Évaluation du programme de subvention du Conseil consultatif canadien de la radio

Rapport final

Février 2015

Présenté au comité ministériel d'évaluation le 26 février 2015

Approuvé par le sous‑ministre le 23 mars 2015

Table des matières

• Sommaire
• 1.0 Introduction
  • 1.1 Objectif du programme
  • 1.2 Ressources du programme
  • 1.3 Conception et exécution du programme
  • 1.4 Résultats attendus
• 2.0 Méthodologie
  • 2.1 Approche et modèle de l'évaluation
  • 2.2 Objectif et portée
  • 2.3 Questions fondamentales de l'évaluation
  • 2.4 Méthodes de collecte des données
  • 2.5 Limites et stratégies d'atténuation
• 3.0 Constatations
  • 3.1 Pertinence
  • 3.2 Rendement
• 4.0 Conclusions et recommandations
  • 4.1 Conclusions
  • 4.2 Recommandations
• Annexe A : Formes de consultation des intervenants
• Annexe B : Bibliographie
• Réponse et plan d'action de la direction

Acronymes utilisés dans le présent rapport

Liste des tableaux

Liste des figures

Sommaire

Aperçu du programme

Industrie Canada donne une petite subvention annuelle au Conseil consultatif canadien de la radio (CCCR) pour lui permettre de fournir au ministère des conseils techniques spécialisés sur des questions de réglementation touchant la gestion et l'utilisation du spectre. Le Conseil rassemble plus particulièrement de nombreux intervenants du spectre des radiofréquences pour qu'ils formulent des commentaires et suggestions concernant les normes, les procédures, les lignes directrices et les politiques fédérales en matière de spectre. La consultation sur les normes techniques constitue l'objectif premier des travaux du CCCR.

Objet de l'évaluation et méthode

Cette évaluation, conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, a porté sur la pertinence et sur le rendement du programme de subvention du CCCR. Les constatations, conclusions et recommandations de la présente évaluation sont fondées sur l'analyse de multiples sources de données. La méthode comprenait un examen des documents, une analyse des données administratives, un examen de la documentation spécialisée et des sites Web, un sondage rapide d'évaluation de l'impact ainsi que des entrevues.

Constatations

Pertinence

Le CCCR constitue pour Industrie Canada la source la plus pertinente de conseils techniques spécialisés sur des questions relatives au spectre des radiofréquences, notamment l'élaboration de normes techniques, et sur des questions de réglementation connexes. Les radiofréquences sont au cœur de toutes les radiocommunications, et leur gestion et leur utilisation sont de plus en plus complexes en raison de l'évolution rapide des demandes de service et des nouvelles applications technologiques. Il existe toujours, pour le gouvernement fédéral, un besoin évident pour des conseils éclairés des intervenants sur des questions de réglementation touchant le spectre des radiofréquences.

Le programme est conforme aux priorités du gouvernement fédéral en matière d'accès aux services à large bande, d'économie numérique et de marché efficace et concurrentiel. Il est compatible avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral sur deux plans principaux : 1) il veille au développement ordonné et à l'exploitation efficace de la radiocommunication au Canada, conformément à la Loi sur la radiocommunication et 2) il contribue à l'engagement du gouvernement fédéral de consulter les intervenants pour l'établissement des exigences réglementaires.

Rendement

L'évaluation a révélé que le CCCR contribue manifestement aux résultats attendus du programme. Par exemple, les conseils du CCCR influent directement sur les normes techniques publiées — le résultat immédiat attendu. Le processus et les méthodes de consultation du CCCR permettent à Industrie Canada de recevoir en temps opportun des conseils représentatifs et pondérés des intervenants du spectre au Canada. Un volet essentiel de ce processus requiert l'intervention directe du CCCR pour inclure des non‑membres dans des consultations sur les normes techniques lorsqu'il convient de le faire, en plus de ses membres, bien qu'il n'en soit pas fait mention dans l'accord de subvention.

Grâce aux efforts du CCCR, Industrie Canada est assurée de recevoir de presque tous les intervenants du spectre susceptibles d'être touchés des commentaires consolidés sur les normes techniques. Ainsi, les conseils reçus ont un tel poids qu'Industrie Canada s'en écarte rarement. Les commentaires du CCCR contribuent par conséquent au résultat intermédiaire, à savoir l'utilisation effective et efficiente du spectre des radiofréquences. L'évaluation a également clairement démontré que les commentaires du CCCR contribuent à réduire le brouillage du spectre, un résultat à long terme. Par ailleurs, les commentaires du Conseil sont au nombre des différents facteurs qui favorisent un accès juste et équitable.

Le CCCR offre un moyen de consultation des intervenants du spectre efficace et économique. La valeur résultante des travaux et des conseils reçus dépasse de loin le coût annuel de la subvention, qui n'a pas changé depuis 2006. Dans l'ensemble, tout porte à croire que le CCCR est un modèle efficace de consultation des intervenants.

Conformément à la Directive sur les paiements de transfert, il conviendrait de mettre en place une stratégie de mesure du rendement proportionnelle à la faible importance relative du programme.

Conclusions et recommandations

Le programme de subvention du CCCR touche et avantage directement l'utilisation des télécommunications au Canada, de la radiodiffusion aux services d'urgence, en passant par les communications fixes sans fil et mobiles. La consultation des intervenants est un élément important du processus d'élaboration de règlements, et le CCCR représente pour Industrie Canada un centre de coordination essentiel, efficient et économique pour la consultation des intervenants du spectre au Canada. L'inclusion de non‑membres dans les consultations sur les normes techniques est nécessaire pour permettre au CCCR d'obtenir la plus large représentation possible d'intervenants et d'agir à tire de véritable centre de coordination pour la prestation de conseils techniques spécialisés pour Industrie Canada.

La présente évaluation a permis d'établir la pertinence à long terme du programme. Pour cette raison et compte tenu du faible coût du programme, il conviendrait de simplifier la prochaine évaluation en la concentrant uniquement sur le rendement (contribution aux résultats attendus et démonstration de l'efficience et de la rentabilité) et en omettant la pertinence. Il conviendrait en outre de mettre en place une stratégie de mesure du rendement pour faciliter les prochaines évaluations du rendement du programme.

Recommandation 1 : Conformément à la Directive sur les paiements de transfert, le STIT devrait veiller à ce qu'il y ait une stratégie de mesure du rendement pour le programme de subvention du CCCR, en tenant compte de la faible importance relative du programme.

Recommandation 2 : Le STIT devrait actualiser l'accord de subvention de façon à ce qu'il corresponde à la pratique courante du CCCR qui consiste à inviter des non‑membres à participer aux consultations, lorsqu'approprié, de sorte que les conseils du CCCR représentent autant que possible la communauté des radiocommunications.

1.0 Introduction

Le présent rapport expose les résultats d'une évaluation de la pertinence et du rendement du programme de subvention du Conseil consultatif canadien de la radio (CCCR). L'évaluation est conforme à Loi sur la gestion des finances publiques et à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor concernant l'évaluation des programmes de paiements de transfert. L'évaluation, qui couvre la période allant de 2009‑2010 à 2013‑2014, a été réalisée en interne en 2014‑2015 par la Direction générale de la vérification et de l'évaluation d'Industrie Canada, en vertu du plan d'évaluation ministérielle. Le programme de subvention du CCCR n'avait pas encore été évalué.

Le rapport compte quatre sections :

• la section 1 donne un aperçu du programme de subvention du CCCR;
• la section 2 présente la méthodologie d'évaluation;
• la section 3 fait état des constatations propres à l'évaluation de la pertinence et du rendement;
• la section 4 résume les conclusions de l'évaluation et formule des recommandations.

1.1 Objectif du programme

Le CCCR, créé en 1944, est un organisme consultatif auprès d'Industrie Canada. Il a pour objectif de formuler des conseils techniques impartiaux et des recommandations concernant les normes, les procédures, les lignes directrices et les politiques fédérales en matière de gestion et d'utilisation du spectre. Le mandat du Conseil est demeuré essentiellement le même depuis sa création il y a plus de 70 ans.

Le spectre des radiofréquences répond à une gamme diverse de besoins, notamment les services de télécommunication d'urgence et de sécurité, la radiodiffusion, les communications sans fil, etc. Industrie Canada et les membres du CCCR, ainsi que d'autres parties non membres concernées qui participent aux consultations du CCCR, sont les intervenants et bénéficiaires immédiats du programme de subvention du CCCR.

En 2013‑2014, on comptait parmi les membres du CCCR douze associations, cinq grandes sociétés et trois intervenants gouvernementaux, deux fédéraux et un provincial (voir le tableau 1).^{Note de bas de page 1} Ces membres représentent un large segment de l'industrie des radiocommunications et des utilisateurs du spectre des radiofréquences au Canada. Le CCCR fait également appel à des non‑membres dans le cadre de ses consultations, afin d'assurer à Industrie Canada des commentaires consolidés du plus grand nombre possible d'intervenants concernés. Dix représentants des membres du CCCR et un représentant d'office d'Industrie Canada composent le comité de direction du CCCR qui encadre les comités permanents et ad hoc du CCCR et supervise les activités administratives.

1.2 Ressources du programme

Industrie Canada donne une subvention annuelle au CCCR. Les cotisations du Conseil constituent l'autre source principale de financement. Les années au cours desquelles le Conseil organise un colloque (Spectre 20/20, p. ex.), les événements représentent une troisième source de revenus. Le tableau suivant illustre les sources de revenus du Conseil et ses dépenses totales au cours de la période quinquennale évaluée.

