Évaluation de l'Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense

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© Sa Majesté la Reine du chef du Canada, représentée par le ministre d'Innovation, Sciences et Développement économique Canada, 2017.

Aussi offert en français sous le titre Évaluation de l'initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense

Mars 2017

Présenté au Comité de la mesure du rendement et de l'évaluation le 30 mars 2017

Approuvé le 19 mai 2017 par le sous-ministre

Table des matières

List des sigles

DGVE
Direction générale de la vérification et de l'évaluation
PARI
Programme d'aide à la recherche industrielle
OTI
Office des technologies industrielles
OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
R-D
Recherche et développement
ISAD
Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense
PME
Petites et moyennes entreprises

Liste des tableaux

Liste des figures

Sommaire

Aperçu du programme

L'ISAD a été lancée en 2007 et est l'un des plus importants programmes de contribution d'ISDE. Le programme offre des contributions remboursables à des projets de recherche industrielle et de développement préconcurrentiel menés dans les secteurs canadiens de l'aérospatiale, de la défense, de l'espace et de la sécurité (A-D).

Les objectifs du programme consistent à :

En 2007, l'ISAD disposait d'un budget initial de 900 millions de dollars sur une période de cinq ans. Dans le budget de 2013, le gouvernement a annoncé qu'il comptait continuer de fournir un financement stable à l'ISAD et a attribué près de 1 milliard de dollars sur cinq ans au programme. Depuis mars 2016, l'ISAD a autorisé une aide de 1,32 milliard de dollars pour 39 projets.

L'Office des technologies industrielles (OTI), un organisme de service spécial relevant d'ISDE, gère et exécute le programme.

Objet et méthodologie de l'évaluation

Les objectifs de l'évaluation consistaient à évaluer les questions fondamentales que sont la pertinence et le rendement, conformément à la Directive sur la fonction d'évaluation, en accordant une attention particulière à la conception du programme de l'ISAD et à la manière dont il répond aux besoins du secteur de l'aérospatiale et de la défense.

L'évaluation a porté sur la période allant du 1er avril 2012 au 31 mars 2016, car le programme a été évalué pour la dernière fois en 2011-2012. Dans le cadre de l'évaluation, on a eu recours à huit méthodes de collecte de données, notamment : étude des documents, examen de la littérature, analyse environnementale, entrevues, analyse des réseaux sociaux, étude sectorielle, études de cas et analyse des données du programme.

Constatations

Pertinence

Le secteur de l'aérospatiale et de la défense est un secteur clé de l'économie canadienne. On a besoin d'un programme offrant du soutien à ces industries au Canada afin d'assurer leur compétitivité sur la scène internationale. Il est toutefois possible que l'ISAD ne réponde pas entièrement aux besoins de l'industrie.

Le programme est arrimé à la responsabilité du gouvernement fédéral de favoriser la compétitivité et d'appuyer la R-D et il complète d'autres programmes qui soutiennent du travail similaire aux niveaux fédéral et provincial.

L'ISAD est demeurée au diapason des priorités du gouvernement à l'appui de la R-D au Canada dans des secteurs stratégiques. De plus, le programme répond à l'objectif du programme inclusif d'innovation consistant à soutenir la croissance d'entreprises canadiennes de pointe à l'échelle internationale, à investir dans les nouvelles technologies et à perfectionner les compétences du personnel par la collaboration entre le milieu universitaire et le secteur privé.

Rendement

Même si la portée de l'ISAD a été limitée par un certain nombre de facteurs depuis sa création, notamment des difficultés liées au repérage des bénéficiaires potentiels et à la communication avec ceux-ci, des écueils dans la conception du programme et les difficultés inhérentes à la quantification des résultats obtenus par un nombre restreint de bénéficiaires, l'évaluation a relevé des données probantes indiquant que le programme atteint largement ses objectifs.

Il existe des données montrant que les bénéficiaires de l'ISAD ont accru leurs investissements en R-D dans la foulée de leur participation au programme. Certains éléments indiquent aussi que l'ISAD a accéléré le rythme de l'innovation et a gardé au Canada des activités de R-D qui auraient pu être exécutées ailleurs et que les activités de R-D appuyées par l'ISAD ont débouché sur le développement et la commercialisation de nouveaux produits, processus, services et technologies.

Qui plus est, les bénéficiaires de l'ISAD collaborent avec le milieu universitaire et le secteur privé et il arrive que des décisions soient prises d'un commun accord. L'obligation d'attribuer un pour cent du financement à des activités de collaboration a un effet positif sur les interactions que les bénéficiaires ont avec le milieu universitaire. L'intensification des efforts visant à encourager la collaboration pourrait rehausser les effets du programme à cet égard.

Des données indiquent aussi que l'ISAD a contribué à la compétitivité des entreprises bénéficiaires. Des renseignements supplémentaires sur le rendement permettraient d'établir si les projets de l'ISAD mènent à des activités de R-D accrues et de mettre en lumière les effets à long terme du financement. Il faut souligner que l'ISAD a dû composer avec certaines restrictions au chapitre de la mesure du rendement en raison de son petit nombre de bénéficiaires et du besoin de confidentialité et avec la longue période dont les projets de R-D ont besoin pour réaliser leur plein potentiel économique.

Plusieurs éléments du programme réduisent son attrait aux yeux des demandeurs potentiels. L'ampleur du partage du risque inhérent à la participation au programme, le processus de demande et le fardeau que représentent les exigences en matière de rapport du programme pourraient expliquer en partie la faible participation au programme. Un certain nombre de leçons peuvent être retenues du programme.

Leçons retenues

Les facteurs comme la faible participation et les éléments du programme réduisant l'attrait de l'ISAD aux yeux des demandeurs potentiels donnent à penser que la conception du programme de l'ISAD doit faire l'objet d'une réflexion approfondie. En outre, une mesure du rendement améliorée ouvrirait la porte sur une compréhension approfondie des effets à long terme des grands programmes de financement comme l'ISAD et améliorerait la préparation de rapports sur les résultats.

Les leçons retenues ci-dessous ont été formulées pour éclairer la conception et l'exécution du nouvellement annoncé Fonds stratégique pour l'innovation d'une valeur de 1,26 milliard de dollars ainsi que des futurs programmes de S et C offrant du soutien à des secteurs clés de l'économie canadienne. Ces leçons retenues tiennent également compte de l'engagement pris dans le budget de 2017 au sujet du regroupement et de la simplification des programmes existants d'innovation au sein des entreprises, ce qui comprend l'Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense, de même que pour l'élargissement du soutien à d'autres secteurs dynamiques et émergents.

Leçon retenue 1 : Tous les programmes actifs dans les secteurs de l'aérospatiale et de la défense doivent tenir compte des problèmes de conception cernés dans le présent rapport. L'incidence du financement non remboursable par rapport au financement remboursable doit être évaluée attentivement à la lumière des objectifs du programme ainsi que du niveau de risque et des résultats potentiels associés au travail que les bénéficiaires doivent accomplir.

Leçon retenue 2 : Les programmes entretenant des liens avec des entreprises de différentes tailles ou évoluant dans différentes industries doivent être assortis de modalités suffisamment flexibles pour répondre à des besoins diversifiés. Il faut aussi échafauder les processus internes du programme de sorte qu'ils puissent répondre aux besoins de divers types de demandeurs, notamment en rationalisant les exigences redditionnelles en fonction du risque inhérent au projet.

Leçon retenue 3 : Il faut adapter la collecte de données aux diverses étapes du cycle de vie du projet et tenir compte du fait que, par leur nature, les activités de R-D exigent beaucoup de temps pour produire les résultats économiques attendus. La mesure du rendement entreprise pour éclairer les besoins associés aux résultats à moyen et long termes doit être planifiée dès la genèse d'un programme et les données doivent être recueillies de manière courante pour que le rendement et l'incidence puissent être pleinement évalués.

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1.0 Introduction

Ce rapport présente les résultats de l'évaluation de l'Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense (ISAD).

L'évaluation a pour but de juger de la pertinence et du rendement de l'ISAD. Le rapport est divisé en quatre parties.

1.1 Contexte du programme

Le Canada fait partie des nations chefs de file du secteur aérospatial à l'échelle internationale. L'industrie aérospatiale canadienne est la cinquième en importance au monde et la deuxième si on se fonde sur la proportion de l'économieNote de bas de page 1. Au fil des années, le gouvernement du Canada a joué un rôle actif en offrant du soutien aux industries de l'aérospatiale, de la défense, de l'espace et de la sécurité (A-D) en matière de recherche et développement. Le programme a évolué, passant du Programme de productivité de l'industrie du matériel de défense au Partenariat technologique Canada pour enfin devenir l'Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense, qui a été lancée en 2007.

