Rapport d'évaluation du programme de financement des petites entreprises du Canada

Octobre 2019

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© Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, représentée par le ministre de l'Industrie, 2019.

No.de catalogue : Iu4 — 273 / 2020F — PDF
ISBN 978-0-660-33595-7

Also available in English under the title Canada Small Business Financing Program Evaluation Report.

Table des matières

Liste des abréviations et acronymes

PFPEC
Programme de financement des petites entreprises du Canada
ISDE
Innovation, Sciences et Développement économique Canada
OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
PME
Petite et moyenne entreprise

Liste des figures

Figure 1 : Modèle logique du PFPEC

Figure 2 : Ratio coûts-avantages — Scénarios inférieur, moyen et supérieur

Liste des tableaux

Tableau 1 : Revenus, dépenses et recouvrement des coûts du PFPEC

Tableau A1 : Résumé des prêts octroyés par le PFPEC entre 1999-2000 et 2017-2018

Résumé

Le présent rapport montre les résultats d'une évaluation du Programme de financement des petites entreprises du Canada (PFPEC). Le PFPEC a été lancé en 1999 et s'appuie sur le travail de son prédécesseur, la Loi sur les prêts aux petites entreprises de 1961. Le PFPEC facilite l'accès aux prêts pour la fondation, l'expansion, la modernisation et l'amélioration des petites entreprises.

Aperçu du programme

Le PFPEC est un programme gouvernemental de partage des pertes sur prêts qui a pour objectif de contribuer au financement des entreprises en aidant à combler des lacunes sur le marché du crédit pour certains types de petites et moyennes entreprises (PME), et tout particulièrement pour celles présentant un risque plus élevéNote de bas de page 1. Pour être admissibles au PFPEC, les emprunteurs doivent afficher un chiffre d'affaires annuel inférieur ou égal à 10 millions de dollars.

Les objectifs du PFPEC sont : aider les jeunes entreprises à démarrer et les entreprises établies à apporter des améliorations et à prendre de l'expansion; faciliter l'accès à des prêts que les petites entreprises n'obtiendraient pas autrement; et stimuler l'activité économique et créer des emplois pour les Canadiens. Les prêts rendus accessibles par le PFPEC par l'entremise de prêteurs qualifiés (banques à charte, coopératives de crédit et caisses populaires) peuvent financer l'achat ou l'amélioration de biens réels et immeubles utilisés à des fins d'activités commerciales et d'équipements neufs ou usagés, ainsi que l'achat d'améliorations locatives nouvelles ou existantes.

Dans l'ensemble, le programme est devenu un outil essentiel au financement des PME au Canada. Depuis ses débuts en 1999 jusqu'au 31 octobre 2018, le programme a enregistré 172 820 prêts d'une valeur totale de 19,7 milliards de dollars.

Objet et méthodologie de l'évaluation

L'objectif de la présente évaluation est d'aborder les questions de pertinence, de rendement et d'efficacité du PFPEC conformément à la Politique sur les résultats, et d'appuyer le Rapport d'examen détaillé du PFPEC, comme l'exige la Loi sur le financement des petites entreprises du Canada. Cette évaluation porte sur la période comprise entre le 1er avril 2014 et le 31 octobre 2018 et a été ajustée pour ajouter aux constatations de l'évaluation de 2014 afin de mesurer le progrès accompli vers les résultats à moyen et à long terme. Les méthodes de collecte des données de l'évaluation sont les suivantes : l'examen de la documentation, la revue de la littérature, les entrevues, l'analyse de données administratives et l'analyse de données financières.

Constatations

Pertinence

Le PFPEC continue à combler un besoin évident de faciliter l'accès au financement pour les PME. Il y a un besoin pour un programme qui partage le risque de prêter aux PME présentant un risque plus élevé, puisque leur contribution à l'économie est considérable, mais qu'il leur est difficile d'obtenir du financement suffisant et approprié. Bien que le PFPEC soit le seul programme de partage des pertes sur prêts national ouvert aux PME, peu importe leur position géographique, celui-ci ne répond probablement pas aux besoins changeants des PME dans le contexte actuel. Des besoins changeants comme des montants de prêts maximums qui reflètent le coût actuel des produits, la mise en place de marges de crédit, l'agrandissement des catégories de prêts (ce qui comprend les biens incorporels et le fonds de roulement) et une réduction supplémentaire du fardeau administratif du programme.

Rendement

Le PFPEC permet aux institutions financières de fournir des prêts aux PME qui autrement auraient été inaccessibles, ou offerts à des conditions moins favorables. Bien que certaines PME auraient tout de même accès au financement, on estime qu'environ le deux tiers des prêts du PFPEC n'auraient pas été accordés en l'absence du programme. De plus, dans l'ensemble, plus de 80 % des emprunteurs du PFPEC ont probablement profité de l'existence du programme. En outre, la participation au PFPEC a des retombées positives sur le chiffre d'affaires des PME et sur les niveaux d'emploi. Quelques personnes interrogées ont suggéré que l'accès aux prêts pourrait s'améliorer si plus de types de prêteurs étaient admissibles à devenir des prêteurs enregistrés (p. ex. les institutions financières autochtones).

Le programme reste peu connu auprès des emprunteurs et des non-emprunteurs (avec 29 % et 10 %, respectivement), mais est très connu chez les prêteurs (98 %). Bien que davantage de prêteurs connaissent le PFPEC, leurs connaissances des critères d'admissibilité au programme (plus de 60 % pour tous les critères) dépassaient leurs connaissances de ses modalités (seulement 31 % des prêteurs se sont rappelé correctement que la garantie de prêt du gouvernement couvre 85 % du montant du prêt). Une connaissance incomplète des modalités du programme pourrait avoir des répercussions sur l'octroi de prêts de la part d'institutions financières et induire en erreur des emprunteurs potentiels.

La grande majorité (96 %) des défauts de paiements des prêts du PFPEC se produisent dans les cinq premières années après l'obtention du prêt. Un certain nombre de facteurs influent sur la probabilité d'un défaut de paiement; certains des facteurs les plus importants sont l'âge et la taille de l'entreprise, ainsi que le type de prêt et son montant. Les emprunteurs ayant obtenu plus d'un prêt, soit à peu près 10-16 % de tous les emprunteurs, ont moins tendance à ne pas pouvoir rembourser leurs prêts que les emprunteurs ayant obtenu un prêt unique (9 % contre 15 %).

Efficacité

On estime que les avantages sociaux nets générés par le PFPEC ont été positifs chaque année depuis 2003, pour un total de presque 4 milliards de dollars pendant la période de 2008 à 2017. Les estimations du programme indiquent que les coûts du PFPEC devraient être complètement recouvrables pendant la période de 2014-2015 à 2018-2019.

Recommandations

Les constatations de l'évaluation ont mené aux recommandations décrites ci-dessous.