Le CCCR compte deux employés qui gèrent l'organisation, tandis que les membres font du travail de consultation à leurs propres frais. Leur contribution représente en moyenne environ 2 000 heures annuellement; à cela s'ajoutent les frais de déplacement pour assister à certaines réunions. En plus de la subvention, Industrie Canada investit le temps du personnel et les frais de déplacement pour assister aux rencontres du CCCR et participer aux travaux en cours des différents groupes de travail du CCCR.

1.3 Conception et exécution du programme

L'accord de subvention avec Industrie Canada souligne trois principaux objectifs pour le CCCR :

1. Fournir au gouvernement fédéral des conseils techniques sur les normes, les lignes directrices, les procédures et les politiques concernant la gestion du spectre et l'utilisation et l'administration des radiocommunications nationales.
2. Faciliter le consensus au sein de l'ensemble de l'industrie canadienne des radiocommunications.
3. Regrouper des membres qui représentent pleinement la communauté des radiocommunications du Canada, y compris les radiodiffuseurs, les transporteurs et les fournisseurs de services commerciaux, les expérimentateurs, les fabricants, les agences de sécurité nationale et de sécurité publique, les services publics et les communautés scientifiques.

La subvention fédérale est un outil qui permet d'atteindre ces objectifs. Comme il a été stipulé dans l'accord, la subvention sert à défrayer, en partie, la location de bureaux et d'équipement, le salaire du personnel et le soutien pour les réunions du comité consultatif technique. Le Conseil donne principalement des conseils sur les normes techniques et, dans une moindre mesure, sur les politiques et les règlements proposés. Les processus consultatifs diffèrent pour chaque type de conseils, comme il est indiqué ci‑après.

Consultation sur les normes techniques

Le Secteur du spectre, des technologies de l'information et des télécommunications (STIT) d'Industrie Canada sollicite directement les conseils du CCCR sur les normes techniques, notamment son Cahier des charges sur les normes radioélectriques (qui concerne directement les fabricants) et les plans normalisés de réseaux hertziens (qui concernent directement les exploitants). Le STIT soumet ses projets de normes techniques à l'examen et aux observations du CCCR.

Il s'agit du cœur du travail du CCCR, qui est facilité par les quatre comités techniques du Conseil : Radiodiffusion, Compatibilité électromagnétique, Communications fixes sans fil et Communications mobiles et personnelles. Des sous‑comités et groupes de travail appuient également le travail des comités. Des représentants d'Industrie Canada assistent à ces réunions pour fournir, au besoin, des renseignements et pour comprendre les points de vue des intervenants. Des non‑membres sont invités à participer, lorsqu'approprié, pour permettre à Industrie Canada de tirer parti des commentaires de tous les acteurs concernés.

Le CCCR soumet à Industrie Canada un avant‑projet de normes révisées formulé aux termes d'un consensus entre tous les intervenants. Il lui présente également toute divergence d'opinions qui pourrait subsister sur certains points.

Industrie Canada peut ou non modifier ultérieurement les normes proposées avant de publier officiellement les exigences techniques définitives dans la Gazette du Canada. Ce processus n'empêche aucun membre ni aucun intervenant de discuter directement avec Industrie Canada de points qui l'intéressent particulièrement.

Consultation publique sur les politiques et règlements

Le Conseil participe parfois, de son propre chef, à des consultations publiques sur des projets de politiques ou de règlements en matière de spectre entreprises par le mécanisme de la Gazette du Canada. En pareils cas, le comité exécutif du CCCR et son directeur général retiennent les affichages qui méritent l'attention du Conseil, étant donné que certains affichages ne relèvent pas de la compétence du CCCR. Par exemple, le CCCR ne participe pas aux consultations sur les licences de spectre. Comme les rencontres sur les projets de politiques et de règlements s'inscrivent dans le cadre de consultations publiques, ni les représentants d'Industrie Canada ni les non‑membres n'y participent. Toute consultation sur les normes techniques émane d'une demande directe soumise par Industrie Canada au CCCR, et non d'un affichage public.

Un comité du Conseil rédige la réponse proposée qui est ensuite soumise à l'examen et au vote du comité exécutif. Les membres du CCCR se prononcent officiellement par vote au scrutin sur les présentations proposées (approbation, approbation avec observation, neutralité, objection ou objection avec observation). Les résultats des scrutins, présentés membre par membre, figurent dans les documents de l'assemblée générale annuelle du CCCR. Seules les propositions appuyées par une majorité de membres du CCCR sont soumises à Industrie Canada. Une présentation du CCCR n'empêche pas les membres du CCCR, de même que les organisations et les individus qu'elles représentent, de soumettre leurs propres présentations.

Autres consultations du CCCR

De temps à autre, le CCCR entreprend de sa propre initiative une consultation auprès de ses membres, généralement pour appuyer des règlements, des normes et des plans techniques. La communication de renseignements à l'industrie dans son ensemble s'effectue normalement par l'entremise des publications du Conseil mises en ligne sur son site Web. C'est le cas, par exemple, de certaines études techniques expliquant la décision du CCCR d'appuyer certaines normes gouvernementales. Il arrive également qu'Industrie Canada demande au CCCR des conseils informels sur des aspects liés au spectre autres que des normes techniques précises.

1.4 Résultats attendus

La figure 1 présente les intrants, les activités, les extrants et les résultats du programme. Bien que le programme de subvention soit de longue durée, aucune stratégie de rendement ni aucun modèle logique n'y avaient été adjoints avant la présente évaluation. La Direction de l'évaluation a donc élaboré un modèle logique et établi des indicateurs de rendement pour l'évaluation, lesquels ont été examinés et approuvés par le personnel du programme d'Industrie Canada et par le CCCR.

Dans le modèle logique, les « exigences » font référence à l'ensemble des politiques, règlements et normes techniques, étant donné que ces éléments prescrivent les exigences à respecter. À la section Activités et extrants, les cases d'activités sont marquées d'un astérisque. Les autres cases indiquent les extrants.

Figure 1 : Modèle logique de l'évaluation du programme de subvention du CCCR

2.0 Méthodologie

La présente section fournit de l'information sur l'approche, l'objectif et la portée de l'évaluation, les questions fondamentales abordées, les méthodes de collecte des données ainsi que les limites des données pour l'évaluation.

2.1 Approche et modèle de l'évaluation

L'évaluation a examiné le programme sous l'angle de sa contribution, l'objectif étant de tirer des conclusions sur l'impact du programme sur le cadre réglementaire de la gestion et de l'utilisation du spectre. Compte tenu de la faible importance relative de la subvention versée, l'évaluation s'est concentrée sur l'utilité de la subvention pour Industrie Canada. L'évaluation a eu recours à un modèle logique et à de multiples sources de données, faisant appel à des données quantitatives et qualitatives, pour garantir un niveau de rigueur adéquat visant à dégager des constatations et des conclusions valables.

2.2 Objectif et portée

Cette évaluation, conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, a porté sur la pertinence et sur le rendement du programme de subvention du CCCR. Compte tenu du montant de la subvention annuelle – 85 000 $, l'évaluation a été calibrée en fonction de la faible importance relative et du faible risque du programme et se voulait modeste sur le plan de l'ampleur. Parallèlement, l'évaluation se devait d'être suffisamment rigoureuse pour permettre de dégager des constatations et des conclusions valables, notamment au moyen de la triangulation de nombreuses sources de données.

2.3 Questions fondamentales de l'évaluation

L'évaluation portait sur les questions suivantes concernant la pertinence et le rendement :

Pertinence

1. Industrie Canada a‑t‑elle encore besoin de recevoir les conseils éclairés du CCCR?
2. Le programme de subvention du CCCR correspond‑il aux priorités du gouvernement fédéral et aux résultats stratégiques d'Industrie Canada?
3. Le programme correspond‑il aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral?

Rendement

4. Le programme a‑t‑il fait en sorte que les points de vue de la communauté des radiocommunications du Canada soient représentés et que des conseils nuancés soient donnés à IC?
5. Dans quelle mesure les commentaires du CCCR influent‑ils sur les politiques, les règles techniques, les règlements et les lignes directrices d'Industrie Canada en matière de spectre?
6. Le CCCR contribue‑t‑il au cadre réglementaire à l'appui de l'utilisation efficace et efficiente du spectre des radiofréquences au Canada?
7. Le processus de consultation contribue‑t‑il à un accès juste et équitable au spectre des radiofréquences au Canada et à la minimisation du brouillage du spectre?
8. Dans quelle mesure le programme fait-il preuve d'efficience et d'économie?

2.4 Méthodes de collecte des données

Les évaluateurs ont utilisé les multiples sources décrites ci‑après pour recueillir des données quantitatives et qualitatives afin de répondre à toutes les questions d'évaluation.

Examen des documents

L'examen des documents a permis de comprendre le programme et a contribué à répondre à toutes les questions d'évaluation concernant la pertinence et le rendement. Les principaux documents et extraits de pages Web comprenaient des documents du CCCR et des documents connexes d'Industrie Canada (accord de subvention, site Web du CCCR, présentations de la Direction générale du génie, de la planification et des normes du STIT, rapports ministériels sur le rendement, rapports sur les plans et priorités) et des documents fédéraux (budgets fédéraux, discours du Trône, lois, politiques et documents du Secrétariat du Conseil du Trésor).