En 2011, le gouvernement du Canada a annoncé qu'il amorçait « un examen exhaustif de l'ensemble des politiques et des programmes fédéraux axés sur le secteur de l'aérospatiale pour élaborer un cadre stratégique fédéral visant à maximiser la compétitivité de ce secteur exportateur et les retombées qui en découlent pour les Canadiens ». Le rapport de l'Examen de l'aérospatiale de 2012 qui a été produit par la suite sous la direction de l'honorable David Emerson comptait dix-sept recommandations pour optimiser le soutien fédéral offert au secteur de l'aérospatiale et de l'espace en mettant l'accent sur l'innovation, l'accès au marché, le développement des réseaux de fournisseurs, les compétences et l'approvisionnement.

Le rapport a recommandé que le financement de l'ISAD soit maintenu et que les responsables de l'Initiative modifient ses modalités afin d'accroître l'efficacité du programme et de stimuler le développement des technologies aérospatiales et spatiales de l'avenir. Des modifications ont plutôt été apportées à l'ISAD, notamment l'accélération du processus de demande pour les petits bénéficiaires et l'augmentation de la part du total des coûts admissibles des projets couverts par l'ISAD, qui est passée de trente à quarante pour cent.

1.2 Description du programme

L'un des plus importants programmes de contribution relevant d'ISDE, l'ISAD octroie des contributions financières remboursables à des projets de recherche industrielle et de développement préconcurrentiel menés dans les secteurs canadiens de l'aérospatiale, de la défense, de l'espace et de la sécurité (A-D).

Les objectifs du programme consistent à :

L'ISAD est accessible à toutes les entreprises canadiennes constituées en société, peu importe leur tailleNote de bas de page 2, qui sont situées au Canada et qui mènent des activités de R-D au pays. À l'heure actuelle, les grandes entreprises reçoivent la plus grande partie de l'aide totale offerte, le secteur de l'aérospatiale étant celui qui touche la plus grande part de cette aide. Cela étant dit, la majorité des projets ont été exécutés par des PME.

1.3 Exécution du programme

Faits saillants de l'ISAD au 31 mars 2016

  • Nombre total de projets : 39
  • Projets à la phase de R-D (travaux) : 17
  • Projets à la phase de remboursement : 16
  • Aide totale autorisée pour tous les projets : 1,32 milliard de dollars
  • Total des déboursés à ce jour : 1,0 milliard de dollars

L'ISAD est gérée et exécutée par l'Office des technologies industrielles (OTI), un organisme de service spécial d'ISDENote de bas de page 3. Dirigé par un directeur exécutif, l'OTI est constitué de cinq directions et emploie 68 équivalents temps plein qui veillent à la gestion des divers volets des trois principaux programmes de l'OTI, c'est-à-dire l'ISAD, le Programme de démonstration de technologies et le Fonds d'investissement stratégique pour les établissements postsecondaires. L'OTI assure également la gestion de programmes établis, notamment le programme Partenariat technologique Canada et le Programme de productivité de l'industrie du matériel de défense.

L'exécution de l'ISAD comprend les trois phases qui suivent :

1. Phase de demande. Les analystes de l'OTI examinent chaque demande reçue pour s'assurer qu'elle renferme les renseignements pertinents permettant d'amorcer un examen au titre de la diligence raisonnable et que le demandeur et le projet répondent aux exigences d'admissibilité. Les analystes de l'OTI mènent ensuite un examen détaillé de chaque proposition de projet pour s'assurer qu'elle répond aux critères d'évaluation de l'OTI, ce qui peut comprendre une évaluation de la capacité du demandeur de produire les résultats économiques et sociaux qu'il attend des activités de R-D. Au cours de cette étape, il est possible que des représentants de l'OTI se rendent sur place et que des spécialistes indépendants des volets techniques et du marché soient consultés. Si le demandeur réussit à chacune des étapes de la phase de demande, des documents de décision sont préparés et une entente de contribution est signée par le gouvernement et le demandeur.

2. Phase de R-D (travaux). L'OTI surveille les progrès réalisés par le bénéficiaire à l'égard du respect des exigences contractuelles énoncées dans l'entente de contribution, ce qui comprend les retombées et les résultats liés au projet. Dans le cadre du processus de surveillance, l'OTI effectue des visites sur place, examine les rapports d'étape du bénéficiaire et vérifie les demandes de remboursement des coûts. Les projets restent habituellement en phase de R-D pendant cinq ans.

3. Phase de remboursement (résultats). Lorsque la phase de R-D des projets est terminée, ils passent à la phase de remboursement, et les remboursements commencent deux ans après la fin de la phase de R-D. En plus de la perception des remboursements par ISDE, l'OTI prépare des prévisions de remboursement et surveille les progrès réalisés par les bénéficiaires en vue de l'obtention des résultats escomptés. Il existe deux types différents de modalités de remboursement pour les projets de l'ISAD. Si le remboursement est inconditionnel, il y a un montant annuel fixe. Si le remboursement est conditionnel, il se fera en fonction des recettes d'exploitation brutes du bénéficiaire. Dans les deux cas, les remboursements s'effectuent généralement sur une période de 15 ans.

1.4 Ressources du programme

Au départ, l'ISAD disposait d'un budget de 900 millions de dollars sur une période de cinq ans (de 2007-2008 à 2011-2012). En 2013, le gouvernement a annoncé qu'il comptait continuer de fournir un financement stable à l'ISAD et a attribué près de 1 milliard de dollars sur cinq ans au programme. À compter du 31 mars 2016, l'ISAD a autorisé une aide de 1,32 milliard de dollars pour 39 projets. À l'intérieur du portefeuille actuel, le financement de projet approuvé oscille entre 300 000 $ et 300 millions de dollars.

1.5 Modèle logique

Le modèle logique qui se trouve à la figure 1 illustre la théorie qui sous-tend le programme de l'ISAD. Il montre de quelle façon les activités du programme sont censées produire certains extrants et mener à des résultats de divers niveaux et, en bout de course, à un des résultats stratégiques d'ISDE.

Figure 1 : Modèle logique de l'ISAD

Modèle logique de l'ISAD (la description détaillée se trouve sous l'image)
Description de la figure 1

La figure 1 illustre le modèle logique de l'ISAD. Le modèle logique est un diagramme illustrant comment l'on s'attend à ce que l'ISAD fonctionne en principe et il divisé de manière conceptuelle en objectifs, en activités, en extrants, en résultats immédiats (0-5 ans), en résultats intermédiaires (plus de 5 ans) et en résultats finaux. Il montre les liens qui existent entre ces éléments de programme.

Trois objectifs sont liés à l'ISAD.

  1. Favoriser la R-D stratégique qui se soldera par l'innovation et l'excellence dans de nouveaux produits et services.
  2. Accroître la compétitivité des entreprises canadiennes des secteurs de l'aérospatiale, de la défense, de l'espace et de la sécurité.
  3. Favoriser la collaboration entre les établissements de recherche, les collèges et les universités, les organismes sans but lucratif et le secteur privé.

Six activités sont prévues.

  1. Communiquer la disponibilité, l'admissibilité, les procédés, les résultats escomptés et les avantages du programme.
  2. Recevoir les demandes, puis évaluer l'admissibilité des demandeurs et de leurs projets de R-D.
  3. Exercer une diligence raisonnable à l'égard de l'entreprise et de son projet.
  4. Élaborer des documents de décision et obtenir l'approbation appropriée.
  5. Préparer des accords de contribution.
  6. Surveiller les accords, les activités de R-D, les remboursements et les résultats du programme.

L'activité « Communiquer la disponibilité, l'admissibilité, les procédés, les résultats escomptés et les avantages du programme » mène à l'extrant « développement d'un site Web, lignes directrices relatives aux propositions, information de programme, consultants de demandeurs ». Cet extrant mène ensuite au résultat immédiat « connaissance de l'ISAD par les entreprises canadiennes des secteurs de l'aérospatiale, de la défense, de l'espace et de la sécurité », ce qui mène ultérieurement au résultat intermédiaire « population canadienne mieux informée des retombées du programme ».

Les autres activités mènent à deux extrants : l'exécution d'accords de contribution et la modification d'accords de contribution (au besoin).

Ces deux extrants mènent à trois résultats immédiats :

  1. accroissement de la R-D stratégique des bénéficiaires;
  2. obtention d'investissements du secteur privé dans la R-D;
  3. collaboration entre les instituts de recherche, les universités, les collèges et le secteur privé.

Ces résultats immédiats mènent aux deux résultats intermédiaires suivants :

  1. développement et commercialisation accrus de produits, de services et de procédés technologiques novateurs;
  2. retombées de collaboration à long terme.

Ces résultats mènent à deux résultats finaux visant à accroître la compétitivité des entreprises canadiennes des secteurs de l'aérospatiale et de la défense ainsi qu'à contribuer à l'obtention d'avantages technologiques, économiques, environnementaux et sociaux généraux pour les Canadiens.

