégation de média Obligation principale :
redevances

Partage

Fournir un service qui permet aux utilisateurs de partager du contenu médiatique professionnel ou amateur

Entreprise de partage de média Obligation principale :
redevances

Nous privilégions l'imposition d'obligations de dépenses aux entreprises de curation de média audiovisuel, y compris les services de vidéo sur demande par abonnement (VSDA), pour générer des investissements dans le contenu canadien.

Il revient au CRTC de déterminer le pourcentage réel qui pourrait s'appliquer et les conditions y afférentes à la suite d'audiences publiques. Il sera également important que le Conseil établisse l'attente que les services de curation de média en ligne qui sont mis à la disposition des Canadiens offrent une certaine quantité de contenu en français et en anglais, s'il y a lieu.

Le CRTC devrait établir l'attente que certaines des obligations de dépenses soient dirigées vers des producteurs indépendants. À l'heure actuelle, le Conseil exige qu'au moins 75 % des dépenses en émissions d'intérêt national (ÉIN) des grands télédiffuseurs soutiennent des émissions canadiennes produites par des sociétés canadiennes qui ne sont ni détenues ni contrôlées par un télédiffuseur. Nous nous attendons à ce que le Conseil fasse preuve de plus de souplesse dans ce domaine tout en continuant d'exiger qu'une quantité importante des productions canadiennes en ÉIN soit des productions indépendantes.

Nous sommes conscients que les dépenses en émissions des entreprises de curation de média, y compris des entités étrangères, pourraient inclure l'acquisition de droits de distribution de l'émission dans d'autres territoires. À cet égard, le crédit pour l'acquisition de droits d'émissions canadiennes devrait être pris en compte relativement aux obligations de dépenses pour l'exercice financier pendant lequel les paiements sont réellement effectués. Cette approche éviterait les problèmes liés à l'attribution des dépenses et augmenterait les possibilités pour les émissions canadiennes d'atteindre un public mondial.

Les obligations de dépenses pourraient ne pas convenir à toutes les entreprises de curation de média dans toutes les situations, aujourd'hui ou à l'avenir. Par exemple, elles ne semblent pas appropriées pour celles qui offrent des services audio, tels que des services de diffusion en continu de contenu audio en ligne, compte tenu de leur modèle d'affaires. Dans ces cas, nous recommandons d'imposer des redevances à ces entreprises.

Le CRTC devrait avoir la possibilité d'imposer d'autres types d'obligations lorsque les obligations de dépense sont inappropriées. Il pourrait envisager dans certains cas d'offrir un choix entre dépenses et redevances, comme c'est le cas en BelgiqueNote de bas de page 152. Les entreprises d'agrégation de média, comme les services de vidéo sur demande transactionnelle en ligne tels qu'ils existent aujourd'hui, devraient être assujetties à des redevances selon les mêmes modalités que les services de vidéo transactionnels traditionnels. Une redevance serait également appropriée pour les EDR virtuelles.

Nous recommandons également d'imposer une redevance aux entreprises de partage de média. À l'instar de l'acquisition de droits d'émissions par les entreprises de curation de média, les paiements de droits d'auteur versés par les entreprises de partage de média aux producteurs d'émissions canadiennes pour des émissions canadiennes devraient être comptabilisés dans le calcul de toute redevance applicable à ces entreprises.

Recommandation 62 : Nous recommandons qu'en règle générale les entreprises de curation de média soutiennent le contenu canadien par l'intermédiaire d'exigences en matière de dépenses plutôt que de redevances. Des redevances devraient cependant être imposées aux entreprises d'agrégation et de partage de média. Toutefois, dans les cas où les exigences en matière de dépenses ne seraient pas appropriées, des redevances devraient être perçues.

Ces recommandations tiennent compte des réalités de l'univers Web sans frontières dans lequel les Canadiens et les Canadiennes accèdent désormais au contenu médiatique en fonction de leurs intérêts, et non du mode de transmission ou du pays d'origine du fournisseur de contenu médiatique. Parallèlement aux mesures pour soutenir la création de contenu, il est important que les entreprises de contenu médiatique des secteurs public et privé soutiennent la découvrabilité du contenu canadien, non seulement le contenu de divertissement, mais aussi le contenu de nouvelles. Ce dernier aspect est abordé un peu plus loin dans le présent chapitre.

La découvrabilité du contenu de divertissement canadien est principalement assurée par les exigences de présentation, d'assemblage et de distribution imposées aux télédiffuseurs. Beaucoup de pays ont mis en place des quotas ou des obligations de mise en valeur pour les services de vidéo sur demande, notamment des quotas sur les catalogues et sur l'offre de contenu dans une langue précise, ainsi que des obligations de mise en valeur liées au contenu utilisé à des fins promotionnelles ou affiché en page d'accueil des plateformes, ou encore, à l'exigence d'établir un filtre de recherche selon le pays d'origine de la productionNote de bas de page 153.

Comme nous l'avons déjà mentionné, les algorithmes jouent un rôle important dans le choix des utilisateurs quant au contenu qu'ils écoutent. Les entreprises de contenu médiatique qui y ont recours devraient faire preuve de davantage de transparence envers les consommateurs et le CRTC au sujet des facteurs sur lesquels leurs recommandations se fondent. Ainsi, la responsabilisation des fournisseurs de services serait accrue dans la mesure où ils offrent des choix de contenu médiatique canadien.

De même, les boutiques d'applications, les appareils, les systèmes d'exploitation, les interfaces de programmation d'applications et les applications préinstallées sur les appareils jouent un rôle essentiel dans la décision des utilisateurs d'accéder à tel contenu ou à tel service. Ainsi, ils influent beaucoup sur la découvrabilité du contenu canadien. Certains fournisseurs de contenu et de services vendent des appareils qui privilégient leurs propres services de contenu médiatique affiliés. Par exemple, les premières annonces au sujet des enceintes HomePod laissaient entendre que celles-ci seraient réservées aux services Apple Music et iTunes, et inaccessibles pour les services de musique en ligne concurrents comme SpotifyNote de bas de page 154. Dans ce contexte, l'autorité de réglementation doit assujettir à des exigences de découvrabilité les entreprises qui assurent la curation (à titre d'objet principal), l'agrégation ou permettent le partage de contenu audio ou audiovisuel et de contenu alphanumérique de nouvelles.

Recommandation 63 : Afin que les Canadiens et les Canadiennes puissent faire des choix éclairés, que le contenu canadien ait une visibilité adéquate et que celui-ci soit facilement repérable dans les services utilisés au pays, nous recommandons que le CRTC impose des obligations de découvrabilité à toutes les entreprises de contenu audio ou audiovisuel de divertissement, comme il l'estime approprié, y compris :

Si le Canada souhaite promouvoir l'émergence du contenu canadien à l'ère du contenu médiatique en ligne, il est fondamental et cohérent avec la recommandation ci-dessus d'assurer la surveillance des pratiques des boutiques d'applications, des appareils et des fournisseurs de logiciels connexes sur la découverte de contenu médiatique canadien.

Le CRTC devrait avoir la souplesse nécessaire pour adapter les exigences de découvrabilité en fonction des activités menées par une entreprise. Par exemple, les obligations de présentation ne sont peut-être pas indiquées pour les entreprises de partage de média qui n'ont pas de catalogue établi.

L'accessibilité aux données de consommation du contenu en ligne est très importante à plusieurs égards. Ces données contribuent à l'évaluation de l'efficacité des politiques et des programmes, y compris ceux qui sont axés sur la découvrabilité. Elles éclairent également les décisions des entreprises de contenu médiatique et des producteurs en matière de création. À la suite d'initiatives de l'industrie, ces données sont produites pour le secteur de la radiodiffusion traditionnelle, mais très peu de données sont publiées sur la consommation de contenu en ligne. Le CRTC devrait mettre au point une méthode convenue de mesure de la consommation de contenu en ligne en collaboration avec l'industrie et utiliser ses pouvoirs de collecte de renseignements pour faire rapport en toute transparence des tendances de la consommation de contenu canadien.

Recommandation 64 : Nous recommandons que le CRTC se serve de son pouvoir de collecte de renseignements pour obtenir des données sur la consommation auprès des entreprises de contenu médiatique en ligne et publie ces données sous forme agrégée.

3.4.3 Assurer le soutien public des créateurs canadiens

Les recommandations liées au contenu canadien sont ambitieuses et comportent de nombreuses facettes. Pour compléter les modifications apportées aux obligations réglementaires dans ce domaine, il faut mettre en place des mesures pour renforcer le financement public du contenu canadien.

Pour être fécond, l'écosystème de contenu canadien doit inclure du contenu local et communautaire provenant de diverses sources, dont de petites sociétés privées et des parties prenantes publiques, comme les télédiffuseurs éducatifs. Il faut également mettre en place des mesures particulières pour satisfaire aux besoins des différentes communautés, y compris celles de CLOSM et les peuples autochtones. Il est aussi essentiel de favoriser la création de contenu qui se bute à des difficultés systémiques sur le marché. Le financement public est crucial pour assurer la création de ces formes de contenu audiovisuel de divertissement.

Il faut insister sur l'importance de consacrer des fonds suffisants à des programmes de production de contenu autochtone, conçus par et pour les peuples et les communautés autochtones. Il faut soutenir l'appel à l'action de la Commission de vérité et réconciliation du Canada, qui appuie le leadership du Réseau de télévision des peuples autochtones (APTN) dans l'expression des cultures, des langues et des points de vue autochtonesNote de bas de page 155.

En raison de la convergence des formes du contenu et du fait que la distinction entre médias de distribution (cinémas, câble, Internet, etc.) et support de diffusion (téléviseur, ordinateur, tablette) perd en pertinence, il n'est plus opportun de répartir la source de financement selon l'écran, la plateforme ou le format. D'où la nécessité de mettre sur pied un organisme public entièrement financé par des fonds publics, neutre en ce qui a trait au producteur, qui soutiendra le contenu audiovisuel de divertissement sans égard au support de diffusion.

Cet organisme pourrait être créé en combinant les rôles complémentaires du Fonds des médias du Canada et de Téléfilm Canada, qui offrent tous les deux du soutien au développement et à la production de contenu audiovisuel. Le modèle actuel d'enveloppes des télédiffuseurs devrait être abandonné progressivement au profit d'un régime offrant un soutien axé sur les activités (développement, création, production et découvrabilité), peu importe le mode de distribution. Ce nouvel organisme serait mieux en mesure de cibler le financement là où il le faut pour promouvoir la diversité des voix. Il pourrait constituer une source de soutien permettant aux créateurs et aux producteurs canadiens de prendre des risques créatifs, d'innover, d'exprimer leur culture et d'acquérir de l'expérience qui les mènera au succès commercial. L'organisme devrait avoir la marge de manœuvre nécessaire pour déterminer là où il est le plus à propos d'affecter ses fonds pour atteindre les objectifs culturels. Le gouvernement devrait élaborer le mandat et les paramètres de fonctionnement de ce nouvel organisme avec les parties prenantes.

Recommandation 65 : Nous recommandons au gouvernement de mettre en place un organisme public unique chargé du financement pour la création, la production et la découvrabilité des productions canadiennes sur tous les supports de diffusion. Cet organisme regroupera les fonctions du Fonds des médias du Canada et de Téléfilm Canada.

Entièrement financé par des fonds publics, ce nouvel organisme ne recevrait pas d'argent provenant des redevances imposées aux EDR. Les redevances actuellement versées au FMC seraient majoritairement affectées aux FPIC, créés à la suite d'initiatives de l'industrie et qui soutiennent une variété de contenu (jeunesse, documentaires, médias numériques). Ainsi, les producteurs indépendants, qui sont essentiels à la diversité des voix, et les télédiffuseurs auraient davantage de souplesse pour investir dans le contenu canadien et en créer. Cette flexibilité leur permettrait de satisfaire au nouvel objectif axé sur la création de contenu canadien de qualité supérieure concurrentiel ici et à l'étranger.

Le reste des fonds tirés des redevances pourraient être dirigés vers d'autres fonds ou programmes, actuels ou nouveaux, approuvés par l'autorité de réglementation. Le CRTC continuera de déterminer la composition de ces fonds. Il veillera à ce que ceux-ci contribuent à l'atteinte des objectifs de la politique culturelle. Dans la section 3.5.2, nous aborderons l'allocation d'une part de ces fonds vers du contenu de nouvelles.

Il est possible que certaines productions à risques élevés, comme les films, ne reçoivent pas beaucoup de soutien des FPIC. Au besoin, il incombera au nouvel organisme d'utiliser ses propres programmes de financement pour combler les écarts observés.

Recommandation 66 : Nous recommandons de rediriger les redevances réglementaires qui étaient auparavant octroyées au Fonds des médias du Canada vers des fonds de production indépendants certifiés ainsi que vers d'autres fonds ou programmes, actuels ou nouveaux, approuvés par le CRTC.

Il faut assurer que, malgré les changements apportés aux sources de financement, il y a toujours un nombre approprié de productions canadiennes ayant obtenu 10 points sur 10, pour maximiser l'apport créatif du pays.

À l'heure actuelle, pour recevoir du financement du FMC par l'intermédiaire de ses enveloppes de rendement et de développement, tous les postes clés de création des productions doivent être occupés par des Canadiens ou des Canadiennes. Les productions qui ne dépendent pas du financement du FMC peuvent être considérées comme du contenu canadien si elles obtiennent au moins 6 points sur 10. L'élimination des enveloppes du FMC (au profit d'obligations de dépenses dans le contenu canadien applicables aux services de diffusion en continu et aux télédiffuseurs traditionnels) ferait disparaître la protection dont bénéficient les productions canadiennes ayant obtenu 10 points sur 10.

Il est certain que les productions dont tous les postes clés de création sont occupés par des Canadiens et des Canadiennes, et dont la scénarisation, la réalisation et l'interprétation des rôles principaux sont assurées par des Canadiens et des Canadiennes, sont plus susceptibles de représenter les perspectives canadiennes. C'est pourquoi le gouvernement et le CRTC doivent être encouragés à faire en sorte qu'une part importante du financement du nouvel organisme public et des FPIC soit versée à des productions dont tous les postes clés de création sont occupés par des Canadiens ou des Canadiennes. Par conséquent, lorsque les entreprises de curation de média offrent dans leur programmation de nouvelles dramatiques ou de nouveaux longs métrages documentaires canadiens, le CRTC devrait établir une attente pour qu'elles offrent un pourcentage raisonnable de productions dont tous les postes clés de création sont occupés par des Canadiens ou des Canadiennes. La maximisation des apports créatifs canadiens améliorera les perspectives canadiennes de ce contenu sans nuire à la liberté d'expression.

Si cette attente n'est pas satisfaite au fil du temps, le CRTC devrait envisager de la transformer en obligation.

Recommandation 67 : Nous recommandons que, lorsque les entreprises de curation de média offrent dans leur programmation de nouvelles dramatiques ou de nouveaux longs métrages documentaires canadiens qui sont pris en considération au regard de leurs obligations réglementaires, le CRTC établisse une attente voulant qu'elles offrent un pourcentage raisonnable de productions dont tous les postes clés de création sont occupés par des Canadiens ou des Canadiennes. Si cette attente n'est pas satisfaite au fil du temps, le CRTC devrait envisager de faire de cette attente une obligation.

Pour atteindre ces buts ambitieux, le gouvernement doit être prêt à investir dans des institutions publiques qui soutiennent le contenu médiatique culturel. Les investissements ont stagné pendant de nombreuses années, avant de diminuer en 2012, lorsque le gouvernement fédéral, dans son budget, a prévu une réduction de 10 % sur trois ans des fonds octroyés à l'ONF et à Téléfilm Canada. Les crédits parlementaires au Conseil des arts du Canada sont demeurés à quelque 182 millions de dollars pendant près de 10 ansNote de bas de page 156. Ce n'est qu'en 2016 que les investissements ont commencé à augmenter. À l'époque, le gouvernement s'est engagé à verser, de 2016 à 2021, 550 millions supplémentaires au Conseil des arts du Canada, 13,5 millions à l'ONF et deux millions à Téléfilm CanadaNote de bas de page 157.

Pour concrétiser la vision ici mise de l'avant du secteur public, il est crucial que les institutions publiques comme l'ONF, le Conseil des arts du Canada et le nouvel organisme de financement aient un financement à long terme suffisant et stable, suivant au minimum le rythme de l'inflation.

Recommandation 68 : Nous recommandons au gouvernement fédéral d'indexer à l'inflation les crédits parlementaires attribués aux institutions qui soutiennent le contenu médiatique culturel.

Il est essentiel d'éliminer certains obstacles à l'accès aux programmes de financement public, y compris les crédits d'impôt et les fonds de financement, qui soutiennent l'investissement privé dans le contenu médiatique culturel. Ces programmes ne devraient pas faire de distinction entre les types de producteurs et devraient encourager les sociétés de production affiliées à un télédiffuseur à investir dans le contenu canadien et à en créer, tout en continuant de promouvoir un secteur de production indépendante fort. En raison de la convergence des types de médias de distribution, le financement public devrait aussi être neutre quant au support de diffusion.

Recommandation 69 : Nous recommandons au gouvernement fédéral de veiller, à titre de principe général, à ce que les crédits d'impôt et les fonds soient accessibles à toute société de production canadienne, qu'elle soit indépendante ou affiliée à un diffuseur, et ce, sans égard au support de diffusion.

3.5 Soutien aux nouvelles diversifiées, fiables, exactes et dignes de confiance

3.5.1 Reconnaître qu'il y a crise au sein des médias de nouvelles traditionnels

Pour assurer une saine démocratie et encourager l'engagement citoyen, il est essentiel d'avoir un secteur des nouvelles solide, stable sur le plan financier et indépendant qui procure des sources de nouvelles diversifiées, fiables, exactes et dignes de confiance à la population canadienne par une variété de médias. Il est également nécessaire de contrer la prolifération de la mésinformation que les technologies des communications facilitent. La présente section porte sur les façons de faire en sorte que les Canadiens et les Canadiennes aient accès à une vaste gamme de sources de nouvelles canadiennes fiables, exactes et dignes de confiance.

Le virage numérique menace la viabilité du contenu de nouvelles canadien. Les revenus de publicité et d'abonnement des sources de nouvelles traditionnelles reculent (voir les tableaux 3-8 et 3-9), ce qui nuit à leur capacité de produire des nouvelles et de l'information de qualitéNote de bas de page 158. La population du pays continue de consulter les médias canadiens de nouvelles, même s'ils se tournent de plus en plus sur le contenu en ligne, y compris par le truchement des plateformes de médias sociaux.

Les médias traditionnels (stations de télévision et de radio traditionnelles, journaux imprimés) perdent des revenus publicitaires au profit des services d'agrégation et de partage de média, car ceux-ci sont dotés de capacités supérieures pour attirer des consommateurs.

Tableau 3-8 Revenus d'exploitation des journaux au Canada (2010-2016)

Graphique linéaire illustrant les revenus d'exploitation des journaux au Canada (2010-2016) (la description détaillée se trouve sous l'image)
Source : CRTC
Description du tableau 3-8
Revenus d'exploitation des journaux au Canada (2010-2016)
2010 2012 2014 2016
Revenus d'exploitation 4 943 100 000 $ 4 720 500 000 $ 3 963 900 000 $ 3 179 900 000 $
Source : Statistique Canada

Tableau 3-9 Revenus de contenu audio et audiovisuel (2014-2018)

Graphique linéaire illustrant les revenus de contenu audio et audiovisuel (2014-2018) (la description détaillée se trouve sous l'image)
Source : CRTC
Description du tableau 3-9
Revenus de contenu audio et audiovisuel (2014-2018)
2010 2012 2014 2016
Revenus d'exploitation 4 943 100 000 $ 4 720 500 000 $ 3 963 900 000 $ 3 179 900 000 $
Source : CRTC

Le déclin des revenus nuit à la qualité et à la quantité de sources de nouvelles fiables, exactes et dignes de confiance qui sont disponibles à la population canadienne, en particulier les sources locales et communautaires.

Ces déclins ont déjà des incidences importantes sur la production. De 2012 à 2016, les dépenses d'exploitation des journaux ont diminué de plus de 28 % et les salaires, traitements, commissions et avantages sociaux, de plus de 30 %. Ces baisses sont attribuables à des fermetures et à des restrictions budgétaires. Au Canada, de 2008 à 2018, 189 journaux communautaires et 36 quotidiens ont fermé, 44 d'entre eux étant disparus à la suite de fusions, ce qui a touché 178 collectivitésNote de bas de page 159. Au Québec, de 2011 à 2018, 57 journaux publiés chaque semaine ou aux deux semaines, 12 journaux mensuels ou bimensuels, six journaux numériques et un quotidien régional ont fermé leurs portesNote de bas de page 160. Au moment de la rédaction du présent rapport, six des principaux quotidiens imprimés québécois ont annoncé qu'ils étaient au bord de la faillite.

Si les entreprises de télévision ont aussi connu des baisses de revenus, les dépenses en contenu de nouvelles y ont quelque peu échappé, grâce à une série de mesures réglementaires. Parmi celles-ci, mentionnons les contributions des EDR au Fonds des nouvelles locales indépendantes (FNLI), les réaffectations par des sociétés intégrées verticalement d'une part des redevances versées par leurs EDR à leurs stations traditionnelles et les quotas de présentation de nouvelles de pertinence locale. En 2018, les contributions des EDR aux activités de nouvelles s'élevaient à 69,4 millions de dollarsNote de bas de page 161.

Le déclin des revenus des EDR s'établissant en moyenne à 1,5 % chaque année depuis 2014, il est probable que l'efficacité des mécanismes de financement en place diminue au fil du temps. Les stations de télévision traditionnelles — généralement la base des investissements en nouvelles et sources importantes de nouvelles locales — ne sont plus rentables depuis 2012. En effet, elles ont perdu plus de 600 millions de dollars en revenus de 2013 à 2018. Les revenus des radios sont aussi en déclin. Cependant, les investissements en nouvelles à la radio sont demeurés plutôt stablesNote de bas de page 162.

Si les revenus publicitaires des journaux et des entreprises de radio et de télévision (y compris leurs services Web) sont en déclin, dans l'ensemble, les revenus de publicité en ligne augmentent (voir le tableau 3-10). Les plateformes mondiales d'agrégation ou de partage de nouvelles en obtiennent une grande proportion. Il est estimé que Google et Facebook reçoivent près de 75 % des revenus de publicité en ligne au CanadaNote de bas de page 163. Par comparaison, les sites Web des stations de télévision traditionnelles et des journaux ne représentent que 8,5 % de toute la publicité sur InternetNote de bas de page 164.

Il ne fait guère de doute que le modèle actuel de soutien aux nouvelles n'est pas viable. Le secteur des nouvelles traditionnel au Canada, comme dans bon nombre de pays, traverse une crise qui entraîne de graves conséquences sur le système démocratique et les valeurs sociales du pays.