Recommandation 1 : Élargir les paramètres du programme et réduire le fardeau administratif

ISDE doit envisager des modifications supplémentaires au programme pour mieux répondre aux besoins changeants des PME, par exemple, l'augmentation du montant maximum du prêt pour les dépenses d'équipements et d'améliorations locatives, l'introduction de marges de crédit d'exploitation, l'expansion des catégories de prêt (incluant les biens incorporels et le fonds de roulement) et le maintien des mesures visant à réduire le fardeau administratif pour les emprunteurs et les prêteurs.

Recommandation 2 : Augmenter le taux de connaissance du PFPEC

ISDE doit mettre l'accent sur l'accroissement de la sensibilisation au PFPEC et la connaissance de celui-ci auprès des emprunteurs et des prêteurs.

Recommandation 3 : Élargir la liste des prêteurs enregistrés du PFPEC

ISDE doit envisager d'élargir la liste des prêteurs enregistrés auprès du PFPEC afin d'améliorer l'accès au programme.

1.0 Introduction

1.1 Aperçu du rapport

Le présent rapport montre les résultats d'une évaluation du Programme de financement des petites entreprises du Canada (PFPEC). Ce programme est géré par Innovation, Sciences et Développement Économique Canada (ISDE) et a été lancé en 1999 pour continuer le travail de son prédécesseur, la Loi sur les prêts aux petites entreprises de 1961. Le PFPEC facilite l'accès aux prêts pour la fondation, l'expansion, la modernisation et l'amélioration des petites entreprises.

En bref

Cette évaluation a pour but de juger de la pertinence, du rendement et de l'efficacité du PFPEC. Le rapport est divisé en quatre parties :

1.2 Contexte

Les petites et moyennes entreprises (PME) jouent un rôle important dans l'économie canadienne et sont les principaux moteurs de la création d'emplois, de la productivité, de l'innovation et de la croissance.Note de bas de page 2 Plus de 99 % des presque 1,2 million d'entreprises qui exercent au Canada sont des PME et elles emploient presque 90 % des travailleurs du secteur privé au pays.Note de bas de page 3 L'accès au financement suffisant et approprié est vital au succès des PME sur le marché, tout particulièrement pour les entreprises en démarrage, les jeunes entreprises et dans certains secteurs d'industrie (p. ex. hébergement ou restauration). Par contre, les prêteurs ne sont pas généralement inclinés à aider financièrement les PME à cause du risque de défaut de paiement plus élevé. Les prêteurs ont différentes façons de réagir à ce risque plus élevé (p. ex. des taux d'intérêt plus élevés, des montants de garanties plus élevés, etc.), ce qui a pour effet de limiter l'accès au financement pour les petites entreprises, surtout pendant des périodes économiques difficiles.

1.3 Objectifs et description

Le PFPEC est conçu pour aider les entreprises à combler leurs besoins de financement en contribuant à combler les lacunes du marché du crédit pour certains types de PME, notamment celles présentant un risque plus élevé. Les principaux objectifs du PFPEC sont les suivants : 1) aider les jeunes entreprises à démarrer et les entreprises établies à apporter des améliorations et à prendre de l'expansion; 2) faciliter l'accès à des prêts auxquels les petites entreprises n'auraient pas accès autrement; et 3) stimuler l'activité économique et créer des emplois pour les Canadiens.

Les prêts rendus accessibles grâce au PFPEC peuvent seulement être utilisés pour financer :

L'achat d'actifs admissibles d'une entreprise en exploitationNote de bas de page 5 pourrait aussi être admissible au financement par le PFPEC (le moindre du coût d'achat et la valeur estimative des actifs admissibles pourrait être financé). Par contre, un emprunteur ne peut pas se servir d'un prêt du PFPEC pour financer un fonds commercialNote de bas de page 6, un fonds de roulement, des stocks, des droits de franchise ou des biens acquis par une société de portefeuille.Note de bas de page 7

Dans l'ensemble, le programme est devenu un outil essentiel au financement des PME au Canada. Ses prêts représentaient environ 5 % des nouveaux prêts consentis aux PME au Canada en 2017.Note de bas de page 8 Depuis ses débuts en 1999 et jusqu'au 31 octobre 2018 (la fin de la période évaluée), 172 820 prêts ont été enregistrés auprès du programme, pour une valeur totale de 19,7 milliards de dollars. Il convient de noter que le nombre de prêts consentis était en décroissance depuis 1999-2000 (p. ex. 17 741 prêts en 1999-2000 contre 5 767 prêts en 2017-2018), mais est revenu à la hausse au cours des dernières années. En revanche, la taille du prêt moyen a augmenté de façon constante (76 226 $ en 1999-2000 contre 203 165 $ en 2017-2018). Consultez l'annexe A pour un résumé complet de la période de prêt de 1999-2000 à 2017-2018.

Le Rapport d'examen détaillé du PFPEC de 1999-2004Note de bas de page 9 suggère que la diminution du nombre de prêts pendant les premières années du PFPEC, et peut-être pendant les années suivantes, serait en partie due à la structure du programme et au fardeau administratif. Les prêteurs avaient l'impression que certaines obligations du programme, comme rassembler et garder les factures pour chaque prêt, ou des règles qui interdisent les frais de service, n'étaient pas ajustées à leurs pratiques de prêts toujours changeantes et de plus en plus automatisées ainsi qu'à l'environnement concurrentiel dans lequel ils évoluent.

De plus, une étude menée auprès des emprunteurs du PFPEC note que la diminution du volume de prêts de 2011-2012 à 2014-2015 pourrait avoir été causée par des changements à la structure des besoins financiers des entrepreneurs et à une plus grande diversité dans les produits de financement du secteur privé.Note de bas de page 10 Ces tendances, en plus de l'augmentation de la taille moyenne des prêts, reflètent les réalités des emprunteurs qui demandent de plus grands montants de prêts pour leurs besoins opérationnels, les coûts à la hausse de l'immobilier et les changements récents au programme, dont une hausse du montant maximal pour prêts immobiliers, passant de 500 000 $ à 1 000 000 $.Note de bas de page 11

1.4 Ressources

Les dépenses d'exploitation du programme ne sont pas à coûts recouvrables et sont financées par le budget de fonctionnement d'ISDE. Ces dépenses sont d'environ 2,6 millions de dollars pour un effectif de 22 employés et comprennent les coûts liés à l'exploitation, la recherche, la technologie de l'information et aux activités de sensibilisation.

Comme le PFPEC est un programme législatif, le coût des réclamations pour les pertes sur prêts vient directement du cadre financier (c.-à-d. le Trésor public). Les revenus du programme proviennent des frais d'enregistrement et des frais administratifs annuels (calculés grâce au montant des soldes impayés des prêteurs). Ces frais sont payés à ISDE par les prêteurs et sont utilisés pour contrebalancer une partie des dépenses du programme pour les paiements des réclamations.