Données administratives

Les analyses des données administratives et connexes ont permis de répondre aux questions d'évaluation concernant la pertinence et le rendement. Les évaluateurs ont utilisé des données financières tirées du rapport de l'auditeur du CCCR de 2013 et des estimations du CCCR concernant le temps des membres consacré aux consultations en 2012 et en 2013. Des statistiques sur les consultations sur le spectre par le mécanisme de la Gazette du Canada et des normes techniques publiées entre 2009‑2010 et 2013‑2014 ont été compilées en fonction des affichages sur les pages Web de Gestion du spectre et télécommunications d'Industrie Canada. Les commentaires du personnel ont permis de vérifier les statistiques.

Examen de la documentation spécialisée et des sites Web

L'examen de la documentation spécialisée a permis de répondre aux questions d'évaluation concernant la pertinence, en particulier au sujet du besoin continu, et des rôles et responsabilités du gouvernement fédéral. Il a également contribué à évaluer l'efficience et l'économie, et plus particulièrement à établir s'il conviendrait d'envisager d'autres solutions en apportant un éclairage sur des pratiques exemplaires en matière de consultation et sur des processus de consultation réglementaire sur le spectre utilisés dans d'autres pays.

Sondage rapide d'évaluation de l'impact

À partir d'un sondage, des experts en la matière ont été invités à évaluer l'efficacité du programme ainsi que deux autres variantes plausibles. Contrairement aux sondages visant à recueillir des données auprès d'un grand nombre de répondants, un sondage rapide d'évaluation de l'impact sert à évaluer l'impact global d'un programme, de même que l'impact de variantes, grâce aux commentaires d'un nombre limité d'experts en la matière. Trente‑deux répondants du CCCR et du STIT ont répondu au sondage, ce qui correspond à un taux de réponse de 86 % (37 invités). Cette information a contribué à évaluer l'efficacité du programme et l'impact probable des deux autres variantes qui pourraient être utilisées en l'absence du CCCR.

Entrevues

Les entrevues ont donné un aperçu de la pertinence et du rendement du programme, que nous n'aurions eu autrement, à partir des commentaires de personnes qui connaissent le programme. Seize entrevues ont été réalisées, en personne ou par téléphone, auprès du personnel du programme, de représentants du CCCR et de quelques autres intervenants externes : STIT (4), CCCR (9), non‑membres du CCCR (2) et représentant de la Federal Communications Commission des États‑Unis (1).

2.5 Limites et stratégies d'atténuation

La principale difficulté du modèle de l'évaluation consistait à garantir une méthode suffisamment rigoureuse tout en gardant la portée des efforts d'évaluation proportionnelle à la petite taille relative du programme par rapport aux autres programmes ministériels. Les évaluateurs ont contourné cette difficulté en recourant à une évaluation rapide d'impact qui s'appuie sur le point de vue d'experts en la matière. L'approche est avantageuse, car elle est rapide et rentable et qu'elle ne compromet ni la rigueur ni la validité.

Les entrevues présentent des risques de biais de la part des personnes interrogées, des intervieweurs ou des deux susceptibles d'affecter les conclusions. En raison de la petite taille du programme de subvention du CCCR, il convenait de limiter le nombre d'entrevues, bien que les biais puissent être problématiques. L'utilisation d'un guide d'entrevue élaboré conformément à la grille d'évaluation, les entrevues auprès du personnel du programme et d'intervenants externes et la triangulation des conclusions des entrevues avec d'autres sources de données concourent à neutraliser tout effet de biais.

3.0 Constatations

3.1 Pertinence

3.1.1 Industrie Canada a‑t‑elle encore besoin de recevoir les conseils éclairés du CCCR?

L'utilisation du spectre des radiofréquences est essentielle et se transforme rapidement

Toutes les formes de télécommunications sans fil utilisent des fréquences du spectre des radiofréquences. Comme le mentionnent les documents et présentations du STIT et du Centre de recherches sur les communications (CRC), l'économie numérique, le WiFi et la prolifération rapide des téléphones intelligents, des tablettes et d'autres dispositifs sans fil, de même que d'autres développements technologiques, contribuent tous à une demande massive en fréquences du spectre des radiofréquences. Les capacités des utilisateurs et les services changent en fonction de l'évolution rapide de la technologie. Par exemple, les communications machinemachine (M2M) et la technologie large bande mobile de cinquième génération (5G) devraient se généraliser dans les années 2020. Cette évolution rapide de la technologie et l'économie numérique mondiale croissante exigent d'importants changements en matière d'utilisation du spectre.

L'utilisation du spectre exige une réglementation

Les documents ministériels sur l'utilisation du spectre mettent en lumière la nécessité d'un cadre réglementaire bien géré. Une présentation de la Direction générale du génie, de la planification et des normes du STIT de 2014 indique que les règlements sur la radiocommunication sont nécessaires pour éviter deux situations critiques : 1) la surcharge des fréquences et le brouillage excessif et 2) l'atteinte à la santé (l'exposition aux radiations des radiofréquences émises par les appareils électroniques). De plus, les règlements et normes sont nécessaires au bon fonctionnement du marché. Une présentation de la Direction générale de 2011 (Radio Spectrum 101) précise que la gestion du spectre se fonde sur des règles techniques « parce que les conditions de partage du spectre sont d'abord prescrites par les lois de la physique ». Bref, le spectre est une ressource limitée avec des limites techniques. Le cadre réglementaire qui régit l'utilisation du spectre au Canada doit également tenir compte du fait que le Canada fait partie d'un plus vaste marché nord‑américain et de marchés mondiaux. Selon un rapport de l'OCDE de mai 2014, New Approaches to Spectrum Management, les organismes de réglementation doivent faire des efforts considérables pour tenir à jour les politiques et règlements en matière de spectre.

Centre opportun de coordination de conseils techniques

Les personnes interrogées ont mentionné que les normes techniques doivent constamment être mises à jour, notamment en raison des changements croissants dans le domaine des télécommunications et de la nécessité d'harmoniser le spectre des radiofréquences en Amérique du Nord pour permettre au marché des télécommunications de prospérer. Ils considèrent le CCCR comme étant une tribune qui permet à Industrie Canada d'obtenir des conseils consensuels objectifs sur les normes techniques. Le CCCR permet aux intervenants, membres et non membres du CCCR, de discuter de leurs intérêts dans le but de parvenir à un consensus sur les normes techniques proposées. Le processus permet aux concurrents et aux différents groupes d'intervenants de comprendre la position de chacun et de préciser leur consensus et leurs différends.

Sans le CCCR, Industrie Canada devrait consulter chaque intervenant individuellement et se pencher sur différents points de vue. Comme l'ont fait remarquer quelques répondants, le CCCR a été spécialement créé par Industrie Canada pour documenter ses responsabilités réglementaires.^{Note de bas de page 2} Plusieurs personnes interrogées ont insisté sur le fait que le CCCR est pour Industrie Canada le moyen le plus rapide et le plus efficient pour consulter un éventail divers d'intervenants.

Les réponses obtenues de toutes les personnes interrogées confirment que le CCCR est la source la plus pertinente de conseils techniques et qu'il sert, en fait, de centre de coordination des conseils et commentaires des intervenants pour Industrie Canada. Pour chacune des consultations du CCCR, il faut avant tout s'assurer de la présence de tous les acteurs requis. Dans le cas contraire, le CCCR invite des non‑membres à assister aux réunions, dans la mesure du possible de petits joueurs de l'industrie, des organismes gouvernementaux non membres et des intervenants clés de l'extérieur du Canada. Ces organisations participent et contribuent aux discussions, mais ne votent pas.

Les personnes interrogées ont indiqué qu'Industrie Canada disposait de quelques autres sources de conseils techniques, telles les politiques et normes d'autres pays comme les États‑Unis ou d'autres organisations comme l'Union internationale des télécommunications. Il y a également des conseillers techniques et des spécialistes à la retraite, ainsi que des organisations telles que l'Association canadienne de la technologie de l'information. Selon les personnes interrogées, ces sources offrent un point de vue limité.

Les documents du STIT recensent plusieurs partenaires avec lesquels Industrie Canada collabore pour favoriser un réseau de télécommunications fiable et souple. C'est le cas notamment d'autres ministères fédéraux, de deux autres organismes consultatifs  le Conseil consultatif canadien sur les normes de TIC et le Comité consultatif canadien pour la sécurité des télécommunications, d'établissements de recherche et de nombreuses organisations industrielles individuelles. Selon les personnes interrogées, toutefois, le CCCR est le seul organisme consultatif à offrir des conseils techniques consensuels consolidés sur le spectre des radiofréquences. Cet apport consensuel, désigné comme un objectif dans l'accord de contribution, est une caractéristique importante et distinctive du CCCR.

3.1.2 Le programme de subvention du CCCR correspond‑il aux priorités du gouvernement fédéral et aux résultats stratégiques d'Industrie Canada?

Le CCCR est conforme aux priorités fédérales

L'initiative Canada numérique 150 du gouvernement fédéral, lancée en avril 2014, témoigne de l'importance que le gouvernement accorde aux technologies numériques et au rôle qu'elles jouent au sein de la vie des gens, des entreprises, de l'économie, de l'emploi et de l'éducation à distance. Comme l'a énoncé Industrie Canada en 2014 dans des communiqués de presse, Canada numérique 150 vise à « renforcer l'économie numérique du Canada » et à « conférer au Canada une position de chef de file dans l'économie numérique mondiale ». Bien qu'il ne soit pas fait mention des normes numériques, ces dernières ont un impact sur l'utilisation du spectre.