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2.0 Méthodologie

2.1 Portée de l'évaluation et objectifs

Les objectifs de l'évaluation étaient de se pencher sur les questions fondamentales que sont la pertinence et le rendement conformément à la Directive sur la fonction d'évaluation ainsi que sur les facteurs désignés par la direction de l'ISAD. Plus précisément, la direction de l'ISAD a demandé que l'évaluation examine la conception du programme et la façon dont il répond aux besoins du secteur de l'aérospatiale et de la défense. L'évaluation a porté sur la période allant du 1er avril 2012 au 31 mars 2016, car le programme avait été évalué pour la dernière fois en 2011-2012.

2.2 Questions d'évaluation

À la lumière de la Stratégie de mesure du rendement du programme, des consultations avec l'OTI et de la recherche demandée par la DGVE pour évaluer les résultats intermédiaires de l'ISAD, les évaluateurs se sont penchés sur les questions ci-dessous.

Pertinence

  1. Dans quelle mesure l'ISAD répond-elle à un besoin démontrable?
  2. Dans quelle mesure l'ISAD concorde-t-elle avec le rôle et les responsabilités du gouvernement fédéral pour le soutien de la R-D? Y a-t-il des programmes et des services qui se recoupent?
  3. Dans quelle mesure les objectifs de l'ISAD sont-ils conformes aux priorités du gouvernement fédéral?

Rendement

  1. Dans quelle mesure l'ISAD rejoint-elle ses groupes cibles?
  2. Dans quelle mesure les bénéficiaires ont-ils accru leurs investissements dans la R-D stratégique grâce aux contributions remboursables de l'ISAD?
  3. Dans quelle mesure l'ISAD a-t-elle accru la compétitivité de ses bénéficiaires?
  4. Dans quelle mesure l'ISAD favorise-t-elle la collaboration entre les instituts de recherche, les universités, les collèges et le secteur privé?
  5. Dans quelle mesure est-ce que les activités de R-D appuyées par l'ISAD ont accru le développement et la commercialisation de produits, de processus, de services et de technologies novateurs?
  6. Dans quelle mesure est-ce que l'ISAD utilise les moyens les plus appropriés et les plus efficaces pour atteindre ses objectifs?

2.3 Approche d'évaluation

Les évaluateurs ont adopté une approche fondée sur les objectifs pour se pencher sur les résultats fixés pour le programme, ce qui signifie que les questions d'évaluation ont été élaborées en fonction de certains résultats du modèle logique du programme et mises à l'essai pour établir si le programme produisait les résultats attendus ou non. Pour veiller à ce que l'incidence du programme soit évaluée dans le contexte approprié, on a utilisé une analyse théorique pour évaluer la contribution du programme à l'innovation. Le personnel de la DGVE s'est chargé de l'essentiel de la collecte de données et on a confié à un entrepreneur la tâche de mener l'étude auprès des répondants autres que des bénéficiaires, l'analyse sur l'économie et l'efficacité et une partie des entrevues.

2.4 Méthodes de collecte de données

Les nombreuses sources de données utilisées pour répondre aux questions d'évaluation sont décrites ci-­dessous.

Examen des documents

L'examen des documents a porté sur la pertinence et le rendement. Il a été mené pour acquérir une compréhension de l'ISAD, de sa conformité aux priorités du gouvernement et de la mesure dans laquelle les résultats attendus ont été produits. De plus, il a renseigné sur l'atteinte des objectifs du programme en plus de relever les modifications apportées au programme depuis la dernière évaluation.

Examen de la littérature

Cet examen a alimenté l'évaluation en ce qui concerne les questions de pertinence et de rendement, à analyser la mesure dans laquelle le soutien offert par le gouvernement dans le domaine de la R-D est approprié, à relever des approches de remplacement et à établir dans quelle mesure la conception de l'ISAD est judicieuse.

Analyse de l'environnement

L'analyse de l'environnement a décrit l'écosystème dans lequel évolue l'industrie de l'aérospatiale et de la défense au Canada, ce qui comprend les retombées économiques du secteur par rapport à celles du secteur manufacturier, son contexte mondial de même qu'un aperçu des tendances internationales observées aux États-Unis, dans l'Union européenne et dans les autres pays membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Entrevues

Des entrevues ont eu lieu au sujet de la pertinence et du rendement. L'équipe d'évaluation a mené un total de 54 entrevues avec des bénéficiaires de l'ISAD et d'autres intervenants, notamment :

Analyse des réseaux sociaux

Les évaluateurs ont analysé les réseaux pour établir la profondeur et l'ampleur des activités de collaboration ayant lieu dans le cadre des projets financés par l'ISAD. L'analyse a reposé sur les données recueillies par l'OTI auprès des bénéficiaires à la demande de la DGVE au moment de l'évaluation. On a demandé aux répondants de qualifier la profondeur de leurs liens de collaboration selon une version légèrement modifiée de l'échelle sur sept points publiée initialement dans l'American Journal of Evaluation (2006).Note de bas de page 4

Étude sectorielle

L'étude a porté sur les questions de la pertinence et du rendement dans l'optique des entreprises du secteur de l'aérospatiale et de la défense, conformément aux indications du programme. Au total, 300 entreprises ont été identifiées et des coordonnées valides ont été obtenues pour 258 d'entre elles. Les questions ont mis l'accent sur les besoins de financement de chaque entreprise ainsi que sur sa connaissance du programme de l'ISAD de même que sur la capacité des répondants de se prévaloir du programme. Au total, 92 réponses ont été reçues, ce qui représente un taux de participation de 35,7 %.

Études de cas

Le programme a exécuté 13 études de cas sur des projets de l'ISAD. Ces études ont été analysées aux fins de l'évaluation et elles ont fourni de l'information sur des projets précis, information qui a contribué à répondre aux questions d'évaluation portant sur les résultats, l'efficacité et l'économie. Deux études de cas supplémentaires menées par la DGVE ont contribué à évaluer la mesure dans laquelle la conception de l'ISAD répondait aux besoins financiers du secteur de l'aérospatiale et de la défense.

Analyse des données du programme

L'examen des données de gestion et des données financières a permis de répondre à des questions relatives à la pertinence et aux résultats de même qu'à l'économie et à l'efficacité.

2.5 Limites de l'étude

Disponibilité des données

Le nom des collaborateurs à un projet de l'ISAD est fourni par les bénéficiaires eux-mêmes par des moyens qualitatifs (p. ex. à l'aide de mises à jour écrites transmises au programme). Par conséquent, les listes dressées à partir de la littérature du programme n'étaient pas nécessairement exhaustives et présentaient des divergences. Pour y remédier, on a demandé au programme de recueillir des listes de collaborateurs par type auprès de ses bénéficiaires au moment de l'évaluation.

Qui plus est, le programme a été remanié depuis la dernière évaluation et il exécute maintenant des programmes supplémentaires en plus d'assumer de nouvelles responsabilités organisationnelles. Pour cette raison, les coûts de F et E et les coûts salariaux découlant de l'exécution de l'ISAD n'étaient pas disponibles à des fins d'analyse.

Confidentialité

Certains des renseignements fournis par les bénéficiaires et revêtant un intérêt pour les évaluateurs, comme l'identité des collaborateurs et la profondeur des relations, sont des renseignements commerciaux de nature délicate, ce qui explique que le rapport ne porte pas sur les relations d'entreprises ou d'industries précises. Les données agrégées sont également sensibles en raison du faible nombre de bénéficiaires de l'ISAD. Le rapport contourne cette restriction en fournissant des renseignements généraux sur les relations de collaboration associées au programme de l'ISAD plutôt qu'en analysant ces renseignements au niveau de l'industrie ou de l'entreprise.

Étude auprès des entreprises du secteur canadien de l'A-D

De manière générale, les entreprises canadiennes reçoivent de nombreuses demandes de renseignements du gouvernement, mais il leur est difficile de répondre à toutes les demandes, car leurs ressources sont limitées. Cela étant dit, la question du fardeau administratif pourrait avoir eu une incidence sur le taux de réponse à l'étude sectorielle. Pour maximiser les taux de réponse, on a confié à un cabinet professionnel la tâche de recueillir les données d'enquête et mener les activités de suivi requises.

Le programme a dressé une liste contenant les coordonnées d'un peu moins de 300 entreprises connues du secteur (ce nombre était tout juste inférieur à 100 lors de l'évaluation précédente). Même si le programme travaille avec des experts stratégiques au sein du Ministère pour tenir cette liste à jour, il est impossible de savoir dans quelle mesure elle est représentative de l'intégralité des entreprises œuvrant dans le secteur. Pour cette raison, l'étude sectorielle est utilisée pour prendre le pouls des entreprises figurant sur la liste, mais ses résultats doivent être validés à l'aide de données tirées d'autres sources.