Il y a aussi un certain nombre de mécanismes de contrôle mis en place pour le PFPEC qui limitent la responsabilité du gouvernement du Canada. Un exemple est le plafond de responsabilité totale de 1,5 milliard de dollars établi par le PFPEC pour chaque période de prêt quinquennale.Note de bas de page 12 Le PFPEC n'a jamais été près d'atteindre sa limite maximale de responsabilité, avec un sommet de 700,7 millions de dollars pendant la période de prêt du 1er avril 2014 au 31 mars 2019.

De plus, pour contrôler les coûts et atténuer les risques, il y a une limite aux montants qu'un prêteur peut réclamer dans le cadre du PFPEC. La limite de réclamation est calculée selon la valeur totale des prêts qu'un prêteur a enregistrée avec le programme pendant chaque période quinquennale. Plus précisément, l'obligation du programme envers un prêteur individuel est de payer partiellement les réclamations admissibles (c.-à-d. 85 % de la perte admissible) sur les prêts en défaut jusqu'à un maximum du total des montants suivants :

Par exemple, si un prêteur enregistre pour 100 millions dollars en prêts avec le programme pour une période quinquennale, la limite de ce prêteur serait autour de 12 millions de dollars. Donc, 85 % de la valeur de chaque prêt en défaut de paiement sera versée à ce prêteur, jusqu'à ce que la somme des paiements atteigne 12 millions de dollars. Lorsque cette limite de 12 millions de dollars est atteinte, le PFPEC cesse de verser des montants pour les réclamations de ce prêteur, et ce, jusqu'à la prochaine période de prêts quinquennale.

Cette méthode de calcul vise à encourager les petits prêteurs à participer au programme et à limiter la responsabilité potentielle du gouvernement envers les grands prêteurs à 12 % de la valeur des prêts enregistrés dans le cadre du programme. Cela permet de s'assurer que les grands prêteurs assument une part du risque.

1.5 Exécution et gouvernance

Les prêts du PFPEC sont accordés par des prêteurs du secteur privé, qui doivent être une banque à charte, une coopérative de crédit ou une caisse populaire. Les prêteurs offrent des services aux Canadiens de toutes les provinces et territoires, et sont responsables de toutes les décisions au sujet du crédit, de l'autorisation des prêts et, en cas de défaut de paiement, de la réalisation de leurs garanties et sécurités avant d'effectuer une réclamation auprès du PFPEC. Chaque prêteur a ses propres critères d'octroi de prêt assujettis aux conditions du PFPEC. Une fois le prêt accordé, l'emprunteur reçoit les fonds du prêteur, et non pas du gouvernement. Le gouvernement conserve toutefois le contrôle de certains paramètres clés, dont les frais, les taux d'intérêt maximums, les tailles maximums de prêts et les catégories de biens du prêt (c.-à-d. les biens immobiliers, les améliorations locatives et l'équipement).

ISDE assure l'administration du PFPEC en enregistrant les prêts, en percevant les frais et en remboursant aux prêteurs les parts admissibles des pertes sur les prêts en défaut de paiement. Cependant, l'approbation des prêts demandés et l'administration des prêts consentis ne relèvent pas du PFPEC. En enregistrant les prêts auprès d'ISDE, les prêteurs peuvent soumettre à ISDE des demandes de réclamations en cas de défaut de paiement. Le taux d'intérêt imputé aux emprunteurs est déterminé par les prêteurs et peut être soit fixe, soit variable, tout en respectant les paramètres de la réglementation :

Des frais d'enregistrement uniques de 2 % du montant total du prêt doivent être versés à ISDE par le prêteur au moment de l'enregistrement du prêt; toutefois, ce montant peut être financé par l'emprunteur en l'ajoutant à son prêt (à la discrétion du prêteur).

Le PFPEC vise les petites entreprises à but lucratif au Canada dont le chiffre d'affaires brut est de 10 millions de dollars ou moins. Ces entreprises peuvent être des sociétés, des propriétaires uniques, des partenariats ou des coopératives. Les organisations à but non lucratif, caritatives ou religieuses et les entreprises agricoles n'ont pas accès au programme.

En 2017-2018, les caractéristiques des prêts du PFPEC étaient les suivantes :

1.6 Modèle logique

Le modèle logique du PFPEC est illustré à la figure 1.Note de bas de page 14 Il s'agit d'une représentation visuelle des activités, des extrants et des résultats d'un programme. Il fournit une méthode de représentation visuelle et systématique de la théorie du programme et montre la façon logique dont le programme, la politique ou l'initiative devrait atteindre ses objectifs. Il apporte aussi les bases de l'élaboration des stratégies de mesure et d'évaluation du rendement.

En ce qui a trait à sa contribution au Plan pour l'innovation et les compétences du Canada, le PFPEC aide à soutenir les innovateurs canadiens en versant plus d'argent aux PME de toutes les catégories, des entreprises ordinaires aux entreprises à forte croissance et à haut rendement, afin de leur permettre de croître et de créer des emplois.Note de bas de page 15

Figure 1 : Modèle logique du PFPEC

Longue description ci-dessous.
Version textuelle

La figure 1 montre les liens entre les activités, les extrants et les résultats attendus du programme. Elle présente aussi de manière systématique et visuelle la théorie liée au programme et expose logiquement comment le programme devrait atteindre ses objectifs. Ce modèle logique renferme trois activités menant à trois extrants. Ces trois extrants mènent à trois résultats immédiats, un résultat à moyen terme et un résultat à long terme.

Les trois activités sont les suivantes :

  1. Politique : Examiner ou améliorer la conception du programme.
  2. Communication : Communiquer avec les intervenants.
  3. Administration : Examiner ou améliorer et administrer la prestation du programme.

Les trois extrants sont les suivants :

  1. Améliorations à la loi, aux règlements et aux lignes directrices. Réalisation de rapports de consultations, d'une revue de la littérature ou de recherches et de rapports d'examen détaillé.
  2. Présentations, bulletins d'information, améliorations du site Web et rapports d'entreprise.
  3. Prêts enregistrés, demandes traitées et frais perçus. Formulaires et procédures élaborés, rapports sur les procédures et les examens sur place.

Les trois résultats immédiats sont les suivants :

  1. L'utilisation du programme par les prêteurs et les emprunteurs est favorisée par le cadre réglementaire et législatif.
  2. Les prêteurs, petites entreprises et emprunteurs connaissent le programme.
  3. Les prêteurs partagent les risques associés aux prêts accordés aux petites entreprises avec ISDE.

Le résultat à moyen terme est le suivant : « Les petites entreprises obtiennent, avec le soutien du gouvernement, du financement auprès de prêteurs qui, autrement, n'aurait pas été accessible ou qui aurait été offert à des conditions moins favorables. »

Le résultat à long terme est le suivant : « Les entreprises canadiennes sont concurrentielles et connaissent une forte croissance. »

2.0. Méthodologie

La présente section fournit des renseignements sur le contexte, les objectifs, la portée et l'approche, les enjeux et les questions, les méthodes de collecte des données et les limites de l'évaluation.