Le gouvernement souligne également dans ses documents clés, comme le discours du Trône de 2013 et ses plans budgétaires nationaux de 2013 et 2014, que l'accès aux réseaux à large bande constitue un élément important de la vie quotidienne des Canadiens. Ces dernières années, le gouvernement s'est engagé à financer l'accès Internet à haute vitesse dans les collectivités des Premières nations, du Nord et des régions rurales. Un tel accès est un autre exemple de la demande croissante de spectre. Le gouvernement a également souligné dans son plan budgétaire de 2014 l'importance de prévenir tout brouillage du spectre, en mentionnant qu'il adoptera des modifications législatives pour « préciser les interdictions à l'égard de la production, de la vente ou de l'utilisation d'équipement de brouillage (p. ex., des appareils qui créent des interférences afin de bloquer la transmission par téléphone cellulaire) afin de mieux protéger les Canadiens ».

Les personnes interrogées au sein du STIT ainsi qu'une directive du Cabinet insistent sur le fait que la subvention du CCCR est conforme aux priorités fédérales. Les personnes interrogées ont mentionné que le CCCR favorise l'efficacité de l'environnement de radiocommunications et la création d'emploi. Plus particulièrement, la directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation de 2007 exige des responsables du processus fédéral de la réglementation qu'ils élaborent une réglementation qui, entre autres, favorise une économie de marché équitable et compétitive et qui repose sur l'inclusion, la transparence, la responsabilisation et les examens par le public. Cette directive demeure un élément central du processus d'élaboration des règlements étant donné la place prépondérante qu'elle occupe dans le Guide du processus d'élaboration des règlements fédéraux actuel du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Conforme aux priorités d'Industrie Canada

Comme il a été mentionné dans les Rapports ministériels sur le rendement, Industrie Canada a pour priorité absolue de privilégier le marché. Le rapport de 2009‑2010 indique que le ministère a continué à renforcer le cadre réglementaire nécessaire à l'appui d'une économie numérique, dans le cadre de ses efforts au titre du résultat stratégique, un marché efficace et compétitif. La réglementation du spectre a été définie comme l'un des quatre risques organisationnels dans le rapport de 2011‑2012, en raison du défi que représente le traitement de l'évolution continue des télécommunications et d'une infrastructure sans fil au Canada. Les rapports indiquent que la demande croissante de services mobiles, avec un accès au spectre, revêt une importance majeure. Le Rapport sur les plans et priorités du ministère de 2013‑2014 indique que le ministère continuera de développer des normes pour le spectre en partenariat avec le CCCR.

Le STIT a pour mandat d'accélérer la croissance économique et l'innovation au Canada par le développement et l'utilisation de technologies de l'information et des communications. Le STIT s'appuie sur les commentaires du CCCR pour contribuer au développement de la réglementation à cet égard. Une partie de la mission du STIT consiste à optimiser les bienfaits économiques et sociaux de l'utilisation du spectre des radiofréquences. Ceux‑ci correspondent à leur tour au résultat stratégique d'Industrie Canada, un marché canadien efficace et compétitif.

3.1.3 Le programme correspond‑il aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral?

Responsabilités et pouvoirs ministériels

Industrie Canada est le ministère fédéral responsable de la réglementation des radiocommunications, qui comprend l'élaboration de normes techniques. Cette responsabilité a été déléguée au ministre de l'Industrie par le paragraphe 5(1) de la Loi sur la radiocommunication (L.R.C. (1985), ch. R‑2) selon lequel les pouvoirs ministériels incluent notamment d'assurer « le développement ordonné et l'exploitation efficace de la radiocommunication au Canada ».

Obligation de consulter les intervenants

Selon les documents de l'OCDE, la consultation des intervenants dans le cadre du processus d'élaboration de la réglementation constitue une pierre angulaire d'une bonne gouvernance. C'est le seul moyen qui permet aux décideurs de réellement comprendre et d'évaluer l'impact potentiel des projets de règlements. Considéré comme la clé de règlements efficaces, le processus devrait être aussi inclusif que possible sans être complexe ni coûteux. Les organismes consultatifs sont la méthode de consultation publique la plus répandue au sein des pays membres de l'OCDE. La présentation de projets de règlements au grand public aux fins de commentaires est une autre méthode courante de consultation parmi les pays de l'OCDE, et la diffusion d'avis public aux fins de commentaires (par le mécanisme de la Gazette du Canada, p. ex.) s'est de plus en plus répandue ces dernières années.

Quelques personnes interrogées sont d'avis que le gouvernement a l'obligation, conformément à la loi, de consulter des intervenants et d'être équitable et transparent. Un examen de la Loi sur le ministère de l'Industrie (L.C. 1995, ch. 1), de la Loi sur la radiocommunication (L.R.C. (1985), ch. R‑2) et de la Loi sur les télécommunications (L.C. 1993, ch. 38) indique qu'aucune disposition ne contraint le CCCR à mener des consultations auprès des intervenants. Les ministères fédéraux sont toutefois tenus de consulter les intervenants. Une présentation du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) de novembre 2007, Application de la directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation, indique que la Directive du Cabinet exige des responsables du processus fédéral de la réglementation qu'ils élaborent une réglementation qui, entre autres, traite des aspects suivants dans le cadre de leur processus :

• étude du point de vue des intervenants et des Canadiens;
• compréhension des impacts sur la compétitivité;
• réduction du fardeau sur les entreprises.

La Directive du Cabinet prévoit expressément au paragraphe sur les consultations de la section sur l'analyse de la réglementation, que « la publication préalable dans la Gazette du Canada ne remplace pas des consultations véritables sur l'élaboration de projets de règlement ».

Les exigences ci‑dessus sont répétées dans le Guide du processus d'élaboration des règlements fédéraux du SCT, sous la rubrique « L'importance des consultations » qui mentionne que les parties pouvant être intéressées ou touchées par un projet de règlement doivent avoir la possibilité de prendre part à des consultations valables.

3.2 Rendement

3.2.1 Le programme a‑t‑il fait en sorte que les points de vue de la communauté des radiocommunications du Canada soient représentés et que des conseils nuancés soient donnés à IC?

Représentation

L'un des objectifs du CCCR, selon l'accord de subvention, consiste à établir et à maintenir un effectif qui « reflète fidèlement la communauté des radiocommunications au Canada ». Cela inclut les radiodiffuseurs, les transporteurs, les fournisseurs de services commerciaux, les expérimentateurs, les fabricants, les agences de sécurité nationale et de sécurité publique, les services publics et la communauté scientifique. Le fait que son effectif compte 20 organisations laisse entendre que le CCCR y est parvenu en grande partie, bien que pas totalement, selon d'autres constatations.

D'autres intervenants participent de temps à autre aux consultations sans toutefois chercher à joindre le CCCR ou l'une de ses associations membres. Certaines personnes interrogées mentionnent que de petites organisations n'ont pas toujours les ressources pour se permettre la cotisation, qui s'élève actuellement à 4 250 $. D'autres intervenants du spectre peuvent avoir un intérêt limité pour les questions de spectre et souhaitent n'y participer qu'à l'occasion. Le CCCR s'assure d'entendre le point de vue de tous les intervenants en invitant des non‑membres à participer aux consultations, parfois à la suggestion d'Industrie Canada.

Les répondants au sondage ont évalué différents aspects de l'importance du CCCR et de sa contribution à un processus d'examen réglementaire efficace et efficient, comme l'illustre la figure 2. Presque tous les répondants au sondage (97 %) considèrent le CCCR comme étant une partie importante ou extrêmement importante du processus d'examen réglementaire pour obtenir des commentaires de grande qualité. Tous les répondants sont d'avis qu'il est important ou extrêmement important d'obtenir des commentaires représentatifs des intervenants des radiocommunications. Les trois quarts (74 %) jugent le CCCR assez efficace pour obtenir des commentaires qui sont à la fois de grande qualité et représentatifs. Ces constatations ont été confirmées dans les entrevues.

Le personnel du STIT et du CCCR interrogé est d'avis que le CCCR représente adéquatement la vaste gamme d'intervenants des radiocommunications au Canada et qu'il est aussi inclusif que possible. De plus, les entrevues et l'examen des documents témoignent de la participation active des membres du CCCR aux consultations. Un groupe de travail peut compter entre 5 et 50, voire 80 personnes. Bien que certains membres du Conseil soient plus engagés que d'autres, et que certains (comme les organismes de sécurité publique) ne s'intéressent qu'à certaines questions, on s'accorde pour dire que tous prennent ces consultations très au sérieux.

Figure 2a : Réponses du sondage sur des questions liées à la contribution du CCCR
Dans quelle mesure le CCCR est-il efficace pour ce qui suit?

Figure 2b : Réponses du sondage sur des questions liées à la contribution du CCCR
Dans quelle mesure le CCCR est-il efficace?

Ces deux graphiques permettent de comparer l'importance que les répondants au sondage accordent à différents aspects du travail du CCCR et l'efficacité avec laquelle, selon eux, le CCCR les réalise.