Tableau 3-10 Revenus de publicité au Canada (2010-2017)

Graphique linéaire illustrant les revenus de publicité au Canada (2010-2017) (la description détaillée se trouve sous l'image)
Source : ThinkTV
Description du tableau 3-10
Revenus de publicité au Canada (2010-2017)
2010 2012 2014 2016
Revenus d'exploitation 4 943 100 000 $ 4 720 500 000 $ 3 963 900 000 $ 3 179 900 000 $
Source : ThinkTV

3.5.2 Assurer la création de nouvelles diversifiées, exactes, fiables et dignes de confiance

Les plateformes de médias sociaux, en grande partie, fournissent un accès en ligne à des sources de nouvelles et réorganisent des informations d'autres sources. Elles ne participent généralement pas directement à la création de nouvellesNote de bas de page 165. Les médias traditionnels demeurent la principale source de contenu original de nouvelles; voilà pourquoi le déclin de leur financement est particulièrement préoccupant. Il a été démontré que les Canadiens et les Canadiennes valorisent les médias traditionnelsNote de bas de page 166 et font plus confiance à ces médias qu'aux nouvelles publiées dans les médias sociauxNote de bas de page 167.

La tendance à la consommation de contenu de nouvelles en ligne et la crise qui frappe les médias de nouvelles traditionnels ne se limitent pas au Canada. Bon nombre de pays, notamment le Royaume-Uni, la France, la Belgique, l'Allemagne, la Norvège et l'Australie ont mis en place des mesures pour soutenir la création de nouvelles, soit par l'aide au journalisme et à la production de nouvelles, soit par l'appui à la transition numérique des entreprises de médias de nouvelles traditionnels, soit des deux façonsNote de bas de page 168. En 2018, le gouvernement du Canada a annoncé qu'il consacrerait une somme de 595 millions de dollars sur cinq ans pour soutenir le journalismeNote de bas de page 169. Ce soutien se décline comme suit :

Ces mesures de soutien sont les bienvenues. Elles complètent les mesures réglementaires que le CRTC a mises en place. Il faut cependant en faire plus. Des intervenants ont affirmé à juste titre qu'il était essentiel de prendre d'autres mesures législatives et réglementaires pour soutenir la création de nouvelles. En outre, les programmes de financement du contenu de nouvelles doivent préserver l'indépendance journalistique.

D'abord, il faut maintenir le crédit d'impôt pour la main-d'œuvre au-delà de sa durée prévue afin de renforcer la capacité des organismes de nouvelles à long terme.

De plus, il faut mettre de l'avant le principe général selon lequel toute mesure de soutien destinée aux médias de nouvelles, y compris le crédit d'impôt pour la main-d'œuvre, doit s'appliquer aux nouvelles publiées sur tous les supports de diffusion et dans tous les formats.

Recommandation 70 : Nous recommandons que le gouvernement fédéral veille à ce que le crédit d'impôt sur les coûts de main-d'œuvre destiné aux organisations journalistiques canadiennes, annoncé en 2018, s'applique aux entreprises qui diffusent du contenu de nouvelles, qu'il soit alphanumérique audio ou audiovisuel, et ce, sans égard au support de diffusion.

Dans le contexte de la crise financière qui secoue la production de nouvelles, il importe de regarder avec attention si une partie ou la totalité des redevances qui seraient versées par les entreprises d'agrégation de média et par les entreprises de partage de média devrait contribuer au financement de la production de contenu de nouvelles. Il s'agirait d'une source importante de nouveaux fonds pour atténuer la crise que traversent les médias de nouvelles et soutenir à long terme l'objectif visant à assurer l'existence d'une vaste gamme de sources de nouvelles fiables, exactes et dignes de confiance.

Dans le cas des entreprises de partage de média, la redevance serait perçue sur les revenus tirés de la publicité présentée au public avec le contenu audio ou audiovisuel, ou le contenu alphanumérique de nouvelles. Les revenus tirés de la publicité présentée au public avec un contenu alphanumérique ne portant pas sur des nouvelles ne seraient pas assujettis à la redevance.

Pour soutenir encore davantage le journalisme canadien, une portion accrue de la redevance actuelle des EDR pourrait être affectée à la création de nouvelles, en plus de la portion déjà affectée au FNLI.

Il est suggéré de mettre sur pied un nouveau programme indépendant pour soutenir la production de nouvelles, y compris les nouvelles locales, sur tous les supports de diffusion. Ce programme pourrait être ouvert à toutes les entreprises de curation de média dont l'objet principal est d'offrir un service pour la diffusion de contenu alphanumérique de nouvelles sur lequel elles ont un contrôle éditorial, tant qu'elles respectent une déontologie journalistique et le principe d'indépendance rédactionnelle.

Recommandation 71 : Nous recommandons que le CRTC envisage que la totalité ou une partie des redevances acquittées par les entreprises d'agrégation et de partage de média contribuent à la production de contenu de nouvelles. Ce financement serait versé à un fonds indépendant approuvé par le CRTC pour la production de nouvelles, y compris les nouvelles locales sur tous les supports de diffusion. Nous recommandons en outre que le CRTC songe à rediriger vers ce fonds une part accrue des redevances actuellement versées par les entreprises de distribution de radiodiffusion pour la production de nouvelles.

Comme mentionné, les Canadiens et les Canadiennes accèdent de plus en plus au contenu de nouvelles en ligne par les plateformes de médias sociaux, lesquelles facilitent le partage de contenu produit par d'autres médias de nouvelles, et ce, généralement sans verser de rémunération aux journalistes ou aux médias ayant créé le contenu. Le problème est exacerbé par le rapport de force déséquilibré dans les négociations entre les plateformes de médias sociaux dominantes et le grand nombre de créateurs qui produisent les nouvelles. Résultat : ce sont les médias qui produisent le contenu qui absorbent les coûts de production de nouvelles originales, ce qui sape davantage la capacité des organisations concernées de produire des nouvelles fiables, exactes et dignes de confiance.

Le problème que représente le déséquilibre entre les plateformes de médias sociaux et les organismes médiatiques de nouvelles a été décrit dans la section 3.4.2. Cet enjeu a également été soulevé dans le Rapport de 2019 du Comité permanent de l'industrie, des sciences et de la technologie (INDU) sur l'Examen prévu par la loi de la Loi sur le droit d'auteur.

En plus de toute autre mesure qui pourrait résulter de la réforme du droit d'auteur, la mise en place d'un cadre réglementaire sera nécessaire pour régler cette question. Comme indiqué à la recommandation 61, le CRTC devrait avoir la compétence explicite de réglementer les relations commerciales entre les entreprises de contenu médiatique et les producteurs de contenu, y compris les modalités des ententes commerciales. Puisque le CRTC devrait être en mesure de s'assurer que les producteurs de contenu sont traités équitablement, il devrait pouvoir réglementer les relations entre les plateformes de médias sociaux qui partagent le contenu de nouvelles et les sources de nouvelles canadiennes qui le produisent, pour veiller au juste traitement de ces dernières.

Recommandation 72 : Nous recommandons que la relation entre les plateformes de médias sociaux qui partagent du contenu de nouvelles et les créateurs de contenu de nouvelles soit réglementée pour veiller au traitement équitable des producteurs de nouvelles s'il y a déséquilibre dans les rapports de force en matière de négociations. Conformément à la recommandation 61, le CRTC devrait avoir la compétence explicite de réglementer les relations commerciales entre les entreprises de contenu médiatique et les producteurs de contenu, y compris les modalités des ententes commerciales. Cette mesure viserait les entreprises de contenu médiatique qui mettent à la disposition du public du contenu alphanumérique de nouvelles.

À la question du financement des nouvelles, s'ajoute celle de la découvrabilité. Il est crucial que la population ait accès à du contenu de nouvelles exact, fiable et digne de confiance, y compris des nouvelles présentées selon une perspective canadienne. Actuellement, le CRTC impose des obligations de présentation en ce qui a trait aux nouvelles locales à la télévision. Puisque, de plus en plus, les citoyens consultent des nouvelles en ligne, des exigences de découvrabilité devraient être mises en place.

Recommandation 73 : Afin de promouvoir la découvrabilité du contenu canadien de nouvelles, nous recommandons que le CRTC impose aux entreprises d'agrégation et de partage de média les exigences suivantes, s'il y a lieu :

3.6 Améliorer la boîte à outils législative et réglementaire

La présente section porte sur des questions telles que l'accroissement des impacts et de l'efficacité sur le plan réglementaire, la surveillance et les modifications subséquentes à apporter à la loi pour qu'elle donne effet au cadre que nous recommandons. En conclusion, il est question de droit d'auteur et de piratage.

3.6.1 Accroître les impacts et l'efficacité sur le plan réglementaire

Dans le cadre de la modification de son rôle, le CRTC devrait être encouragé à accroître son efficacité réglementaire par la promotion de la corégulation et de l'autorégulation. Par exemple, le CRTC devrait encourager l'industrie à élaborer des codes de conduite et en exiger le respect de la part des titulaires de licences et des entreprises enregistrées. Il le fait déjà dans certains domaines, notamment par le Code de la publicité radiotélévisée destinée aux enfants de l'Association canadienne des radiodiffuseurs. Ces codes pourraient porter sur le respect de la vie privée, la transparence relative aux algorithmes et aux processus fondés sur l'intelligence artificielle, l'accessibilité et les mesures prises pour traiter les plaintes des utilisateurs sur différentes questions. Des types différents de codes pourraient s'appliquer aux diverses entreprises selon le niveau de contrôle éditorial qu'elles exercent.

Recommandation 74 : Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée pour que le CRTC puisse, par règlement, par condition de licence ou par condition d'enregistrement, imposer à toute entreprise de contenu médiatique des codes de conduite, y compris des dispositions concernant le règlement de différends, la transparence, la protection de la vie privée et l'accessibilité.

Pour promouvoir davantage l'efficacité et la flexibilité, le CRTC devrait avoir le pouvoir d'accorder des mesures de redressement partielles ou supplémentaires, de rendre des décisions conditionnelles et provisoires, et de rendre des décisions ex parte lorsqu'il estime que les circonstances propres au dossier le justifient. C'est le cas en vertu des articles 60 à 62 de la Loi sur les télécommunications. Cette modification de la Loi sur la radiodiffusion permettrait d'améliorer la capacité du CRTC à réagir à l'évolution du marché en temps voulu.

Recommandation 75 : Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée afin de donner au CRTC le pouvoir d'accorder des mesures de redressement partielles ou supplémentaires, de rendre des décisions conditionnelles et provisoires, et de rendre des décisions ex parte lorsque les circonstances propres au dossier le justifient.

3.6.2 Surveillance et conformité

Pour ajouter à la recommandation 2 liée au pouvoir de collecte de renseignements du CRTC, il est proposé que celui-ci ait l'autorité d'imposer à toutes les entreprises de contenu médiatique des exigences de faire rapport en ce qui a trait aux renseignements financiers, aux algorithmes et aux processus fondés sur l'intelligence artificielle, ainsi qu'aux données de consommation. Ces renseignements seraient utiles à des fins de recherche. Ils devraient être publiés sous forme agrégée dans les rapports du CRTC sur le secteur des communications médiatiques.

Recommandation 76 : Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée pour que le CRTC puisse, par règlement, par condition de licence ou par condition d'enregistrement, imposer à toutes les entreprises de contenu médiatique des exigences de rapport, notamment en ce qui concerne les renseignements financiers, les données de consommation et les procédés technologiques, comme les algorithmes.

Le CRTC devrait être en habilité à prendre des mesures en cas de non-conformité au cadre réglementaire qu'il établit en ce qui concerne les titulaires de licence et les entreprises enregistrées. La loi devrait permettre au Conseil d'imposer des SAP aux entreprises de contenu médiatique en cas de non-conformité. Ce régime devrait ressembler au régime général des SAP de la Loi sur les télécommunications (article 72.001 et suivants) et être assorti de seuils maximaux fixés à un niveau suffisamment élevé pour avoir un effet dissuasif, y compris sur les entités étrangères.

Recommandation 77 : Afin de renforcer le régime de conformité pour les titulaires de licences et les entreprises enregistrées, nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée pour intégrer des dispositions relatives aux sanctions administratives pécuniaires, semblables au régime général de la Loi sur les télécommunications, assorties de seuils maximaux fixés à un niveau suffisamment élevé pour avoir un effet dissuasif sur les entreprises étrangères.

3.6.3 Modifications subséquentes

Dans la section 3.3.2, il est recommandé que la loi prévoie que certains des pouvoirs du CRTC en matière de licence s'appliquent également à l'enregistrement, y compris les dispositions qui permettent au CRTC d'établir des catégories d'entreprises enregistrées, de modifier des enregistrements et d'imposer aux entreprises enregistrées des exigences, notamment le paiement des frais d'enregistrement. D'autres pouvoirs qui s'appliquent actuellement relativement aux licences devraient également être prévus en ce qui concerne l'enregistrement :

3.6.4 Droit d'auteur et piratage

Dans un environnement ouvert et mondial, le piratage des contenus constitue un grave problème. Le Comité INDU, qui a publié son rapport le 3 juin 2019Note de bas de page 170, a soigneusement étudié la question du piratage d'œuvres protégées par le droit d'auteur. Si le comité a été sensible aux préoccupations de l'industrie à ce sujet, il n'est cependant pas en faveur de la mise en place d'un régime administratif pour aborder cet enjeu. Il explique à juste titre qu'il incombe aux tribunaux de décider si un usage donné constitue une violation du droit d'auteur et de prononcer des ordonnances en conséquence.

Deux démarches sont à considérer pour aborder le problème du piratage : 1) la réforme du droit d'auteur; et 2) l'interdiction des pratiques illicites qui facilitent la réception d'émissions venant de sites Web.

Bon nombre de pays ont réformé le droit d'auteur en autorisant les tribunaux à mettre fin au piratage Web sur des sites étrangers, en émettant des ordonnances de blocage à l'intention des FSI et la désindexation des moteurs de recherche. Par exemple, en décembre 2018, l'Australie a modifié ses lois sur le droit d'auteur pour permettre aux titulaires de droits d'auteur de demander une injonction à l'encontre d'une vaste gamme de sites contrevenants et d'obtenir rapidement des ordonnances de blocage et de désindexation. Ces ordonnances ne mettront pas fin à l'ensemble du piratage en ligne, mais elles ont le potentiel de réduire de façon marquée, en particulier en présence de sites légaux abordables.

Au Canada, les tribunaux semblent avoir les outils nécessaires pour aborder les cas de violation de droit d'auteur sur Internet en vertu des dispositions de la Loi sur le droit d'auteur et de la Loi sur les cours fédérales. Le présent rapport défère à d'autres instances de déterminer si la Loi sur le droit d'auteur doit être modifiée pour développer d'autres processus pour l'obtention d'ordonnances de blocage.

En ce qui a trait à la deuxième démarche, en vertu des articles 9 et 10 de la Loi sur la radiocommunication, il est interdit de décoder et de retransmettre un signal d'abonnement ou d'utiliser des appareils, des équipements ou des composantes pour recevoir illégalement des programmes d'abonnement encodés. Ces dispositions devraient être ajoutées à la Loi sur la radiodiffusion et être étendues à toute forme de contenu médiatique, qu'il soit capté par satellite ou par Internet. Des modifications subséquentes devraient aussi être apportées pour assurer l'application de ces dispositions.

Recommandation 78 : Nous recommandons que, pour lutter contre le piratage, les articles 9 et 10 de la Loi sur la radiocommunication — qui prévoient qu'il est interdit de décoder et de retransmettre un signal d'abonnement ou d'utiliser des appareils, des équipements ou des composantes pour recevoir illégalement des programmes d'abonnement encodés — soient ajoutés à la Loi sur la radiodiffusion et soient étendus à toute forme de contenu médiatique, que ce soit par satellite ou par Internet.

Les recommandations mises de l'avant dans le présent rapport risquent d'entraîner la modification ou l'annulation de l'OEMN actuelle, ce qui aurait des effets sur le régime de licence obligatoire prévu à l'article 31 de la Loi sur le droit d'auteur, en vertu duquel les EDR peuvent, en respectant certaines conditions, retransmettre des signaux locaux ou éloignés sans violation du droit d'auteur. Cette exception ne s'applique pas aux « retransmetteurs de nouveaux médias », c'est-à-dire ceux assujettis à l'OEMN, pour lesquels la retransmission d'un tel signal entraînerait une infraction au droit d'auteur. Par conséquent, toute EDR sur Internet doit obtenir la permission des radiodiffuseurs par signaux hertziens pour pouvoir diffuser les signaux de ces derniers.

En étudiant cette question, plusieurs enjeux doivent être pris en considération, dont les répercussions sur les titulaires de droits d'auteur et sur le principe général voulant que le contenu d'émissions sur Internet soit assujetti aux négociations normales sur le marché. Il est également important de tenir compte des consommateurs et du développement de nouveaux modèles de distribution en ligne.

3.7 Renforcer le radiodiffuseur public national

La Société Radio-Canada/Canadian Broadcasting Corporation (CBC/Radio-Canada) joue un rôle essentiel dans le paysage médiatique actuel, y compris sur le plan de la création et de la diffusion de nouvelles selon une perspective canadienne. Elle a fait l'objet de commentaires de très nombreux intervenants. Bien que son mandat, son financement et sa gouvernance futurs fassent l'objet d'une analyse distincte, ces trois éléments sont entièrement interconnectés. La mise à jour du statut de CBC/Radio-Canada doit procéder d'une démarche intégrée qui reflète l'environnement médiatique dynamique, ouvert et mondial dans lequel elle évolue.

Le mandat actuel de CBC/Radio-Canada est énoncé aux alinéas 3(1)(l) et (m) de la Loi sur la radiodiffusion, qui prévoient qu'elle « devrait offrir des services de radio et de télévision qui comportent une très large programmation qui renseigne, éclaire et divertit » et que sa programmation devrait être principalement et typiquement canadienne, refléter le caractère linguistique, multiculturel et régional du Canada et contribuer à l'expression culturelle et à l'échange des diverses formes qu'elle peut prendre ainsi qu'au partage d'une conscience et d'une identité nationales. Ce vaste mandat a fait de CBC/Radio-Canada une institution culturelle phare au Canada, le contenu canadien étant son intérêt central. Depuis ses débuts, CBC/Radio-Canada a joué un rôle crucial dans la production et la promotion de tous les types et genres d'émissions de radio et de télévision. Elle remplit actuellement son mandat en exploitant une trentaine de services sur tous les supports de diffusion. Elle exploite aussi Radio-Canada International, un service mondial qui offre des services en anglais, en français, en espagnol, en arabe et en mandarin.

Le paysage audio et audiovisuel du pays traverse une période de transformations profondes. Les Canadiens et les Canadiennes ont beaucoup plus de choix qu'avant, y compris une vaste gamme de contenus de divertissement et une multitude de nouvelles et d'informations provenant de nombreuses sources. Dans ce contexte, il est plus important que jamais de s'assurer de la présence d'une institution culturelle canadienne forte face à la concurrence accrue et qui sera en mesure de saisir les nouvelles occasions de présenter le Canada sur la scène internationale.

3.7.1 Mettre à jour le mandat du radiodiffuseur public

Les intervenants ont fait valoir deux visions plutôt différentes de ce que devrait être le futur mandat de CBC/Radio-Canada. Certains souhaitent le maintien du vaste mandat actuel tel qu'il est établi dans la Loi sur la radiodiffusion, quitte à l'assortir de responsabilités supplémentaires. D'autres estiment qu'il faudrait baliser la portée du mandat, notamment en limitant CBC/Radio-Canada aux services et au contenu qui ne seraient pas autrement offerts par le secteur privé.

CBC/Radio-Canada devrait continuer à offrir toute la gamme de contenu audio et audiovisuel canadien qui renseigne, éclaire et divertit. Ce faisant, elle devrait être davantage animée d'une culture de service public plutôt que d'entreprise commerciale et doter ses offres de contenu de plusieurs caractéristiques distinctes.

En particulier, CBC/Radio-Canada doit favoriser la diversité du contenu médiatique, pour refléter la composition du Canada, non pas se concentrer uniquement sur les auditoires grand public lucratifs. Elle devrait présenter une variété de genres d'émissions, sans délaisser le contenu de divertissement, grâce auquel CBC/Radio-Canada est en mesure de contribuer de façon importante à l'expression de l'identité nationale en établissant des liens entre les Canadiens et Canadiennes, en leur permettant de raconter leurs histoires au pays et au monde entier. De plus, un mandat public suppose un contenu de haute qualité, une profondeur d'analyse et une programmation qui peut nécessiter des ressources financières importantes. Enfin, dans l'atteinte de ces objectifs, CBC/Radio-Canada doit être prête à explorer de nouvelles démarches, à expérimenter et à prendre des risques, même si tous ses essais ne sont pas concluants. L'impératif d'innovation figure dans les cadres législatifs de plusieurs radiodiffuseurs publics, notamment ceux de l'Australie, de l'Irlande et du Royaume-Uni.

Corollairement à ces caractéristiques particulières, CBC/Radio-Canada ne devrait pas être limitée aux émissions de radio et de télévision. Elle devrait plutôt être encouragée à expérimenter par tous les moyens pour offrir du contenu à toute la population canadienne, y compris des services numériques en ligne et par tout autre moyen qui pourra apparaître à l'avenir.

Recommandation 79 : Nous recommandons que, afin de permettre au radiodiffuseur public national de s'adapter à un environnement numérique de plus en plus ouvert, mondial et concurrentiel, la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée pour supprimer la référence précise à la radio et à la télévision dans le mandat de CBC/Radio-Canada. Cette mesure permettra à CBC/Radio-Canada d'offrir une vaste gamme de contenu médiatique qui renseigne, éclaire et divertit sur de multiples médias et supports de diffusion.

Des exigences de contenu local sont souvent imposées à CBC/Radio-Canada comme condition de licence dans une zone géographique particulière. Ainsi, l'élimination de l'obligation de fournir des services de radio et de télévision, et la migration subséquente des auditoires vers les services en ligne, risquent de faire diminuer le volume de contenu local offert aux citoyens d'ici. Le contenu local joue un rôle important pour les Canadiens et les Canadiennes de tous les coins du pays qui souhaitent se voir représentés dans le contenu audio et audiovisuel. Néanmoins, il est coûteux de produire du contenu local et difficile de l'exporter. Il est donc possible qu'il soit de moins en moins avantageux pour les fournisseurs de contenu commercial d'offrir du contenu local dans un marché mondial. CBC/Radio-Canada a un rôle à jouer pour pallier cette situation.

Dans le cadre de son mandat actuel, qui vise à refléter la situation et les besoins particuliers des deux collectivités de langue officielle, CBC/Radio-Canada offre du contenu médiatique destiné aux communautés de langue officielle en situation minoritaire de partout au pays. Ce service demeure une caractéristique centrale du radiodiffuseur public.

Il est également essentiel que la population ait accès à du contenu provenant de différentes régions du pays afin de favoriser la compréhension mutuelle et celle des caractéristiques communes et de la vaste étendue de perspectives. Étant donné le rôle crucial que le contenu culturel canadien peut jouer pour établir des liens entre les Canadiens et Canadiennes, et communiquer leurs différents récits, il est important de trouver de nouvelles façons, dans ce paysage médiatique émergent, d'encourager l'échange mutuel afin que les Canadiens et les Canadiennes soient façonnés par les valeurs, les cultures et les perspectives qui leur sont propres. La loi devrait également mentionner explicitement que CBC/Radio-Canada est tenue de représenter les communautés nationales, régionales et locales aux auditoires nationaux, régionaux et locaux.