2.1 Contexte de l'évaluation

Le PFPEC a été évalué en 2014; cette évaluation portait sur la période allant d'avril 2009 à mars 2014. Il est ressorti de l'évaluation que le programme était toujours nécessaire, car les entreprises plus petites, plus jeunes et présentant un risque plus élevé ont de la difficulté à obtenir du financement au Canada en raison de leurs antécédents limités en matière de crédit garanti, de leur expertise et en raison du manque de renseignements par le prêteur quant aux activités et à la rentabilité potentielle de l'emprunteur.

Pour ce qui est de l'efficacité et de l'efficience du programme, l'évaluation conclut que :

Recommandations de l'évaluation : i) les fonctionnaires responsables du programme devraient interroger les emprunteurs existants et potentiels pour déterminer si le PFPEC répond bien à leurs besoins dans le contexte actuel; ii) des liens plus serrés devraient être tissés avec les prêteurs et les associations professionnelles disposées à collaborer avec eux pour aider à mieux faire connaître le programme.

L'évaluation de 2014 a fait face à des limites importantes au cours de sa collecte de données. Comme l'étude sur l'effet d'accroissement de 2014 n'a pas été terminée à temps, ses constatations n'ont pas été incluses dans cette évaluation du programme. De plus, les constatations de l'analyse de l'impact économique ont été basées sur des données de 2009.

2.2 Objectifs

Une évaluation du PFPEC est nécessaire pour appuyer le rapport d'examen détaillé, comme l'exige la Loi sur le financement des petites entreprises du Canada.Note de bas de page 16 L'évaluation visait à évaluer le PFPEC selon les critères de la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor et à se pencher sur les enjeux soulignés par les cadres de la Direction générale de la petite entreprise.

2.3 Portée et approche

L'évaluation a été réalisée à l'interne et a porté sur la période comprise entre le 1er avril 2014 et le 31 octobre 2018. Elle visait à examiner la pertinence, le rendement et l'efficacité continus du PFPEC. Dans le cadre de l'évaluation du rendement, les évaluateurs ont mis l'accent sur les progrès réalisés par rapport aux résultats à moyen et à long terme indiqués dans le modèle logique de la section 1.6, puisque l'évaluation de 2014 a déjà fait état des résultats immédiats. La présente évaluation donne également suite aux recommandations formulées dans l'évaluation de 2014.

2.4 Enjeux et questions de l'évaluation

L'évaluation a porté sur les questions suivantes :

Pertinence

  1. Dans quelle mesure le PFPEC continue-t-il de répondre à un besoin manifeste?Note de bas de page 17

Rendement

  1. Dans quelle mesure la sensibilisation au programme et la connaissance de celui-ci ont-elles augmenté depuis 2014?
  2. Dans quelle mesure les petites entreprises reçoivent-elles du financement de prêteurs profitant d'un soutien gouvernemental qui, autrement, aurait été inaccessible, ou offert à des conditions moins favorables?
  3. Dans quelle mesure certaines entreprises reçoivent-elles plusieurs prêts grâce au PFPEC?
  4. Dans quelle mesure les taux de défaut de paiement varient-ils en fonction de l'entreprise, du marché et d'autres facteurs?
  5. Dans quelle mesure les bénéficiaires de prêts du PFPEC sont-ils concurrentiels et innovateurs, et connaissent-ils une forte croissance?

Efficacité

  1. Dans quelle mesure le programme est-il efficace?

2.5 Méthodes de collecte de données

Des sources de données multiples ont été utilisées pour répondre aux questions de l'évaluation. Parmi les méthodes de données, on retrouvait un examen de la documentation, une revue de la littérature, des entrevues, une analyse et une évaluation de données administratives et une analyse de données financières.

Examen de la documentation

Un examen de la documentation a été réalisé afin de bien comprendre le programme et de fournir de l'information sur la pertinence et le rendement. Les documents examinés comprenaient :

Revue de la littérature

La revue de la littérature provenant de recherches portait sur des questions liées à la nécessité de maintenir le programme, en particulier la nécessité d'aider les petites entreprises à obtenir du financement par emprunt, le rôle du gouvernement fédéral dans l'octroi de garanties de prêts au Canada, ainsi qu'un examen de programmes comparables au Canada et à l'étranger. Il a aussi permis d'évaluer les effets de facteurs propres à l'entreprise, au secteur, au marché et autres sur les taux de défaut de remboursement des prêts par les PME. L'examen s'est appuyé sur la documentation fournie par le programme et sur des recherches indépendantes.

Entrevues

L'objectif des entrevues était de recueillir de l'information détaillée liée aux questions de pertinence, de rendement et d'efficacité. Les entrevues étaient semi-structurées afin d'aider à recueillir des renseignements qualitatifs auprès d'une variété d'intervenants clés. Les entrevues ont été réalisées soit en personne, soit par téléphone.

La direction du programme a confirmé la détermination des intervenants clés. Au total, 29 entrevues ont été effectuées dans le cadre de cette évaluation auprès des groupes suivants :

Évaluation et analyse des données administratives

Une analyse des données a été effectuée pour éclairer le rendement et l'efficience du programme. La base de données comprenait tous les emprunteurs, y compris leurs principales caractéristiques, ainsi que des renseignements détaillés sur les tendances chez les prêteurs et les emprunteurs. Les changements dans l'économie, ainsi que les changements apportés à la réglementation du programme, ont été pris en compte dans les analyses.

De plus, de récents rapports commandés ou rédigés par la Direction générale de la petite entreprise dans le cadre de son évaluation continue du rendement ont été analysés. Les rapports ci-dessous ont été utilisés comme sources pour l'évaluation tant que leur contenu portait sur la période évaluée :

Analyse des données financières

Une analyse financière des retombées du PFPEC a été effectuée pour évaluer son efficacité. Les secteurs particuliers examinés comprenaient les revenus, les dépenses administratives du programme par rapport à la valeur des prêts et une comparaison entre les coûts du programme et les avantages économiques obtenus.

2.6 Limites

La maturité des données sur les prêts en défaut de paiement

Les constatations des analyses sur les prêts en souffrance du PFPEC effectuées aux fins de la présente évaluation ne portent que sur la période allant de 1999-2000 à 2012-2013. La raison derrière cette omission est qu'il faut laisser passer une période adéquate pour constater un défaut de paiement, car de nombreux prêts ne sont en défaut que trois ans ou plus après leur octroi. Par conséquent, toutes les constations faites pendant la période de 2013-2014 à 2017-2018 ne sont pas définitives et sont sujettes à d'importants changements. Par exemple, les taux de défaut de paiement pour 2016-2017 et 2017-2018 ont été calculés à 2,0 % et 0,3 % respectivement, comparés à 11,1 % à 15,8 % pendant la période de 1999-2000 à 2012-2013.

Possibilité de parti pris des intervenants

Plusieurs intervenants interrogés pour cette évaluation ont un parti pris envers le groupe qu'ils représentent (p. ex. les banques, les chambres de commerce, les coopératives de crédit, etc.) Il est donc raisonnable de penser que les résultats peuvent être biaisés et qu'ils suggèrent des résultats plus favorables aux groupes rencontrés en entrevue. Les évaluateurs ont atténué les effets de ce parti pris en rencontrant des participants de quatre catégories d'intervenants et en utilisant d'autres sources (p. ex. sondages, examen de la documentation et revue de la littérature) dans l'analyse.