Ces résultats indiquent que le CCCR parvient à atteindre l'objectif de pleine représentation de la communauté des radiocommunications du Canada prévu dans l'accord de subvention. Une telle représentation, toutefois, ne repose pas uniquement sur les membres du CCCR. Elle n'a pu être réalisée que par suite de la pratique du CCCR à inclure des non‑membres dans le processus de consultation. La nécessité de mobiliser des non‑membres pour atteindre une pleine représentation n'est pas mentionnée dans l'accord de subvention.

Les groupes qui semblent absents des consultations, par rapport à ceux qui figurent dans l'accord de subvention, sont les expérimentateurs, les agences de sécurité nationale, tels le Service canadien du renseignement de sécurité ou le Centre de la sécurité des télécommunications, et peut‑être une partie de la communauté scientifique, comme des universitaires, bien que la notion de « communauté scientifique » ne soit pas définie. Quelques personnes interrogées en ont parlé. Industrie Canada dirige au besoin des innovateurs vers le CCCR, mais les expérimentateurs, en tant que groupe, ne sont pas sollicités sur des questions réglementaires. Le STIT obtient des commentaires d'un groupe consultatif distinct sur la sécurité, étant donné que les normes de sécurité ne font pas partie de la gestion du spectre et que les discussions sont de nature délicate. Des universitaires ont participé aux activités de l'initiative Spectre 20/20 d'Industrie Canada, mais non aux consultations.

Conseils nuancés

Selon des intervenants d'Industrie Canada et du CCCR, le CCCR donne des conseils nuancés sur les normes techniques proposées, puisqu'il rassemble des groupes aux intérêts divergents et qu'il s'efforce de parvenir à un consensus. Les personnes interrogées ont mentionné que lorsqu'il y a des opinions dissidentes, elles sont mentionnées au même titre que la justification et soumises à Industrie Canada. Ainsi, Industrie Canada reçoit des commentaires consensuels et consolidés. Lorsqu'il n'y a pas d'entente, ce qui n'arrive que rarement, aucune décision n'est imposée et aucune réponse n'est fournie.

Lorsque le CCCR participe aux consultations publiques par le mécanisme de la Gazette du Canada, le scrutin veille à ce que la réponse du CCCR soit appuyée par la majorité de ses membres. Le CCCR a notamment participé à trois consultations publiques en 2013, et le vote exprimé par chacun des membres est consigné dans le document de l'assemblée générale annuelle du CCCR de 2013.

3.2.2 Dans quelle mesure les commentaires du CCCR influent‑ils sur les politiques, les règles techniques, les règlements et les lignes directrices d'Industrie Canada en matière de spectre?

Selon les données d'Industrie Canada présentées dans le tableau ci‑dessous, le CCCR a émis des commentaires sur 53 normes techniques au cours de la période quinquennale comprise entre 2009–2010 et 2013–2014. Il a également exprimé son opinion dans le cadre de 15 consultations publiques sur des politiques et règlements applicables au spectre. D'après le personnel du STIT et du CCCR interrogé, les commentaires du CCCR ont beaucoup de poids. Ils aident Industrie Canada à prendre des décisions qui traduisent la pensée de la plupart des intervenants et qui ont un impact certain sur les normes techniques, les politiques et les règlements applicables au spectre.

Le CCCR soumet à Industrie Canada des ébauches révisées des normes techniques proposées. Les commentaires ne portent pas uniquement sur des points d'entente, mais également sur des aspects plus difficiles ou controversés, des renseignements importants pour l'élaboration de normes techniques. Les membres du CCCR acceptent de payer une cotisation et de participer parce qu'ils voient que l'impact qu'ils ont par l'entremise du CCCR se reflète dans les normes publiées. Les commentaires du CCCR garantissent que la plupart des recherches nécessaires à l'élaboration de normes techniques appropriées ont été entreprises. D'après une personne interrogée, les membres du CCCR s'en rendraient compte si le ministère décidait de ne pas suivre les conseils du CCCR, mais une telle situation n'est jamais arrivée selon elle. De même, un membre du personnel d'Industrie Canada a déclaré que le ministère passait rarement outre les conseils du CCCR.

Le CCCR participe aux consultations publiques d'Industrie Canada par le mécanisme de la Gazette du Canada uniquement si les membres atteignent un consensus sur un aspect particulier de la politique ou du règlement proposé. Pour Industrie Canada, il est tout aussi important d'obtenir un aperçu général sur des politiques et règlements que sur des questions techniques. Le ministère apprécie ces commentaires, en plus de ceux concernant les normes techniques, puisqu'ils mettent en lumière des éléments communs de ralliement qui ne seraient pas autrement portés à l'attention d'Industrie Canada.

3.2.3 Le CCCR contribue‑t‑il au cadre réglementaire à l'appui de l'utilisation efficace et efficiente du spectre des radiofréquences au Canada?

Les réponses tirées du sondage et des entrevues confirment le rôle du CCCR dans l'utilisation efficace et efficiente du spectre. La plupart (91 %) des répondants au sondage considèrent le CCCR comme étant important ou extrêmement important pour garantir une utilisation efficace et efficiente du spectre. Les deux tiers (68 %) estiment que le CCCR contribue à ce résultat dans une large mesure et 19 % dans une certaine mesure. Comme il a été noté dans le cadre des entrevues, le rôle du CCCR consiste à recommander les changements nécessaires pour assurer une utilisation efficace et efficiente. Les normes techniques définissent des aspects tels, entre autres, les niveaux de puissance maximaux, les niveaux d'énergie transmis à l'extérieur d'une bande et les types d'antennes à utiliser.

Quelques personnes interrogées ont précisé de quelle manière le CCCR contribue à ce résultat. Selon l'une d'entre elles, l'industrie tend à devancer le gouvernement en ce qui concerne la technologie émergente et l'évolution de l'utilisation du spectre. L'industrie est également au fait de ce qui se passe sur les marchés américain et asiatique, qui sont généralement plus évolués que le Canada. Le partage de telles connaissances techniques avec le ministère favorise l'utilisation efficace et efficiente du spectre. Selon une autre, les conseils du CCCR évoquent souvent les possibilités d'utilisation inefficace et inefficiente du spectre. Des règles techniques inadéquates provoqueraient une utilisation inefficiente, causeraient des problèmes de brouillage ou auraient une incidence sur les coûts de l'industrie. Le CCCR peut avoir un impact direct sur les décisions prises par Industrie Canada, qui, à leur tour, ont un impact important sur les Canadiens et sur l'économie.

3.2.4 Le processus de consultation contribue‑t‑il à un accès juste et équitable au spectre des radiofréquences au Canada et à la minimisation du brouillage du spectre?

Près des trois quarts (72 %) des répondants au sondage estiment qu'il est important ou extrêmement important que le CCCR contribue à un accès juste et équitable. Un tiers (32 %) est d'avis que le CCCR y parvient dans une large mesure et un autre tiers (36 %) dans une certaine mesure. Selon les personnes interrogées, des facteurs tels les politiques, la vente aux enchères du spectre, la délivrance de licence d'utilisation du spectre, l'exécution et le rôle du CRTC (en matière de radiodiffusion) ont un impact considérable sur l'accès juste et équitable.

Le personnel des STIT interrogé mentionne que le CCCR contribue à un accès juste et équitable grâce à la grande transparence de son processus qui permet à tous les intervenants de soumettre leurs commentaires. Cette façon de faire prévient l'attribution d'avantages déloyaux et permet à Industrie Canada d'obtenir des conseils généraux objectifs et nuancés. Sans le CCCR, les normes techniques pourraient facilement favoriser telle ou telle entreprise.

Les réponses tirées du sondage et des entrevues indiquent que le CCCR a plutôt un rôle à jouer dans la minimisation du brouillage du spectre. La plupart (88 %) des répondants au sondage jugent important le rôle du CCCR dans l'atteinte de ce résultat et les deux tiers le jugent efficace dans une large mesure. Selon toutes les personnes interrogées, le CCCR joue manifestement un rôle dans la minimisation du brouillage, un sujet qui préoccupe ses membres. Les discussions portent souvent sur la capacité d'un système à réduire le brouillage et à favoriser un accès équitable. Il peut être très difficile techniquement de prévenir le brouillage, mais si le brouillage n'est pas géré correctement, il réduit la qualité du spectre et la maximisation de l'utilisation du spectre dépend de la minimisation du brouillage. Les politiques et normes doivent être orientées sur une utilisation du spectre exempte de brouillage, une notion qui s'inscrit dans le cadre d'un accès équitable au spectre. Les responsables du programme ont toutefois mentionné qu'il serait difficile de prouver qu'un nombre restreint de cas de brouillage est directement attribuable aux commentaires du CCCR.

3.2.5 Dans quelle mesure le programme faitil preuve d'efficience et d'économie?

Efficient et économique

Les évaluateurs ont cherché à déterminer si le CCCR simplifie la participation des membres du CCCR et du gouvernement. La majorité des personnes interrogées ont mentionné que le CCCR simplifie le processus pour les deux partenaires. Industrie Canada en bénéficie, car les intervenants du CCCR effectuent souvent des recherches portant sur les normes du spectre proposées que le ministère aurait autrement dû entreprendre en recourant à des experts‑conseils ou à du personnel supplémentaire en génie. Les membres du CCCR, quant à eux, bénéficient d'un processus de consultation efficace moins coûteux en temps et en argent que s'ils avaient eu à préparer des réponses à titre individuel.

