Améliorer la sécurité de la retraite des canadiens : Document de consultation

De : Innovation, Sciences et Développement économique Canada

Enjeu

Le gouvernement estime que tous les Canadiens méritent une retraite sécuritaire, sûre et digne, mais ces dernières années, les insolvabilités des entreprises ont suscité des inquiétudes au sujet de la sécurité des pensions, des salaires et des avantages sociaux pour les travailleurs et les retraités. Conformément à ses engagements dans le cadre du budget de 2018, le gouvernement cherche à obtenir les commentaires des pensionnés, des travailleurs, des entreprises, des experts et d'autres intervenants afin d'adopter une approche factuelle pangouvernementale en ce qui concerne la sécurité de la retraite de tous les Canadiens.

Contexte

Le système de revenu de retraite (SRR) du Canada repose sur trois piliers qui sont présentés ci-dessous :

  1. Le Programme de la sécurité de la vieillesse (SV) et le Supplément de revenu garanti (SRG) fournissent un niveau de base de revenu de retraite.
  2. Le régime de pensions du Canada (RPC), qui assure le remplacement des gains de base pour les travailleurs, est financé par des cotisations de travailleurs, d'employeurs et de travailleurs autonomes.
  3. Les régimes de retraite axés sur l'emploi (prestations déterminées (PD) et contributions déterminées (CD)), ainsi que les possibilités d'épargne privée volontaires donnant droit à une aide fiscale, comme les régimes enregistrés d'épargne-retraite et les comptes d'épargne libre d'impôt, fournissent des possibilités d'économie supplémentaires.

Le SRR du Canada se compare bien à ceux d'autres pays, avec un taux de pauvreté chez les aînés qui est sensiblement inférieur à la moyenne de l'OCDE. La diversité des soutiens dans le système est l'une de ses plus grandes forces, équilibrant l'équité, l'abordabilité et la durabilité de l'épargne-retraite.

Bien que le SRR canadien ait des points forts évidents, les trois piliers doivent faire l'objet d'un suivi continu afin d'assurer leur durabilité et leur efficacité à long terme face aux développements actuels et futurs. Le troisième pilier en particulier a été touché par l'évolution des tendances démographiques, le ralentissement économique mondial en 2008 et les faibles taux d'intérêt à long terme. Les pressions financières découlant de ces tendances ont été particulièrement aiguës pour les régimes de retraite à PD dans lesquels le niveau des prestations promises est assuré par l'employeur. En général, les régimes à PD contribuent à la sécurité de la retraite de nombreux Canadiens en assurant un revenu de retraite sûr et stable à vie. Traditionnellement, les régimes à PD ont été le type prédominant de régimes de retraite parmi les employeurs offrant des régimes de retraite à leurs employés. Cependant, certains employeurs ont réagi aux pressions de financement des régimes à PD en en excluant les nouveaux employés. Parallèlement à cette tendance, l'adhésion aux régimes à PD du secteur privé au Canada a chuté de 2 millions de travailleurs en 2007 à 1,2 million en 2017.

En plus des difficultés de financement à long terme pour les régimes de retraite à PD basés sur l'emploi, des préoccupations importantes ont été soulevées au sujet de la sécurité du revenu de retraite lorsque l'employeur risque l'insolvabilité et qu'il a également des obligations de pension à PD non financées. Même si ces insolvabilités sont relativement rares, certains cas ont entraîné une réduction importante des pensions des retraités et des travailleurs. Le risque de perte de revenu de retraite peut être plus élevé pour les employés de certains secteurs économiques qui sont vulnérables aux chocs du marché et qui peuvent aussi avoir d'importantes obligations en matière de retraite et de prestations par rapport à leurs effectifs et leurs potentiels de gains actuels. De plus, l'incidence négative des réductions de pension dans l'insolvabilité des employeurs peut être exacerbée par la cessation des régimes d'avantages sociaux des employés, qui assurent la protection de la santé et de l'invalidité de longue durée (ILD).