3.0 Constatations

3.1 Pertinence

3.1.1 Dans quelle mesure le PFPEC continue-t-il de répondre à un besoin manifeste?

Principale constatation : Le PFPEC continue à combler un besoin évident de faciliter l'accès au financement pour les PME. Il existe un besoin pour un programme qui partage le risque de prêter aux PME présentant un risque plus élevé. Bien que le PFPEC soit le seul programme de partage des pertes sur prêts national ouvert aux PME, peu importe leur position géographique, celui-ci ne répond probablement pas aux besoins changeants des PME dans le contexte actuel.

Les PME sont le pilier de l'économie canadienne et contribuent grandement à la croissance économique. En décembre 2017, 99,8 % des entreprises étaient des PME; les PME employaient 89,6 % de la totalité de la main-d'œuvre du secteur privé; et étaient responsables de 41,9 % de la valeur totale des biens exportés du Canada. De plus, plus de 50 % du produit intérieur brut du Canada est attribuable aux PME et leur contribution est de presque 75 % au secteur des services. Également, entre 2013 et 2017, 85,3 % de la croissance nette de l'emploi étaient attribuables aux PME.Note de bas de page 18

Bien qu'elles contribuent grandement à l'économie canadienne, les PME, surtout celles qui sont plus petites, plus jeunes ou présentent un risque plus élevé (comme les entreprises dans les secteurs de l'hébergement et de la restauration) ont plus de difficulté à obtenir du financement suffisant et approprié comparativement aux plus grandes entreprises mieux établies. L'examen de la documentation et de la littérature a démontré qu'un des plus importants facteurs du succès commercial d'une PME était l'accès à un financement suffisant et approprié. Les PME ont plus de difficulté à obtenir du financement parce qu'elles constituent un risque de défaut de paiement plus élevé, n'ont pas d'importants antécédents de crédit, offrent des garanties insuffisantes et présentent de plus grandes fluctuations sur le plan des ventes et des recettes d'une année à l'autre. Les institutions financières sont donc moins portées à accorder du financement, ce qui pourrait avoir pour conséquence le sous-financement de PME potentiellement rentables. L'accès au financement est donc vital à la survie des petites entreprises, des entreprises en démarrage et des entreprises de secteurs considérés plus risqués. Par exemple, un rapport de 2018 qui dressait le profil des PME canadiennes a constaté que les demandes de financement externe et par emprunt des entreprises en démarrage étaient plus élevées que celles des entreprises établies, mais que ces demandes étaient moins susceptibles d'être approuvées.Note de bas de page 19 Cette constatation est importante, surtout parce que les emprunteurs du PFPEC ont tendance à être de petites et jeunes entreprises en démarrage (à partir de 2014-2015, environ 77 % des emprunteurs du PFPEC comptent moins de cinq employés et 57 % sont en exploitation depuis moins d'un an).

Le PFPEC facilite l'accès au financement en partageant les risques associés aux prêts accordés aux PME avec les institutions financières. Les données administratives ont révélé qu'au cours de la période visée par l'évaluation, les prêts du PFPEC ont été déboursés aux emprunteurs qui avaient le plus de difficulté à obtenir du financement (p. ex. des entreprises des secteurs de l'hébergement ou de la restauration, les entreprises qui emploient moins de cinq employés et les entreprises en exploitation depuis moins d'un an). Un consensus établi au cours des entrevues avec les intervenants était le besoin réel pour un programme qui partage les risques de prêter aux PME qui présentent un risque plus élevé. Certains répondants ont expliqué que ce besoin existe à cause de la tendance chez les PME à avoir besoin de plusieurs avenues de financement et que certains emprunteurs potentiels, notamment les entreprises en démarrage, n'auraient pas du tout accès au financement. Selon un expert en financement des PMENote de bas de page 20, le besoin continu pour le PFPEC est aussi relié au resserrement des contraintes réglementaires imposées aux banques à la suite de la crise économique de 2008-2009 et qui exigent que celles-ci aient maintenant davantage de capital de réserve. Au cours des entrevues, des institutions financières ont aussi suggéré qu'en absence du PFPEC, bien que les PME présentant un risque plus élevé puissent peut-être réussir à obtenir d'autres sources de financement, ce financement aurait probablement un coût déraisonnable (plus élevé que le taux préférentiel + 3 % comme dans le cadre du PFPEC).

Une autre étude menée par ISDE, l'Étude sur la sensibilisation et la satisfaction du PFPEC de 2018, a démontré que les anciens emprunteurs du programme et la communauté des PME en général reconnaissent la nécessité du programme. Une majorité des emprunteurs du PFPEC (87 %) et des non-emprunteurs (75 %) ont répondu qu'il existe un grand ou très grand besoin pour un programme comme le PFPEC.

Un examen de programmes semblables de garantie de prêts nationaux a révélé que le PFPEC est le seul programme national de partage de pertes sur prêt accessible aux petites entreprises canadiennes, peu importe leur emplacement géographique, et ouvert à la majorité des secteurs. Bien que d'autres programmes de garantie de crédit public existent, ils ont tendance à seulement être accessibles aux PME situées dans des régions précises (comme le Programme de garantie de prêts pour petites entreprises de la Nouvelle-ÉcosseNote de bas de page 21 ou le programme de garantie de prêts à redevance du YukonNote de bas de page 22) ou en exploitation dans certains secteurs (p. ex. le Programme de la Loi canadienne sur les prêts agricolesNote de bas de page 23). Un rapport de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) SME and Entrepreneurship Policy in Canada note que le gouvernement fédéral présente un éventail de programmes qui offrent des garanties de prêt aux banques pour les prêts accordés aux petites entreprises par l'entremise d'organisations comme la Banque de développement du Canada BDC), les organismes de développement régional et Exportation et développement Canada. Ce qui différencie la BDC du PFPEC, c'est que la BDC est une institution financière axée sur le commerce qui appartient uniquement au gouvernement du Canada et qui accorde des prêts directs pour les activités commerciales, ce qui comprend le fonds de roulement, et elle offre des services de consultation. De plus, le mandat de la BDC est d'être complémentaire aux institutions financières, par une approche d'emprunt flexible tout en assumant une partie de risque au-delà du seuil de tolérance des banques privées pour combler des lacunes sur le marché. La BDC offre un soutien aux entreprises à forte croissance ou présentant un risque plus élevé comme les entreprises de haute technologie qui ont ou n'ont pas les antécédents ou les garanties exigées par les autres prêteurs. La BDC contribue aussi à l'écosystème de capital de risque du Canada, et aux incubateurs et accélérateurs d'entreprises (et aux entreprises ayant achevé le programme) du pays. Bien que la BDC ne soutienne que les entreprises à but lucratif, elle offre une garantie pour le portefeuille de prêts de Futurpreneur Canada (qui est à but non lucratif) pour aider Futurpreneur à prêter davantage aux jeunes entrepreneurs. Pendant l'exercice financier 2017-2018, la BDC a prêté plus de 6,8 milliards de dollars et le PFPEC a facilité le prêt d'environ 1,2 milliard de dollars par l'entremise des institutions financières. Le PFPEC reste cependant le programme de garantie de prêt le plus important pour les petites entreprises au Canada.Note de bas de page 24