La mise en place de services payants constitue un autre aspect de la transition vers les services numériques. Puisque le mandat de CBC/Radio-Canada est un mandat de service public, le niveau actuel de services radiophoniques et télévisuels ne devrait être réduit qu'après une analyse minutieuse par le CRTC des conséquences pour les Canadiens et les Canadiennes qui ne sont pas en mesure d'accéder à ces plateformes ou qui n'en ont pas les moyens. Au minimum, il devrait y avoir un certain niveau de contenu gratuit, à la fois de nouvelles et de divertissement, sur les supports de diffusion numériques de CBC/Radio-Canada.

C'est dans le secteur du contenu de nouvelles et de l'information que le rôle d'un média public financé adéquatement sera le plus important. Le paysage médiatique des nouvelles et de l'information vit une transformation radicale, alors qu'une forte pression s'exerce sur la préservation de sources de nouvelles fiables à l'échelle locale, régionale, nationale et internationale. Pour que la démocratie fonctionne pleinement, les sources de nouvelles fiables sont fondamentales. En raison de leur portée et de leur étendue, les services actuels de CBC/Radio-Canada jouent un rôle crucial, car ils offrent aux citoyens l'information vitale pour l'épanouissement de la démocratie du pays. Dans ce contexte, CBC/Radio-Canada a une responsabilité particulière dans la diffusion de nouvelles exactes, sûres et de qualité supérieure, pour assurer que les Canadiens ont accès à de l'information fiable et pertinente de toutes les régions du pays. Il est également crucial que la population soit en mesure de voir et d'entendre les événements internationaux selon une perspective canadienne. Il n'a jamais été aussi important de bien comprendre ce qui se passe ailleurs sur la planète.

Les nouvelles locales constituent aussi une source d'information indispensable pour les citoyens. Dans Parlons télé : Rapport de recherche quantitativeNote de bas de page 171, commandé par le CRTC en 2014, il est précisé que les nouvelles locales sont importantes pour 81 % des Canadiens, et les autres formes de contenu local, pour 53 % d'entre eux. À l'instar des autres types de contenu local, la production de nouvelles locales coûte cher et subit des pressions financières constantes.

Le mandat de CBC/Radio-Canada devrait être élargi afin qu'il soit précisé qu'elle a la responsabilité spécifique d'offrir des nouvelles locales, régionales et nationales tout en reflétant les perspectives canadiennes dans le traitement des nouvelles internationales.

Si la mutation du paysage médiatique crée de nombreuses difficultés, elle ouvre néanmoins de nouveaux possibles. L'arrivée de contenu de partout dans le monde a donné lieu à un niveau de concurrence sans précédent pour les spectateurs du pays. De même, la chance de faire connaître aux auditoires d'ailleurs les histoires et les autres types de contenu du Canada n'a jamais été aussi grande. Cependant, pour avoir du succès, il faut y consacrer des ressources importantes, prendre beaucoup de risques et faire preuve d'innovation et d'expérimentation.

Les autres protagonistes du paysage médiatique canadien auront de grandes contributions à faire, mais CBC/Radio-Canada est en position privilégiée pour projeter le Canada dans le monde. La présentation de contenu canadien aux auditoires d'ailleurs dans le monde devrait être ajoutée à son mandat.

Le contenu autochtone représente un autre volet incontournable du mandat public de CBC/Radio-Canada. Plusieurs intervenants ont demandé de déployer davantage de ressources et de mécanismes pour soutenir le financement, la distribution et la découvrabilité du contenu médiatique créé par les peuples autochtones. Certains ont suggéré que CBC/Radio-Canada soit un complément plutôt qu'un concurrent et qu'elle contribue à renforcer les capacités et à encourager cet aspect du contenu canadien. C'est à juste titre que la Commission de vérité et réconciliation du Canada a reconnu dans ses appels à l'action le rôle de CBC/Radio-Canada dans le soutien à la réconciliation et dans la représentation des diverses cultures, langues et perspectives des peuples et des communautés autochtonesNote de bas de page 172.

CBC/Radio-Canada offre une gamme de services à l'appui du contenu autochtone. Par exemple, elle dessert plus de cent collectivités nordiques et diffuse plus de 125 heures de contenu par semaine dans huit langues autochtones. Elle soutient aussi des événements qui célèbrent les récits autochtones et établissent des liens entre des auteurs et des élèves en plus de collaborer avec des communautés autochtones pour protéger le contenu radiophonique et télévisuel dans de nombreuses langues autochtones, et ce, depuis des décennies. Ses programmes de mentorat et de formation préparent les journalistes autochtonesNote de bas de page 173.

Il est capital de refléter les peuples et les communautés autochtones en faisant la promotion de leurs langues et de leurs cultures comme élément de la diversité canadienne. La loi devrait prévoir un rôle en ce sens pour CBC/Radio-Canada. De plus, le gouvernement devrait encourager CBC/Radio-Canada à explorer différentes initiatives et de nouvelles démarches, y compris des partenariats, la mise en commun de ressources, le mentorat, le renforcement des capacités et d'autres activités de soutien, pour collaborer avec les créateurs et les communautés autochtones.

Les recommandations sur l'élargissement du rôle de CBC/Radio-Canada visent la transformation du radiodiffuseur public en institution médiatique publique. Cette évolution l'encouragera peut-être à modifier la façon dont elle perçoit son rôle, en faisant les choses différemment plutôt qu'en faisant des choses différentes. Il y a probablement des occasions de partenariat avec d'autres institutions publiques, de prise de risques avec de nouvelles voix et idées, et de soutien des créateurs émergents. Par ailleurs, cette transformation exigera des fonds suffisants pour la réalisation du mandat et une structure de gouvernance qui permet de conserver l'indépendance en matière de journalisme, de création et de programmation, prévue par la loi. Ces questions sont abordées ci-dessous.

Recommandation 80 : Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée pour ajouter les éléments suivants au mandat de CBC/Radio-Canada :

Nous recommandons en outre que la loi soit modifiée pour que les missions et pouvoirs du radiodiffuseur public national lui permettent de mener à bien son mandat actualisé.

3.7.2 Revoir le modèle de financement

À l'heure actuelle, les sources de revenus de CBC/Radio-Canada sont multiples, la plus importante part provenant des crédits parlementaires (1 208 milliards de dollars, soit 68 % des revenus totaux, en 2017-2018). En plus des crédits parlementaires, CBC/Radio-Canada reçoit 318 millions en revenus publicitaires, 127 millions en revenus d'abonnement et 128 millions en revenus financiers, produits de placements et autres revenusNote de bas de page 174. CBC/Radio-Canada bénéficie indirectement du Fonds des médias du Canada, qui soutient les investissements des télédiffuseurs dans la programmation télévisuelle canadienne. En 2017-2018, les enveloppes de rendement et de développement de CBC/Radio-Canada s'élèvent à quelque 86 millions de dollarsNote de bas de page 175. Enfin, les productions dans lesquelles elle a investi ont reçu 60 millions en crédits d'impôt fédéral en 2017-2018Note de bas de page 176.

Le niveau de financement de CBC/Radio-Canada a fait l'objet de nombreux débats au fil du temps. Au cours des 15 dernières années, cinq rapports parlementaires ou gouvernementaux aux conclusions contradictoires ont été publiésNote de bas de page 177.

Plusieurs intervenants ont présenté des observations sur le calendrier, les niveaux et les sources de financement de CBC/Radio-Canada, insistant sur le besoin de prévisibilité et de stabilité. Beaucoup ont suggéré que l'affectation des fonds fédéraux soit pluriannuelle, pour améliorer la capacité de CBC/Radio-Canada de planifier et d'accroître son autonomie politique. D'autres ont demandé l'élimination de la publicité comme source de revenus, ce qui soulève la question d'une hausse compensatoire des crédits parlementaires.

Les crédits parlementaires sont établis annuellement; ils sont souvent caractérisés par des baisses et des hausses à court terme. Même si elle reçoit des fonds supplémentaires depuis 2016-2017, CBC/Radio-Canada a généralement connu des diminutions du financement fédéral, en partie parce que l'inflation n'est pas prise en considération. En ce qui a trait au financement des diffuseurs publics par habitant, le Canada se classait au 16e rang des 18 pays de l'OCDE en 2015-2016 et affichait du retard comparativement à plusieurs pays comparables (voir le tableau 3-11)Note de bas de page 178. En effet, le Canada consacre 29 $ à la radiodiffusion publique par habitant, alors que l'Australie et l'Irlande y consacrent chacun 55 $. Par ailleurs, le Royaume-Uni (au septième rang) et la France (au neuvième rang) dépensent respectivement 105 $ et 73 $. Si l'on tient compte du financement supplémentaire accordé à CBC/Radio-Canada à partir de 2016-2017, le financement canadien par habitant s'établit à 34 $. L'écart est encore grand avec le financement octroyé par des pays semblables. Il est à noter que la Corporación de Radio y Televisión Española, la NHK au Japon et l'Australian Broadcasting Corporation ne perçoivent pas de revenus publicitairesNote de bas de page 179.

Les services de la BBC au Royaume-Uni sont aussi offerts sans publicitéNote de bas de page 180.

Tableau 3-11 Financement public des diffuseurs publics par habitant en $ CA, 2016Note de bas de page *

Graphique à barres illustrant le financement public des diffuseurs publics par habitant en $ CA, 2016 (la description détaillée se trouve sous l'image)
Source : Ce graphique est fondé sur les données de Nordicity
Description du tableau 3-11
Financement public des diffuseurs publics par habitant en $ CA, 2016Note de bas de page *
$ CA par habitant
Suisse 196
Norvège 166
Danemark 145
Allemagne 135
Suède 126
Finlande 123
R.-U. 105
Autriche 98
France 73
Belgique 68
Japon 65
Espagne 56
Australie 55
Irlande 55
Italie 46
Canada 29
N.-Z. 14
É.-U. 4
Source : Ce graphique est fondé sur les données de Nordicity

Évidemment, le mandat et la situation des radiodiffuseurs publics varient énormément d'un pays à l'autre, ce qui influe sur leurs besoins en matière de financement. CBC/Radio-Canada est tenue de composer avec plusieurs facteurs qui font augmenter les coûts, comme la nécessité de fournir des services dans les deux langues officielles et l'étendue du territoire qu'elle doit couvrir.

Au chapitre 4 sont abordés les risques de mésinformation et la place accrue des entités médiatiques mondiales. Dans ce contexte, il est essentiel que l'institution médiatique publique de l'avenir soit dotée d'un mandat élargi et encouragée à prendre des risques sur le plan créatif, à représenter davantage la diversité du Canada (y compris les peuples autochtones et les deux communautés linguistiques de langue officielle), à accroître ses responsabilités à l'égard des nouvelles locales et internationales en plus de présenter les talents canadiens aux auditoires du monde entier.

La capacité de CBC/Radio-Canada à réussir sa transformation en institution médiatique publique dotée des caractéristiques distinctes que nous avons mentionnées est toutefois en partie compromise par sa dépendance envers la publicité, qui introduit inévitablement un impératif commercial dans son processus décisionnel. Comme nous l'avons écrit ci-dessus, une institution médiatique publique devrait chercher à présenter une diversité de contenu médiatique pour refléter le véritable portrait du Canada plutôt que de concentrer sa programmation autour d'une nécessité de tirer des revenus publicitaires. En outre, en raison de son attachement à la publicité, CBC/Radio-Canada se trouve sur une trajectoire de collision avec les radiodiffuseurs privés, voire avec les médias imprimés, puisque tous cherchent à obtenir des revenus publicitaires traditionnels, qui s'amenuisent, et sont en concurrence avec les géants du Web étrangers pour ce qui est de leurs activités en ligne. La réduction de la dépendance de CBC/Radio Canada envers les revenus publicitaires peut donner un peu d'oxygène aux télédiffuseurs privés.

Au fur et à mesure que CBC/Radio-Canada revêtira un caractère de plus en plus distinctif, il sera approprié pour elle de se défaire de ses activités publicitaires, en commençant par le contenu de nouvelles, et ce, dans le but d'éliminer complètement la publicité en cinq ans. Cette voie aura des conséquences financières qu'il faut aussi aborder.

L'élargissement du mandat de CBC/Radio-Canada pour en faire une institution médiatique nationale publique ne servirait à rien si elle ne recevait pas le financement suffisant pour jouer ce rôle. En outre, compte tenu des difficultés auxquelles elle se butera inévitablement, il est impératif que CBC/Radio-Canada ait le plus d'indépendance, de stabilité et de prévisibilité possible dans cet environnement en constante mutation. Dans ces circonstances, le gouvernement devrait conclure des engagements de financement à long terme avec CBC/Radio-Canada, pour au moins cinq ans, tout en veillant à ce que ceux-ci soient suffisants pour lui permettre de réaliser son nouveau mandat.

Recommandation 81 : Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée afin d'exiger que le gouvernement fédéral prenne des engagements de financement d'au moins cinq ans envers CBC/Radio-Canada, en fonction des discussions avec elle sur ses besoins de financement, notamment en ce qui a trait à la réalisation de son mandat actualisé et en tenant compte de l'inflation et des prévisions de recettes provenant de la publicité et des abonnements. Nous recommandons également à CBC/Radio-Canada d'éliminer graduellement la publicité de tous ses supports de diffusion au cours des cinq prochaines années, en commençant par les contenus de nouvelles.

3.7.3 Gouvernance et reddition de comptes

Si le paragraphe 46(5) de la Loi sur la radiodiffusion prévoit que CBC/Radio-Canada doit jouir de la liberté d'expression et de l'indépendance en matière de journalisme, de création et de programmation, CBC/Radio-Canada, comme toutes les entreprises journalistiques, mène ses activités sous la direction et la supervision de son président et est responsable devant son conseil d'administration. Contrairement aux entités privées, cependant, le président-directeur général, ainsi que les membres du conseil d'administration de CBC/Radio-Canada sont nommés par le GC.

CBC/Radio-Canada est également assujettie à la surveillance de plusieurs intervenants gouvernementaux. D'abord et avant tout, elle relève de la compétence du CRTC et est ainsi tenue d'obtenir des licences pour ses différents services de radiodiffusion. Elle fait annuellement rapport de toutes ses licences et doit les faire renouveler à leur expiration. CBC/Radio-Canada doit déposer un rapport annuel au ministre du Patrimoine canadien, qui le dépose devant les deux chambres du Parlement. Elle est également tenue de soumettre au ministre du Patrimoine canadien un plan d'entreprise qui couvre toutes ses activités, y compris ses investissements.

Dans le cadre du nouveau rôle envisagé pour elle, CBC/Radio-Canada aura besoin d'autant d'indépendance, de stabilité et de prévisibilité que possible dans cet environnement en constante mutation. C'est pourquoi l'affectation de son financement doit être pluriannuelle, dans le but d'accroître son autonomie et de lui permettre de conserver son indépendance en matière de journalisme, de création et de programmation prévue par la loi. Pour assurer davantage son indépendance, il faut en outre que la nomination du président-directeur général ainsi que des membres du conseil d'administration, y compris son président, soit libre de toute ingérence politique.

Récemment, le gouvernement a revu le processus de nomination de CBC/Radio-CanadaNote de bas de page 181. Il a notamment mis sur pied le Comité consultatif indépendant des nominations au Conseil d'administration de CBC/Radio-Canada, un organisme indépendant et non partisan qui a pour mandat de mener des processus de sélection guidés par des critères de mérite établis pour les besoins des nominations au conseil d'administration de CBC/Radio-Canada par le GC afin de donner au ministre du Patrimoine canadien des recommandations de candidats qualifiés pour ces nominations.

Il est clair que cette démarche a réduit les risques de nominations partisanes, mais elle n'a pas force de loi et pourrait être abandonnée un jour. Compte tenu du mandat élargi recommandé pour CBC/Radio-Canada, il est primordial de protéger son indépendance le plus possible et d'inscrire dans la loi la nécessité de maintenir un processus de nomination ouvert, transparent et axé sur les compétences en ce qui concerne les nominations par le GC aux postes de président-directeur général, de président du conseil d'administration et de membres du conseil d'administration.

Étant donné que CBC/Radio-Canada devrait avoir des responsabilités précises en vue de représenter toujours plus la diversité du pays, y compris les peuples autochtones et les deux communautés de langue officielle, le gouvernement devrait porter une attention particulière au processus afin de s'assurer qu'il continue de chercher des candidats de grande qualité qui reflètent véritablement le pays.

Recommandation 82 : Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée pour y inscrire la nécessité de maintenir un processus de nomination ouvert, transparent et axé sur les compétences des candidats en ce qui concerne les nominations par le gouverneur en conseil aux postes de président-directeur général, de président du conseil d'administration et de membres du conseil d'administration de CBC/Radio-Canada. Il devrait également être exigé que le processus de nomination assure la diversité, la parité entre les sexes et la représentation des groupes autochtones et minoritaires.

CBC/Radio-Canada devrait avoir la plus grande indépendance possible dans la réalisation de son mandat, mais elle doit être entièrement responsable de ses actes et de son utilisation des fonds publics. Actuellement, elle rend compte de certaines de ses activités au CRTC, dans son rapport annuel sur les conditions de ses licences ainsi que dans le cadre du processus de renouvellement. Cependant, bon nombre de ses activités, en particulier ses services numériques, ne sont pas assujetties à l'obligation de détenir une licence.

La démarche actuelle n'est pas adaptée au contexte d'évolution rapide dans lequel l'institution médiatique publique nationale sera exploitée. Tout d'abord, il s'agit d'une réglementation fragmentée fondée sur des licences accordées à des services de radiodiffusion précis, au sein de laquelle certains renseignements sont fournis dans différents formats à différents organismes de surveillance, et où les données sur les services numériques ne sont généralement pas publiques. En raison de cette situation, il est difficile de mener une évaluation exhaustive de la mesure dans laquelle CBC/Radio-Canada satisfait à son mandat.

Le cadre renouvelé des activités de la BBC peut inspirer la mise en place d'une démarche plus holistique. En 2017, l'Ofcom a été désignée première autorité de réglementation externe de la BBC en vertu d'une nouvelle charte royale qui établit la mission de la BBC, énonce les objectifs publics dont elle doit faire la promotion dans toutes ses activités de service public et fournit des principes directeurs relatifs à ses tâches et ses obligations générales, notamment l'engagement public, les incidences sur le marché, la transparence, la reddition de comptes, la diversité et la technologie.

La BBC est également régie par les modalités d'une entente avec le Secretary of State for Digital, Culture, Media and Sport, qui établit une série d'exigences, notamment les modalités de l'affectation de fonds publics sur cinq ans. L'entente offre des orientations quant à l'interprétation des objectifs publics prévus par la charte royale. Elle offre également des précisions sur les pouvoirs d'Ofcom, y compris une description générale du cadre de fonctionnement que l'organisme doit mettre en place, et établit les obligations de la BBC et d'Ofcom de créer des paramètres de mesures du rendement de la BBC.

Le cadre de fonctionnement contient les dispositions qu'Ofcom juge appropriées pour assurer l'efficacité de la réglementation des activités de la BBC prévues par la Charte et l'entente. Trois aspects sont pris en compte : le rendement de la BBC, sa conformité aux normes de contenu et ses incidences sur la concurrence au Royaume-Uni.

Le présent rapport recommande que la loi soit modifiée afin d'exiger que le gouvernement prenne des engagements de financement à long terme envers CBC/Radio-Canada, en fonction des discussions avec elle sur ses besoins de financement, notamment en ce qui a trait à la réalisation de son mandat actualisé. À l'instar de l'entente entre la BBC et le gouvernement britannique, ces discussions devraient former la base de l'entente conclue entre CBC/Radio-Canada et le ministère du Patrimoine canadien. L'entente prévoirait les modalités en vertu desquelles CBC/Radio-Canada recevrait un financement pluriannuel stable, les moyens par lesquels elle viserait à atteindre les objectifs établis à l'article 5 de la Loi sur la radiodiffusion et le mécanisme que CBC/Radio-Canada et le CRTC doivent mettre sur pied pour en mesurer le rendement sur tous ses supports de diffusion, de façon similaire au cadre de fonctionnement de la BBC.

Recommandation 83 : Nous recommandons que la Loi sur la radiodiffusion soit modifiée pour que le rôle du CRTC soit de surveiller toutes les activités de CBC/Radio-Canada liées au contenu, plutôt que d'accorder des licences à ses services individuels. Nous recommandons en outre que le CRTC présente chaque année au ministre du Patrimoine canadien un rapport sur l'état d'avancement de l'acquittement du mandat de CBC/Radio-Canada.

3.8 Reconnaître l'urgence d'agir

3.8.1 Exiger la contribution des entreprises de contenu médiatique en ligne

Comme décrit aux recommandations 56 et 61, ce rapport recommande que le CRTC réglemente certaines entreprises de contenu médiatique en ligne et impose des obligations quant à la production et à la découvrabilité de contenu canadien. Il est essentiel de procéder rapidement pour régler les iniquités dans le secteur audiovisuel créées par l'essor des services de programmation non réglementés offerts sur Internet qui ne sont assujettis à aucune obligation de contenu canadien. Il faut être conscient que la mise en œuvre de ces recommandations prendra du temps. En attendant l'adoption d'une nouvelle loi pour régler cet enjeu, dont l'entrée en vigueur risque de prendre beaucoup de temps, le CRTC devrait utiliser les pouvoirs dont il est déjà doté pour redresser la situation.

Cette inquiétude a été soulevée par certains intervenants qui ont insisté sur l'urgence de la situation et demandé des mesures immédiates, comme la révision de l'Ordonnance d'exemption relative aux entreprises de radiodiffusion de médias numériques, afin d'assurer la contribution des nouvelles entités avant l'entrée en vigueur de possibles modifications au cadre législatif.

Comme il en a été fait état, la capacité du secteur traditionnel de la radiodiffusion de contribuer à la production de contenu canadien est en déclin. Au moment où les revenus publicitaires vont de plus en plus vers Internet et où les revenus d'abonnement des EDR continuent de diminuer, l'aide à la production canadienne de qualité supérieure va se retrouver en péril. La situation est sérieuse et des mesures doivent être prises avant la modification de la Loi sur la radiodiffusion. Il est particulièrement important de régler cette situation en ce qui a trait à la programmation canadienne de divertissement. Il s'agit de la forme la plus coûteuse de programmation canadienne et qui implique le plus grand risque. Par conséquent, il est recommandé avec insistance que des mesures soient prises le plus rapidement possible. En vertu de la Loi sur la radiodiffusion actuelle, le CRTC peut modifier l'OEMN pour imposer des conditions d'exemption à certaines catégories de services de programmation en ligne. L'utilisation du pouvoir d'exemption ne constitue pas la démarche à privilégier pour établir les conditions et les règles fondamentales des entreprises de contenu médiatique à long terme. Une fois la modification de la loi complétée, c'est le système d'enregistrement qui constituera la façon optimale de réglementer ces services.