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3.0 Constatations

3.1 Pertinence

3.1.1 Dans quelle mesure l'ISAD répond-elle à un besoin démontrable?

Constatation clé : Le secteur de l'aérospatiale et de la défense est un secteur important de l'économie canadienne. On a besoin d'un programme offrant du soutien à ces industries au Canada afin d'assurer leur compétitivité sur la scène internationale. Il est toutefois possible que l'ISAD telle qu'elle se présente actuellement ne réponde pas entièrement aux besoins de l'industrie.

Les évaluateurs se sont penchés sur la question à savoir s'il est nécessaire que le gouvernement appuie de manière courante la R-D dans le secteur de l'aérospatiale et de la défenseNote de bas de page 5 et si l'ISAD répond à ce besoin.

L'aérospatiale et la défense est un secteur clé de l'économie canadienne et ce secteur est un joueur de premier plan pour la R-D exécutée à l'intérieur des frontières canadiennes. En 2015, l'industrie de l'aérospatiale canadienne a représenté plus de 28 milliards de dollars du PIB national et 211 000 emploisNote de bas de page 6. Parmi les industries manufacturières du Canada, celle de l'aérospatiale est celle qui investit le plus en R-D, avec près de 30 % de toutes les dépenses en R-D au pays en 2015Note de bas de page 7.

Un rapport publié en 2014 par l'Association des industries canadiennes de défense et de sécurité sur l'industrie de la défense a indiqué que cette industrie représentait quelque 63 000 emplois à l'échelle du Canada que sa contribution au PIB national s'élevait à 6,7 milliards de dollars en 2014Note de bas de page 8. De plus, dans un rapport préparé en 2015, l'Agence spatiale canadienne estime que l'industrie canadienne de l'espace génère des retombées annuelles d'environ 5,4 milliards de dollars pour l'économie canadienne et emploie tout juste moins de 10 000 personnes hautement qualifiéesNote de bas de page 9. Le rapport souligne aussi le fait que le secteur de l'espace favorise la création de savoir et l'innovation au sein des communautés de la recherche et scientifique du CanadaNote de bas de page 10.

En 2012, le gouvernement fédéral a publié le rapport de l'Examen de l'aérospatiale, qui met en lumière l'importance stratégique de cette industrie au Canada. Ce rapport traite des changements technologiques et de la situation internationale ainsi que de la nécessité pour le gouvernement de réagir à ces changements et d'assurer la bonne santé de l'industrie au Canada :

Faute de réagir et de s'adapter à l'évolution de la conjoncture mondiale, ce n'est pas le statu quo qui attend le pays, mais bien un déclin constant, des occasions importantes ratées, une diminution de sa capacité industrielle [...], une perte d'emplois de qualité dans la fabrication de pointe et la disparition graduelle d'une industrie qui contribue grandement à son bien-être.

En outre, il existe des nations populeuses possédant des ambitions géopolitiques qui visent à se doter d'une industrie aérospatiale et de la défense compétitive à l'intérieur de leurs frontièresNote de bas de page 11. Le monde est au cœur d'une révolution numérique qui a déjà eu un profond impact sur ce secteurNote de bas de page 12.

Un examen de la littérature a mis en lumière l'importance de l'intervention du gouvernement dans la R-D en général et, plus précisément, en ce qui concerne les secteurs revêtant une importance économique pour une nationNote de bas de page 13. En effectuant un investissement imposant, un gouvernement signale aux entreprises qu'il s'engage à favoriser l'essor d'une industrie préciseNote de bas de page 14. Cela peut à son tour attirer de nouvelles entreprises dans un marché ainsi que soutenir des entreprises existantes ou appuyer leur croissance. L'exécution d'investissements substantiels en R-D est une mesure indispensable d'encouragement de l'innovationNote de bas de page 15.

Il régnait parmi les bénéficiaires répondants un consensus selon lequel il existe un besoin fondamental que le gouvernement appuie la R-D dans le secteur de l'aérospatiale et de la défense au Canada. Selon plusieurs bénéficiaires, un tel soutien est crucial pour offrir au pays des conditions équitables afin que les entreprises puissent être compétitives sur la scène internationale. L'aérospatiale et la défense sont des secteurs dits « payer pour jouer »Note de bas de page 16 compte tenu du soutien considérable offert par les gouvernements étrangers dans ces domaines. De plus, le marché international est de plus en plus compétitif et la technologie évolue rapidement.

Durant l'enquête sectorielle menée dans le cadre de l'évaluation, les entreprises ont indiqué que l'obstacle le plus courant à la croissance des activités de R-D est le manque de financement et de ressources (38 %). L'examen de la littérature a révélé que l'innovation est toujours assortie d'un risque élevé peu importe le domaine et que les banques et les autres sources de financement classiques tendent à éviter le risque.Note de bas de page 17Note de bas de page 18 La littérature donne aussi à penser que le rendement des entreprises et des marchés en innovation est moindre en l'absence de la participation et de l'orientation du gouvernement.Note de bas de page 19Note de bas de page 20Note de bas de page 21

L'analyse de l'environnement qui a été effectuée aux fins de la présente évaluation a aussi souligné la nécessité de l'intervention gouvernementale dans le secteur et a fait état des transformations observées sur la scène économique au Canada et à l'étranger depuis la création de l'ISAD, en 2007. Qui plus est, les préoccupations liées aux changements climatiques et à l'environnement ont de plus en plus d'incidence sur les programmes réglementaires et les comportements des consommateurs. Les réactions réglementaires aux changements climatiques comme le renforcement des normes en matière d'émissions peuvent aussi avoir une incidence sur la conception des aéronefs et forcer l'innovation aux fins du respect des nouvelles exigences. Le rapport sur les faits saillants de l'ISAD souligne des avantages environnementaux comme l'amélioration de l'efficacité énergétique (12 projets), des gains d'efficacité dans les procédés de production (17 projets) et la réduction de la quantité de ressources naturelles utilisées (7 projets).

Cela étant dit, l'ISAD ne semble pas répondre entièrement aux besoins du secteur de l'aérospatiale et de la défense. Les répondants ainsi que l'examen de la littérature, les études de cas portant sur des demandeurs et une récente vérification du programme ont révélé que le fait que le gouvernement ne partage pas suffisamment les risques, le processus de demande et le fardeau administratif inhérent au programme sont des difficultés constantes pour les bénéficiaires potentiels.

Par exemple, lors des entrevues, des bénéficiaires ont mentionné que la conception du programme ne permet pas un partage du risque adéquat avec le gouvernement. Les répondants ont critiqué le fait que les contributions remboursables de l'ISAD doivent être remboursées en fonction des revenus totaux, peu importe si un produit a été développé ou commercialisé. Dans la mesure où l'ISAD appuie des projets à tous les niveaux de l'innovation – de la recherche fondamentale jusqu'à la validation de principe avancée – les répondants ont soutenu que le remboursement n'est pas toujours sensé.

Ce point de vue a été étayé par la littérature, qui donne à penser que le gouvernement doit investir dans la R-D pour que celle-ci prospère, et ce, dans tous les paysNote de bas de page 22. Il faut également mentionner que, depuis la dernière évaluation de l'ISAD, le gouvernement a mis en place le Programme de démonstration de technologies afin d'offrir du financement non remboursable pour les premières étapes du processus de R-D, mais que l'ISAD n'a pas été modifiée pour autant.

Ce volet du programme ainsi que le processus de présentation de demande et le fardeau administratif inhérent au programme sont abordés de manière détaillée dans la section 3.2.6, qui porte sur l'effet de la conception du programme sur l'efficacité.

3.1.2 Dans quelle mesure l'ISAD concorde-t-elle avec le rôle et les responsabilités du gouvernement fédéral pour le soutien de la R-D? Y a-t-il des programmes et des services qui se recoupent?

Constatation clé : L'ISAD est arrimée à la responsabilité du gouvernement fédéral de favoriser la compétitivité et d'appuyer la R-D. Même s'il existe d'autres programmes qui appuient des travaux similaires aux paliers fédéral et provincial, l'ISAD les complète.

L'ISAD est arrimée aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral pour ce qui est d'appuyer la R-D. Ses objectifs sont en harmonie avec la Loi sur le ministère de l'Industrie de 1995, au titre de laquelle le Ministère doit « accroître la compétitivité de l'industrie, des biens et des services canadiens sur le plan international et faciliter l'adaptation aux situations intérieure et internationale » et « favoriser le plein essor de la science et de la technologie et encourager leur utilisation optimale ».

Les répondants ont convenu que le gouvernement fédéral possède manifestement le rôle d'appuyer la R-D dans les secteurs de l'aérospatiale et de la défense. Compte tenu de la concurrence internationale en matière de fabrication dans l'industrie de l'aérospatiale et de la défense, les répondants ont mentionné qu'un tel soutien est essentiel pour garantir que ce secteur soit présent au Canada. En fait, il est commun pour d'autres pays de soutenir ce secteur. Par exemple, les États-Unis, la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni déploient des efforts considérables pour favoriser l'essor de ces industries au sein de leurs frontières.