Le cadre législatif actuel contient de fortes mesures préventives et des recours juridiques pour réduire les dettes de retraite non financées et l'exposition des employés à l'insolvabilité de l'employeur. La réglementation fédérale et provinciale des régimes de retraite protège les actifs de retraite au profit exclusif des pensionnés et prévoit le financement des régimes de retraite au fil du temps. Les lois sur l'insolvabilité comprennent des protections salariales et de pension et peuvent faciliter les restructurations qui permettent à un employeur éprouvant des difficultés financières de demeurer en affaires et de continuer à parrainer un régime de retraite. Le droit des sociétés peut aussi protéger les intérêts des pensionnés, en limitant les paiements aux actionnaires pour maintenir l'intégrité financière d'une société, et par la responsabilisation face aux comportements injustes ou oppressifs par les sociétés ou les administrateurs dans les cas appropriés.

La réglementation des régimes de retraite privés et de la gouvernance d'entreprise au Canada est partagée entre le gouvernement fédéral et les provinces. Chaque administration adopte des initiatives de pension et de gouvernance d'entreprise conformes à ses propres objectifs stratégiques. Environ sept pour cent des régimes de retraite privés au Canada sont réglementés par le gouvernement fédéral, le reste étant régi par les provinces. Environ 10 pour cent des sociétés canadiennes sont constituées en vertu d'une loi fédérale, les autres étant constituées en vertu de lois provinciales ou territoriales. À ce titre, l'amélioration des cadres fédéraux de pension et de gouvernance d'entreprise visant à protéger davantage les prestations de retraite contre le risque d'insolvabilité de l'employeur ne donnerait pas de résultats à tous les Canadiens. De plus, en ce qui a trait à la réglementation des pensions, le besoin de telles améliorations n'est peut-être pas aussi élevé par rapport à d'autres administrations, étant donné qu'il y a eu très peu d'incidents d'insolvabilité de sociétés affectant des régimes sous réglementation fédérale. Néanmoins, le gouvernement est prêt à entendre les opinions sur les améliorations potentielles aux cadres fédéraux de pension et de gouvernance d'entreprise.

Une approche équilibrée, factuelle et fondée sur des principes en matière de politiques du SRR

Bien que le cadre législatif actuel du SRR canadien protège la sécurité de la retraite, le gouvernement doit veiller à ce que le SRR continue de suivre l'évolution du marché et tienne compte des perspectives de tous les Canadiens. Les récentes affaires d'insolvabilité ont soulevé des préoccupations importantes de la part des intervenants au sujet des lacunes éventuelles dans l'environnement réglementaire des régimes de pension, de l'insolvabilité, des entreprises et des avantages sociaux. Le gouvernement invite tous les points de vue sur la nécessité de prendre des mesures supplémentaires pour mieux protéger les prestations de retraite et les avantages des employés contre le risque d'insolvabilité de l'employeur.

Dans le cadre de son examen des propositions des intervenants visant à renforcer le cadre législatif du SRR, le gouvernement entend suivre une approche équilibrée, factuelle et fondée sur des principes. Le régime du SRR comprend à la fois une législation spécifique aux pensions et des cadres législatifs élargis sur le marché qui visent à promouvoir la stabilité et la croissance économiques, ainsi que la compétitivité internationale du Canada, comme les lois sur l'insolvabilité et la gouvernance d'entreprise. Compte tenu de la portée générale du cadre législatif du SRR, même des mesures ciblées visant à améliorer la sécurité des prestations de retraite pourraient avoir des conséquences importantes et imprévues pour d'autres secteurs de l'économie. Afin de parvenir à un résultat équilibré, le gouvernement évaluera les propositions de réforme éventuelles en ce qui concerne leur efficacité à protéger les pensionnés et les intérêts des employés, si l'action proposée appuie des options durables de régime de retraite, et leur compatibilité avec les principes et les objectifs fondamentaux des cadres législatifs actuels du Canada sur les SRR et les marchés.

L'environnement actuel du SRR et les réponses aux défis

Depuis 2015, le gouvernement a pris des mesures pour améliorer le SRR du Canada en rétablissant l'âge d'admissibilité de la SV à 65 ans dans le budget de 2016, et en améliorant le RPC pour augmenter la prestation maximale d'environ 50 % au fil du temps. En outre, depuis le ralentissement économique mondial, il a aussi pris des mesures spécifiques pour améliorer la sécurité de retraite et mieux protéger les employés contre les conséquences de l'insolvabilité de l'employeur (il a aussi consulté sur un large éventail d'options politiques possibles), y compris dans les domaines suivants.