De plus, la prévalence des programmes de garantie d'emprunt à l'échelle internationale démontre que le besoin d'un programme de partage des pertes sur prêts pour soutenir le financement des PME n'est pas exclusif au Canada. Selon une étude de 2018 de l'OCDE portant sur les politiques en matière de financement des PME de 43 pays, la plupart des États développés ou en développement ont un programme de garantie du crédit et ce type de programme est l'instrument de politique le plus utilisé afin de pallier les contraintes de financement des PME.Note de bas de page 25 L'examen de programmes comparables aux États-Unis, au Royaume-Uni, et en Allemagne a montré un raisonnement commun entre ces programmes pour augmenter l'accès des petites entreprises au capital qui ne serait pas accessible autrement. En général, les études faisant l'évaluation des répercussions des programmes ont conclu qu'ils avaient tous une incidence positive sur la réduction des contraintes de financement des PME. Par exemple, l'évaluation de 2017 du mécanisme Enterprise Finance Guarantee du Royaume-Uni a conclu que le programme continue de créer des retombées économiques importantes pour la société.Note de bas de page 26

Les besoins changeants des PME

Tandis que le PFPEC s'attaque au besoin de faciliter l'accès des PME au financement, les données suggèrent qu'il y a toujours des domaines où le programme ne répondrait pas aux besoins changeants des PME dans le contexte actuel. Par exemple, plusieurs personnes interrogées pendant l'évaluation de 2014 ont indiqué que le montant maximum du prêt de 500 000 $ pour les biens immobiliers n'était plus suffisant (ce maximum a été augmenté à 1 000 000 $ dans le budget de 2015). Bien qu'aucun problème semblable n'ait été soulevé au sujet du montant maximum du prêt de 350 000 $ pour les améliorations locatives et l'équipement pendant l'évaluation de 2014, la recommandation de solliciter de nouveau les emprunteurs actuels et potentiels pour l'évaluation de 2018-2019 suggère un changement de mentalité, et un grand nombre de personnes interrogées croient que le montant maximum du prêt ne reflète plus les coûts actuels des produits.

De plus, plusieurs personnes interrogées ont indiqué qu'il y a eu une hausse de la demande pour des marges de crédit d'exploitation et ont suggéré que le PFPEC devrait envisager de l'inclure dans le programme. Cela a été confirmé dans l'enquête sur les emprunteurs dans laquelle environ la moitié des personnes interrogées ont indiqué qu'une marge de crédit d'exploitation pourrait être utile à leur entreprise.

Aussi, le PFPEC pourrait être élargi afin d'inclure des biens incorporels comme la propriété intellectuelle (p. ex. les brevets, les droits d'auteur et les marques déposées) et les frais de démarrage (p. ex. le marketing, les stocks et les redevances de franchise). Cette approche a été recommandée par l'OCDE et serait certainement appuyée par les intervenants des institutions financières et des PME canadiennes. Lors de discussions tenues dans le cadre de tables rondes avec les PME canadiennes en 2014, ISDE a été informé que les entreprises canadiennes font face à un accès restreint au financement, plus particulièrement pour les biens incorporels comme la propriété intellectuelle et les frais de fonctionnement comme les salaires et le marketing. Le PFPEC a aussi mené des consultations à ce sujet avec d'importantes institutions financières en 2017. Plusieurs prêteurs ont indiqué que la capacité à offrir un financement plus souple pour les actifs commerciaux, tels que les biens incorporels et les frais de démarrage, serait un changement positif pour le programme. L'une des principales recommandations de l'Étude sur la sensibilisation et la satisfaction des prêteurs de 2018 afin d'améliorer le PFPEC était d'accroître les biens et les éléments de dépense admissibles afin d'inclure les biens incorporels et le fonds de roulement. En ce qui a trait aux risques, on ne s'attend pas à ce que les biens incorporels et les frais de démarrage aient un aussi bon rendement que les catégories de prêts actuelles puisqu'ils sont plus difficiles à recouvrer que des biens immobiliers et de l'équipement advenant un défaut de paiement.

Enfin, plusieurs personnes interrogées ont suggéré que les efforts visant à réduire le fardeau administratif des prêteurs et des emprunteurs doivent continuer puisque la quantité de documents nécessaires fait en sorte que certains prêteurs évitent le programme, faisant écho des constatations de l'évaluation de 2014. Certaines suggestions comprennent l'élimination de l'obligation pour les institutions financières d'effectuer des visites sur place dans les PME situées dans des régions éloignées (comme il est défini dans la liste des zones visées par règlement de l'Agence du revenu du Canada pour chaque province et territoire) et de permettre l'utilisation de codes à barres, de photographies, de vidéos et de courriels; la prolongation du délai de vérification après le dernier versement des fonds, de 90 jours à 180 jours pour les PME dans les régions éloignées afin de permettre suffisamment de temps pour la livraison ou le transport de l'équipement ou des matériaux et leur installation.

3.2 Rendement

3.2.1 Dans quelle mesure la sensibilisation au programme et la connaissance de celui-ci ont-elles augmenté depuis 2014?

Principale constatation : Le taux de connaissance du PFPEC demeure faible auprès des emprunteurs et des non-emprunteurs, mais est élevé chez les prêteurs. Bien que la connaissance du PFPEC par les prêteurs ait augmenté, leur connaissance des critères d'admissibilité du programme dépasse leur connaissance de ses modalités.

Le taux de connaissance du PFPEC demeure faible auprès des emprunteurs et des non-emprunteurs, mais est élevé chez les prêteurs. L'Étude sur la sensibilisation et la satisfaction des emprunteurs de 2018 a indiqué que 29 % des emprunteurs du PFPEC et que 10 % des non-emprunteurs connaissaient le PFPEC, comparativement à 41 % et 12 % respectivement en 2013. La reconnaissance du gouvernement fédéral comme garant de leur prêt était environ la même pour les emprunteurs en 2018 (67 %) qu'en 2013 (66 %). Parmi ces emprunteurs, plus de personnes étaient susceptibles de définir le PFPEC comme étant le programme couvrant leur prêt en 2018 (51 %) qu'en 2013 (30 %). De plus, 64 % des emprunteurs du PFPEC ont entendu parler du programme par un représentant d'une institution financière (45 % en 2013), alors que les non-emprunteurs ont découvert le PFPEC à partir d'un large éventail de sources, les représentants d'une institution financière constituant la source la plus importante à 19 % (13 % en 2013). Quant aux prêteurs, l'Étude sur la sensibilisation et la satisfaction des prêteurs de 2018 a révélé que la connaissance du programme continue à être élevée avec un taux de reconnaissance du programme par son nom de 98 % (97 % en 2014).