D'autres possibilités de financement sont offertes aux entreprises œuvrant dans le secteur de la R-D au Canada par l'entremise d'autres programmes fédéraux et provinciaux, mais la taille et les modalités de l'ISAD sont uniques au Canada, ce qui fait de l'ISAD un complément aux autres programmes visant à appuyer les secteurs de l'aérospatiale et de la défense, notamment les suivants :

Les données de l'OCDE indiquent que par rapport à presque tous les autres pays, le Canada utilise davantage les encouragements fiscaux, une forme de soutien indirect, pour appuyer les entreprises menant des activités de R-D. Sans l'appui du gouvernement fédéral, certaines firmes, grandes entreprises ou filiales pourraient obtenir du financement de sources comme leurs actionnaires ou en réorientant des fonds initialement destinés aux opérations internes. Cela étant dit, l'examen de la littérature effectué dans le cadre de la présente évaluation indique que l'innovation à long terme suppose échecs, revers et incertitudes, ce qui fait que les entreprises sont réfractaires à l'idée d'investir dans l'innovation. Le soutien du gouvernement permet d'accepter un risque que le secteur privé et les prêteurs classiques, comme les banques, pourraient refuserNote de bas de page 24Note de bas de page 25Note de bas de page 26.

3.1.3 Dans quelle mesure les objectifs de l'ISAD sont-ils conformes aux priorités du gouvernement fédéral?

Constatation clé : L'ISAD est demeurée au diapason des priorités du gouvernement à l'appui de la R-D au Canada dans des secteurs stratégiques. De plus, le programme répond à l'objectif du programme inclusif d'innovation consistant à soutenir la croissance d'entreprises canadiennes de pointe à l'échelle internationale, à investir dans les nouvelles technologies et à perfectionner les compétences du personnel par la collaboration entre le milieu universitaire et le secteur privé.

Les données indiquent clairement que les objectifs de l'ISAD sont restés au diapason des priorités du gouvernement fédéral à l'appui des secteurs stratégiques en matière de R-D au Canada. Le programme est représentatif de l'objectif supérieur énoncé dans la lettre de mandat de 2015 du premier ministre destinée au ministre de l'Innovation, des Sciences et du Développement économique qui consiste à « aider les entreprises canadiennes à prendre de l'expansion, à innover et à exporter leurs produits afin qu'elles puissent créer des emplois de qualité et assurer la prospérité des Canadiens et des Canadiennes ». La lettre met en lumière l'importance des investissements ciblant des secteurs de croissance clés dans lesquels le Canada a la capacité d'attirer des investissements ou de développer des entreprises axées sur l'exportation.

Dans le budget de 2016, le gouvernement a défini pour l'économie canadienne une nouvelle vision qui place celle-ci à l'avant-garde mondiale en matière d'innovation et dont la pierre angulaire est le programme inclusif d'innovation, dont l'objectif est de tisser des partenariats pour favoriser le perfectionnement des compétences, investir dans de nouvelles technologies et soutenir la croissance des entreprises canadiennes de pointe sur la scène internationale. Le programme indique qu'au cours des dix dernières années, il y a eu trop peu d'investissements dans les gens, la technologie et les entreprises et qu'il souhaite renverser la vapeur à ce sujet. En fait, les objectifs de l'ISAD sont directement arrimés à ces priorités.

Par exemple, l'objectif du programme selon lequel il faut encourager les travaux de R-D stratégiques menant à l'innovation et à l'excellence dans les produits, services et processus nouveaux ou améliorés souligne l'importance accordée à la technologie. En mettant l'accent sur l'industrie aérospatiale, l'ISAD appuie le premier investisseur en R-D dans l'ensemble des industries manufacturières en 2015, qui a représenté près de 30 % de tous les investissements en R-D dans le secteur manufacturier.

Le programme vise aussi à accroître la compétitivité des entreprises d'A-D canadiennes en créant un environnement favorable dans lequel elles pourront développer des produits, services, procédés et technologies de pointe. Il favorise donc le leadership fédéral dans un secteur critique et stratégique en plus de contribuer à stimuler de nouveaux investissements et la croissance d'entreprises de niveau international.

Enfin, en marge de son objectif de resserrement de la collaboration entre les instituts de recherche, les universités, les collèges et le secteur privéNote de bas de page 27, le programme vise à faire en sorte qu'il y ait en tout temps un bassin dans lequel on peut puiser des talents. Les répondants ont mentionné que le programme contribue largement à la création d'une main-d'œuvre hautement qualifiée et aide à garder au Canada les travailleurs qui la composent. Tout en contribuant à maintenir au Canada les travailleurs talentueux, le programme fait du pays un endroit où il est attrayant d'investir.

Tous les éléments susmentionnés s'inscrivent dans la foulée de la précédente évaluation de l'ISAD, qui a été menée en 2012 et qui a relevé des liens également forts entre les priorités du gouvernement et les objectifs du programme, ce qui indique que le programme correspond aux priorités du gouvernement depuis sa genèse, en 2007.

3.2 Rendement

3.2.1 Dans quelle mesure l'ISAD rejoint-elle ses groupes cibles?

Constatation clé : L'ISAD doit surmonter des difficultés liées au repérage et à l'attraction de bénéficiaires potentiels. Le manque de connaissance approfondie des groupes cibles du programme pourrait nuire aux efforts de rayonnement.

L'ISAD définit ses groupes cibles comme étant des entreprises menant des activités de R-D dans les industries de l'aérospatiale, de la défense, de l'espace et de la sécurité. Il y a des opinions variées au sujet du nombre d'entreprises composant cette population cible, et les estimations oscillent entre un peu moins de 100 et plus de 2 000Note de bas de page 28. Selon le rapport de l'Examen de l'aérospatiale publié en 2012, le Canada comptait près de 700 entreprises actives dans le domaine de l'aérospatiale et de la défenseNote de bas de page 29 et tout juste plus de 200 entreprises œuvrant dans le secteur de l'espaceNote de bas de page 30. La vaste majorité de ces entreprises étaient des PME et environ 30 d'entre elles étaient des grandes entreprises. L'ISAD elle-même possédait une liste d'environ 300 entreprises qu'elle considérait comme admissibles au financement au début de l'évaluationNote de bas de page 31.

Entre sa genèse, en 2007, et la présente évaluation, l'ISAD a approuvé un total de 39 projets soumis par 30 entreprises bénéficiaires (une hausse de 15 projets et 10 entreprises par rapport à l'évaluation précédente). L'essentiel du financement accordé par l'ISAD a été remis à de grandes entreprises (87 %) du secteur de l'aérospatiale (83 %). Voir les tableaux 1 et 2.

Les entrevues menées avec la plupart des groupes ont révélé une perception selon laquelle l'ISAD n'a réussi à rejoindre que les grands joueurs de l'industrie aux niveaux de maturité technologique les plus élevés (NMT 7 à 9). Plusieurs experts et membres du personnel d'ISDE ont mentionné l'existence de lacunes au chapitre du financement des entreprises de taille moyenne, qui ont besoin de financement d'un montant supérieur à la limite du PARI du Conseil national de recherches du Canada, fixée à un million de dollars, mais pour lesquelles le fardeau administratif associé à l'ISAD est trop lourd.

Tableau 1 : Projets de l'ISAD et aide par taille de l'entreprise
Taille de l'entreprise Nombre de projets de l'ISAD % de l'aide de l'ISAD
Source : Données du programme
Grande >500 employés 10 87 %
Moyenne 100 – 499 employés 11 9 %
Petite <100 employés 18 4 %
Total 39 100 %
Tableau 2 : Projets de l'ISAD et aide par secteur
Secteur Nombre de projets de l'ISAD % de l'aide de l'ISAD
Source : Données du programme
Aérospatiale 18 83 %
Défense 14 14 %
Espace 3 2 %
Sécurité 4 <1 %
Total 39 100 %

L'étude sectorielle a révélé que plus du tiers des entreprises connues figurant sur la liste du programme susceptibles d'être admissibles à l'ISAD n'avaient jamais entendu parler du programme. Beaucoup des répondants à l'étude qui connaissaient l'existence du programme l'ont apprise de la bouche d'un ami ou d'un collègue (29 %) et très peu l'avaient apprise grâce à des activités de rayonnement de l'ISAD comme des salons professionnels de l'industrie (4 %) ou le site Web de l'ISAD (4 %). Cela donne à penser qu'il pourrait être judicieux de renouveler la stratégie de rayonnement du programme et qu'il pourrait être nécessaire d'exécuter un suivi pour déterminer l'effet des activités de rayonnement menées.