Cependant, compte tenu de l'urgence de la situation et dans l'attente de l'adoption de modifications législatives, le CRTC devrait aborder l'enjeu dès maintenant en imposant des conditions d'exemption aux entreprises de programmation en ligne. Pour ce faire, le gouvernement peut donner des instructions au Conseil afin qu'il utilise ses pouvoirs pour régler la question. Cette mesure permettra, à court terme, d'imposer des exigences de contenu canadien aux services de diffusion en continu qui offrent une programmation de divertissement au public.

Nous avons conclu que le CRTC possède actuellement la compétence nécessaire pour agir comme proposé, sans modification législative.

Recommandation 84 : En attendant l'adoption de modifications législatives, nous recommandons au gouvernement de délivrer de toute urgence à l'autorité de réglementation un décret d'instructions l'exhortant à tenir une audience et à produire une nouvelle ordonnance d'exemption pour imposer des obligations aux entreprises de programmation en ligne qui génèrent un certain revenu minimal au Canada.

À cette fin, le libellé suivant est proposé :

Projet de décret d'instructions au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes portant sur les contributions équitables relativement aux revenus de services de radiodiffusion canadiens
  1. Décret d'instruction au CRTC (contributions équitables).
  2. Les définitions qui suivent s'appliquent au présent décret.

    CRTC Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes.

    Entreprise de programmation en ligne Entreprise de programmation qui diffuse du contenu sur Internet ou à laquelle on accède par Internet, qui n'offre pas principalement du contenu généré par les utilisateurs, et dont les revenus canadiens de programmation ont excédé 10 millions de dollars au cours de l'année précédente.

    Programmation canadienne Programmation considérée comme canadienne en vertu de l'Avis public CRTC 2000-42, tel qu'il est modifié.

    Revenus canadiens de programmation

    1. Revenus tirés d'abonnés canadiens pour la diffusion de programmation, sous réserve que, si les revenus sont liés à la prestation d'autres biens ou services ainsi qu'à l'abonnement au service de programmation, le CRTC peut déterminer la proportion des revenus liés à la prestation des services de programmation;
    2. Revenus tirés d'annonceurs ou de leurs représentants, relativement à la publicité incluse dans le service de programmation envoyée aux Canadiens ou l'accompagnant.
  3. Il est ordonné au CRTC de modifier l'Ordonnance d'exemption relative aux entreprises de radiodiffusion de médias numériques, en annexe de l'Ordonnance de radiodiffusion CRTC 2012-409, pour exclure les entreprises de programmation en ligne de l'article 2 de cette ordonnance.
  4. Il est ordonné au CRTC de formuler une nouvelle ordonnance d'exemption applicable aux entreprises de programmation en ligne qui exige, à titre de condition d'exemption, que :
    1. l'entreprise apporte une contribution financière significative à la production de programmation canadienne calculée selon un pourcentage de ses revenus canadiens de programmation;
    2. si le CRTC le détermine, l'entreprise soutient la découvrabilité de la programmation canadienne qu'elle propose;
    3. l'entreprise prend d'autres mesures, suivant ce que le CRTC établit, pour soutenir la production de programmation canadienne;
    4. l'entreprise soumet des renseignements sur ses activités, suivant ce qu'exige le CRTC.

3.8.2 Appliquer la taxe de vente aux entreprises de contenu médiatique étrangères

Le gouvernement peut également agir immédiatement en ce qui concerne la taxe de vente. Les entreprises canadiennes de contenu médiatique en ligne sont tenues de percevoir la TPS/TVH, alors que ce n'est pas le cas des entreprises étrangères. Voilà qui désavantage les sociétés canadiennes du point de vue tarifaire.

Presque toutes les parties intéressées ont déclaré qu'elles étaient favorables à l'application de la TSP/TVH aux entreprises étrangères de contenu médiatique qui offrent des biens ou des services numériques aux Canadiens et aux Canadiennes. Un nombre croissant d'autorités nationales, notamment en Australie et dans les pays de l'Union européenne, exigent qu'une telle taxe soit perçue si l'acheteur se trouve sur leur territoire. Le Québec et la Saskatchewan exigent également des fournisseurs étrangers qu'ils perçoivent et remettent la taxe de vente provinciale lorsqu'ils offrent des services aux consommateurs canadiens situés dans l'une et l'autre de ces provinces.

Le modèle de réglementation et de soutien au contenu canadien mis de l'avant dans ce rapport est enraciné dans le concept d'équité. Conformément à ce principe directeur, l'application inéquitable des règles comme c'est actuellement le cas en ce qui concerne la TPS/TVH doit cesser.

Recommandation 85 : Nous recommandons que le gouvernement fédéral exige que les entreprises étrangères de contenu médiatique perçoivent et remettent la TPS/TVH.

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4. Améliorer les droits des Canadiens et des Canadiennes et renforcer leur confiance dans l'environnement numérique

4.1 Introduction

Les technologies de communication offrent d'innombrables possibilités d'entrer en contact avec des idées, des opinions, des contenus, des nouvelles et des informations, des personnes, des cultures, des services ainsi que des débouchés économiques, et ce, tant à l'échelle internationale que locale. De plus en plus de Canadiens et de Canadiennes ont une vie branchée, car les technologies permettent des expériences utilisateur plus personnalisées, une livraison plus efficace de produits et de services ainsi qu'un accès sans précédent en matière d'information et de divertissement.

En règle générale, les Canadiens et les Canadiennes sont enthousiastes des technologies de communication, qu'il s'agisse de services de diffusion vidéo en continu, de balados, de services de partage de contenus ou de médias sociaux, d'une part, et, d'autre part, d'une multitude d'applications installées dans leurs appareils, à la maison, sous la forme de technologies intelligentes (enceintes et téléviseurs, jouets et électroménagers), ainsi que sur leur personne (dispositifs de type prêt-à-porter). Les utilisateurs adoptent ces technologies parce qu'elles leur permettent d'en faire plus, plus facilement : communiquer plus, apprendre plus, visionner et écouter plus, partager plus, socialiser plus, mieux surveiller leur santé, magasiner plus et relaxer plus. L'intelligence artificielle et l'informatique cognitive façonnent et personnalisent l'expérience utilisateur en fonction des circonstances propres à chaque utilisateur. Tout devient connecté et lié à la connaissance.

Les technologies sur lesquelles se fonde ce monde connecté caractérisé par l'intelligence ambiante reposent en grande partie sur l'accès à des informations personnelles aux fins de personnaliser l'expérience utilisateur dans le cadre d'une compétition pour son attention. De nos jours, des technologies considérées comme essentielles dans la vie quotidienne de tout un chacun sont à risque d'être utilisées aux fins de les manipuler et peuvent les mésinformer, miner les valeurs collectives et les institutions canadiennes, et porter atteinte à la dignité et la sécurité des personnesNote de bas de page 182.

Plusieurs des technologies désormais incontournables pour la plupart des Canadiens et des Canadiennes se caractérisent par l'omniprésence récente d'un nombre restreint de sociétés d'envergure mondiale en mesure de mettre à profit les effets de réseau et les acquisitions pour dominer les marchés. Il en résulte une asymétrie dans les relations entre ces fournisseurs de services et les utilisateurs. Les utilisateurs individuels se trouvent pratiquement impuissants pour négocier les conditions de service et n'ont souvent pas accès à de réelles solutions de rechange.

Les données sont devenues une nouvelle monnaie. Les renseignements émanant des utilisateurs sont obtenus par les fournisseurs de services numériques comme une forme non pécuniaire de rémunération. En accumulant de telles mégadonnées, les fournisseurs de services se trouvent en position de mieux connaître les utilisateurs et, à partir de la valeur ainsi créée, proposer des expériences plus personnalisées ainsi que des publicités plus ciblées, ce qui constitue une importante source de revenus. Pour les grands fournisseurs de services numériques, TRADUCTION « les données sont au coeur du pouvoirNote de bas de page 183 ».

L'environnement numérique concerne désormais « tout ce qui compose notre société — nos institutions démocratiques, notre santé et notre mieux-être, l'éducation, l'accès à l'information et les institutions médiatiques ainsi que la dignité entre autresNote de bas de page 184 ». Mais les Canadiens et les Canadiennes ont beau s'enthousiasmer des possibilités et adopter les technologies actuelles de communication, leur niveau de confiance dans l'environnement numérique demeure faible. Il y a de plus en plus de scepticisme à l'égard de la capacité des individus de contrôler leurs renseignements personnels et d'avoir une influence sur leur traitement.

Sans confiance à l'égard de l'environnement numérique, sont en péril les promesses de progrès social et économique espéré du déploiement des technologies de communication.

Ce chapitre traite des questions relatives aux droits des consommateurs, à la sécurité, à l'accessibilité et à la vie privée. Il insiste sur l'importance de donner une voix aux Canadiens et aux Canadiennes marginalisés de tous les milieux sociaux. Il formule plusieurs recommandations de modifications législatives dans l'optique d'améliorer les droits des Canadiens et des Canadiennes et de renforcer leur confiance dans l'environnement numérique.

Les incidences sociales de la transformation technologique font échos à des dimensions dépassant largement les lois que nous avons été chargés de réviser. La portée de ces enjeux peut s'étendre bien au-delà d'un seul domaine du droit. Plusieurs considérations ont guidé la réflexion sur ces enjeux :

4.2 Assurer un accès sans obstacle aux services de communication

La question de l'universalité des services de télécommunication est examinée au chapitre 2. On y recommande des mesures afin d'améliorer le déploiement de la capacité à large bande au Canada. Ces recommandations découlent de la prémisse que les Canadiens et les Canadiennes, quel que soit le lieu où ils ou elles vivent, doivent bénéficier d'un accès abordable et sans entrave à des réseaux de grande qualité fiables et sécuritaires. Le renforcement de la capacité de tous de participer à la vie connectée et la promotion de la liberté d'expression requièrent que tous les Canadiens et toutes les Canadiennes aient accès à la connectivité à large bande.

Dans la présente section, l'attention est portée sur des mesures permettant d'éliminer d'autres obstacles à la vie connectée, notamment l'abordabilité des services de télécommunication pour les Canadiens et Canadiennes marginalisés de divers milieux sociaux et l'accessibilité des communications pour les personnes handicapées.

4.2.1 Assurer l'abordabilité des services de télécommunication pour les Canadiens et Canadiennes marginalisés de divers milieux sociaux

Lorsqu'un service essentiel de communication s'avère inabordable, il en résulte un obstacle de taille pour des personnes marginalisées de divers milieux sociaux, en raison de facteurs d'oppression comme la race, le sexe, les revenus, le statut citoyen, le handicap, l'orientation sexuelle ou l'âge. Même lorsque la connectivité est accessible, ces personnes n'ont pas nécessairement les moyens de se payer des services, ce qui contribue à les marginaliser encore plus.

L'abordabilité s'entend généralement de la capacité d'un consommateur de payer pour obtenir un bien ou service donné. De plus, TRADUCTION « la proportion du revenu disponible qui est allouée à ce bien ou service en particulier tend à baisser à mesure que le revenu augmente, tandis que la part du revenu qui est allouée à des luxes tend à augmenter lorsque le revenu augmenteNote de bas de page 187 ». Pour sa part, le CRTC définit l'abordabilité comme « la part de leurs revenus que les consommateurs doivent dépenser en rapport avec : a) les tarifs des services à large bande et b) les niveaux de revenus des ménagesNote de bas de page 188 ».

L'actuel cadre législatif et réglementaire reconnaît le principe de l'abordabilité. Le principe est au nombre des neuf objectifs de la politique énoncée au paragraphe 7b) de la Loi sur les télécommunications. Plus précisément, la disposition énonce la nécessité de « permettre l'accès aux Canadiens dans toutes les régions — rurales ou urbaines — du Canada à des services de télécommunication sûrs, abordables et de qualité ». Le sous-alinéa 1a)(i) des Instructions de 2006 relativement à la mise en œuvre de la politique de télécommunicationNote de bas de page 189 demande au CRTC de mettre en œuvre les objectifs de cette politique en se fiant au libre jeu du marché dans la plus grande mesure du possible. Le paragraphe 1a) des Instructions de 2019 relativement à la mise en œuvre de la politique de télécommunication Note de bas de page 190 préconise d'encourager la concurrence et l'innovation ainsi que l'abordabilité tout en préservant les intérêts des consommateurs. Il exige que le CRTC évalue dans quelle mesure ses décisions « favorisent l'abordabilité et des prix plus bas, notamment lorsque les fournisseurs de services de télécommunication exercent un pouvoir de marché » et « font en sorte qu'un accès abordable à des services de télécommunication de haute qualité soit disponible dans toutes les régions du Canada, notamment les régions rurales ».

Aussi, la Charte canadienne du numérique : La confiance dans un monde numérique (la Charte du numérique) énonce que « [t]ous les Canadiens auront des chances égales de participer au monde numérique et disposeront des outils nécessaires pour ce faire, c'est-à-dire l'accès, la connectivité, la littératie et les compétencesNote de bas de page 191 ».

Le CRTC a généralement tenu pour acquis que la concurrence est suffisante pour protéger les intérêts des utilisateurs de télécommunication et s'est largement abstenu de réglementer la tarification des services de télécommunication de détail. Cependant, il a mis en œuvre certaines mesures ciblées en matière d'abordabilité. Par exemple, dans sa décision rendue en 2018 sur les forfaits de données à moindre coût, le CRTC a ordonné aux entreprises nationales de services sans fil de déposer des propositions de forfaits nationaux de données seulement à moindre coût pour les services sans fil mobilesNote de bas de page 192.

En radiodiffusion, le CRTC a exigé que les entreprises de distribution de radiodiffusion proposent un service d'entrée de gamme à un prix maximal de 25 $ par moisNote de bas de page 193. Cette exigence est particulièrement importante, car la popularité de la télévision par la voie des ondes — historiquement, une solution de rechange gratuite et facilement accessible par rapport aux abonnements à la télévision par câble, par satellite ou par protocole Internet — a reculé pour ne représenter aujourd'hui qu'environ 7 % du marchéNote de bas de page 194.

Le gouvernement fédéral a mis en œuvre un certain nombre de programmes visant à assurer qu'un plus grand nombre de familles canadiennes et de jeunes Canadiens et Canadiennes aient accès à des ressources par Internet. Figurent parmi ces programmes « Ordinateurs pour les écoles »Note de bas de page 195 et « Ordinateurs pour l'excellence Canada »Note de bas de page 196 de même que le programme « Familles branchées »Note de bas de page 197 dirigé par l'industrie. Plusieurs grands fournisseurs de services ont aussi proposé, sur une base volontaire et limitée, des programmes qui offrent aux familles à faible revenu la possibilité de souscrire des forfaits Internet à moindre coût.

En dépit de la croissance rapide de la disponibilité de l'infrastructure à large bande, des Canadiens et des Canadiennes subissent encore la fracture numérique. Il subsiste un écart important entre ceux qui ont accès à Internet à large bande et pouvant de ce fait participer pleinement à la société, et ceux de divers milieux sociaux qui n'y ont aucun accès ou un accès inadéquat et qui se trouvent exclus et davantage marginalisés d'une participation pleine et entière à la société. La fracture est particulièrement prononcée entre les ménages à faible revenu et les ménages à revenu élevé. Un nombre disproportionné de personnes à faible revenu et de personnes marginalisées sont incapables de se payer un accès à InternetNote de bas de page 198. Voilà des personnes privées d'accès à des services qui sont devenus essentiels autant pour les besoins de la vie quotidienne que pour la participation sociale et économique.

Les peuples et communautés autochtones sont particulièrement touchés par la fracture numérique. L'abordabilité et l'accessibilité des télécommunications pour les peuples et communautés autochtones commandent une attention particulière, tenant compte des circonstances que vivent les peuples autochtones, qui peuvent être imputées à la fois aux conséquences du colonialisme historique et aux clivages actuels entre les communautés autochtones et non autochtones.

Les conséquences des carences dans l'accès aux services essentiels de communication sont très élevées à la fois sur les plans individuel et sociétal. Pour développer une société pleinement inclusive, tous les Canadiens et toutes les Canadiennes — y compris les personnes marginalisées de divers milieux sociaux et les peuples autochtones — doivent avoir accès à une connectivité conséquente avec leurs besoins.

Plusieurs recommandations ont été présentées dans ce rapport pour assurer l'abordabilité et plusieurs mesures sont déjà en place pour améliorer l'abordabilité pour les Canadiens marginalisés de divers milieux sociaux. Une approche plus systématique est requise. Des modifications législatives obligeant à un examen en continu de l'abordabilité et dotant le CRTC de l'autorité d'agir, lorsque nécessaire, contribueront à améliorer la connectivité pour les personnes faisant partie de ces populations.

Recommandation 86 : Nous recommandons que la Loi sur les télécommunications soit modifiée afin d'obliger le CRTC à vérifier périodiquement si les services de télécommunication sont fournis à des prix abordables et, au besoin, à mettre en œuvre des mesures pour améliorer leur abordabilité pour les Canadiens et les Canadiennes marginalisés de divers milieux sociaux.

4.2.2 Améliorer l'accessibilité des services de communication pour l'ensemble de la population canadienne

Il est essentiel que les services de communication soient pleinement accessibles et inclusifs pour l'ensemble des Canadiens et des Canadiennes. Un certain nombre de dispositions législatives et réglementaires ont été adoptées concernant l'accessibilité.

À l'heure actuelle, les lois canadiennes sur les communications reconnaissent l'importance de l'accessibilité, mais à des degrés variables. L'article 7 de la Loi sur les télécommunications énonce deux objectifs connexes : « permettre l'accès aux Canadiens dans toutes les régions — rurales ou urbaines — du Canada à des services de télécommunications sûrs, abordables et de qualité » [paragraphe 7b)] et « satisfaire les exigences économiques et sociales des usagers des services de télécommunications » [paragraphe 7h)]. L'alinéa 3(1)p) de la Loi sur la radiodiffusion énonce un objectif visant à offrir « une programmation adaptée aux besoins des personnes atteintes d'une déficience, au fur et à mesure de la disponibilité des moyens ». En vertu du paragraphe 5(1.1) de la Loi sur la radiocommunication, dans l'exercice des pouvoirs conférés par la loi, le ministre de l'Industrie « peut aussi tenir compte » des objectifs de la politique canadienne de télécommunication. Tandis que les Instructions de 2006 relativement à la mise en œuvre de la politique de télécommunication ne font aucunement mention de l'accessibilité, les instructions de 2019 ordonnent au CRTC de tenir compte de la mesure dans laquelle ses décisions « renforcent et protègent les droits des consommateurs dans leurs relations avec les fournisseurs de services de télécommunication, notamment les droits ayant trait à l'accessibilité ».

Le CRTC a reconnu qu'un accès à large bande fiable améliore la qualité de vie au quotidien de personnes handicapées en leur donnant un meilleur accès à des applications Internet qui facilitent la communication, le travail et l'accessibilité aux biens et servicesNote de bas de page 199.

Le CRTC a également imposé certaines exigences aux fournisseurs de services de télécommunication ainsi qu'aux entreprises de distribution de radiodiffusion afin d'améliorer l'accessibilité de l'information et des services qu'ils proposentNote de bas de page 200. Ils doivent notamment fournir des combinés répondant aux besoins des personnes qui sont aveugles ou malvoyantes et doivent améliorer la qualité du sous-titrage pour les personnes qui sont Sourdes ou malentendantes. Pour améliorer l'accessibilité et la qualité de l'expérience télévisuelle offerte aux personnes qui sont aveugles ou malvoyantes, le CRTC exige que les télédiffuseurs rendent la vidéodescription plus accessible afin de permettre aux Canadiens et aux Canadiennes qui sont aveugles ou malvoyants de mieux comprendre ce qui se déroule à l'écran. Aussi, le Règlement sur la distribution de radiodiffusion exige des entreprises de distribution de radiodiffusion qu'elles rendent accessibles des boîtiers de décodage et des télécommandes à leurs abonnés ayant des handicaps de motricitéNote de bas de page 201.

Pour mieux combler les lacunes dans les services de télécommunication offerts aux Canadiens et aux Canadiennes qui sont Sourds ou malentendants, le CRTC a imposé l'offre de services de relais vidéo, qui permettent aux personnes de faire des appels téléphoniques en utilisant la langue des signes par l'intermédiaire d'un agent d'interprétationNote de bas de page 202. En 2018, le CRTC a mis à jour le cadre réglementaire applicable aux services de relais téléphonique (SRT) pour permettre à toutes les personnes qui sont Sourdes, devenues Sourdes, malentendantes ou affectées d'un trouble de la parole de continuer de pouvoir faire et recevoir des appels téléphoniques.

Le CRTC oblige la plupart des télédiffuseurs à offrir du sous-titrage pour toutes les émissions qu'ils diffusent pendant la journée. Pour les personnes qui sont Sourdes ou malentendantes, le sous-titrage représente un lien crucial donnant accès aux nouvelles et à d'autres types de programmation. De plus, le sous-titrage peut améliorer la compréhension et l'alphabétisation chez l'enfant et chez l'adulteNote de bas de page 203.

Depuis avril 2018, le CRTC exige que tous les fournisseurs de services sans fil participent au Système national d'alertes au public (SNAP). Les réseaux LTE sont utilisés pour diffuser des messages d'alerte d'urgence sans fil sous forme de messages texte. Bien que des alertes sous d'autres formes puissent être diffusées pour les personnes qui sont aveugles, malvoyantes, Sourdes ou malentendantes, ce ne sont pas toutes les autorités d'alerte ou tous les dispositifs d'alerte qui peuvent produire ou recevoir ces formats.

Des fournisseurs de services de télécommunication mettent actuellement à niveau leurs réseaux en préparation de la prochaine génération de services de messagerie vocale et de messagerie texte 9-1-1 (9-1-1PG). Les services 9-1-1PG rehausseront l'accessibilité en permettant aux utilisateurs de diffuser en continu des vidéos d'urgence, de transmettre des photos de dommages consécutifs à un accident et d'acheminer des renseignements médicaux personnels. Le service de texto au 9-1-1 sera aussi accessible à l'ensemble de la population. C'est un service qui est déjà offert à celles et ceux qui sont Sourds, malentendants ou affectés d'un trouble de la paroleNote de bas de page 204.

La Loi canadienne sur l'accessibilité (LCA), entrée en vigueur en juin 2019, a introduit de nouvelles exigences générales et sectorielles qui s'appliquent à des matières de compétence fédérale, dont les services de radiodiffusion et de télécommunication. Des mesures propres au secteur des communications incluent l'exigence pour ces entreprises de préparer et de publier des plans sur l'accessibilité couvrant diverses questions, conformément à la réglementation du CRTC. De plus, cette loi impose aux entités réglementées l'obligation de consulter des personnes handicapées dans la préparation de ces plans.