Le taux de connaissance des emprunteurs du PFPEC change en fonction de la région, du secteur et de l'âge de l'entreprise. Environ 35 % des emprunteurs provenant de l'Ouest canadien connaissaient le programme, comparativement à seulement 24 % des emprunteurs du Québec, tandis que les taux de connaissance des emprunteurs de l'Atlantique (29 %) et de l'Ontario (26 %) sont plus près de la moyenne nationale (29 %). Dans le secteur des entreprises, 34 % des entreprises du secteur de l'hébergement et des services de restauration étaient au courant du programme, ce qui est plus que la moyenne générale de 29 % et bien plus que les entreprises du secteur du transport et de l'entreposage (22 %). Finalement, les entreprises plus jeunes avaient tendance à avoir un meilleur taux de connaissance du PFPEC. Par exemple, 32 % des entreprises de moins d'un an connaissaient le PFPEC, comparativement à 25 % des entreprises de plus de trois ans et à 21 % des entreprises entre un an et trois ans.

En ce qui concerne la connaissance du PFPEC, l'Étude sur la sensibilisation et la satisfaction des prêteurs de 2018 a révélé que bien que la compréhension du PFPEC chez les prêteurs ait augmenté, la connaissance des modalités du programme par rapport à leur connaissance des critères d'admissibilité au programme est plus faible. La plupart des partenaires opérationnels ont aussi indiqué correctement les dépenses admissibles et non admissibles aux termes du PFPEC. Par exemple, presque tous les répondants ont correctement indiqué l'équipement et les améliorations locatives comme des dépenses admissibles (98 % et 95 %, respectivement). Cependant, il semble y avoir une certaine confusion liée aux stocks et aux droits d'enregistrement. Seulement 68 % savaient que les stocks étaient non admissibles et seulement 62 % savaient que les droits d'enregistrement du PFPEC étaient admissibles. Les prêteurs ont démontré une connaissance plus faible de certaines modalités du programme par rapport à leur connaissance des critères d'admissibilité. Par exemple, seulement 31 % se sont rappelé que le pourcentage maximum de pertes sur un prêt où le gouvernement rembourse le prêteur pour tout cas de défaut est de 85 % (ce qui représente une baisse par rapport aux 42 % de 2014 et aux 52 % de 2004). La supposition d'un taux de remboursement plus bas que 85 % pourrait avoir une incidence sur l'octroi de prêts des institutions financières puisqu'un taux présumé plus faible pourrait faire en sorte que certains prêts ne respectent pas le modèle interne d'évaluation des risques d'une institution financière. Il y a aussi eu un déclin important de la connaissance du montant maximum d'un prêt (47 % ont donné une bonne réponse, comparativement à 79 % en 2014, et la grande majorité de ceux qui l'ignoraient pensait que le montant maximum du prêt était de moins d'un million de dollars). Cela pourrait faire en sorte que de potentiels emprunteurs soient mal informés quant au montant d'emprunt auquel ils sont admissibles dans le cadre du programme. De plus, un peu plus de la moitié des prêteurs étaient conscients des changements apportés au PFPEC en 2015 et en 2016 tandis que quatre emprunteurs sur dix ne l'étaient pas.Note de bas de page 27

Les entrevues auprès d'intervenants ont démontré que bien qu'il y ait des occasions d'améliorer la sensibilisation au PFPEC et la connaissance de celui-ci, les ressources pour le faire sont limitées. Des associations professionnelles et des fonctionnaires d'ISDE ont suggéré le recours à des organismes existants (p. ex. des chambres de commerce régionales) afin de transmettre de l'information sur le PFPEC à leurs membres, et effectuer de la sensibilisation et de la formation auprès des institutions financières et d'autres intervenants pertinents par l'entremise de conférences en personne ou de webinaires. D'autres personnes ont suggéré d'utiliser la publicité et le marketing dans les médias sociaux (p. ex. Twitter ou Facebook) et de mener une campagne de sensibilisation. Des neuf fonctionnaires d'ISDE interrogés, tous sauf un ont dit qu'il serait possible de faire plus afin d'augmenter la sensibilisation et la connaissance du programme après des emprunteurs et des prêteurs. Cependant, on a noté que les ressources du programme réservées aux activités de sensibilisation avaient été réduites.

Les entrevues auprès d'intervenants ont aussi examiné la connaissance des programmes qui chevauchent le PFPEC et suggèrent que les personnes interrogées ne connaissaient généralement pas ces autres programmes. Parmi les programmes mentionnés par les personnes interrogées se trouvait le Programme de développement des collectivités en Alberta qui offre des solutions de prêt et des services de développement d'entreprises pour les régions rurales de l'Alberta; des prêts aux petites entreprises pouvant atteindre 100 000 $ offerts par la Banque de développement du Canada; et des prêts et des subventions grâce à Entrepreneurship Manitoba. De plus, certaines associations professionnelles ont indiqué que des programmes du Québec gérés par la Caisse de dépôt et placement et le Fonds de solidarité FTQ sont similaires au PFPEC.

3.2.2 Dans quelle mesure les petites entreprises reçoivent-elles du financement de prêteurs profitant d'un soutien gouvernemental qui, autrement, aurait été inaccessible, ou offert à des conditions moins favorables?

Principale constatation : Le PFPEC permet aux institutions financières de fournir des prêts aux PME qui autrement auraient été inaccessibles, ou offerts à des conditions moins favorables. Bien que certaines PME auraient tout de même accès au financement, on estime qu'environ le deux tiers des prêts du PFPEC n'auraient pas été accordés en l'absence du programme. De plus, dans l'ensemble, plus de 80 % des emprunteurs du PFPEC ont probablement profité de l'existence du programme.

Comme indiqué à la partie 1.3, le PFPEC aide ces entreprises en comblant une lacune sur le marché du crédit pour certains types de PME, en particulier celles présentant un risque plus élevé. Ceci a été rendu possible en incitant les institutions financières à fournir un financement aux PME qui autrement aurait été inaccessible, ou offert à des conditions moins favorables, grâce à la garantie d'emprunt de 85 % du gouvernement fédéral. La mesure dans laquelle ce financement a été accordé a été analysée en examinant les études actuelles d'ISDE et en menant des entrevues auprès d'intervenants du PFPEC.

Les données suggèrent qu'il y aurait un important manque de financement sans le PFPEC. L'étude sur l'effet d'accroissement de 2018Note de bas de page 28 a évalué que 69 % des emprunteurs du PFPEC n'auraient probablement pas eu accès au financement en l'absence du programme, ce qui représente une légère augmentation par rapport aux 67 % estimés dans l'étude sur l'effet d'accroissement de 2015.Note de bas de page 29 Aucune de ces études n'a donné d'estimation du nombre d'emprunteurs du PFPEC qui auraient probablement toujours eu accès au financement, mais à des conditions moins favorables.