Le personnel d'ISDE et les représentants du gouvernement provincial ont convenu du fait que l'ISAD doit améliorer ses activités de rayonnement. À ce jour, les efforts de rayonnement déployés par le programme ont mis l'accent sur l'association de l'industrie et des événements organisés par des groupes d'intérêt. Les difficultés cernées relativement à l'intensification des activités de rayonnement concernent le manque de financement, l'absence d'un système de gestion de la relation client pour assurer le suivi des interactions avec le client ainsi que la perte d'employés régionaux susceptibles de mener des activités de rayonnement.

Quelques représentants d'associations de l'industrie ont mentionné que l'ISAD dans sa forme actuelle est arrivée à rejoindre tout son public cible. La faible participation au programme appuie cette prémisse. En 2015-2016, seuls deux nouveaux projets ont été approuvés, pour une valeur totale d'environ 3,2 millions de dollars, soit une petite fraction de la valeur de l'aide approuvée chaque année lors des trois années précédentesNote de bas de page 32.

Cela fait écho aux constatations de la dernière évaluation de l'ISAD menée en 2012, qui a établi que la portée réelle du programme était considérablement inférieure à sa portée potentielle. De multiples facteurs possédant une incidence sur le programme ont été recensés comme contribuant à la faible participation, notamment les vices de conception du programme déjà mentionnés dans le présent rapport, comme le processus de demande et le fardeau administratif. Le ralentissement économique a aussi été cité au chapitre des explications possibles du faible nombre de demandeurs.

3.2.2 Dans quelle mesure les bénéficiaires ont-ils accru leurs investissements dans la R-D stratégique grâce aux contributions remboursables de l'ISAD?

Constatation clé : Il existe une certaine quantité de données montrant que les bénéficiaires de l'ISAD ont accru leurs investissements et R-D dans la foulée de leur participation au programme. Il y a aussi des éléments qui indiquent que l'ISAD a accéléré l'innovation et a permis de conserver au Canada des activités de R-D qui auraient pu être menées ailleurs. Des renseignements supplémentaires sur le rendement permettraient de déterminer si les projets de l'ISAD mènent à des activités de R-D accrues ou s'ils permettent de maintenir les niveaux antérieurs.

Les données du programme font état d'investissements en R-D totaux de 1,32 milliard de dollars consentis à 39 projets de l'ISAD depuis la création du programme. De plus, l'ISAD a, en moyenne, entraîné 1,82 $ en contribution financière privée pour chaque dollar versé en contribution au cours des cinq dernières années, ce qui augmente les investissements en R-D totaux au Canada.

La plupart des bénéficiaires de l'ISAD, des experts et des employés d'ISED s'entendent pour dire que l'ISAD a accru la quantité d'activités de R-D qui ont cours au Canada. Certains ont mentionné que, sans le programme, certaines de ces activités de R-D seraient effectuées dans d'autres pays. Un petit nombre d'entreprises ont affirmé avoir lancé des projets qui n'auraient pas vu le jour sans le financement de l'ISAD. Les entrevues et les études de cas donnent à penser que l'ISAD encourage les bénéficiaires à lancer des projets qui n'auraient autrement pas été mis en œuvre dans un avenir immédiat.

Une analyse approfondie des études de cas du programme a révélé que le financement octroyé par l'ISAD a fait une grande différence pour huit des treize projets inclus et une certaine différence pour quatre autres projets. Environ le tiers des études de cas ont indiqué que les projets pourraient avoir été exécutés, mais que leur portée aurait été réduite considérablement sans le financement de l'ISAD.

Les contributions consenties par l'ISAD peuvent aussi accélérer le processus de R-D. Environ la moitié des bénéficiaires interrogés aux fins de l'évaluation ont indiqué que c'était le cas de leurs projets. Plus précisément, l'un d'entre eux a affirmé que grâce au financement obtenu, un nouveau produit a été développé en trois ans alors qu'on s'attendait à ce que dix années soient nécessaires pour y arriver. Dans la même veine, le tiers des études de cas ont révélé que l'échéancier du projet de recherche aurait été plus long sans le financement de l'ISAD.

Malgré cela, il est difficile d'établir si les dépenses en R-D ont augmenté au Canada en raison de l'ISAD ou si les niveaux antérieurs de R-D existant au sein des organisations bénéficiaires ont simplement été maintenus grâce à l'ISAD. Des indicateurs supplémentaires comme les données de base recueillies avant le financement de même que les données supplémentaires recueillies après le financement pourraient aider à établir avec un degré de précision supérieur la façon dont l'ISAD a contribué aux activités de R-D menées en entreprise.

3.2.3 Dans quelle mesure l'ISAD a-t-elle accru la compétitivité de ses bénéficiaires?

Constatation clé : Des données indiquent que l'ISAD a contribué à la compétitivité des entreprises bénéficiaires. Des données sur le rendement supplémentaires mettraient en lumière les effets à long terme du programme.

Les entrevues et les rapports relatifs au programme ont montré que plus des deux tiers des bénéficiaires de l'ISAD ont accru leur compétitivité. Selon les rapports relatifs au programme, 25 des projets actifs de l'ISAD ont débouché sur la commercialisation réussie de produits, de services, de processus ou de technologies nouveaux et améliorés. Dans le cadre des entrevues, 16 des 23 entreprises ont mentionné que le financement de l'ISAD a contribué à leur compétitivité. Environ le tiers des entreprises a mentionné que l'ISAD les a aidées à accélérer la mise en marché de nouveaux produits ou services.

Lors des entrevues, plusieurs représentants d'entreprises ont affirmé que le soutien de l'ISAD a aidé leur entreprise à étoffer son équipe de recherche ainsi qu'à profiter des programmes d'alternance travail-études pour embaucher de nouveaux employés talentueux. Plusieurs bénéficiaires répondants ont aussi indiqué que l'ISAD leur a permis de faire croître leur entreprise et de créer de nouveaux emplois au Canada.

Selon les études de cas se rapportant au programme, l'ISAD a aidé sept des treize entreprises à gagner des parts de marché, à cerner de nouveaux secteurs dans lesquels percer ou à accroître leurs ventes. Neuf des treize projets de l'ISAD examinés dans le cadre des études de cas ont débouché sur la création ou le maintien d'emplois à temps plein. L'ISAD a aidé deux autres entreprises à gagner des parts de marché et elle a aidé six entreprises à accéder au rang de chefs de file de leur industrie.

Les études de cas montrent que l'ISAD a permis à deux entreprises, une grande entreprise et une moyenne entreprise, d'améliorer leurs installations de recherche existantes. De plus, deux projets de l'ISAD ont permis aux entreprises bénéficiaires de recevoir des prix pour fournisseur décernés par des fabricants d'équipement d'origine étrangers. La littérature du programme contient d'autres renseignements utiles, comme en témoignent les paragraphes ci-dessous.

Même si les données qualitatives recueillies aux fins de la présente évaluation révèlent l'incidence du programme sur la compétitivité des bénéficiaires, des résultats mieux définis et des mesures de rendement davantage exhaustives en auraient permis une évaluation des résultats encore plus poussée. Les données sur le rendement nécessaires pour mener une analyse complète des effets économiques à long terme du programme n'étaient pas recueillies au moment de la présente évaluation, et le petit nombre de bénéficiaires du programme impose des limites substantielles au chapitre de l'analyse pour des raisons de confidentialité. Des données permettant d'évaluer l'incidence du programme sur l'écosystème de l'innovation influençant les décisions prises par les entreprises en matière d'innovation seraient aussi utiles pour comprendre le rendement du programme.

3.2.4 Dans quelle mesure l'ISAD favorise-t-elle la collaboration entre les instituts de recherche, les universités, les collèges et le secteur privé?

Constatation clé : Les bénéficiaires de l'ISAD collaborent avec le milieu universitaire et le secteur privé, et il arrive que des décisions soient prises d'un commun accord. L'obligation d'attribuer un pour cent du financement à des activités de collaboration a un effet positif. L'intensification des efforts visant à encourager la collaboration pourrait rehausser les effets du programme.

En 2009, le programme a mis en place un critère d'admissibilité concernant la collaboration entre les instituts de recherche, les universités, les collèges et le secteur privé. Le programme exige maintenant qu'un pour cent des fonds soient attribués à des activités de collaboration avec des établissements postsecondaires.

Depuis l'ajout de cette exigence, tous les projets ont fait état de relations de collaboration. Même si la collaboration avec une seule organisation suffit pour se conformer aux exigences du programme, la plupart des projets ont indiqué posséder de multiples collaborateurs. Il faut aussi mentionner que même si les bénéficiaires ne sont tenus de collaborer qu'avec le milieu universitaire, il existe un très grand nombre de relations de collaboration au sein du secteur privé et qui se rapportent aux projets financés par l'ISAD.

L'examen de la littérature et des documents souligne la valeur de la collaboration dans des contextes d'innovation. L'examen des documents a révélé l'importance accordée à la collaboration avec les établissements postsecondaires, ce qui est conforme aux pratiques courantes relevées dans le cadre de l'examen de la littératureNote de bas de page 33. L'examen de la littérature a indiqué que la genèse de l'innovation s'appuie sur le large éventail de consommateurs, de sous-traitants, de consortiums et d'établissements d'enseignement, et ce, pour tout secteur donnéNote de bas de page 34Note de bas de page 35.