En outre, la LCA introduit des modifications à la Loi sur les télécommunications et à la Loi sur la radiodiffusion qui autorisent le CRTC à administrer et à appliquer la LCA, tout en investissant le CRTC du pouvoir d'exempter, pendant une période limitée, toute entité réglementée ou catégorie d'entités réglementées de l'application des principales exigences. Aussi, la LCA modifie l'article 13 de la Loi sur le CRTC pour exiger la production de rapports annuels sur les activités (enquêtes, inspections et ordonnances) menées en vertu de la Loi sur les télécommunications et de la Loi sur la radiodiffusion pour reconnaître, prévenir et éliminer des obstacles, au sens défini par la LCA. Ces rapports doivent notamment inclure des observations du Conseil concernant la question de savoir si les activités menées en vertu de la LCA ont révélé « des questions systémiques ou émergentes en matière de reconnaissance et d'élimination d'obstacles et de prévention de nouveaux obstacles ».

De plus, en août 2019, des organismes responsables de l'application de la LCA, dont le CRTC, ont annoncé la mise sur pied du Conseil des organismes fédéraux responsables de l'accessibilité afin de prendre « des mesures pour impliquer les intervenants, y compris les personnes directement concernées, afin que les expériences vécues des personnes handicapées informent les travaux du ConseilNote de bas de page 205 ».

Diverses mesures sont en place dans des administrations comparables pour assurer que les personnes handicapées peuvent avoir accès à des services de radiodiffusion et de télécommunication. En radiodiffusion, ces services incluent le sous-titrage, la vidéodescription et la diffusion de messages d'urgence. Dans les télécommunications, des mesures d'accessibilité incluent l'accès à des services de relais, des services d'urgence et des dispositifs accessibles. La législation au Royaume-Uni comprend des dispositions qui assurent que les personnes handicapées sont en mesure de gérer leurs factures et leurs paiements, tandis que, aux États-Unis, la Federal Communications Commission (FCC) offre un centre d'échange d'information sur des dispositifs et services accessibles.

En plus de mesures d'accessibilité précises, certaines administrations ont intégré l'expertise en matière d'accessibilité dans l'autorité de réglementation des communications afin de prodiguer de façon proactive des conseils sur des questions d'accessibilité dans des politiques réglementaires. Par exemple, la FCC compte un bureau des droits des personnes handicapées (Disability Rights Office) qui fournit des conseils d'expert ainsi que de l'aideNote de bas de page 206. Dans la même veine, au Canada, l'Office des transports du Canada (OTC) a créé un Comité consultatif sur l'accessibilité formé de représentants de la communauté des personnes ayant une déficience et de l'industrie des transports ainsi que d'autres parties intéressées. Ce comité consulte régulièrement sur des questions d'accessibilité et aide l'OTC à « élaborer des règlements, des codes de pratiques et des lignes directrices à l'intention de l'industrie en matière d'accessibilitéNote de bas de page 207 ». L'OTC finance aussi la participation des représentants siégeant au Comité consultatif sur l'accessibilité à un large éventail de groupes et de parties prenantes en matière d'accessibilité. Cette participation vise à encourager un meilleur partage de l'information, à permettre à l'industrie et à l'organisme de réglementation de mieux comprendre les besoins en matière d'accessibilité et à travailler directement à éliminer des obstacles qui font entrave aux Canadiens et aux Canadiennes en situation de handicap.

La LCA constitue un important pas vers la création d'un Canada sans obstacle. Malgré un certain nombre de mesures qui sont en place aujourd'hui, plusieurs obstacles à l'accessibilité des communications persistent. Vu l'importance des services de communication dans la vie quotidienne des Canadiens et des Canadiennes, il faut que la législation canadienne régissant le secteur des communications enchâsse et promeuve l'accessibilité des services de communication au-delà de la LCA.

Recommandation 87 : Nous recommandons que les objectifs de la Loi sur les télécommunications et de la Loi sur la radiodiffusion soient modifiés pour assurer l'accessibilité des services visés par ces lois respectives aux personnes en situation de handicap, afin de reconnaître l'importance d'un accès sans entrave aux services de communication et d'en renforcer l'accessibilité au-delà des dispositions de la Loi canadienne sur l'accessibilité.
Recommandation 88 : Nous recommandons que la Loi sur le CRTC soit modifiée pour exiger que le CRTC crée et finance la participation d'un comité consultatif sur l'accessibilité qui se réunit au moins une fois par année et publie des rapports sur ces séances. De plus, nous recommandons qu'un délégué de ce Comité consultatif sur l'accessibilité soit membre d'office du Comité consultatif sur l'intérêt public recommandé à la recommandation 15 du présent rapport.

4.2.3 Encourager la littératie numérique et médiatique

La littératie numérique et médiatique fait référence à la capacité d'accès, d'analyse, d'évaluation et de création de contenu sous diverses formesNote de bas de page 208. Elle peut aider des Canadiens et des Canadiennes à mieux comprendre l'environnement numérique et les outiller de compétences leur permettant d'apporter leur contribution à une société et à une économie concurrentielles et innovantes. La littératie numérique et médiatique représente aussi un important moyen permettant aux utilisateurs de comprendre leurs droits, d'être sensibilisés aux risques associés aux activités en ligne et de saisir comment les technologies peuvent être bien utilisées ou mal utilisées, et ainsi les mésinformer et les manipuler.

Aucune des lois en matière de communications n'aborde directement la littératie numérique et médiatique. L'article 7 de la Loi sur les télécommunications inclut un objectif de politique de « satisfaire les exigences économiques et sociales des usagers des services de télécommunication ». Cette disposition peut être invoquée comme fondement législatif pour faire la promotion de la littératie numérique. Dans ses objectifs, la Loi sur la radiodiffusion reconnaît que la programmation éducative « fait partie intégrante du système canadien de radiodiffusion ». La Charte du numérique affirme que « [t]ous les Canadiens auront des chances égales de participer au monde numérique et disposeront des outils nécessaires pour ce faire, c'est-à-dire l'accès, la connectivité, la littératie et les compétencesNote de bas de page 209 ».

Dans le cadre de son examen des services de télécommunication de base, le CRTC a constaté qu'il « existe des écarts sur le plan des compétences en littératie numérique, et qu'il s'agit là d'un facteur pouvant contribuer à limiter la capacité des consommateurs à participer à l'économie et à la société numériques, et que le fait de refermer cet écart permettrait d'optimiser les avantages potentiels pour les Canadiens ». Cependant, il a conclu que « la responsabilité de cette question qu'est la littératie numérique ne s'inscrit pas dans le mandat central du Conseil » et que « [p]lusieurs acteurs œuvrent dans le domaine de la littératie numérique, et une meilleure coordination entre ces acteurs s'avère nécessaire pour remédier à ces écartsNote de bas de page 210 ».

Il y a eu plusieurs études réalisées sur la littératie numérique, plusieurs programmes fédéraux, provinciaux et non gouvernementaux, en plus de nombreux appels à l'action. Récemment, dans son rapport intitulé « Démocratie menacée : risques et solutions à l'ère de la désinformation et du monopole des données », le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique (ETHI) a recommandé de hausser les investissements dans les initiatives au soutien de la littératie numériqueNote de bas de page 211. Notamment, depuis 25 ans, HabiloMédias, un organisme national bilingue à but non lucratif, mène des recherches et met au point des outils d'apprentissage pour initier les enfants et les jeunes Canadiens à la pensée critique et les aider à acquérir les compétences en littératie numérique dont ils auront besoin pour participer pleinement à l'économie et à la société numériques. HabiloMédias collabore avec un grand éventail de partenaires à travers le pays et ses programmes de littératie numérique sont utilisés dans des milliers d'écoles du paysNote de bas de page 212.

Malgré cet important travail, le Canada ne dispose pas d'un plan national cohérent et coordonné en matière de littératie numérique. De plus, une approche concertée avec les autorités provinciales et territoriales est nécessaire.

En revanche, dans le secteur financier, le gouvernement fédéral a fait de la littératie financière une priorité, notamment en établissant un groupe de travail en 2009Note de bas de page 213 et en créant un organisme de réglementation, l'Agence de la consommation en matière financière du Canada (ACFC). La mission de l'ACFC a été élargie au fil du temps afin d'y inclure un large éventail de mesures de protection financière des consommateurs, la surveillance des entités financières sous réglementation fédérale, l'éducation financière des consommateurs de même que la recherche et l'observation de tendances. Tout cela a été en bonne partie menée par le chef du développement de la littératie financière, qui est chargé de l'élaboration de la Stratégie nationale pour la littératie financière. Le gouvernement fédéral a également travaillé avec les provinces et les territoires afin d'assurer la coordination des efforts dans ce domaine.

Malgré l'absence d'une approche entièrement cohérente, plusieurs autres juridictions ont reconnu l'importance de la littératie numérique et médiatique dans le secteur des communications. Par exemple, au Royaume-Uni, la loi de 2003 sur les communications impose explicitement à l'Ofcom l'obligation de faire la promotion de la littératie médiatique et de mener de la recherche sur l'état de la littératie médiatique au Royaume-Uni. La directive « Services de médias audiovisuels » de l'Union européenne exige des fournisseurs de services de médias qu'ils fassent la promotion du développement de la littératie médiatique, aident les citoyens à faire une utilisation efficace des technologies et fassent une évaluation critique de contenu médiatiqueNote de bas de page 214. En France, le site WebNote de bas de page 215 « Clés de l'audiovisuel » du Conseil supérieur de l'audiovisuel fournit beaucoup d'information aux consommateurs sur l'environnement médiatique audiovisuel en France et la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) prodigue des conseils sur la gestion et la protection de données personnelles en ligneNote de bas de page 216. Dans son site Web, l'Australian eSafety Commission offre des conseils détaillés aux citoyens sur des questions relatives à l'utilisation sécuritaire des médias en ligneNote de bas de page 217. De même, aux États-Unis, la Commission fédérale des communications fournit de l'information sur l'accès, l'utilisation et la protection des consommateurs relativement à divers services de radiodiffusionNote de bas de page 218.

Dans un univers médiatique connecté dans lequel chaque individu peut se trouver à risque d'être exposé à des contenus ou des pratiques pouvant lui être préjudiciables, il faut déployer ici au Canada des efforts pour faire améliorer la littératie numérique et médiatique.

Recommandation 89 : Nous recommandons que le gouvernement fédéral, de concert avec les autorités provinciales et territoriales, mette au point une stratégie nationale de littératie numérique afin de permettre aux utilisateurs des communications et des services numériques de faire des choix éclairés et de mener leurs activités en ligne en toute sécurité. Nous recommandons en outre que la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiodiffusion soient modifiées afin d'accorder au CRTC le pouvoir d'examiner la littératie numérique et médiatique, et d'en rendre compte.

Examiner l'incidence de la collecte et de l'utilisation des données

Comme expliqué dans la section 4.1, les Canadiens et les Canadiennes devraient avoir — mais n'ont toujours pas — un niveau élevé de confiance dans l'environnement numérique. Lorsqu'il y a un déficit de confiance, il y a risque que des utilisateurs cherchent à se débrancher ou en viennent à exiger des règles plus strictes ayant un potentiel d'inhiber l'innovation ou de compromettre d'autres valeurs collectives comme la liberté d'expression.

La confiance ne peut se développer que si la population canadienne est convaincue que les fournisseurs de services respectent la dignité humaine et les autres principes d'une société libre et démocratique. Au nombre de ces principes, il y a celui de la protection de la vie privée des utilisateurs, ce qui implique l'utilisation licite de leurs renseignements personnels. Les fournisseurs de services doivent aussi être imputables lorsque leurs services ont fait l'objet d'utilisation malveillante en mésinformant, manipulant ou autrement portant préjudice aux utilisateurs.

La présente section traite des questions relatives à la protection des renseignements personnels et des enjeux collectifs associés à la collecte et à la valorisation des données. On explique le type de responsabilité incombant aux plateformes de médias sociaux au regard de la valeur découlant de la collecte et de l'utilisation de données. Dans la section 4.4, il est question des maux causés à la collectivité entière par la mésinformation et la manipulation d'information, puis dans la section 4.5 sont abordés les contenus illégaux.

4.3.1 Protéger la vie privée et les renseignements des individus

Un des principaux enjeux qui mine la confiance dans l'environnement numérique concerne ce qu'il advient des renseignements relevant de la vie privée des individus.

Il existe une appréhension grandissante à l'égard de la façon dont sont recueillis, utilisés et partagés, les renseignements personnels qui constituent désormais une nouvelle forme de monnaie. Par ailleurs, il reste beaucoup à faire pour disposer d'un cadre réglementaire à la mesure des enjeux.

Les technologies de communication, organisant les données et l'information au moyen de procédés algorithmiques et fondés sur le recours à l'intelligence artificielle, procurent un vaste univers d'occasions commerciales, scientifiques et sociales qui se fondent sur les capacités de compiler des masses de données sur les individus et les collectivités. Ceci vient avec des risques accrus d'une érosion de la protection des renseignements personnels. Les technologies habilitent désormais à collecter de grandes quantités d'information sur pratiquement toutes les facettes de la vie des individus. Il y a un accroissement des risques que des renseignements personnels soient l'objet d'une collecte excessive, soient utilisés de façon malveillante et soient intentionnellement ou accidentellement partagés. Il peut alors en résulter de graves menaces pour l'autonomie des individus de même que pour la capacité de la collectivité à assurer l'autonomie, le choix, la sécurité et le respect des personnes.

Le cadre législatif canadien actuel concernant la protection de la vie privée est constitué de lois fédérales — la Loi sur la protection des renseignements personnels et la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDE) —, de lois provinciales sur la protection de la vie privée et de règles sectorielles spécifiques. S'agissant des règles sectorielles, l'article 7 de la Loi sur les télécommunications énonce l'objectif de « contribuer à la protection de la vie privée des personnes ». Dans le cadre de la mise en œuvre de cet objectif, le CRTC a imposé aux entreprises des exigences visant à protéger la confidentialité des renseignements des clients de services de télécommunication. Ces normes, qui peuvent différer de celles découlant de la LPRPDE, reflètent les enjeux spécifiques des entreprises de télécommunication sous la compétence du CRTCNote de bas de page 219. On ne trouve pas de référence explicite à la vie privée dans la Loi sur la radiodiffusion. La Charte du numérique met de l'avant la nécessité de promouvoir un climat de confiance et affirme plusieurs principes en matière de respect de la vie privée et de gestion responsable des données.

Mais il faut en faire plus pour assurer la protection de la vie privée et protéger les intérêts collectifs de la population canadienne. Le régime de protection de la vie privée du Canada ne répond plus aux besoins de l'environnement actuel et ne reflète pas adéquatement les risques pouvant découler de l'usage extensif des technologies actuelles et futures de communication. Par exemple, les approches actuelles sont presque exclusivement centrées sur la nature individuelle des renseignements et des données.  Il importe de tenir compte du déséquilibre des pouvoirs entre les individus et les fournisseurs de services numériques. Il faut également se doter des outils pour protéger l'intérêt collectif de la société lors de l'utilisation des données personnelles par les fournisseurs de plateformes.

Le Commissariat à la protection de la vie privée (CPVP), qui surveille l'application de la LPRPDE, a comparu devant le Comité sénatorial permanent des transports et des communications, et a affirmé que « [l]'évolution des technologies de télécommunications a de graves répercussions sur la protection de la vie privéeNote de bas de page 220 ». En réponse à notre appel de commentaires, le CPVP a soutenu que les Canadiens et les Canadiennes ne comprennent pas comment ou pourquoi leurs données personnelles sont collectées et qu'on ne sait pas exactement s'ils sont en mesure de donner un consentement éclairé à l'utilisation de leurs données personnelles. En matière de collecte, le CPVP a fait valoir que les données personnelles recueillies par des fournisseurs de services de télécommunication sont particulièrement sensibles et que ces fournisseurs devraient prendre les précautions conséquentes au moment de les recueillir.

Il importe de souligner que le Règlement général sur la protection des données (RGPD) de l'Union européenne (UE) est en pratique devenu une norme mondiale en matière de protection de données sur les individus. Le RGPD régit le traitement — par des particuliers, des entreprises ou des organismes — des données personnelles de citoyens de l'UE. Il harmonise les lois nationales en matière de protection de données et interdit tout transfert de données à un pays hors de l'UE à moins que ledit pays applique des mesures de protection des données adéquates. La suffisance de la LPRPDE n'a pas encore été évaluée en vertu du RGPD, mais l'UE avait reconnu, en 2001, que la LPRPDE et les autres lois sur la protection des renseignements personnels assuraient une protection adéquate en vertu de la Directive sur la protection des données personnelles de l'UE. Le plus récent examen de la LPRPDE, exigé sur une base quinquennale, par le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique remonte à 2017-2018, et le comité avait alors formulé un certain nombre de recommandations visant à atteindre la conformité en vertu du RGPD tout en tenant compte du contexte canadienNote de bas de page 221.

Étant donné l'importance que représentent désormais les renseignements personnels dans le fonctionnement des services de communication, les lois canadiennes en matière de communication devraient enchâsser un objectif politique général, unifié et intersectoriel sous la forme d'un engagement à l'égard de la protection et de la confidentialité des renseignements personnels dans la fourniture de services de communication, et ce, au-delà des dispositions des lois générales relatives à la protection de la vie privée. Le Canada devrait aussi prendre des mesures pour assurer la conformité de ses lois avec les normes mondiales en matière de renseignements personnels.

Recommandation 90 : Nous recommandons que les objectifs de la Loi sur les télécommunications et de la Loi sur la radiodiffusion soient révisés afin d'y inclure un engagement à protéger le droit à la vie privée et à la confidentialité des renseignements sur les utilisateurs des services de communication visés par ces lois respectives.
Recommandation 91 : Nous recommandons que la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques soit révisée et adaptée au besoin pour la rendre conforme aux normes mondiales émergentes, à l'exception de toute norme qui pourrait être incompatible avec le droit fondamental des Canadiens et des Canadiennes à la liberté d'expression.

4.3.2 L'intérêt collectif dans la surveillance et la réglementation des mégadonnées

Un nombre restreint de fournisseurs de plateformes en ligne, de plus en plus essentielles et de plus en plus dominantes, fondent leur modèle d'affaires sur la capacité de recueillir et d'analyser des mégadonnées au service de leurs intérêts commerciaux. Ces données sont captées non seulement auprès des individus, mais également des faits et gestes de tout ce qui est raccordé au réseau. Ce faisant, ces entreprises sont en mesure de mieux comprendre le comportement des consommateurs et de cibler des utilisateurs en leur présentant des offres personnalisées afin d'accroître leurs revenus directement par la vente de produits et de services, et indirectement par les ventes publicitaires. Ce modèle d'entreprise crée beaucoup de valeur commerciale par l'utilisation de mégadonnées pour monétiser l'attention que les consommateurs accordent aux contenus. 

Des institutions nationales et internationales ont dressé la liste des caractéristiques des plateformes Internet afin de documenter leurs efforts en vue de déployer un cadre de réglementation conséquent. Dans une revue de littérature que nous avons commandée aux professeurs Vincent Gautrais et Nicolas VermeysNote de bas de page 222, on évoque les travaux menés par la Commission européenne au sujet des caractéristiques des plateformes en ligne. Ces caractéristiques permettent de créer et de façonner de nouveaux marchés, de remettre en cause des marchés traditionnels, d'organiser de nouvelles formes de participation ou de mener une activité fondée sur la collecte, le traitement et le formatage de grandes quantités de données. Ces entreprises fonctionnent dans des marchés bifaces ou multifaces et offrent des degrés de contrôle variables sur les interactions qui surviennent au sein de groupes d'utilisateurs. Surtout, elles bénéficient de l'effet de réseau par lequel la valeur des services augmente au fur et à mesure que s'accroît le nombre d'utilisateurs.

Ces plateformes déploient habituellement des technologies leur permettant d'atteindre instantanément et facilement leurs utilisateurs. Elles jouent un rôle essentiel dans la création de valeur au sein de l'environnement numérique, surtout en raison de leur capacité d'accumulation de données. Elles se trouvent ainsi en position de mettre en œuvre de nouveaux projets commerciaux et d'engendrer chez les autres acteurs de nouvelles dépendances stratégiques.

À partir de ces caractéristiques, la Commission européenne a différencié les types suivants de plateformes : 1) marchés et plateformes pour le commerce en ligne; 2) écosystèmes mobiles et plateformes de distribution d'applications; 3) services de recherche sur Internet; 4) plateformes de médias sociaux et de contenus; et 5) plateformes publicitaires en ligne.

Les caractéristiques de ces plateformes facilitent la connexion immédiate à des produits et services, incluant des contenus culturels, en ayant recours au traitement de données, à l'intelligence artificielle ou à des algorithmes pour profiler la clientèle et lui présenter des offres personnalisées et en tirant profit d'effets de réseau pour développer et maintenir une position de domination dans de nombreux marchés.

Il ne fait aucun doute que le traitement de mégadonnées et les processus algorithmiques reposant sur l'intelligence artificielle et d'autres technologies émergentes présentent de nombreux avantages commerciaux, scientifiques et sociaux en plus d'être essentiels à la concurrence et à l'innovation. Cependant, les mégadonnées et la forte croissance de la monétisation des données ont soulevé des interpellations éthiques au regard des valeurs sociétales collectives de même que des questionnements quant à la propriété et aux conditions d'utilisation des données recueillies auprès des masses d'utilisateurs.

De tels processus posent de nombreuses menaces à la sécurité et à l'autonomie des individus ainsi qu'à des valeurs sociétales collectives dans la mesure où les fournisseurs de plateformes invoquent le secret commercial pour se soustraire de toute obligation de transparence ou de reddition de comptes. Le contrôle exercé par plusieurs entreprises sur les données et les technologies afférentes les investit de capacités de surveillance qui étaient inimaginables il y a à peine 20 ans. Les pratiques fondées sur la valorisation des mégadonnées ou l'usage d'algorithmes peuvent aussi engendrer des exclusions discriminatoires, des pratiques abusives ou de la manipulation.

Les principaux utilisateurs actuels de mégadonnées diffèrent grandement des intermédiaires techniques ciblés par la législation adoptée vers la fin du 20e siècle. Aujourd'hui, les fournisseurs de plateformes sont tenus à très peu d'obligations d'imputabilité. À ce jour, les autorités étatiques demeurent sans plan coordonné pour aborder cette situation sur une base globale. Or, l'atteinte des objectifs de confiance, d'équité et de respect des droits fondamentaux requiert des mécanismes qui assurent la transparence et la reddition de comptes de la part des utilisateurs de cette ressource collective que constituent les mégadonnées.

L'examen des répercussions de l'utilisation de mégadonnées fait ressortir l'importance cruciale et urgente de ces questions relevant à la fois du droit de la concurrence, de la protection des consommateurs, du droit à la vie privée, des impératifs de sécurité publique et de la fiscalité. Ces questions transcendent la portée des lois que nous avons été chargés d'examiner et, en fait, dépassent le mandat spécifique de tout organisme de réglementation. L'examen des répercussions de l'utilisation de mégadonnées commande une approche multidimensionnelle et globale afin d'assurer l'élaboration de cadres législatifs et réglementaires exhaustifs. L'ensemble des autorités réglementaires sont concernées et doivent rapidement agir de concert. Au minimum Statistique Canada, le CRTC, le Commissariat à la protection de la vie privée et le Bureau de la concurrence devraient agir afin de développer un cadre de réglementation holistique capable de rendre compte des multiples dimensions associées à l'activité des entreprises impliquées dans l'usage et la valorisation des mégadonnées.