La plupart (91 %) des répondants au sondage considèrent le CCCR comme étant extrêmement important ou important pour minimiser la charge de travail de leur organisation au moment de l'examen des exigences réglementaires proposées et de la fourniture de conseils. Plus de la moitié (58 %) estiment que le CCCR est efficace dans une large mesure pour minimiser la charge de travail, et 29 %, dans une certaine mesure. Quelques répondants ont fait des commentaires non sollicités selon lesquels le CCCR fait économiser temps et argent tant à l'industrie qu'au ministère.

La subvention du CCCR est un moyen efficace d'exploiter l'effort considérable déployé par des intervenants du spectre des radiofréquences. Les constatations tirées de l'examen de données administratives démontrent que les membres du CCCR ont donné ensemble en moyenne 1 977 heures annuellement, soit une moyenne de 13,2 jours par organisation membre du CCCR (sur 20 membres). Les résultats du sondage indiquent qu'au cours d'une année type, une médiane de deux cadres supérieurs et d'un employé subalterne pour chaque organisation se préparent à participer aux consultations du CCCR et contribuent à hauteur de 12 à 20 jours annuellement. Certaines organisations contribuent toutefois bien davantage. Une entreprise, par exemple, alloue 1,5 employé à temps plein aux seuls travaux du CCCR et l'un des membres d'une plus petite association a affecté un agent des affaires réglementaires bénévole à temps plein. Certaines entreprises peuvent consacrer davantage de temps à des points spécifiques qui revêtent un intérêt pour elles. Tout au long du sondage, nous avons obtenu certaines estimations de la valeur pécuniaire du temps consacré par des employés cadres et subalternes aux travaux du CCCR. Le total combiné s'élève à près de 1,1 million de dollars annuellement. Cela ne représente qu'une fraction de la valeur totale de l'effort exploité, étant donné que les membres du CCCR représentent collectivement des centaines d'organisations et de particuliers.

La plupart (90 %) des répondants au sondage considèrent le CCCR comme étant extrêmement important ou important pour minimiser le temps requis pour établir les exigences réglementaires. Les deux tiers (68 %) estiment que le CCCR est efficace dans une large mesure pour y parvenir, et 26 % dans une certaine mesure. Les commentaires non sollicités de dix des répondants reflètent une opinion commune selon laquelle le CCCR est un groupe de réflexion hautement efficace qui apporte une contribution inestimable à la gestion du spectre.

Les membres du personnel des SITT et du CCCR interrogés estiment que les processus du CCCR sont efficients. Il a été observé que le processus de consultation sur les normes techniques prend généralement des mois plutôt que des années. Le CCCR a réalisé des économies opérationnelles au fil des ans en s'adaptant aux nouvelles technologies, contribuant par le fait même à réduire les coûts. Par exemple, le recours au courrier électronique et aux téléconférences a réduit le temps consacré aux réunions et au traitement.

Une variante plausible au processus du CCCR serait d'engager une consultation sur les normes techniques par le mécanisme de la Gazette du Canada. Selon les éléments probants de l'évaluation, un tel processus serait beaucoup plus laborieux. Contrairement au processus de consultation du CCCR sur les normes techniques qui ne dure que quelques mois, les consultations publiques d'Industrie Canada sur les politiques et règlements applicables au spectre par le mécanisme de la Gazette du Canada durent beaucoup plus longtemps. Selon les pages Web de Gestion du spectre et télécommunications consultées, il s'est écoulé en moyenne environ 15 mois entre l'avis initial de consultation et la décision dans le cas de 17 consultations publiques sur les 29 menées entre 2009‑2010 et 2013‑2014. La durée moyenne est probablement nettement plus longue puisque les résultats de 12 autres consultations n'avaient pas encore été publiés en date de novembre 2014. La publication des décisions était toujours en suspens pour quatre consultations engagées en 2009, pour une en 2010, pour une en 2011, pour quatre en 2012 et pour trois en 2013. Au cours de la même période, Industrie Canada a publié 53 normes techniques après consultation avec le CCCR.

Plusieurs personnes interrogées ont cité le processus de consultation du CCCR au rang des meilleures pratiques. Il permet d'obtenir une vision commune gouvernement‑industrie, dont les deux contextes sont bien compris par tous. Le CCCR contribue aux bonnes relations entre le gouvernement et l'industrie. Un des membres du CCCR interrogé a fait la promotion du processus du CCCR auprès de deux autres ministères fédéraux. Un autre encore a mentionné que des multinationales veulent que le Canada participe à des événements internationaux de réglementation du spectre parce qu'étant donné qu'il a un meilleur système de consultation des intervenants, ses positions sur des questions de spectre sont plus raisonnées que celles de bon nombre d'autres pays.

Conséquences de l'absence du CCCR

L'évaluation a examiné les conséquences de l'absence du CCCR. Selon plusieurs personnes interrogées, sans le CCCR, la consultation auprès des intervenants serait moins efficiente et moins économique tant pour Industrie Canada que pour tous les autres intervenants du spectre. Le processus serait bien plus long, comparativement au mécanisme de la Gazette du Canada par exemple, qui s'étend sur au moins un an ou deux. De tels délais ont d'importantes répercussions financières sur l'industrie et sur le ministère. Par exemple, selon des cadres du programme, il faudrait probablement l'équivalent de deux ou trois employés à temps plein pour entreprendre la recherche qu'effectuent actuellement des membres du CCCR pour fournir des renseignements pour l'élaboration des normes techniques, gérer le processus par le mécanisme de la Gazette du Canada (ou organiser et présider des consultations auprès des intervenants) et analyser et consolider tous les commentaires tirés de l'un ou l'autre processus. Essentiellement, cela doublerait la charge de travail qu'Industrie Canada consacre actuellement à l'élaboration de normes techniques en matière de spectre et au CCCR. Selon un membre du STIT, le salaire relatif à chacun de ces postes serait d'environ 100 000 $. D'autres intervenants externes estiment que le recours au mécanisme de la Gazette du Canada pour les normes techniques serait pour eux beaucoup plus laborieux en plus d'être plus coûteux, étant donné qu'ils devraient consacrer davantage de temps et d'efforts à la surveillance des avis de la Gazette du Canada, ainsi qu'à la recherche et à la préparation de réponses aux normes proposées à titre individuel.

Les personnes interrogées ont soulevé des inconvénients majeurs, mais aucun avantage, à l'absence du CCCR. Sans le CCCR, notamment, les intervenants n'ont aucune raison de discuter ouvertement de leur position et de parvenir à un consensus. Si les consultations étaient menées par Industrie Canada plutôt que par l'industrie, les intervenants s'attacheraient surtout à faire valoir leur propre position. En l'absence d'un mécanisme qui permet aux intervenants de se réunir pour délibérer, Industrie Canada serait plus susceptible de faire face à des circonstances imprévues. Le CCCR offre donc aux concurrents et aux autres intervenants une tribune libre unique pour éclairer collectivement les questions liées au spectre, ce que ne pourrait faire autrement Industrie Canada. Les membres du CCCR mettent souvent en évidence des orientations qu'IC ne devrait pas suivre, réalisant ainsi des économies de temps et d'efforts. Les personnes interrogées sont d'avis qu'Industrie Canada ne pourrait tirer parti de cette connaissance approfondie de l'industrie sans les relations de travail qu'elle entretient avec la communauté des radiocommunications grâce au CCCR.

Les personnes interrogées ont mentionné que si le CCCR n'existait pas, le lobbying pourrait jouer un rôle plus central dans l'élaboration de normes techniques en matière de spectre. Le processus du CCCR n'empêche pas les organismes individuels d'exercer des pressions sur Industrie Canada pour des questions qui les concernent, mais lorsqu'il y a consensus, les intervenants individuels sont moins susceptibles de presser le ministère d'agir en faveur de leurs propres intérêts. Le processus est transparent et assure un équilibre qui, selon les documents de l'OCDE, est une condition préalable pour des politiques efficaces.

Variantes au CCCR

Les répondants aux entrevues et au sondage ont évoqué deux autres variantes plausibles qu'Industrie Canada peut être amenée à utiliser en l'absence du CCCR. Selon la première, Industrie Canada gérerait le processus de consultation des intervenants du spectre en envoyant des propositions de normes techniques aux parties concernées qui ont manifesté publiquement leur intérêt pour certains domaines. Chaque intervenant soumettrait sa propre réponse individuellement à Industrie Canada qui s'emploierait ensuite à colliger et à évaluer les commentaires. La deuxième variante consisterait à recourir au processus de consultation publique de la Gazette du Canada. Comme pour la première variante, chaque organisation soumettrait individuellement sa réponse et Industrie Canada colligerait et analyserait par la suite les commentaires. Autrement dit, Industrie Canada n'aurait aucune source de commentaires consensuels consolidés si le CCCR n'existait pas.

Aucune autre variante n'est recommandée selon les réponses aux entrevues et au sondage (voir la figure 3 ci‑après). L'une ou l'autre entraînerait un surcroît de travail à Industrie Canada et aux membres du CCCR, et l'établissement des normes exigerait davantage de temps. Industrie Canada est un bénéficiaire important du CCCR. Sans ce dernier, Industrie Canada devrait financer la recherche et les travaux d'élaboration des normes auxquels contribuent actuellement les membres du CCCR. Selon une personne interrogée, les commentaires des membres du CCCR abordent environ 80 % de tous les aspects de la recherche nécessaire à l'élaboration des normes techniques. Selon certains, le processus serait plus litigieux si Industrie Canada entreprenait le travail effectué par le CCCR, et selon un autre, la consultation publique n'est pas une option appropriée en raison de la nature technique des questions.