L'analyse des réseaux sociaux a permis de repérer tout juste plus de 450 relations de collaboration associées à des projets de l'ISAD. La plupart des relations de collaboration déclarées au programme ont été tissées entre des organisations du secteur privé, et cela représente près des deux tiers des collaborations articulées autour de projets de l'ISAD. Il faut savoir que très peu d'entreprises ont collaboré avec plus d'un bénéficiaire.

Il y a eu 113 relations uniques avec des établissements postsecondaires, ce qui représente environ 30 % de toutes les relations de collaboration. Ce groupe a inclus 37 établissements et certaines écoles comptaient jusqu'à dix différents projets de l'ISAD qui puisaient dans le savoir, l'expertise ou l'expérience du personnel d'une faculté ou des étudiants.

Au moment de la dernière évaluation de l'ISAD, l'accent mis par le programme sur la collaboration était un paramètre relativement récent. Environ la moitié des bénéficiaires ont signalé que la collaboration avait augmenté grâce à l'impulsion donnée par le programme, mais la plupart de ces collaborations concernaient l'embauche de plus d'étudiants. Une poignée de bénéficiaires ont aussi indiqué tisser davantage de liens de collaboration axés sur la rechercheNote de bas de page 36.

Par l'entremise d'une brève étude à question unique sur la collaboration, la présente évaluation a pu mesurer l'ampleur des 303 relations de collaboration et a établi que tout juste plus de la moitié d'entre elles étaient assorties d'un certain niveau de prise de décision partagée entre les partenaires, ce qui indique que l'effet du programme est beaucoup plus profond que ce à quoi on s'attendait. Des détails sont présentés à la figure 2 ci-dessous.

Figure 2 :Type de relations de collaboration entretenu avec les bénéficiaires de l'ISAD (N = 303)Note de bas de page 37

Type de relations de collaboration entretenu avec les bénéficiaires de l'ISAD (N = 303) (la description détaillée se trouve sous l'image)
Description de la figure 2

Ce diagramme à barres indique les types de collaborations entretenues avec les bénéficiaires de l'ISAD. La légende indique les trois secteurs suivants : Autre, Enseignement postsecondaire et Privé.

L'axe « y » comporte sept types de relations, soit du haut vers le bas : Pleine collaboration (décisions prises par consensus); Coalition/Mise en commun d'idées (tous les membres participent à la prise de décision); Coordination/Rôles définis (prise de décision partagée dans une certaine mesure); Mise en commun de ressources/financement définis (prise de décision partagée dans une certaine mesure); Mise en commun de renseignements; Embauche d'étudiants COOP, de même que Réseautage seulement.

L'axe « x » représente le nombre total de collaborations, soit de 0 à 140, par tranches de 20.

Du haut vers le bas, la barre correspondant à Pleine collaboration indique la valeur 4 pour le secteur Autre, la valeur 23 pour le secteur Enseignement postsecondaire et la valeur 113 pour le secteur Privé.

La barre correspondant à Coalition/Mise en commun d'idées indique la valeur 8 pour le secteur Enseignement postsecondaire et la valeur 7 pour le secteur Privé.

La barre correspondant à Coordination/Rôles définis indique la valeur 2 pour le secteur Autre, la valeur 5 pour le secteur Enseignement postsecondaire et la valeur 1 pour le secteur Privé.

La barre correspondant à Mise en commun de ressources/de financement définis indique la valeur 10 pour le secteur Enseignement postsecondaire et la valeur 5 pour le secteur Privé.

La barre correspondant à Mise en commun de renseignements indique la valeur 3 pour le secteur Autre, la valeur 15 pour le secteur Enseignement postsecondaire et la valeur 89 pour le secteur Privé.

La barre correspondant à Embauche d'étudiants COOP indique la valeur 10 pour le secteur Enseignements postsecondaire.

La barre correspondant à Réseautage seulement indique la valeur 4 pour le secteur Enseignement postsecondaire et 4 pour le secteur Privé.

*Prise de décision partagée dans une certaine mesure
** Tous les membres participent à la prise de décision partagée
***Décisions prises par consensus

Beaucoup de répondants ont indiqué que la nécessité de consacrer un pour cent du financement reçu à des activités de collaboration avait un effet positif, mais ils ont du même souffle mentionné qu'il faut en faire plus. Le rapport de l'Examen de l'aérospatiale de 2012 a indiqué que l'ISAD n'en fait pas assez pour encourager la collaboration entre les différentes entreprises et les chercheursNote de bas de page 38.

Pour ce qui est de l'apparente évolution des partenariats entre les bénéficiaires et le milieu universitaire depuis la dernière évaluation de l'ISAD, des efforts décuplés pour encourager la collaboration ainsi que la collecte de données de rendement détaillées sur les collaborateurs et la nature de ces relations pour faciliter l'analyse pourraient amplifier l'effet positif du programme.

3.2.5 Dans quelle mesure est-ce que les activités de R-D appuyées par l'ISAD ont accru le développement et la commercialisation de produits, de processus, de services et de technologies novateurs?

Constatation clé : Des données indiquent que les activités de R-D appuyées par l'ISAD ont permis le développement et la commercialisation de produits, de processus, de services et de technologies novateurs.

Selon les données du programme, la majorité des projets de l'ISAD (33 projets) ont débouché sur l'élaboration de produits, de services, de processus ou de technologie nouveaux ou de nouvelle génération en date de novembre 2016. La plupart des bénéficiaires qui ont participé à l'entrevue ont mentionné avoir développé ou commercialisé des innovations grâce à leurs projets appuyés par l'ISAD. Les documents relatifs au programme et les études de cas se rapportant aux treize projets appuyés par l'ISAD ont indiqué que tous ces projets ont débouché sur des produits ou des technologies nouveaux ou améliorés, et ce, même si tous ces éléments n'étaient pas prêts à être mis en marché à la fin du projet appuyé par l'ISAD. Par exemple :

Même s'il faut féliciter les responsables de l'ISAD d'avoir préparé des études de cas sur ses initiatives couronnées de succès, une analyse approfondie de ses initiatives dont le succès a été de moindre ampleur pourrait aussi fournir de l'information utile du point de vue de la gestion et de l'amélioration du programme.

3.2.6 Dans quelle mesure est-ce que l'ISAD utilise les moyens les plus appropriés et les plus efficaces pour atteindre ses objectifs?

Constatation clé : Plusieurs éléments du programme réduisent son attrait aux yeux des demandeurs. L'ampleur du partage du risque inhérent à la participation au programme, le processus de demande et le fardeau que représentent les exigences en matière de rapport du programme et les autres conditions du programme pourraient contribuer à la faible participation au programme.

Même si la majorité des répondants interrogés aux fins de l'évaluation ont eu de bons mots au sujet de la qualité du service offert par le personnel de l'OTI, l'ISAD n'a pas atteint ses objectifs pour ce qui est du nombre de projets approuvés chaque année pendant la période visée par l'évaluation. De plus, en moyenne, 18 % du financement disponible n'a pas été déboursé pendant chacune de ces années, ce qui signifie que davantage de contributions pourraient être accordées si des projets appropriés étaient proposés.

Les multiples sources de données employées aux fins de la présente évaluation ont permis d'établir que l'intervention du gouvernement est essentielle pour encourager la prise de risques indispensable à la propulsion de l'innovation. L'appui du gouvernement est aussi un facteur clé pour assurer le succès des secteurs de l'aérospatiale et de la défense du Canada. Dans cette optique, les programmes gouvernementaux doivent être conçus adéquatement pour répondre aux besoins des bénéficiaires potentiels et encourager le niveau de prise de risque approprié.

Trois éléments problématiques de la conception du programme de l'ISAD ont été mis en évidence par l'évaluation : le processus de demande, l'insuffisance du partage du risque par le programme et le fardeau administratif placé sur les épaules des petites et moyennes entreprises bénéficiaires que représentent les exigences en matière de rapport.

Insuffisance du partage du risque

Les données permettent de penser que le manque de partage du risque ayant lieu dans le cadre des projets financés par l'ISAD pourrait réduire le pouvoir d'attraction de l'ISAD auprès de ses groupes cibles. Bon nombre de membres du personnel et la majorité des bénéficiaires ont estimé que le remboursement des contributions de l'ISAD devrait être lié au succès du projet pour que le programme accepte une plus grande part de risque pour les activités de R-D. Les bénéficiaires ont proposé que les prêts soient remboursables sous certaines conditions en fonction des redevances reçues dans le cadre d'un projet et non selon le revenu brut, comme c'était le cas avec l'ancien programme Partenariat technologique Canada du Ministère.