Recommandation 92 : Nous recommandons que Statistique Canada, le CRTC, le Bureau de la concurrence, le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada et d'autres autorités de réglementation compétentes soient mandatés par le gouvernement fédéral d'examiner l'utilisation des mégadonnées que font les fournisseurs des principales plateformes en ligne ainsi que les menaces à la vie privée, à la concurrence, à la protection des consommateurs, à la souveraineté culturelle, aux institutions démocratiques et à la fiscalité, puis de formuler des recommandations quant à la législation qui pourrait s'avérer appropriée pour aborder ces questions.

Les recommandations formulées plus tôt dans ce rapport auraient pour effet d'assujettir les fournisseurs de plateformes en ligne à la compétence du CRTC dans la mesure où ils participent à la distribution ou au partage de contenus médiatiques, incluant des nouvelles alphanumériques. En formulant ces recommandations, nous savons fort bien que, au fil du temps, la frontière entre l'actualité et d'autres types d'information peut s'estomper et devenir difficile à tracer. Pour comprendre l'interaction entre les mégadonnées et les contenus médiatiques et pouvoir agir en conséquence, le CRTC devra être investi des pouvoirs appropriés d'intervention dans les pratiques relatives aux mégadonnées des fournisseurs qui relèvent de sa compétence.

Recommandation 93 : Nous recommandons que les ministres du Patrimoine canadien et de l'Industrie émettent une directive au CRTC afin qu'il recueille de l'information et vérifie, en intervenant au besoin, la manière dont les services visés par la Loi sur la radiodiffusion et la Loi sur les télécommunications combinent algorithmes et intelligence artificielle avec des mégadonnées, ceci afin de réagir rapidement aux changements dans les services de communication, d'améliorer la transparence et de renforcer la confiance.

4.4 S'attaquer aux méfaits sociaux dans l'environnement numérique

Alors que des renseignements personnels sont utilisés de manière innovante pour comprendre le comportement des consommateurs afin de commercialiser une offre élargie de produits et de services, des technologies peuvent aussi être utilisées pour miner les droits et libertés individuels et collectifs en permettant la surveillance et la discrimination illégale. Elles peuvent également être utilisées d'une manière qui manipule ou mésinforme les utilisateurs ainsi que pour exploiter les peurs et les préjugés des gens.

Un récent rapport de la Brookings Institution observait que : TRADUCTION « Les revenus publicitaires auxquels carbure l'économie d'attention mènent les entreprises à créer de nouvelles façons d'inciter les utilisateurs à défiler, visionner, cliquer, afficher et commenter le plus longtemps possible. Des algorithmes développés pour accomplir cela finissent souvent par afficher du contenu conçu pour divertir, indigner et choquer des utilisateurs individuels. Les façons dont les plateformes en ligne sont actuellement conçues ont donc été critiquées parce qu'elles exacerbent la polarisation, radicalisent des utilisateurs et récompensent l'engagement par la désinformation et le contenu extrémisteNote de bas de page 223. »

De plus, la dissémination virale et rapide de contenu en ligne permet la distribution de fausse information ou d'information trompeuse en mésinformant ou en manipulant les utilisateurs. Des technologies de communication sont utilisées pour partager, ou faciliter le partage, (intentionnellement ou à l'insu des protagonistes) de la mésinformation — incluant de fausses nouvelles, de fausses voix comme celles de robots, de fausses images (ou l'hypertrucage deepfake) — ou encore pour distordre de l'information ou pour amplifier de la mésinformation.

Les algorithmes sont au nombre des principaux outils qui permettent la mésinformation et la manipulation. Cela engendre des méfaits sociaux directs et indirects lorsqu'ils sont utilisés pour livrer des nouvelles et des informations au public. En matière de méfaits sociaux directs, ils peuvent être utilisés pour à la fois censurer du contenu en ligne — en supprimant du contenu ou en dissociant le contenu correspondant aux critères de recherche entrés par l'utilisateur — et diffuser des campagnes de désinformation sur des plateformes en ligne. De plus importants méfaits sociaux indirects surviennent lorsque des algorithmes servent à contrôler l'accès à de l'information ou du contenu.

Dans certains secteurs d'activité, des codes et des normes de conduite ont été mis en place afin de détecter et de supprimer la mésinformation et les pratiques de manipulation. En ce qui concerne l'exactitude des nouvelles, une mosaïque de codes volontaires et obligatoires s'applique actuellement aux nouvelles livrées par différents médias. Les médias imprimés et d'autres médias d'information s'autoréglementent sur une base volontaire par l'intermédiaire du Conseil national des médias du Canada (médias de langue anglaise) et du Conseil de presse du Québec. De plus, l'exactitude des nouvelles dans l'environnement de la radiodiffusion est régie par la loi. En effet, en vertu des sous-alinéas 3(1)g) et 3(1)h) de la Loi sur la radiodiffusion, « la programmation offerte par les entreprises de radiodiffusion devrait être de haute qualité » et « les titulaires de licences d'exploitation d'entreprises de radiodiffusion assument la responsabilité de leurs émissions ».

Pour mettre en œuvre cette exigence législative, le CRTC s'en remet à des normes et des codes mis au point par l'industrie. Il a publié des Lignes directrices applicables à l'élaboration de normes gérées par l'industrieNote de bas de page 224 et demandé à l'industrie d'élaborer des normes et des codes abordant des enjeux précis. Une fois que le CRTC examine et approuve une norme élaborée par l'industrie, il peut, s'il le juge approprié, exiger que les diffuseurs s'y conforment. Plusieurs des normes qui régissent les diffuseurs privés sont appliquées par le Conseil canadien des normes de la radiotélévision (CCNR), lequel est financé par l'Association canadienne des radiodiffuseurs. Quant à CBC/Radio-Canada, les plaintes sont traitées par son ombudsman. Dans les deux cas, il est possible de porter plainte directement auprès du CRTC si le CCNR ou l'ombudsman de CBC/Radio-Canada n'a pas résolu le problème à la satisfaction de la personne ayant porté plainte.

En tant que telle, l'exactitude de l'information n'est pas réglementée au Canada, exception faite d'aspects précis couverts par les lois d'application générale. Par exemple, la Loi sur la concurrence interdit les publicités trompeuses. Une disposition du Code criminel portant sur la propagation de fausses nouvelles a été déclarée inconstitutionnelle parce qu'elle restreignait la liberté d'expression et contrevenait à l'article 2 de la Charte canadienne des droits et libertésNote de bas de page 225.

Le Canada, à l'instar de plusieurs autres pays, a récemment mis en œuvre une série d'initiatives visant à contribuer à résoudre des problèmes ayant trait à la désinformation en ligne, à l'extérieur du cadre réglementaire. De telles initiatives incluent la Stratégie nationale de lutte contre la radicalisation menant à la violence, la Charte canadienne du numérique de 2019 et l'Initiative de citoyenneté numérique. Toutes ces initiatives sont conçues pour combattre les effets de la désinformation en ligne et d'autres préjudices en ligne au Canada.

D'autres pays, envisagent et élaborent des initiatives pour contrer les répercussions nuisibles de la mésinformation et la manipulation. La London School of Economics Truth, Trust and Technology Commission a recommandé une série de mesures, incluant une transparence accrue des politiques des plateformes ainsi qu'une nouvelle agence des plateformes indépendantes (Independent Platform Agency)Note de bas de page 226. Au Royaume-Uni, il y a actuellement deux propositions visant la mise en place d'un régime législatif d'obligation de diligence applicable aux entreprises de médias sociaux : la première porte sur la protection des jeunes tandis que la deuxième est de portée plus large et TRADUCTION « s'appliquerait aux entreprises qui permettent aux internautes de partager ou de découvrir des contenus créés par des usagers ou d'interagir avec d'autres internautes en ligneNote de bas de page 227 ». Cette deuxième proposition est aussi associée à une proposition d'un nouvel organisme de réglementation indépendant responsable de surveiller et d'assurer la conformité. Initialement, cet organisme TRADUCTION « axera ses efforts sur les entreprises qui posent les risques les plus importants et évidents pour les utilisateurs en raison soit de l'étendue des plateformes, soit de problèmes connus aux conséquences gravesNote de bas de page 228 ».

On dénombre aussi de récentes initiatives de coordination à l'échelle internationale. En réponse aux attaques terroristes perpétrées en Nouvelle-Zélande le 15 mars 2019, les gouvernements de la Nouvelle-Zélande et de la France ont adopté l'Appel de Christchurch (Christchurch Call), un engagement pris par des gouvernements et des entreprises technologiques d'éliminer les contenus terroristes et violents en ligneNote de bas de page 229. Cette initiative a reçu l'appui d'un certain nombre de pays, dont le Canada.

Au Canada, le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique (ETHI) a produit un rapport intitulé Démocratie menacée : risques et solutions à l'ère de la désinformation et du monopole des donnéesNote de bas de page 230. Aussi, le comité ETHI a siégé au Grand Comité international sur les mégadonnées, la protection des renseignements personnels et la démocratie, composé de parlementaires et de représentants de dix autres pays, lequel a tenu des audiences au Royaume-Uni et au Canada. Le Grand Comité international a demandé un engagement « à favoriser la concurrence sur le marché, à accroître la responsabilisation des plateformes de médias sociaux, à protéger le droit à la vie privée et les données personnelles, ainsi qu'à maintenir et à renforcer la démocratieNote de bas de page 231 ».

La facilité avec laquelle des contenus et des comportements préjudiciables peuvent être partagés et amplifiés à l'aide d'intermédiaires numériques, au détriment des normes de sécurité individuelle et des normes sociétales collectives, représente un défi de taille pour des organismes de réglementation et des législateurs partout sur la planète. (Les intermédiaires numériques, souvent appelés plateformes sociales en ligne, forment une grande catégorie d'acteurs qui utilisent la technologie pour faciliter ou médier des relations entre utilisateurs et acheteurs et producteurs et vendeursNote de bas de page 232.) Toute mesure introduite dans ce secteur doit l'être judicieusement. Il est d'une importance capitale d'établir une distinction claire entre des mesures visant à réduire la mésinformation et des mesures visant à réprimer la liberté d'expression. Il faut prendre bien soin d'éviter de restreindre la liberté d'expression ou le droit à la vie privée et d'empêcher les entreprises ou les gouvernements de recourir à la surveillance ou la censure.

Dans une société de plus en plus connectée, il y a lieu d'établir un juste équilibre entre le maintien d'un espace libre et ouvert pour l'échange d'idées et d'information, le respect et la protection des droits et libertés individuels et collectifs ainsi que la protection des Canadiens et des Canadiennes de divers milieux sociaux contre une marginalisation accrue. Au cœur des défis posés par le contenu nuisible il y a la question des droits et des responsabilités des intermédiaires numériques à l'égard de l'exactitude et de la pertinence de l'information qui est distribuée ou partagée via leurs plateformes de même que de tous les méfaits sociaux pouvant en découler. Toute intervention doit assurer un équilibre avec les droits de la personne et, particulièrement, avec la liberté d'expression. Une approche à plusieurs volets est requise pour lutter contre des méfaits sociaux existants et émergents qui découlent de la dissémination et de l'intensification de contenus nuisibles. Une telle approche doit aussi établir un équilibre entre les libertés individuelles, la liberté d'Internet et le pouvoir grandissant des fournisseurs de plateformes en ligne.

Le rôle central tenu par les intermédiaires numériques dans la vie des Canadiens et des Canadiennes renvoie à des questions complexes qui sont hors de la portée de notre mandat. Mais, il paraît clair que de nouvelles mesures législatives doivent être adoptées pour mieux préciser la responsabilité des fournisseurs de plateformes en ligne à l'égard des contenus et les comportements nuisibles. L'élaboration de mesures législatives sur ces questions requiert d'examiner attentivement les problèmes juridiques soulevés par les plateformes en ligne au sens large et, en particulier, ceux concernant la vie privée, le droit de la concurrence et de la propriété intellectuelle. Par-dessus tout, ces mesures doivent être prises en concertation avec d'autres pays qui partagent des valeurs démocratiques communes avec le Canada.

Recommandation 94 : Nous recommandons que le gouvernement fédéral présente une mesure législative en matière de responsabilité aux fournisseurs de services numériques pour les contenus et comportements préjudiciables utilisant les technologies numériques, au-delà de toute responsabilité imposée par les lois des communications. Étant donné que les défis dans ce domaine sont mondiaux, nous encourageons également le gouvernement fédéral à continuer de participer activement aux tribunes internationales et aux activités visant à mettre au point des pratiques de réglementation internationale conjointes en matière de réglementation du contenu nuisible.

4.5 Contenus et comportements illégaux

Les contenus et comportements illégaux sont à la fois apparentés aux contenus et comportements nuisibles, et distincts de ces derniers. Ils incluent des comportements qui contreviennent à un vaste ensemble de lois. Par exemple, les lois interdisant l'exploitation et la maltraitance d'enfants, les contenus et activités terroristes, les crimes haineux, l'incitation à la violence, la vente de produits ou de services illégaux, la cyberviolence, le harcèlement et l'intimidation ou encore le partage non consensuel d'images intimes. Ces infractions peuvent relever de lois fédérales, comme le Code criminel, ainsi que d'un ensemble de lois provinciales et territoriales.

Chaque type d'activité illégale est visé par un cadre juridique distinct qui précise les responsabilités des forces de l'ordre, et de ceux qui créent et qui partagent des contenus illégaux, ainsi que les responsabilités et les obligations d'un large éventail d'intermédiaires qui rendent ces contenus accessibles. Un équilibre doit être maintenu entre l'ensemble de ces obligations et ces responsabilités et les droits de la personne, particulièrement le droit à la vie privée. Compte tenu de la vitesse à laquelle évoluent les technologies de communication, il est essentiel de prévoir des processus destinés à assurer que les mécanismes d'application enchâssés dans les lois sont efficaces et respectent un juste équilibre entre les besoins des forces de l'ordre et les droits de la personne.

Recommandation 95 : Nous recommandons que le gouvernement fédéral réexamine régulièrement l'efficacité des mécanismes de surveillance et d'élimination des contenus et des comportements illégaux en ligne. Étant donné la diversité des cadres de réglementation qui régissent ces questions au Canada, nous encourageons le gouvernement fédéral à se coordonner avec les gouvernements provinciaux et territoriaux.

4.6 Habiliter et protéger les consommateurs de services de communication

Au Canada, le régime de protection des consommateurs de services de communication relève d'une compétence partagée entre les autorités fédérales (au regard des télécommunications et de la radiodiffusion) et les autorités provinciales et territoriales (au regard des droits de propriété et des droits civils). Sans surprise, les mesures de protection des consommateurs concernant des questions de compétence provinciale ou territoriale ne sont pas nécessairement uniformes d'un bout à l'autre du pays. La coexistence de ces différents régimes est une incarnation de la « conception moderne du fédéralisme coopératif qui préconise l'application, dans la mesure du possible, des lois adoptées par les deux ordres de gouvernementNote de bas de page 233 ».

Bien que le CRTC ait généralement appliqué une politique d'abstention favorisant le libre jeu du marché dans les télécommunications, il a introduit un certain nombre de mesures de protection des consommateurs en exerçant les vastes pouvoirs qui lui sont conférés par les articles 24 et 24.1 de la Loi sur les télécommunications. Ces mesures concernent à la fois les droits fondamentaux des consommateurs de services de télécommunication et la résolution de plaintes entre clients et fournisseurs de services.

Par exemple, le CRTC a imposé des codes de conduite obligatoires qui établissent les droits minimaux des consommateurs de services de communication ou, inversement, la norme de conduite minimale exigée des fournisseurs de services de communication. Plus précisément, le CRTC a imposé trois codes en matière de télécommunication : le Code sur les services sans fil pour les services vocaux et de données sans fil mobiles; le Code sur les politiques de débranchement et de dépôt pour les services locaux de base de résidence dans les marchés faisant l'objet d'une abstention de la réglementation; et le Code sur les services Internet récemment promulgué pour les services d'accès Internet fixes de détail de la part de grands fournisseurs de services Internet. En radiodiffusion, le CRTC a publié le Code des fournisseurs de services de télévision (Code des FSTV) pour les services résidentiels de télédiffusion des grands FSTV autorisés et leurs sociétés affiliées. Alors que le Code sur les services sans fil et le Code sur les politiques de débranchement et de dépôt s'appliquent aux services vendus aux consommateurs individuels et aux petites entreprises, le Code des FSTV et le Code sur les services Internet s'appliquent seulement aux services vendus aux consommateurs individuels.

En plus de ces codes, le CRTC a édicté plusieurs autres mesures de protection des consommateurs, y compris des protections de la confidentialité des renseignements des abonnés, des obligations en matière de transférabilité des numéros, des obligations en matière d'accessibilité, des mesures de protection contre les frais liés aux appels téléphoniques 900, la conception des réseaux 9-1-1 de prochaine génération, et des règles sur les télécommunications non sollicitées. Le CRTC est aussi le principal responsable de l'application de la Loi canadienne anti-pourriel.

Concrètement, en 2007, le CRTC a établi la CPRST (anciennement le Commissaire aux plaintes relatives aux services de télécommunication) en vertu des articles 24 et 24.1 de la Loi sur les télécommunications. Il s'agit d'un organisme indépendant qui est financé par l'industrie et qui est chargé de régler des plaintes entre clients et fournisseurs de services de télécommunication concernant des questions non réglementées, et ce, sans frais pour les clients. À intervalles périodiques, le CRTC passe en revue et approuve le mandat de la CPRST et qu'il a d'ailleurs élargi dans le passé pour y inclure l'administration des codes de conduite mis au point par le CRTC et la production de rapports sur ces codes.

Initialement, la participation des fournisseurs de services à la CPRST se limitait aux grands fournisseurs de services produisant des revenus de plus de 10 millions de dollars. Depuis 2011, la participation à la CPRST est obligatoire pour tous les fournisseurs de services, bien que les plus petits fournisseurs de services ne soient obligés de participer que dans les cas où un client porte plainte. Les participants doivent divulguer des renseignements financiers, payer les frais exigés de la CPRST, respecter le processus de traitement des plaintes énoncé dans le Code de procédure de la CPRST et mettre en œuvre un plan de sensibilisation publique qui informe les clients notamment de leur droit de soumettre une plainte non réglée à l'examen de la CPRST.

Le mandat de la CPRST se limite aux questions non réglementées étant donné que c'est le CRTC qui traite les plaintes concernant les services réglementés. La CPRST a fourni l'explication suivante : TRADUCTION « Comme principe organisateur, le mandat de la CPRST couvre les services de télécommunication et de télédiffusion non réglementés, et exclut donc des sujets qui : 1) relèvent d'une autre autorité; 2) sont réglementés; ou 3) concernent des contenus transmis par des réseaux de télécommunication ou de radiodiffusionNote de bas de page 234. » Comme la plupart des services sont déréglementés, dans les faits, la CPRST est la principale institution de traitement de plaintes au Canada pour les clients de services de communication.

La CPRST ne peut entendre que des plaintes individuelles déposées par des clients et ne peut que régler le problème du client individuel ayant porté plainte. La CPRST n'est pas en mesure d'opérer directement de grands changements, car elle n'est pas investie du pouvoir d'exiger que des fournisseurs de services modifient leurs pratiques, règlent des problèmes systémiques qui touchent de nombreux clients ou traitent des plaintes du grand public.

Des données relatives aux plaintes dont la CPRST est saisie indiquent une tendance historique à l'accroissement relatif du nombre de plaintes concernant des services de télécommunication, hausse attribuable principalement aux plaintes concernant des services sans fil et des services Internet. En 2018, à la suite d'une demande du gouvernementNote de bas de page 235,  le CRTC a mené une enquête publique sur les pratiques de vente au détail trompeuses ou agressives et a constaté que « des pratiques de vente au détail trompeuses ou agressives sont présentes dans le marché de services de télécommunication au Canada et, dans une certaine mesure, dans celui de services de télévision ». Il a également trouvé que ces pratiques « se produisent à [un] point qui est inacceptable » et « nuisent aux consommateurs canadiensNote de bas de page 236 ». Bien qu'il ait défini un éventail d'approches pour régler les problèmes, au moment de notre préparation du présent rapport, le CRTC n'avait pris aucune autre action.

Selon une étude que nous avons commandée sur les mesures de protection des consommateurs et les pratiques réglementaires en matière de services de communication dans des administrations comparablesNote de bas de page 237, la nature des mesures de protection des consommateurs diffère entre les secteurs des télécommunications et de la radiodiffusion. En radiodiffusion, l'accent est mis sur la gestion de l'accès au contenu pour les services de radiodiffusion tandis que les mesures dans le secteur des télécommunications portent sur l'acquisition de services et la qualité des services. Aussi, l'étude rélève certains points communs : par exemple, les protections mises en place pour les consommateurs marginalisés et les personnes handicapées dans les deux secteurs.

La portée, l'étendue et les méthodes de mise en œuvre de mesures de protection des consommateurs de services de télécommunication varient entre les administrations comparables. Au Royaume-Uni, les mesures sont énoncées par l'Ofcom dans les General Conditions of Entitlement, qui autorisent la prestation de services de télécommunication. En Australie, plusieurs des protections sont incluses dans le Telecommunications Consumer Protections (TCP) Code élaboré par l'industrie, et la conformité est surveillée par un organisme indépendant de traitement des plaintes, soit le Telecommunications Industry Ombudsman. En France, l'accent est mis sur le renforcement de l'autonomie des consommateurs à faire des choix éclairés en assurant qu'ils ont accès à de l'information de grande qualité sur les fournisseurs de services. Aux États-Unis, les fournisseurs de services sans fil suivent un code de conduite volontaire qui guide leurs interactions avec les consommateurs alors que la FCC fournit au grand public de l'information relative aux plaintes.

Toutes les administrations comparables ont mis en place des exigences en matière de services universels, mais la nature des services que ces obligations englobent varie. On dénombre des mesures exhaustives pour aider et protéger les consommateurs qui acquièrent des services de télécommunication, comme un large éventail d'outils comparatifs, ainsi que des règles à l'intention des consommateurs qui changent de fournisseur de services. Aussi, certaines administrations exigent expressément que certains renseignements figurent dans les contrats. Toutes les administrations tiennent des registres de numéros de téléphone exclus qui permettent aux consommateurs de refuser de recevoir des appels de télémarketing non sollicités et ont mis des règles en place pour protéger les consommateurs des pourriels.

Chaque administration a adopté des mesures pour faciliter le processus de traitement des plaintes de consommateurs, définir les responsabilités respectives du fournisseur de services, de l'organisme de réglementation et de tiers chargés de régler des plaintes de consommateurs. La surveillance des plaintes est assurée par les organismes de réglementation respectifs disposant d'un pouvoir d'enquête.

Entre les différentes administrations, il y a des thèmes communs dans les approches relatives à la protection des consommateurs au regard des services de radiodiffusion et de programmation. La réglementation en matière de radiodiffusion porte sur les contenus radiodiffusés plutôt que sur des enjeux relatifs à la méthode d'acquisition de contenus ou à la qualité de service. Il paraît y avoir peu de mesures pour encadrer les pratiques de vente de services de radiodiffusion ou pour assurer que les consommateurs ont suffisamment d'information pour comprendre les options en matière d'achat ou d'acquisition d'un accès à des contenus radiodiffusés, à l'exception de l'information fournie sur l'accès à la télévision par voie des ondes hertziennes.