Règles de financement des pensions

Les réformes du droit fédéral des pensions depuis 2009 ont amélioré les protections des membres du régime et réduit la volatilité du financement pour les employeurs. Les régimes de retraite réglementés par le gouvernement fédéral doivent être financés à raison de 100 % sur la base de la solvabilité, tout déficit étant payé par l'employeur dans un délai de cinq ans afin de faire en sorte que les régimes disposent de suffisamment d'actifs pour assurer tous les avantages, pendant que le régime est en cours et en cas de cessation du régime. Cela sert à protéger les droits et les intérêts des bénéficiaires du régime. En même temps, les employeurs sont autorisés à amortir les déficits sur une période déterminée en reconnaissance du fait que les régimes de retraite peuvent parfois avoir un déficit trop important pour régler d'un trait, sans nuire à l'intégrité financière de l'employeur. De cette façon, les normes de financement des régimes de retraite fédéraux trouvent un équilibre entre la sécurité des prestations pour les bénéficiaires du régime et la souplesse pour l'employeur.

Récemment, certaines provinces ont réformé leurs règles de financement des régimes de retraite afin d'atténuer les exigences de financement de la solvabilité des employeurs pour les régimes de retraite relevant de leurs compétences respectives.

Droit de l'insolvabilité

En 2008-2009, la Loi sur la faillite et l'insolvabilité (LFI) et la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies (LACC) ont été modifiées afin d'exiger que les cotisations de retraite en souffrance et les salaires et les avantages impayés (jusqu'à concurrence de 2 000 $ par employé) soient payés avant les créanciers garantis. La LACC a aussi été modifiée pour codifier les pratiques judiciaires sur le financement provisoire et les ventes d'actifs, et empêcher la résiliation des conventions collectives en vertu de la protection de la LACC. Lors d'un examen de la LFI et de la LACC en 2014-2015, les retraités et les groupes d'employés préconisaient un statut prioritaire pour les passifs et les prestations de retraite non financés, comme les programmes d'ILD. Toutefois, il n'y a pas eu de consensus sur cette question, car d'autres intervenants s'inquiétaient des conséquences économiques négatives que pourrait avoir l'utilisation du droit de l'insolvabilité pour remédier aux déficits de pension (par exemple, les incidences sur le marché du crédit et les effets du changement des pertes de pension à d'autres créanciers).

Gouvernance d'entreprise

La Loi canadienne sur les sociétés par actions (LCSA) fournit le cadre de gouvernance d'entreprise de base pour environ 310 000 sociétés canadiennes. En 2013-2014, le gouvernement a réalisé des consultations publiques au sujet de la LCSA sur la base d'un vaste document de travail. Les consultations ont sollicité des opinions des Canadiens sur un certain nombre de questions de gouvernance d'entreprise susceptibles d'influer sur la sécurité de la retraite, y compris la rémunération des cadres supérieurs, une plus grande responsabilisation des conseils d'administration aux intérêts des actionnaires et des intervenants, une plus grande transparence des entreprises, l'utilisation du recours en cas d'abus et la responsabilité sociale des entreprises. Les réformes législatives récemment adoptées prévoient une plus grande transparence et la démocratie des actionnaires, mais il n'y a pas eu de consensus sur des questions plus litigieuses, comme la rémunération des cadres supérieurs.

Bien que ces changements puissent améliorer la sécurité de la retraite des Canadiens, un certain nombre d'intervenants ont continué de faire pression pour que de nouvelles mesures soient prises dans les domaines de la pension, de l'insolvabilité des entreprises et du droit du travail afin de mieux protéger les demandes de pension des employés et des retraités.

Options pour les commentaires des intervenants

Compte tenu de ce qui précède, le gouvernement souhaite entendre les points de vue des intervenants sur d'autres mesures qui pourraient être adoptées pour améliorer la sécurité de retraite des employés et des retraités touchés par l'insolvabilité de l'employeur. À titre de point de départ, les parties intéressées sont invitées à fournir leurs commentaires et leurs points de vue sur les propositions déjà fournies, y compris la protection renforcée des demandes d'indemnisation des employés et des pensions en matière d'insolvabilité, telles que :

En outre, les intervenants sont invités à présenter leurs commentaires et leurs points de vue sur les options particulières suivantes.

Options en matière de pension

Options de gouvernance d'entreprise

Options en matière d'insolvabilité

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