La majorité des répondants ne croit pas que l'une ou l'autre de ces variantes entraînerait une modification ou une diminution de la représentation des intervenants, de l'utilisation efficace et efficiente du spectre et de l'accès juste et équitable, pas plus qu'elle entraînerait une modification ou une augmentation du brouillage du spectre. Les répondants étaient presque également divisés sur la question de savoir si l'une ou l'autre des variantes augmenterait ou diminuerait la disponibilité de commentaires de grande qualité sur toutes les exigences réglementaires du spectre. Pour la première variante, 1,47 % des personnes interrogées sont d'avis que la qualité augmenterait, tandis que 47 % croient qu'elle diminuerait. La figure 3 présente en détail les résultats du sondage à l'égard de ces variantes.

Figure 3a : Réponses du sondage sur l'impact de variantes au CCCR
Variante 1 : Consultation par diffusion aux parties concernées.
Les réspondants estiment que la première variante aurait un effet négatif sur la qualité et l'efficience.

Figure 3b : Réponses du sondage sur l'impact de variantes au CCCR
Variante 2 : Consultation par la Gazette du Canada.
Les réspondants estiment que la deuxième variante aurait un effet encore plus négative que la première sur la qualité et l'efficience.

Lorsque les personnes interrogées ont été invitées à se prononcer sur d'autres solutions envisageables, certaines ont laissé entendre que le fait de demander au CCCR d'en faire davantage et d'accroître son mandat n'était pas une bonne solution. En remplaçant la relation de travail entre Industrie Canada et le CCCR par un organisme axé sur l'industrie, le CCCR ne serait plus un organisme consultatif au service du gouvernement, mais un organisme consultatif desservant uniquement les intérêts de l'industrie. Un répondant au sondage a toutefois laissé entendre que le CCCR pourrait jouer un rôle accru en informant tous les intervenants, y compris Industrie Canada, sur les besoins et exigences des utilisateurs du spectre.

Mécanismes utilisés par d'autres pays

Le Canada n'est pas le seul pays à recourir à des organismes consultatifs pour faciliter l'élaboration de la réglementation du spectre. Une recherche sur le Web a mis en lumière des exemples d'organismes consultatifs techniques en matière de spectre dans trois autres pays, bien qu'il puisse en exister ailleurs également. Les renseignements facilement accessibles sont utiles, quoique limités, et il semble que le fonctionnement de ces autres organismes consultatifs soit quelque peu différent.

Aux États‑Unis, par exemple, la gestion du spectre est plus complexe qu'au Canada. Deux organismes fédéraux qui exercent des activités de surveillance sont desservis par trois groupes consultatifs. En revanche, le Canada dispose d'un ministère fédéral pour la surveillance et d'un organisme consultatif technique. Deux des organismes consultatifs américains sont décrits comme des entités fournissant des commentaires sur les politiques en matière de spectre, sans la moindre mention de règlement ou de norme, le troisième est quant à lui décrit comme un comité interministériel fédéral qui fournit des commentaires sur les politiques et règlements régissant l'utilisation du spectre du gouvernement fédéral. Néanmoins, le processus de consultation des intervenants sur des normes techniques aux États‑Unis est beaucoup plus long qu'au Canada puisqu'il comprend une consultation publique par le mécanisme du Federal Register, l'équivalent américain du mécanisme de la Gazette du Canada. De plus, ce sont des avocats, plutôt que des ingénieurs, qui sont au centre des consultations sur la réglementation. Selon un représentant de la Federal Communications Commission des États‑Unis, il est rare que le processus américain prenne moins d'un an et il peut même être beaucoup plus long. Une fois les règles publiées, les pétitions sont monnaie courante.

Le Telecommunications Standards Advisory Committee (TSAC) de Singapour et le Radio Spectrum and Technical Standards Advisory Committee de Hong Kong ressemblent beaucoup au CCCR. Toutefois, selon les renseignements publiés, leur mandat semble plus vaste que celui du CCCR. Le TSAC élabore et recommande des spécifications, des normes, des notes d'information, des lignes directrices, etc., qui sont soumises à l'approbation et à l'adoption de l'organisme de réglementation. Le comité de Hong Kong élabore des politiques et des procédures en plus des normes techniques.

Allocation des ressources

La Directive sur les paiements de transfert exige des ministères fédéraux qu'ils veillent à ce que le montant de la subvention corresponde au niveau minimum requis, compte tenu des autres sources de financement dont dispose le bénéficiaire. Les cotisations totales du CCCR et la subvention d'Industrie Canada sont environ équivalentes. En moyenne, les cotisations représentent 40 % du revenu annuel total de la période quinquennale comprise entre 2009‑2010 et 2013‑2014. La subvention d'Industrie Canada représente 44 %, passant de 39 % les trois premières années à 51 % les deux dernières lorsqu'il n'y a pas eu de conférence Spectre 20/20, donc pas de revenus de conférences.

Deux personnes interrogées ont souligné qu'un financement à parts égales entre Industrie Canada et la cotisation des membres du CCCR est équitable puisqu'il renforce la notion d'égalité des deux partenaires. L'augmentation de la cotisation actuelle n'est pas une option viable, puisqu'elle risque d'entraîner l'abandon de petites organisations d'intervenants et de fausser l'adhésion au profit de grandes organisations. Le CCCR a déjà eu des cotisations échelonnées, mais trouvait que cela ne permettait pas à tous les membres de jouir de droits égaux et d'une voix égale comme le fait un taux unique. Si les grandes organisations paient davantage, elles voudront plus d'influence, ce qui nuirait à l'atteinte d'un consensus et à la fourniture des réponses nuancées à Industrie Canada. Les associations qui représentent des particuliers et de petites entreprises ont mentionné qu'ils considéraient la cotisation actuelle de 4 250 $ comme étant suffisamment élevée et ambitieuse.

Comme pour les membres du CCCR, la contribution en ressources d'Industrie Canada comprend un investissement financier et du temps de personnel. La subvention actuelle qui s'élève à 85 000 $, et qui n'a pas changé depuis 2006 selon les Comptes publics du Canada, est à un niveau minimal, sinon inférieur selon les personnes interrogées. La subvention permet de payer les coûts d'exploitation, et les coûts d'exploitation du CCCR sont rigoureusement contrôlés. Outre la subvention, Industrie Canada dispose de deux ou trois employés à temps plein pour élaborer les normes relatives au spectre et pour assister aux réunions. Il en coûte environ 5 000 $ annuellement pour envoyer du personnel assister aux réunions du CCCR.

Sans subvention, le mandat du CCCR en tant qu'organisme consultatif auprès d'Industrie Canada, sa raison d'être fondamentale, n'existerait plus. Si le CCCR continuait, il ne servirait plus de tribune rassemblant tous les intervenants, permettant à tous de s'exprimer et de parvenir à un consensus. La participation de certains des principaux intervenants est avant tout attribuable à la présence du gouvernement fédéral. Selon une personne interrogée, ces intervenants ne participeraient pas aux groupes de travail du CCCR si Industrie Canada n'en faisait pas partie.

Selon quelques‑uns, Industrie Canada serait très bien servie si la subvention était augmentée. Une augmentation contribuerait à faire face à l'inflation, aiderait le CCCR à maintenir ses cotisations au taux actuel, permettrait d'offrir des activités d'information aussi inclusives que possible et donnerait au CCCR la possibilité d'organiser chaque année un événement tel Spectre 20/20. L'événement favorise l'échange de nouvelles idées et les discussions par des experts techniques sur l'avenir de la gestion du spectre et sur des questions d'actualité. Une autre personne croit qu'une augmentation indiquerait à l'industrie que le ministère continue de prendre le travail du CCCR au sérieux. Certains autres ont indiqué que la valeur reçue est nettement supérieure au coût et que le rendement de l'investissement est immédiat.

Suggestions d'amélioration du programme

L'un des résultats immédiats attendus du programme de subvention du CCCR est un processus d'examen réglementaire rationalisé et efficient qui, à son tour, contribue à la réalisation de l'objectif stratégique d'un marché canadien efficace et concurrentiel. Selon certaines des personnes interrogées, une période de consultation de moins de 60 jours est insuffisante pour se pencher sur des questions et risque de compromettre la qualité des conseils.

La reconnaissance du financement fédéral constitue un autre aspect qu'il y a lieu d'évaluer. Selon l'accord de subvention, le CCCR se doit de prendre acte du soutien financier du gouvernement fédéral et, le cas échéant, de lui donner une visibilité raisonnable dans le cadre de ses relations publiques et de ses activités de communication. L'examen des documents et les entrevues ont confirmé que le CCCR reconnaît le financement fédéral dans certaines circonstances. Industrie Canada n'est cependant jamais mentionnée dans le site Web du CCCR, alors que tous les autres bailleurs de fonds du CCCR (c.àd. ses membres) sont identifiés sur la page d'accueil du site par leur logo d'entreprise.