Au Canada, l'approche actuelle en matière de télécommunication consiste à imposer des conditions aux fournisseurs de services en vertu des articles 24 et 24.1 de la Loi sur les télécommunications, lesquels obligent les fournisseurs de services à se conformer à divers codes de conduite administrés par la CPRST. Cette approche est appropriée à la condition que les modifications que nous recommandons aux pouvoirs du CRTC en vertu de l'article 24 y soient greffées. Cependant, il y aurait lieu de renforcer plusieurs dispositions afin de rendre le régime de protection des consommateurs plus uniforme, plus systématique et plus proactif.

Premièrement, la CPRST administre les quatre codes de conduite concernant les consommateurs. Ces codes énoncent des règles et des recours qui peuvent se chevaucher et parfois s'avérer incohérents, brouillant ainsi les cartes entre les services de télécommunication et les services de radiodiffusion. De nombreux Canadiens et de nombreuses Canadiennes sont abonnés à plus d'un service et cherchent donc la simplicité dans leurs interactions avec leurs fournisseurs de services. De multiples ensembles de règles peuvent faire entrave à l'autonomisation et à l'information des consommateurs, alors que les mesures de protection des consommateurs devraient protéger leurs intérêts et leur permettre de faire des choix éclairés tout en favorisant des pratiques équitables.

Deuxièmement, la CPRST a été créée par une politique réglementaire plutôt qu'explicitement par une loi. Cela peut avoir pour effet d'affaiblir son rôle en matière de règlement de plaintes et de réparation auprès de clients individuels.

Troisièmement, dans l'accomplissement de ses tâches, la CPRST développe une expertise et des connaissances considérables en matière de pratiques de l'industrie qui peuvent être susceptibles d'intéresser des consommateurs individuels, des fournisseurs de services, l'industrie, le CRTC de même que le grand public. Pourtant, seule une fraction de ces connaissances est actuellement accessible au grand public dans des décisions publiées, dans les rapports annuels, les études de cas ou des codes annotés. De plus, cette somme de connaissances peut s'avérer très utile pour déceler des tendances de l'industrie et des problèmes systémiques. Bien que la CPRST fasse rapport sur des paramètres relatifs à des plaintes individuelles et des tendances, elle ne produit pas de données sur des problèmes systémiques qui auraient pu se révéler par l'intermédiaire du processus de traitement des plaintes.

Résoudre des pratiques systémiques est un des volets les plus complexes des recours offerts aux consommateurs, car cela est au cœur même de la relation entre le fournisseur de services et le consommateur. La procédure appropriée pour régler de telles questions devrait être publique afin d'offrir à toutes les parties intéressées la possibilité d'y participer. Il est donc préférable de confier au CRTC le rôle d'examiner les pratiques de l'industrie à la lumière des tendances décelées.

Alors que la CPRST pourrait continuer de compiler des données relatives aux plaintes et de déceler des tendances, la crédibilité et l'intégrité de sa fonction de traitement des plaintes dépendent de son indépendance. On peut certes convenir que l'intention originelle du gouvernement fédéral, était bien que la CPRST fasse « partie intégrante d'un marché de télécommunication déréglementéNote de bas de page 238 ». Mais il convient de recommander l'intégration d'une boucle de rétroaction renforcée entre la CPRST et le CRTC afin de procurer les moyens de déceler les tendances de l'industrie et de résoudre les problèmes systémiques.

Recommandation 96 : Nous recommandons, pour mieux protéger les intérêts des consommateurs, que la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiodiffusion soient modifiées pour enchâsser et élargir le rôle de la Commission des plaintes relatives aux services de télécom-télévision (CPRST) dans la loi en permettant au CRTC de :
Recommandation 97 : Nous recommandons que le CRTC revoie périodiquement son cadre de protection des consommateurs pour les services visés par la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiodiffusion en tenant compte des tendances et des habitudes des consommateurs en plus des problèmes systémiques de consommation relevés par le bureau indépendant chargé des plaintes des consommateurs en matière de communications. Nous recommandons de plus que le CRTC, afin d'assurer des normes minimales uniformes en matière de protection des consommateurs :

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Annexe A – Recherche commanditée

Ashton, Kelly L. A Comparative Analysis of Measures to Help Reflect Diversity in Audiovisual Content. Toronto, Kelly Lynne Ashton Consulting, 2019.

De Rosa, Maria et Marilyn Burgess. Un survol des mécanismes de soutien aux nouvelles locales dans une sélection de juridictions internationales. Montréal, Communications MDR, 2018.

De Rosa, Maria et Marilyn Burgess. Un survol des mécanismes de financement pour le contenu audiovisuel dans une sélection de juridictions internationales. Montréal, Communications MDR, 2019.

Gautrais, Vincent et Nicolas Vermeys. Revue de littérature en matière de régulation des plateformes numériques. Montréal, 2019.

Laidlaw, Emily B. Mapping Current and Emerging Models of Intermediary Liability. Calgary, 2019.

LYA. Review of Access to Passive Infrastructure across Canada – Provincial and Municipal Governments. Montréal, Lemay-Yates Associates, 2019.

Middleton, Catherine. Consumer Protection Measures for Telecommunications and Broadcasting Services in Foreign Jurisdictions. York, Catherine Middleton Consulting, 2019.

Middleton, Catherine. Institutional Frameworks for Public Interest Participation in the Telecommunications and Broadcasting Sectors. York, Catherine Middleton Consulting, 2019.

Nordicity. Analyse comparative des mécanismes de financement et des incitatifs pour le développement de jeux vidéo de pays étrangers. Ottawa, 2019.

Nordicity. Étude comparative internationale du secteur de la production télévisuelle canadienne. Ottawa, 2019.

Ryan, Mike H. A Comparative Analysis of Institutional Frameworks for the Communications Sector in Canada, the United States of America, Australia, the United Kingdom, France and Germany. Londres, MHRyan Law, 2019.

Sepulveda, Edgardo. International Comparative Analysis of Publicly-funded Broadband Deployment Mechanisms in Rural, Remote & Indigenous Areas. Toronto, Sepulveda Consulting, 2019.

Stewart, Janette et Jay Lee. Comparative Analysis of Spectrum Policy and Regulation. New York, Analysys Mason, 2019.

Wall Communications. Study on Comparative Analysis of Access to Support Structures. Ottawa, 2019.

Wall Communications. Study on MVNOs in Foreign Jurisdictions. Ottawa, 2019.

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Annexe B – Cadre de référence

I. Introduction

En tant que moyens de communication, de liaison et de transmission de la culture, la radiodiffusion et les télécommunications jouent un rôle important dans la vie sociale et économique des Canadiens. Grâce à l'émergence et à l'expansion rapides des technologies numériques, les Canadiens disposent de nouvelles façons de communiquer les uns avec les autres et avec le monde entier. De plus, ces technologies nous amènent à remettre en question notre façon habituelle de penser à la radiodiffusion et aux télécommunications ainsi qu'aux relations que les Canadiens ont avec ces secteurs.

Dans le budget de 2017, le gouvernement a reconnu que l'industrie des médias du Canada et les systèmes permettant la radiodiffusion, la distribution et l'échange d'idées se transforment en profondeur et que nos lois n'ont pas évolué au même rythme. En outre, le gouvernement a déclaré qu'il appuyait le concept d'environnement Internet ouvert et transparent et il s'est engagé à protéger notre culture et à faire croître le secteur créatif au Canada en se concentrant sur l'avenir et en s'appliquant à offrir au reste du monde ce que le Canada a de meilleur.

Les nouvelles technologies et les nouveaux modèles d'affaires entraînent des changements perturbateurs tout en créant de nouvelles possibilités. Par exemple, nous avons pu observer la croissance des technologies sans fil et de l'Internet des objets, et des acteurs internationaux sur Internet qui accèdent au marché canadien, ce qui entraîne une concurrence accrue et des approches réglementaires différentes entre les radiodiffuseurs traditionnels et les entreprises en ligne. En acceptant les changements perturbateurs et en s'y adaptant, le Canada peut s'organiser pour exploiter au maximum les avantages que l'ère numérique apporte à ses citoyens, artistes et créateurs, de même qu'à l'industrie des communications et à l'ensemble de l'économie.

Pour s'assurer que la radiodiffusion et les télécommunications canadiennes soient bien positionner pour atteindre les objectifs précités et bien d'autres, le gouvernement du Canada a lancé un examen de l'ensemble des lois régissant la radiodiffusion et les télécommunications. Comme il est indiqué dans le budget de 2017, cet examen visera à étudier des questions telles que les télécommunications et la création de contenu à l'ère numérique, la neutralité d'Internet, la diversité culturelle et la façon d'assurer un avenir plus solide aux médias et à la création de contenu canadiens. Cet examen est destiné à étudier le cadre et les outils législatifs actuels dans le contexte de l'ère numérique ainsi que les changements qui pourraient être requis pour aider le gouvernement du Canada à atteindre ces objectifs.

II. Examen conjoint

L'examen étudiera conjointement les lois pertinentes compte tenu des liens existant entre la radiodiffusion et les télécommunications. Par exemple, il y a un degré élevé d'intégration verticale et de concentration dans ces deux secteurs. Certains des plus importants radiodiffuseurs du Canada sont également les plus importantes entreprises de télécommunication qui possèdent une grande partie de l'infrastructure des réseaux filaires et sans fil du Canada et souvent ces entreprises commercialisent et vendent des services regroupés. Les deux secteurs subissent les mêmes tendances mondiales en raison de la propagation des technologies numériques et de l'importance croissante d'Internet; les entreprises bénéficient de leur envergure sur le plan économique, mais les besoins particuliers des petites collectivités sont également importants. Certaines questions comme la neutralité d'Internet et la diversité culturelle peuvent avoir des incidences intersectorielles. L'administration et la gouvernance efficaces se chevauchent considérablement et le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) réglemente tant le secteur de la radiodiffusion que celui des télécommunications. De plus, ces deux secteurs bénéficient de politiques encourageant la concurrence, l'innovation et l'accès à des services abordables.

De façon globale, il est dans l'intérêt public que l'on procède à un examen conjoint de la législation à la lumière des liens existants. En plus de la Loi sur la radiodiffusion et de la Loi sur les télécommunications, toute modification devant être apportée à la Loi sur la radiocommunication doit être prise en considération puisque celle-ci fait partie intégrante du même cadre législatif et qu'elle est construite de manière à faire siens les objectifs de la Loi sur les télécommunications. Ces trois lois sont complémentaires et constituent le cadre législatif principal des communications.

Dans une certaine mesure, la radiodiffusion et les télécommunications sont des activités distinctes. Les pratiques et les buts liés à la création, au choix et à la présentation de divers types de contenu peuvent être assez différents de ceux liés à la construction et à l'exploitation de réseaux de télécommunications. Les différences en question ont traditionnellement été représentées dans des textes législatifs et des objectifs politiques distincts. Néanmoins, étant donnée la nature complémentaire des lois en question, des tendances communes et des liens entre des politiques, il est important que l'examen réalisé soit cohérent et que les questions qui y seront abordée ne soient pas examinées en vase clos.

Ensemble, la radiodiffusion et les télécommunications forment le secteur des communications du Canada, et chacun d'eux a l'ambition d'atteindre une norme de classe mondiale. Un secteur des communications de classe mondiale devrait permettre aux Canadiens de communiquer les uns avec les autres et avec le monde entier, d'être concurrentiels, d'innover, de contribuer à la croissance économique et de fournir des services fiables à des tarifs abordables à la population canadienne de l'ensemble du pays. Notre secteur des communications devrait également favoriser et promouvoir la culture en tant que point de contact pour les Canadiens et être à la base de la culture et du contenu canadiens en français et en anglais, qui prospèrent au Canada et à l'étranger. En outre, il devrait permettre aux Canadiens de participer à la libre circulation et à l'échange de renseignements, ce qui appuie les principes de la démocratie canadienne. Enfin, un secteur des communications de classe mondiale pour le Canada devrait protéger les intérêts des consommateurs canadiens et assurer la sûreté, la sécurité et la protection de la vie privée de la population canadienne.

Le présent document établit les priorités du gouvernement en matière de télécommunications et de radiodiffusion, de même que les questions clés à prendre en considération lors de l'examen. Bien que les enjeux présentés ci-dessous sont divisés par loi, ceux-ci doivent être examinées en tenant dûment compte des liens communs et des facteurs intersectoriels existants.

III. Loi sur les télécommunications et Loi sur la radiocommunication

Les réseaux de télécommunications représentent une plateforme habilitante et essentielle. Ils sont utilisés pour les communications personnelles, le commerce électronique et l'entrepreneuriat, l'information et le divertissement, l'éducation, les soins de santé, la recherche scientifique et les services d'urgence.

Le contexte du marché et des technologies des télécommunications a énormément évolué. Les communications sans fil au Canada sont passées d'un service de créneau à des dizaines de millions de connexions et d'appareils. Similairement, Internet est devenu un service essentiel dans l'ensemble de l'économie et de la société.

Le gouvernement reconnaît l'importance de ces services dans la vie quotidienne et a établi dans la vision de sa politique sur les télécommunications des priorités en matière de qualité, de couverture et de prix. Il est essentiel que ces services soient de grande qualité, fiables tout en tenant compte des progrès technologiques, offerts là où les Canadiens habitent et travaillent, y compris dans les régions rurales et éloignées, et abordables. Sans choix et prix compétitifs, les Canadiens ne peuvent se permettre d'utiliser ces services.

Par contre, le secteur est encore caractérisé par des économies d'échelle considérables et un degré de concentration élevé. Même si des rapports ont généralement révélé que le Canada a des réseaux de grande qualité, les prix élevés constituent un problème persistant. Il y a de plus en plus de préoccupations concernant les risques liés à la sûreté, à la sécurité et à la protection de la vie privée puisqu'un nombre accru de nos activités sont exercées en ligne. Il est impératif que nous continuions à développer des services abordables de grande qualité et à combler le fossé numérique. De futures vagues de changements technologiques sont attendues avec l'avènement des réseaux sans fil de cinquième génération (5G), la demande toujours croissante à l'égard de la rapidité des réseaux et l'augmentation rapide du nombre d'appareils qui connectent tout – des automobiles aux capteurs pour l'agriculture de précision.

Tout au long de cette évolution, certains aspects de la Loi sur les télécommunications et de la Loi sur la radiocommunication ont tenu le coup tandis que des améliorations pourraient être apportées à d'autres. Cet examen se veut une occasion de faire en sorte que le Canada dispose d'un cadre législatif moderne pour l'avenir.

Compte tenu de ce contexte, le gouvernement aimerait obtenir des avis sur les modifications législatives qui permettraient d'améliorer notre capacité de donner suite aux priorités suivantes :

1. Accès universel et déploiement

L'accès universel à des services de télécommunication abordables et de grande qualité n'a jamais été aussi important. Cette importance se reflète actuellement dans les dispositions législatives et le cadre de réglementation des services de base du CRTC, qui a été récemment mis à jour pour tenir compte des services mobiles et à large bande modernes. À l'extérieur de ce cadre, une série de programmes de financement gouvernementaux ont appuyé directement le déploiement de la large bande aux régions du pays qui seraient autrement négligées par le secteur privé. L'amélioration de l'accès à ces services pour les Canadiens en régions éloignées, incluant les communautés autochtones, constitue une priorité.

Un enjeu connexe est l'accès à l'infrastructure passive, notamment les poteaux, les canalisations et les droits de passage pour procéder au déploiement de l'infrastructure des télécommunications.  Un accès inefficace peut augmenter considérablement le coût du déploiement ou l'empêcher complètement. On s'attend à ce que l'importance de cet enjeu s'accentue avec les innovations dans les réseaux sans fil de cinquième génération (5G), les petites cellules dont l'équipement est distribué dans une plus grande diversité d'emplacements et sur les structures non traditionnelles, ainsi que la demande croissante pour la fibre optique. Toutefois, les responsabilités à l'égard de l'accès à l'infrastructure passive sont actuellement partagées entre de multiples entités et paliers gouvernementaux, ce qui pose des défis relativement à l'efficacité du déploiement.

L'accès universel et le déploiement jouent également un rôle dans la réalisation des objectifs de la Loi sur la radiodiffusion. Alors que de plus en plus de contenu culturel est accessible sur Internet, le fait de veiller à ce que les Canadiens de toutes les régions puissent accéder à des services de télécommunication abordables et de grande qualité devient utile pour permettre l'expression culturelle et la diversité.

Questions

1.1 Est-ce que les bons outils législatifs sont en place pour favoriser l'accès à des services abordables de grande qualité à tous les Canadiens, y compris ceux qui habitent dans des collectivités rurales et éloignées, ainsi que dans des communautés autochtones?

1.2 Étant donné l'importance de l'infrastructure passive pour le déploiement du réseau et la croissance prévue du réseau sans fil 5G, est-ce que les bonnes dispositions sont en place pour la gouvernance de ces actifs?

2. Concurrence, innovation et l'accès aux services abordables

Une des principales priorités du gouvernement est de promouvoir la concurrence dans tous les secteurs de l'économie canadienne pour assurer la croissance et le développement économique continu. La concurrence dynamique est importante pour disposer d'un paysage de communications moderne qui préconise l'innovation, le choix et les prix abordables pour les Canadiens. La Loi sur les télécommunications procure au CRTC certains outils permettant de promouvoir la concurrence et ses avantages connexes. Les objectifs stratégiques pertinents sont notamment l'accès aux services abordables de grande qualité et la satisfaction aux exigences économiques et sociales des utilisateurs. Les objectifs comprennent également une disposition visant à promouvoir le recours au libre jeu du marché, une considération importante dans l'environnement de monopole du début des années 1990.

Compte tenu de la nature intégrée de beaucoup d'entreprises canadiennes et du degré élevé de concentration dans le secteur, les obstacles à la concurrence dynamique et à l'investissement doivent être pris en considération dans le contexte de la convergence. Précisons toutefois que le gouvernement n'est pas intéressé par toute option qui viserait à réduire la propriété canadienne en radiodiffusion.

Question

2.1 Les modifications législatives sont-elles justifiées pour mieux promouvoir la concurrence, l'innovation et l'accès aux services abordables?

3. Neutralité d'Internet

La neutralité d'Internet est l'une des grandes priorités du gouvernement compte tenu de son importance pour la liberté d'expression et l'éthos de l'« innovation sans autorisation » qui est à la base de la réussite d'Internet.

Les principes de la neutralité d'Internet sont actuellement reflétés dans des sections de la législation qui concernent la discrimination/préférence indue et l'interdiction aux entreprises de contrôler le sens du message. Le CRTC a rendu des décisions réglementaires pour mettre en œuvre ces principes qui tiennent compte de différentes circonstances liées à la technologie et au marché. La souplesse a permis au CRTC d'agir rapidement afin d'appliquer ces principes aux nouvelles situations et d'adapter les règles en conséquence. Le Canada a joué un rôle de premier plan à cet égard. Toutefois, de plus en plus d'activités se retrouvent en ligne et les réseaux transportent une gamme d'applications de plus en plus diversifiées. Les principes de la neutralité d'Internet doivent demeurer au centre de la législation future tout en procurant à l'organisme de réglementation la souplesse nécessaire pour considérer de nouveaux développements et s'adapter en conséquence.

Question

3.1 Les dispositions législatives actuelles sont-elles bien positionnées pour protéger les principes de la neutralité d'Internet dans le futur?

4. Protection des consommateurs, droits et accessibilité

Alors que la tarification des services de télécommunication et les contrats de services se sont complexifiés, il est devenu de plus en plus important d'établir des mesures pour protéger les intérêts des consommateurs. Le fait que les Canadiens ayant une incapacité physique puissent profiter pleinement de services de communications modernes est essentiel à leur bien-être social et économique. Des dispositions législatives pertinentes incluent l'objectif stratégique de répondre aux besoins économiques et sociaux des utilisateurs et le pouvoir du CRTC d'imposer des conditions de service. À l'heure actuelle, le CRTC exige que les fournisseurs de services de télécommunication participent au cadre de protection des consommateurs administré par la Commission des plaintes relatives aux services de télécom-télévision et qu'ils respectent le Code sur les services sans fil du CRTC. De la même façon, le CRTC a des règlements en place pour obliger l'établissement de mesures d'accommodement pour les Canadiens ayant une incapacité, par exemple le service de relais vidéo, qui est un service de traduction de langage gestuel utilisé par les Canadiens malentendants.

Question

4.1 Est-il nécessaire d'apporter d'autres améliorations relatives à la protection des consommateurs, à leurs droits et à l'accessibilité dans la législation?

5. Sûreté, sécurité et protection de la vie privée

La sûreté, la sécurité et la protection de la vie privée prennent une signification plus large et une plus grande importance étant donné le degré auquel l'Internet atteint les foyers et les entreprises du Canada. Les préoccupations des Canadiens vont bien au-delà des services 911 essentiels qui les relient aux premiers intervenants. Les séparations entre les réseaux, les services, les applications et le contenu se sont estompées. On s'attend à ce que les technologies émergentes comme l'informatique quantique, la technologie de registres distribués, les mégadonnées, l'apprentissage machine et l'intelligence artificielle changent fondamentalement nos notions de sécurité et de protection de la vie privée. Actuellement, il n'y a aucune référence explicite à la sûreté et à la sécurité dans les objectifs alors que la protection de la vie privée est prise en compte.

La sûreté, la sécurité et la protection de la vie privée sont de grandes questions qui dépassent largement la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiocommunication. La sécurité économique, la sécurité nationale et la sécurité publique et la sécurité des infrastructures essentielles sont des éléments distincts qui sont pourtant étroitement liés. Ces concepts sont traités de façon plus générale par d'autres lois et pouvoirs législatifs. Au cours de l'examen de la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiocommunication, les principaux points à considérer sont les moyens d'équilibrer la sécurité, la protection de la vie privée et le potentiel de croissance économique et d'innovation. Il faut également déterminer si des changements sont justifiés dans ce contexte ou si ces considérations seraient mieux traitées ailleurs.

Question

5.1 Tout en gardant à l'esprit le cadre législatif plus large, dans quelle mesure les concepts de sûreté et de sécurité devraient-ils être inclus dans la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiocommunication?

6. Réglementation efficace du spectre

La nature changeante des communications sans fil continuera de stimuler la demande pour des approches nouvelles et novatrices de la réglementation du spectre. Le déploiement des réseaux 5G et l'Internet des objets, par exemple, augmentera non seulement la demande générale pour la bande passante des services sans fil – avec des milliards d'appareils utilisés par des millions de Canadiens, mais il donnera lieu à l'émergence d'une grande variété d'appareils intelligents et d'utilisateurs intelligents. Le contexte a changé considérablement depuis l'entrée en vigueur de la Loi sur la radiocommunication.

Ces appareils, qui, même s'ils sont conformes lorsqu'ils sont vendus à l'utilisateur, peuvent être changés ou utilisés par la suite d'une façon non autorisée, mettant ainsi à l'épreuve les limites du cadre réglementaire actuel. Ils pourraient freiner l'innovation et la mise an application dans le futur.