Cela est compatible avec l'examen de la littérature, qui a relevé que les entreprises peuvent sous-investir en R-D en l'absence d'intervention gouvernementale en raison de la nature très risquée de ces activités, des dépenses qui y sont associées et de l'horizon à long terme inhérent à leur natureNote de bas de page 39. Plus précisément, le rapport de l'Examen de l'aérospatiale mentionne que les conditions de remboursement de l'ISAD sont une des « grandes lacunes » du programme et que la perception existant dans l'industrie est que les modalités de financement de l'ISAD sont à peu de choses près une version publique des prêts conventionnels. Le rapport explique que cela soulève des questions sur la capacité de l'ISAD de financer l'innovation à risque élevé et soutient que le financement de l'ISAD doit être offert avec un partage du risque accru.

D'autres programmes de contribution sont assortis d'exigences de remboursement davantage représentatives de la valeur du financement et du profil de risque des bénéficiaires. Par exemple, conformément aux nouvelles modalités du Fonds d'innovation pour le secteur de l'automobile, qui offre du financement sous forme de contribution remboursable et non remboursable, les projets doivent démontrer leur importance stratégique à la lumière d'éléments préalablement déterminés pour être admissibles à des contributions non remboursables.

Processus de demande

La norme de service de l'OTI est que les demandes de moins de 10 millions de dollars soient traitées dans un délai de six mois et que les demandes de moins de 2 millions de dollars le soient dans un délai de quatre mois. Les demandes visant un financement de plus de 10 millions de dollars nécessitent un examen par le Conseil du Trésor ou par le Cabinet, ce qui pourrait allonger le délai requis pour leur approbation. De façon générale, le programme a respecté ses normes de services, à quelques rares exceptions près.

Toutefois, le processus de demande s'est attiré des commentaires critiques, et ce, pour plusieurs sources de données. La majorité des répondants à l'étude sectorielle (58 %) ont estimé que la longueur du processus de demande est déraisonnable et le quart des répondants ont aussi jugé le processus trop long et trop complexe. Qui plus est, certains répondants ont été d'avis que la longueur du délai pour l'approbation d'un projet est un frein pour les PME. Il faut mentionner qu'un processus de demande perçu comme étant trop long par le groupe cible peut aussi indiquer la présence de lacunes sur le plan de l'efficacité dans les processus du programme.

Le processus de demande pourrait être amélioré par la mise en œuvre d'une approche par étapes similaire à celle qu'on trouve dans des programmes comme le Programme de démonstration de technologies et le Fonds d'innovation pour le secteur de l'automobile d'ISDE ainsi que l'Initiative d'innovation dans l'Ouest de Diversification de l'économie de l'Ouest Canada. Par exemple, le processus de demande de l'Initiative d'innovation dans l'Ouest prévoit l'évaluation de l'admissibilité par l'entremise d'un processus de présélection en bonne et due formeNote de bas de page 40. Seuls les demandeurs jugés admissibles sont invités à fournir des renseignements supplémentaires, après quoi ils sont soumis à une évaluation approfondie. Dans le cadre d'autres programmes, comme le PARI du Conseil national de recherches du Canada, un analyste de projet travaille avec le demandeur pour préparer la demande.

En outre, des études de cas visant des demandeurs n'ayant pas encore obtenu de financement ont indiqué que le personnel de l'OTI peut, dans certains cas, omettre de faire part des problèmes tôt dans le processus, ce qui fait qu'une entreprise peut consacrer des ressources à la préparation d'une demande pour un projet qui n'ira pas de l'avant. L'évaluation n'a pas permis d'évaluer intégralement la manière dont le processus fonctionne, car le programme n'assure aucun suivi de ses interactions avec les demandeurs potentiels.

Cela crée un vide de données de gestion sur le rapport entre le nombre de demandeurs potentiels et de demandeurs réels et sur les motifs qui ont poussé les entreprises à ne pas soumettre de demande à l'ISAD. Ces renseignements seraient utiles pour analyser la participation au programme. L'exercice d'un suivi des demandes d'information serait également utile pour la mesure de l'effet des activités de rayonnement, car des renseignements sur la manière dont les demandeurs potentiels ont appris l'existence du programme pourraient être recueillis et utilisés pour améliorer les nouvelles activités de rayonnement et évaluer le travail en cours.

Fardeau administratif lié aux rapports pour les PME

Les exigences en matière de suivi et de rapports de l'ISAD sont actuellement les mêmes, peu importe le montant du financement accordé à un projet ou l'issue de l'évaluation du risque global d'un projet. Les entrevues menées avec les bénéficiaires de l'ISAD donnent à penser que le fardeau administratif associé aux rapports exigés par le programme est particulièrement lourd pour les PME qui ont reçu moins de financement que les grandes entreprises et qui disposent de moins de ressources qu'elles pour composer avec le fardeau administratif imposé par les exigences redditionnelles de l'ISAD.

Lors des entrevues, environ le tiers des bénéficiaires ont estimé que les exigences redditionnelles du programme sont excessives pour un programme de contributions remboursables. Beaucoup de membres du personnel de l'ISAD partagent ce point de vue et se sont montrés critiques au sujet de la condition exigeant que les entreprises fournissent des états financiers et des audits des états financiers pour les trois dernières années au moment de la soumission de leur demande. On estime que cette exigence est trop rigoureuse pour les PME qui, même si elles peuvent avoir des produits et des idées novateurs, ne possèdent pas la capacité requise pour préparer des rapports. Il est même possible qu'elles aient accumulé moins de trois ans d'existence.

Plutôt que de fixer les mêmes exigences redditionnelles pour tous les bénéficiaires, l'ISAD pourrait arrimer ses exigences d'établissement de rapport d'avancement au montant du financement et au profil de risque du bénéficiaire. Cette approche pourrait encourager davantage d'entreprises à présenter des demandes de financement. Cela étant dit, il faut établir l'équilibre optimal entre le risque et les exigences redditionnelles.

La faible participation et la détermination dans la présente évaluation d'éléments clés qui diminuent à la fois l'efficacité avec laquelle le programme favorise l'innovation et l'attrait que le programme exerce sur les demandeurs potentiels permettent de penser que la conception de l'ISAD demande une attention particulière pour la suite des choses. Il faut aussi mentionner que les études antérieures, y compris la dernière évaluation de 2012 et le rapport de l'Examen de l'aérospatiale ont mis le doigt sur des défis similaires. Il est probable que l'effet du programme sur l'économie canadienne sera limité par sa conception si aucune modification substantielle n'y est apportée.

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4.0 Conclusions et leçons retenues

4.1 Pertinence

4.2 Rendement

4.3 Leçons retenues

Les facteurs comme la faible participation et les éléments du programme réduisant l'attrait de l'ISAD aux yeux des demandeurs potentiels donnent à penser que la conception du programme de l'ISAD doit faire l'objet d'une réflexion approfondie. En outre, une mesure du rendement améliorée ouvrirait la porte sur une compréhension approfondie des effets à long terme des grands programmes de financement comme l'ISAD et améliorerait la reddition de comptes sur les résultats.

Les leçons retenues ci-dessous ont été formulées pour éclairer la conception et l'exécution du nouvellement annoncé Fonds stratégique pour l'innovation d'une valeur de 1,26 milliard de dollars ainsi que des futurs programmes de S et C offrant du soutien à des secteurs clés de l'économie canadienne. Ces leçons retenues tiennent également compte de l'engagement pris dans le budget de 2017 au sujet du regroupement et de la simplification des programmes existants d'innovation au sein des entreprises, ce qui comprend l'Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense, de même que pour l'élargissement du soutien à d'autres secteurs dynamiques et émergents.

Leçon retenue 1 : Tous les programmes actifs dans les secteurs de l'aérospatiale et de la défense doivent tenir compte des facteurs de conception désignés dans le présent rapport. L'incidence du financement non remboursable par rapport au financement remboursable doit être évaluée attentivement à la lumière des objectifs du programme ainsi que du niveau de risque et des résultats potentiels associés au travail que les bénéficiaires doivent accomplir.

Leçon retenue 2 : Les programmes entretenant des liens avec des entreprises de différentes tailles ou évoluant dans différentes industries doivent être assortis de modalités suffisamment flexibles pour répondre à des besoins diversifiés. Il faut aussi échafauder les processus internes du programme de sorte qu'ils puissent répondre aux besoins de divers types de demandeurs, notamment en rationalisant les exigences redditionnelles en fonction du risque inhérent au projet.

Leçon retenue 3 : La collecte de données doit être adaptée aux diverses étapes du cycle de vie du projet et tenir compte du fait que, de par leur nature, les activités de R-D exigent beaucoup de temps pour produire les résultats économiques attendus. La mesure du rendement entreprise pour éclairer les besoins associés aux résultats à moyen et long termes doit être planifiée dès la genèse d'un programme et les données doivent être recueillies de manière courante pour que le rendement et l'incidence puissent être pleinement évalués.
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