Quelques autres points qui, de l'avis des personnes interrogées, pourraient être utiles d'examiner :

• la haute direction de la gestion du spectre d'Industrie Canada gagnerait à être mieux informée des questions complexes concernant le spectre auxquelles fait face Industrie Canada en participant davantage aux travaux du CCCR;
• il serait utile pour les membres du CCCR qu'Industrie Canada fournisse à l'avance un calendrier des consultations prévues;
• le STIT aurait intérêt à entreprendre d'autres formes de consultation avec le CCCR sur des questions relatives au spectre, notamment des discussions avec des intervenants concernés par l'entremise du CCCR avant le déclenchement d'une consultation publique ou avant la publication d'une politique ou d'un règlement afin de s'assurer qu'aucun nouveau développement n'a été oublié, en particulier si la consultation remonte à quelques années.

La Directive sur les paiements de transfert exige des ministères fédéraux qu'ils veillent à ce qu'il y ait une stratégie de mesure du rendement pour tout paiement de transfert afin de faciliter l'évaluation du rendement d'un programme. En l'absence d'une telle stratégie, il convient de recommander une mesure corrective. Le modèle logique et les indicateurs de rendement élaborés aux fins de la présente évaluation constituent une base pour une stratégie de mesure du rendement du programme de subvention du CCCR. Les constatations tirées de l'évaluation indiquent qu'il convient d'apporter certaines modifications à ces éléments; par exemple, comme la minimisation du brouillage du spectre est le principal résultat à long terme des travaux du CCCR, il devrait en être ainsi dans le modèle logique. Elles indiquent également que les travaux du CCCR contribuent à un accès juste et équitable, bien que d'autres facteurs soient également pertinents à cet égard. Encore une fois, ces constatations devraient se refléter dans le modèle logique.

4.0 Conclusions et recommandations

4.1 Conclusions

Pertinence

Le programme de subvention du CCCR répond à un besoin réel en matière d'utilisation du spectre au Canada. Le programme est conforme aux priorités du gouvernement fédéral et d'Industrie Canada en matière d'économie numérique et de marché efficace et concurrentiel.

La consultation des intervenants fait partie intégrante du processus d'élaboration de la réglementation au Canada, ainsi que dans d'autres pays de l'OCDE. À cette fin, le CCCR a un mandat unique en tant qu'organisme consultatif technique consensuel auprès d'Industrie Canada sur des questions réglementaires concernant le spectre des radiofréquences.

La présente évaluation a permis d'établir la pertinence à long terme du programme. Pour cette raison et compte tenu du faible coût du programme, il conviendrait de simplifier la prochaine évaluation en la concentrant uniquement sur le rendement et en omettant la pertinence.

Rendement

L'approche du CCCR est efficace, efficiente et économique. Le CCCR réussit à rassembler une vaste gamme d'intervenants du spectre, tant des membres que des non‑membres. Il soumet des commentaires utiles et opportuns au gouvernement fédéral à un coût très bas. Il offre aux différents intervenants une tribune pour discuter ouvertement de leurs points de vue et se comprendre, un avantage important pour tout le monde. Ces discussions permettent aux intervenants de préciser leurs positions, d'établir des terrains d'entente, de mettre en lumière leurs divergences et de fournir des conseils consolidés à Industrie Canada. Les normes ultimement publiées par Industrie Canada s'écartent rarement des conseils soumis par le CCCR. L'inclusion de non‑membres est un aspect déterminant pour s'assurer que le processus de consultation permet réellement au CCCR de servir de centre de coordination des conseils techniques spécialisés pour Industrie Canada. Cet aspect devrait faire l'objet de l'accord de subvention.

Le CCCR contribue directement à la minimisation du brouillage du spectre, un facteur essentiel à l'utilisation efficace et efficiente du spectre. Il contribue également à un accès juste et équitable au spectre, bien que d'autres facteurs aient une incidence cruciale à cet égard. Le processus est relativement rapide et rentable, comparativement à d'autres méthodes comme le processus de consultation publique par le mécanisme de la Gazette du Canada.

Le CCCR est un modèle efficace de consultation fédérale des intervenants sur des normes techniques en matière de spectre, offrant une forte valeur à Industrie Canada à peu de frais. Une répartition en parts quasi égales entre le montant de la subvention d'Industrie Canada et les revenus de cotisation du CCCR est justifiée, car elle renforce la relation de partenariat.

L'évaluation n'a révélé aucune autre variante valable au modèle de consultation des intervenants du CCCR sur des questions de réglementation techniques en matière de spectre. Le programme fonctionne très bien, malgré quelques suggestions d'amélioration du programme soulevées.
Une stratégie de mesure du rendement est nécessaire. Le modèle logique, avec quelques améliorations et possiblement certains des indicateurs de rendement utilisés pour la présente évaluation, fournit un point de départ. Étant donné que la stratégie, les indicateurs de rendement et la collecte de données qui en découlent doivent tenir compte de la faible importance relative de la subvention, il conviendrait de les simplifier autant que possible sans pour autant compromettre la pertinence et la qualité des renseignements visant à apporter un éclairage sur le rendement du programme.

La sensibilisation et l'inclusion de non‑membres au processus de consultation sont des volets essentiels du rôle du CCCR qui permettent à Industrie Canada de bénéficier d'une large représentation et de conseils consolidés de la part de tous les intervenants concernés. L'accord stipule que le CCCR atteint la pleine représentation des intervenants uniquement par ses membres, tandis que l'évaluation révèle que le CCCR ne peut atteindre une représentation qu'en incluant des non‑membres, un fait qui devrait faire l'objet de l'accord. De plus, l'accord ne devrait pas exiger une cotisation auprès de groupes non susceptibles de devenir membres, comme les expérimentateurs ou les organismes chargés de la sécurité nationale. Cela n'empêcherait pas de tels groupes de participer à une consultation en tant que non‑membres s'il le faut.

4.2 Recommandations

Les constatations et les conclusions de l'évaluation ont permis de formuler les recommandations suivantes :

• Conformément à la Directive sur les paiements de transfert, le STIT devrait veiller à ce qu'il y ait une stratégie de mesure du rendement pour le programme de subvention du CCCR, en tenant compte de la faible importance relative du programme.

• Le STIT devrait actualiser l'accord de subvention de façon à ce qu'il corresponde à la pratique courante du CCCR qui consiste à inviter des non‑membres à participer aux consultations, lorsqu'approprié, de sorte que les conseils du CCCR représentent autant que possible la communauté des radiocommunications.

Annexe A : Formes de consultation des intervenants

Selon les documents de l'OCDE, cinq formes de consultation du public sont généralement utilisées dans les pays de l'OCDE : 

• Consultation informelle – amorcée par le gouvernement auprès d'intervenants sélectionnés, elle comprend des contacts décidés librement, adaptés cas par cas et n'ayant pas de norme à respecter.
• Diffusion de projets de réglementation pour commentaires du public – parmi les consultations les plus couramment utilisées, elle est généralement plus systémique et structurée que la consultation informelle; l'organisme de réglementation détermine qui y participe, les réponses sont habituellement formulées par écrit, mais parfois oralement.
• Avis et commentaires publics – consultation plus officielle et structurée que les précédentes; beaucoup plus répandue dans les pays de l'OCDE ces dernières années, quoique le niveau de participation est généralement faible; au Canada, elle correspond au mécanisme de la Gazette du Canada.
• Audiences publiques – elles s'intègrent habituellement à d'autres procédures de consultation; en général officielles et offrant peu de possibilités de dialogue ou de débat entre les participants.
• Groupes consultatifs – la forme de consultation publique la plus répandue dans les pays de l'OCDE, surtout ces dernières années; leurs rôles peuvent aller de la réaction à des projets à un comportement d'organisme intervenant dans l'élaboration de réglementations, pour lequel la fonction consultative n'est qu'une fonction réglementaire parmi d'autres (certains peuvent recourir eux‑mêmes à des procédures de consultation approfondie).

Peu de gouvernements des pays de l'OCDE mesurent la qualité de leurs consultations sur la réglementation, bien que certains en fassent mention dans leurs études d'impact de la réglementation. Des sondages auprès des intervenants pourraient fournir une rétroaction sur la qualité et la quantité des commentaires tirés des consultations. En 2012, aucun pays de l'OCDE n'a évoqué ce point dans un sondage selon le rapport de 2012 de l'OCDE, Measuring Regulatory Performance.

Annexe B : Bibliographie

Examen des documents

Canada. Budgets nationaux : Sur la voie de l'équilibre : créer des emplois et des opportunités. Février 2014.
Emplois, croissance et prospérité à long terme : Plan d'action économique de 2013. Mars 2013.
Emplois, croissance et prospérité à long terme : Plan d'action économique de 2012. Mars 2012.

---. Discours du Trône. Un moment à saisir pour le Canada : Prospérité et perspective dans un monde incertain. Octobre 2013.

Industrie Canada. Rapports ministériels sur le rendement. 2009‑2010; 2010‑2011; 2011‑2012; 2012‑2013; 2013‑2014

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Le ministre de l'Industrie James Moore souligne les mesures qui seront un gage de réussite pour le Canada à l'ère numérique. Vancouver, le 10 octobre 2014.
Le ministre de l'Industrie discute avec i‑Canada Alliance de l'engagement du gouvernement Harper à l'égard d'un Canada branché et numérique. Ottawa, le 6 octobre 2014.

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---. Report of the Industrie Canada International Telecommunication Union Stakeholder Consultation. Juillet 2013.

--- Rapports sur les plans et priorités. 2009‑2010; 2010‑2011; 2011‑2012; 2012‑2013; 2013‑2014.

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Évaluation du programme de subvention du conseil consultatif canadien de la radio
Réponse et plan d'action de la direction