Question

6.1 Est-ce que les bons outils législatifs sont en place pour assurer l'équilibre entre le besoin de souplesse pour introduire rapidement les nouvelles technologies sans fil, d'une part, et la nécessité de veiller à ce que les appareils puissent être utilisés en toute sécurité et sans brouillage, d'autre part?

7. Gouvernance et administration efficace

Les responsabilités et les pouvoirs du gouvernement pour aborder les problèmes liés aux télécommunications et à la radiocommunication sont attribués à différentes organisations et à différents décideurs tels que le CRTC, ISDE, le Bureau de la concurrence, ainsi que le Cabinet. Périodiquement, il est important de réexaminer les structures décisionnelles pour s'assurer qu'elles demeurent adaptées au contexte actuel, qu'elles fonctionnent efficacement et qu'elles appuient un marché des télécommunications compétitif.

En particulier, nous avons l'opportunité d'étudier les pouvoirs du GC, lesquels établissent les structures de gouvernance entre le gouvernement et le CRTC. Les pouvoirs actuels du GC se limitent à quelques articles de la Loi sur les télécommunications qui, principalement, permettent au GC de formuler des orientations politiques contraignantes au CRTC, de modifier ou annuler une décision ou de la renvoyer au CRTC pour réexamen, et de demander au CRTC qu'il présente un rapport sur une question à la demande du GC. Cet enjeu comporte plusieurs liens importants avec le paragraphe comparable de la Loi sur la radiodiffusion.

Questions

7.1 L'attribution actuelle des responsabilités au CRTC et aux autres ministères est-elle appropriée dans le contexte moderne et permet-elle d'appuyer un marché des télécommunications compétitif?

7.2 Est-ce que la législation trouve le juste équilibre entre le fait de permettre au gouvernement d'établir l'orientation politique générale et de maintenir une indépendance en matière de réglementation de façon efficace?

IV. Loi sur la radiodiffusion

La Loi sur la radiodiffusion actuelle a été promulguée avant l'essor d'Internet, lorsque le système de radiodiffusion canadien et la production et la diffusion des émissions canadiennes étaient en grande partie isolés de la concurrence internationale et des joueurs de l'étranger. Dans ce contexte, une partie importante de la valeur du système de radiodiffusion reposait sur sa capacité unique de cultiver et de maintenir la souveraineté et l'identité culturelles, puisque la majorité des émissions regardées par les Canadiens étaient fournies par des radiodiffuseurs canadiens.

Au cours des 27 années qui ont suivi l'adoption de la Loi, l'Internet a permis au contenu d'être créé différemment et de traverser les frontières. Maintenant, les Canadiens disposent d'un choix apparemment infini pour ce qui est des services et du contenu qu'ils souhaitent consommer, et la créativité est exploitée de manières que le Parlement n'aurait pas pu prévoir. Le nouvel environnement de communications ouvert et mondialisé crée des opportunités pour le contenu canadien sur la scène mondiale, mais pose également des défis à l'échelle nationale en ce qui a trait à la création et à l'accès au contenu culturel canadien ainsi qu'au contenu d'information et à des nouvelles fiables.

La vision du gouvernement pour un Canada créatif, annoncée à l'automne 2017, met l'accent sur la nécessité de protéger, de promouvoir et de soutenir la culture canadienne dans les deux langues officielles; de saisir une plus grande part des marchés mondiaux; d'adopter une perspective neutre en terme de la technologie utilisée; et de soutenir le potentiel de la culture et de la créativité en tant que moteur de croissance économique, compte tenu des changements et des perturbations qui se sont produits dans l'environnement des communications.

Le secteur de la radiodiffusion peut jouer un rôle de premier plan dans cette vision en agissant à titre de tremplin pour permettre au contenu canadien de faire face à la concurrence au niveau mondial et en exploitant le potentiel de la culture et de la créativité canadiennes pour favoriser la croissance économique, tout en jouant son rôle de protection de la culture et de maintien de l'identité et de la diversité culturelles. La valeur accordée au secteur de la radiodiffusion peut être élargie et redéfinie pour être axée sur le choix et la créativité tout en maintenant les principes fondamentaux d'identité nationale et de souveraineté culturelle qui sont à la base de la politique culturelle du Canada.

L'objectif de cet examen est de moderniser le cadre législatif des communications pour appuyer cette vision. La Loi sur la radiodiffusion peut jouer un rôle fondamental dans la nouvelle approche du gouvernement étant donné sa fonction dans l'établissement du cadre réglementaire pour l'industrie de la radiodiffusion. À cet égard, le gouvernement aimerait obtenir des avis sur les modifications législatives qui pourraient améliorer notre capacité à donner suite aux priorités suivantes :

8. Définitions de la radiodiffusion

La Loi sur la radiodiffusion établit un cadre réglementairepour le système de radiodiffusion canadien. La Loi définit le système de radiodiffusion comme un système unique comprenant les radiodiffuseurs et les télédiffuseurs des secteurs privés, publics et communautaires participant tant aux activités de programmation que de distribution qui impliquent la transmission d'émissions par moyens de télécommunications au public, ce qui a été caractérisé comme une définition neutre sur le plan technologique. Le CRTC dispose d'un cadre réglementaire par l'intermédiaire de l'attribution de licences et des ordonnances d'exemption. À l'intérieur de ce cadre, les radiodiffuseurs sont tenus de participer aux objectifs politiques établis dans la Loi sur la radiodiffusion, notamment au moyen de contributions financières, de dépenses de programmation et du respect d'exigences en matière de diffusion.

Aujourd'hui, de nouvelles formes et de nouvelles sources de contenu pénètrent le marché canadien sans licence au moyen de la technologie numérique. Dans ce contexte, les services de radiodiffusion et le contenu peuvent être perçus comme faisant partie d'un paysage des communications plus large, ouvert et en transformation. Les services en ligne, canadiens et étrangers, sont devenus un élément de l'écosystème créatif du Canada et ils ont un rôle à jouer dans la production, la distribution et la découverte du contenu canadien. Le gouvernement cherche des moyens pour s'assurer que la radiodiffusion demeure pertinente et que le système soit équitable. Il souhaite également définir le rôle des acteurs en ligne.

Questions

8.1 De quelle façon le concept de radiodiffusion peut-il rester pertinent dans un monde des communications ouvert et changeant?

8.2 De quelle façon la législation peut-elle promouvoir l'accès aux moyens d'expression canadiens en ligne, dans les deux langues officielles, et sur toutes les plateformes?

9. Objectifs stratégiques de la radiodiffusion

Dans le nouvel environnement numérique où les choix sont illimités et la compétition accrue pour rejoindre le public, on reconnaît l'importance accrue d'assurer une programmation concurrentielle et de grande qualité, d'en faire la promotion efficacement et de veiller à ce qu'on puisse la découvrir au pays et à l'étranger (p. ex. à titre de plateforme de lancement pour le contenu canadien). La Loi sur la radiodiffusion actuelle a été édictée à une époque où la télévision et la radio étaient les sources principales de contenu d'information et de divertissement pour les Canadiens. Elle a établi une vingtaine d'objectifs distincts et 28 sous-objectifs visant à assurer la création et la présentation d'une programmation canadienne qui serait le reflet des besoins et des aspirations des Canadiens dans toute leur diversité. Cela comprend les communautés de langue officielle en situation minoritaire, les peuples autochtones et les personnes handicapées.

Questions

9.1 De quelle façon les objectifs de la Loi sur la radiodiffusion peuvent-ils être adaptés pour faire en sorte qu'ils soient pertinents dans l'environnement mondial plus ouvert et plus concurrentiel d'aujourd'hui?

9.2 Devrait-on prioriser certains objectifs? Dans l'affirmative, lesquels? Que devrait-on ajouter?

9.3 À quoi pourrait ressembler une nouvelle approche visant à réaliser les objectifs stratégiques de la Loi dans un contexte législatif moderne?

10. Soutien au contenu canadien et aux industries créatives

La Loi sur la radiodiffusion indique que « tous les éléments du système doivent contribuer, de la manière qui convient, à la création et la présentation d'une programmation canadienne ». Veiller à ce que la programmation canadienne soit facilement accessible et que la loi habilitante permette la production et la création d'une programmation canadienne est une composante fondamentale de la Loi sur la radiodiffusion. La vision du gouvernement pour un Canada créatif fait de l'investissement dans les histoires, les artistes et les créateurs canadiens une priorité.

Il y a un certain nombre d'outils et de mécanismes en place pour soutenir le contenu canadien, notamment les quotas sur la radio et la télévision, les exigences de dépenses pour les entreprises de programmation, les contributions réglementaires et les exigences obligatoires de distribution pour les entreprises de distribution de radiodiffusion. En contribuant à la création du contenu canadien et à son accès, les radiodiffuseurs jouent un rôle clé dans la vision du gouvernement pour un Canada créatif. Si nous ne disposons pas d'un secteur de la radiodiffusion viable et sain, la réussite continue des créateurs canadiens, des producteurs indépendants et du contenu qu'ils produisent pourrait être à risque.

Le modèle d'affaires traditionnel des radiodiffuseurs canadiens fait face à des perturbations engendrées par l'essor de la technologie numérique. Cela présente des occasions et des défis. En éliminant les frontières et en facilitant la communication instantanée, la technologie numérique offre un meilleur accès aux marchés d'exportation au contenu canadien tout en offrant également davantage de possibilités de partenariat et de collaboration avec les créateurs, les producteurs et les nouveaux joueurs partout dans le monde. En même temps, les Canadiens consultent et consomment de plus en plus de contenu d'information et de divertissement de fournisseurs étrangers de services audio et vidéo sur Internet et sur une gamme d'appareils de plus en plus diversifiés, notamment les téléphones portables. Ces joueurs font maintenant partie du marché canadien et ils font concurrence aux radiodiffuseurs traditionnels (principalement des radiodiffuseurs privés) pour les abonnés, les publics et les revenus. Leur présence pose également un défi pour la viabilité et le succès du contenu francophone. En outre, les radiodiffuseurs et les producteurs de contenu sont confrontés au piratage en ligne, ce qui met à l'épreuve le modèle d'affaires de création et de distribution de contenu.

Les mécanismes réglementaires traditionnels grâce auxquels la création de contenu canadien et l'accès à celui-ci ont été possibles ne sont peut-être pas aussi efficaces dans un environnement numérique où les pratiques habituelles liées à la programmation radio et télévisuelle à heures fixes ne s'appliqueront possiblement plus. Par conséquent, nous avons l'occasion de déterminer s'il y a de nouvelles façons de soutenir la création, la distribution et la découverte de contenu canadien dans les deux langues officielles dans ce nouvel environnement de communication numérique. Toutefois, le gouvernement n'est pas intéressé par toute option qui augmenterait le coût des services pour les Canadiens.

Questions

10.1 De quelle façon pouvons-nous nous assurer que les entreprises en ligne canadiennes et non canadiennes soutiennent la création, la production et la distribution de contenu canadien?

10.2 De quelle façon le CRTC peut-il être habilité à mettre en œuvre et à réglementer dans le cadre d'une Loi sur la radiodiffusion modernisée afin de protéger, soutenir et promouvoir notre culture dans les deux langues officielles?

10.3 De quelle façon les instruments législatifs devraient-ils garantir la disponibilité du contenu canadien sur les différents appareils et plateformes utilisés par les Canadiens pour accéder au contenu?

11. Démocratie, nouvelles et citoyenneté

Par le truchement de ses émissions de nouvelles et d'information tant à la radio qu'à la télé, la radiodiffusion canadienne joue un rôle crucial dans le développement et le maintien d'une saine démocratie, au sein de laquelle les institutions doivent rendre des comptes et les citoyens sont mobilisés et informés. La télévision et la radio locales présentent aux Canadiens de l'information sur des questions qui touchent leur quotidien.

Pour que les émissions de nouvelles et d'information accomplissent leur rôle dans le maintien d'une démocratie saine et dynamique, une diversité de voix doit pouvoir s'exprimer et être entendue dans le secteur de la radiodiffusion. Pour que les émissions de nouvelles et d'information favorisent un marché d'idées qui permettent à la démocratie de s'épanouir, il faut une multitude de points de vue et d'opinions provenant de sources indépendantes distinctes.

Les médias d'information canadiens vivent des perturbations et des changements importants. Les radiodiffuseurs sont des acteurs clés du financement et de la distribution des nouvelles locales, mais ils doivent composer avec une diminution de leurs recettes et de l'assiette publicitaire avec l'arrivée des acteurs étrangers en lignes d'importance qui attirent de plus en plus de revenus publicitaires. Qui plus est, les medias sociaux deviennent une source de nouvelles de plus en plus importante. Reconnaissant l'attrait et le rayonnement de ces plateformes, de nombreux acteurs les utilisent pour diffuser des informations fausses et trompeuses. Le phénomène de la désinformation en ligne a le potentiel de miner nos institutions démocratiques, de compromettre l'intégrité de nos élections et d'affaiblir la confiance du public.

Les radiodiffuseurs publics et privés ont un rôle à jouer en vue d'assurer que les Canadiens reçoivent des nouvelles et de l'information locales dans les deux langues officielles.

Questions

11.1 Les dispositions législatives actuelles suffisent-elles pour assurer la présentation de nouvelles et d'information fiables, exactes et de qualité?

11.2 Devrait-on apporter des changements particuliers à la législation pour assurer la viabilité continue des nouvelles locales?

12. Diversité culturelle

La diversité culturelle consiste à veiller à ce que les Canadiens, peu importe leur origine ou leurs expériences, puissent créer et accéder au contenu qui les interpelle; il faut donc protéger, soutenir et promouvoir le contenu canadien au fil des évolutions et des changements technologiques. En ligne, où le contenu traverse facilement les frontières, la diversité culturelle opère dans un nouveau contexte d'ouverture, qui respecte la neutralité d'Internet et favorise la diversité des expressions culturelles. Tout en favorisant la diversité des expressions culturelles, l'environnement en ligne doit garder une place pour la dualité linguistique, l'expression culturelle des Autochtones et l'égalité entre les sexes. Un examen du cadre législatif du secteur des communications doit tenir compte de ce contexte.

Question

12.1 De quelle façon le principe de la diversité culturelle peut-il être abordé dans un cadre législatif moderne?

13. Diffuseur public national

La Loi sur la radiodiffusion actuelle renferme le mandat du diffuseur public national. Le gouvernement continue de soutenir ce mandat, qui exige que CBC/Radio-Canada présente une vaste gamme de programmation qui : renseigne, éclaire et divertit; est créée pour les marchés de langue anglaise et de langue française; reflète les réalités des régions; favorise l'expression culturelle; et desserve les communautés linguistiques en situation minoritaire.

Avec la montée des médias numériques, le contexte dans lequel CBC/Radio-Canada évolue a indubitablement changé depuis la rédaction de la Loi. Les Canadiens attendent de notre diffuseur public national qu'il fasse preuve d'un leadership fort et qu'il renouvelle entièrement sa grande tradition d'excellence dans le monde numérique. Par conséquent, le mandat du diffuseur public doit s'adapter au contexte moderne et lui permettre de continuer de servir les Canadiens de partout au pays tout en remplissant son mandat actuel qui consiste à « renseigner, éclairer et divertir ». L'examen de la Loi sur la radiodiffusion étudiera des façons d'actualiser le mandat de CBC/Radio-Canada et d'assurer son indépendance et sa continuité à long terme.

CBC/Radio-Canada doit être un partenaire de premier plan parmi les organismes culturels et d'information canadiens et il doit jouer un rôle de leader dans la présentation de contenu culturel canadien en anglais et en français tout en reflétant la réalité des peuples autochtones et la diversité culturelle de notre pays – au Canada et partout dans le monde.

Questions

13.1 De quelle façon le mandat du diffuseur public national peut-il être actualisé dans un secteur des communications plus ouvert, mondial et concurrentiel?

13.2 Par quels mécanismes le gouvernement peut-il améliorer l'indépendance de CBC/Radio-Canada et assurer sa continuité?

13.3 De quelle façon CBC/Radio-Canada peut-elle jouer un rôle de premier plan, parmi les organismes culturels et d'information, dans la diffusion de contenu canadien, notamment les nouvelles locales?

13.4 De quelle façon CBC/Radio-Canada peut-elle faire la promotion de la culture et des voix canadiennes dans le monde, y compris sur Internet?

13.5 De quelle façon CBC/Radio-Canada peut-elle contribuer à la réconciliation avec les peuples autochtones et à la présentation, par les Autochtones, de leurs histoires?

13.6 De quelle façon CBC/Radio-Canada peut-elle soutenir et protéger le dynamisme des langues officielles et des communautés de langue officielle en situation minoritaire du Canada?

14. Gouvernance et administration efficace

Un examen de la Loi sur la radiodiffusion devrait étudier les façons d'améliorer le fonctionnement et l'efficacité du cadre réglementaire en tenant compte des évolutions technologiques, notamment l'importance grandissante des algorithmes sur l'accès au contenu. Le principal instrument à la disposition du CRTC pour atteindre ses objectifs stratégiques découle de sa capacité d'attribuer des licences de radiodiffusion et d'imposer des conditions par le moyen de ces mêmes licences. Un examen de la Loi sur la radiodiffusion devrait évaluer en quoi le contexte moderne rend nécessaire une nouvelle réflexion sur les moyens utilisés par le CRTC pour atteindre ses objectifs stratégiques. En outre, l'examen devrait également évaluer si les outils à la disposition du CRTC autres que l'attribution de licences (par exemple, les mécanismes de mise en application) sont suffisants pour atteindre les objectifs stratégiques de la Loi.

Il s'agit également d'une occasion d'examiner les pouvoirs du GC qui établissent les modalités de la relation entre le gouvernement et le CRTC. Les pouvoirs actuels du GC se limitent à quelques articles de la Loi, notamment la capacité d'émettre des directives de politique générale à l'intention du CRTC, de renvoyer au Conseil des décisions relatives aux licences et de demander à l'organisme réglementaire qu'il présente un rapport sur une question choisie par le GC. En cette période de transition et de grands changements, nous avons l'occasion d'évaluer si cet équilibre doit être ajusté tout en maintenant l'indépendance de l'organisme réglementaire, qui est essentielle.

Questions

14.1 La Loi sur la radiodiffusion permet-elle d'établir un juste équilibre entre le fait de permettre au gouvernement d'établir des orientations de politique générale et celui de maintenir l'indépendance du CRTC en matière réglementaire de manière efficace?

14.2 Quel est le niveau approprié de surveillance gouvernementale à l'égard des décisions du CRTC en matière d'attribution de licences de radiodiffusion et de politiques?

14.3 De quelle façon une Loi sur la radiodiffusion modernisée pourrait-elle améliorer le fonctionnement et l'efficacité du CRTC et du cadre réglementaire?

14.4 Le CRTC devrait-il avoir à sa disposition des outils qui n'ont pas été prévus dans la version actuelle de la Loi sur la radiodiffusion?

14.5 De quelle façon peut-on favoriser la responsabilisation et la transparence concernant la disponibilité et la découvrabilité du contenu culturel numérique, en particulier en ce qui a trait à l'accès au contenu local?

V. Conclusion

Le Canada a mis en place un cadre réglementaire, composé de la Loi sur les télécommunications, de la Loi sur la radiocommunication et de la Loi sur la radiodiffusion, qui a servi les Canadiens au fil des ans. Il est maintenant temps de renouveler ce cadre. C'est l'occasion d'utiliser une approche moderne et complémentaire à l'égard de nos lois en matière de communications et d'assurer une analyse et des recommandations cohérentes en vue de mettre en place et de maintenir au Canada un secteur des communications de calibre mondial.

Le gouvernement vous invite en tant que membres du groupe d'examen à réfléchir sur la manière dont les tendances générales stimulent le changement et à étudier des mesures novatrices et pratiques qui permettront de veiller à ce que nos lois soient bien adaptées à l'avenir et à ce que le secteur des communications du Canada continue de répondre aux besoins des Canadiens.

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Annexe C – Liste des mémoires reçus

Individus

Organisations

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Annexe D – Liste des rencontres

Individus

Organisations

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Annexe E – Membres du secrétariat d'examen de la législation en matière de radiodiffusion et de télécommunications

Expertise spécialisée

Étudiantes et étudiants

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Annexe F – Abréviations

4G :
quatrième génération de réseaux sans fil
5G :
cinquième génération de réseaux sans fil
NG9-1-1 :
services de messagerie vocale et de messagerie texte 9-1-1 de prochaine génération
ACFC :
Agence de la consommation en matière financière du Canada
ACMA:
Australian Communications and Media Authority
APTN :
Aboriginal People's Television Network
BAIIDA :
bénéfices avant intérêts, impôts et dotations aux amortissements
BBC :
British Broadcasting Corporation
CCCST :
Comité consultatif canadien pour la sécurité des télécommunications
CCNR :
Conseil canadien des normes de la radiotélévision
CLOSM :
communautés de langue officielle en situation minoritaire
CMA :
Competition and Markets Authority (Royaume-Uni)
CNIL :
Commission nationale de l'informatique et des libertés
CPRST:
Commission des plaintes relatives aux services de télécom-télévision
CPVP :
Commissariat à la protection de la vie privée
CRTC :
Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes
CST :
Centre de sécurité des télécommunications
DCC :
développement du contenu canadien
DÉC :
dépenses en émissions canadiennes
EDR :
entreprise de distribution de radiodiffusion
ÉIN :
émission d'intérêt national
ETHI :
Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique
FCC :
Federal Communications Commission
FMC :
Fonds des médias du Canada
FNLI :
Fonds pour les nouvelles locales indépendantes
FPIC :
Fonds de production indépendants certifiés
FPR :
Fonds de participation à la radiodiffusion
FSI :
fournisseur de services Internet
FST :
fournisseur de services de télécommunications
FSTV :
fournisseurs de services de télévision
GC :
gouverneur en conseil
ILM :
immeubles à logements multiples
IoT :
Internet of Things
IP :
protocole Internet
ISDE :
Innovation, Sciences et Développement économique Canada
LCA :
Loi canadienne sur l'accessibilité
LPRPDE :
Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques
LTE :
Long-Term Evolution
Mo/s :
mégaoctet par seconde
NERA :
National Economic Research Associates
OCDE :
Organisation de coopération et de développement économiques
OEMN :
Ordonnance d'exemption pour les entreprises de radiodiffusion de médias numériques
Ofcom :
Office of Communications
ONF :
Office national du film du Canada
ORECE :
Organe des régulateurs européens des communications électroniques
OTC :
Office des transports du Canada
PDP :
pratiques de différentiation des prix
PGTI :
pratiques de gestion du trafic Internet
RGPD :
Règlement général sur la protection des données
RTCP :
réseau téléphonique commuté public
SAP :
sanctions administratives pécuniaires
SRD :
services de radiodiffusion directe
TCP :
Telecommunications Consumer Protections
TCPD :
titulaire d'une charge publique désignée
UE :
Union européenne
VSDA :
vidéo sur demande par abonnement
VSDFP :
vidéo sur demande financée par la publicité
VSDT :
vidéo sur demande transactionnelle
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