L'Étude sur la sensibilisation et la satisfaction des prêteurs de 2018 a évalué que 51 % des emprunteurs du PFPEC n'auraient probablement pas eu accès au financement en l'absence du programme. De plus, on estime que 30 % d'entre eux auraient eu accès au financement, mais à des conditions moins favorables (p. ex. des taux d'intérêt plus élevés, des périodes de remboursement plus courtes, etc.). Ces chiffres sont semblables à ceux détaillés dans l'étude parue en 2014 (46 % et 30 % respectivement).

Les institutions financières, les associations professionnelles, les experts en financement de PME et les fonctionnaires interrogés d'ISDE s'entendent pour dire qu'il y aurait un manque de financement sur le marché si le PFPEC n'existait pas. Les personnes interrogées ont indiqué que le principal avantage du PFPEC pour les emprunteurs et les emprunteurs potentiels est l'accès à un financement qui ne serait pas disponible autrement.

Dans l'ensemble, ces constatations suggèrent que l'existence du PFPEC joue un rôle clé dans l'accès au financement pour de nombreuses PME qui, autrement, n'auraient pas accès au financement, ou y auraient accès à des conditions moins favorables. D'après les données analysées, plus de 80 % des emprunteurs du PFPEC ont probablement profité de l'existence du programme.

Selon certaines personnes interrogées, plus de PME pourraient profiter du programme. Actuellement, les prêteurs doivent faire partie de l'Association canadienne des paiements pour être des prêteurs enregistrés. Par exemple, les personnes interrogées ont indiqué que les institutions financières autochtones ne font pas actuellement partie de l'association. Le programme pourrait devenir plus inclusif envers certains groupes de la population en explorant des moyens d'inclure les institutions financières autochtones et d'autres types d'institutions financières comme prêteurs enregistrés du PFPEC.

3.2.3 Dans quelle mesure certaines entreprises reçoivent-elles plusieurs prêts grâce au PFPEC?

Principale constatation : Les emprunteurs ayant obtenu plus d'un prêt représentent environ 10 % à 16 % de tous les emprunteurs du PFPEC et sont moins susceptibles d'être en défaut de paiement que les emprunteurs ayant obtenu un prêt unique.

Les emprunteurs obtenant plus d'un prêt sont des PME qui ont enregistré deux prêts du PFPEC ou plus (simultanément ou non) avec des institutions financières en utilisant le même numéro d'entreprise. Les données administratives de 1999 à 2018 du PFPEC ont indiqué que 83,6 % des emprunteurs n'ont reçu qu'un prêt du PFPEC pendant la période de 1999 à 2018 et que 16,4 % ont reçu au moins deux prêts du PFPEC (c.-à-d. des emprunteurs ayant obtenu plus d'un prêt). De ces emprunteurs, 74,0 % ont reçu deux prêts, 16,2 % ont reçu trois prêts et 9,8 % ont reçu quatre prêts ou plus pendant cette période.

Pendant la période d'évaluation, du 1er avril 2014 au 31 octobre 2018, 90,4 % des emprunteurs n'ont reçu qu'un prêt du PFPEC (depuis 1999) et 9,6 % étaient des emprunteurs ayant obtenu plus d'un prêt à différents degrés (c.-à-d. ils avaient reçu au moins deux prêts du PFPEC depuis 1999).

L'examen des données administratives a également montré que les emprunteurs ayant obtenu plus d'un prêt sont moins susceptibles de faire défaut de paiement sur un prêt que les emprunteurs ayant obtenu un prêt unique. De 1999-2000 à 2012-2013Note de bas de page 30, la proportion d'emprunteurs ayant obtenu plus d'un prêt qui ont fait défaut de paiement était de 9 % et la proportion d'emprunteurs ayant obtenu un prêt unique qui ont fait défaut de paiement était de 15 %. Ces constatations suggèrent que les bénéficiaires de prêts du PFPEC qui reçoivent plus de prêts du PFPEC constituent un risque moindre que les emprunteurs obtenant un prêt unique puisque leur taux de défaut de paiement est considérablement plus bas.

Les institutions financières interrogées ont indiqué que chaque demande de prêt est traitée avec la même diligence raisonnable, mais qu'un demandeur possédant un historique avec une institution financière pourrait obtenir un deuxième prêt du PFPEC plus facilement qu'un emprunteur potentiel sans antécédents en matière de crédit (l'admissibilité aux prêts dépend du fait que l'emprunteur potentiel ait moins d'un million de dollars de prêts non remboursés du PFPEC). Les personnes interrogées ont aussi mentionné que les emprunteurs du PFPEC pourraient être admissibles à un prêt conventionnel lors d'une demande pour un deuxième prêt. Bien que des prêts récurrents au PFPEC soient une occurrence plutôt rare, quelques exemples ont été fournis où des prêts supplémentaires ont été faits :

3.2.4 Dans quelle mesure les taux de défaut de paiement varient-ils en fonction de l'entreprise, du marché et d'autres facteurs?

Principale constatation : La grande majorité des défauts de paiement se produisent dans les cinq ans suivant l'octroi du prêt. Un certain nombre de facteurs influent sur la probabilité d'un défaut de paiement; certains des facteurs les plus importants sont l'âge et la taille de l'entreprise, ainsi que le type de prêt et son montant.

Le calcul des taux de défaut du PFPEC ne prenait pas en compte la période de 2013-2014 à 2017-2018 puisqu'un certain temps est nécessaire afin d'observer les défauts de paiement (environ 17 % des défauts de paiement surviennent dans la quatrième ou la cinquième année après l'émission du prêt et 4 % supplémentaire s'y ajoute par la suite).Note de bas de page 31

L'analyse de données administratives a indiqué qu'entre 1999-2000 et 2012-2013, les taux de défaut du PFPEC étaient à leur plus bas à 11,1 % en 2002-2003 et à leur plus haut à 15,8 % en 2006-2007. L'analyse a aussi indiqué que la majorité (96 %) des défauts sont survenus dans les cinq ans suivant l'octroi du prêt. Près de 22 % des défauts de paiement surviennent dans l'année suivant l'octroi du prêt et environ 35 % surviennent dans la deuxième année du prêt.

Des conditions économiques défavorables semblent mener à des défauts plus rapides. Les prêts octroyés environ au même moment que la crise financière en 2008-2009 ont eu des résultats différents quant à la rapidité de défauts de paiement. Par exemple, plus de 65 % des prêts en souffrance octroyés en 2007-2008 ou en 2008-2009 ont fait défaut de paiement dans les deux années suivant l'octroi du prêt. En comparaison, moins de 48 % des prêts en souffrance octroyés en 2010-2011 ou en 2011-2012 ont fait défaut de paiement dans les deux années suivant l'octroi du prêt.

L'évaluation a aussi examiné l'influence de facteurs importants sur la probabilité que des emprunteurs fassent défaut de paiement sur un prêt du PFPEC grâce à des analyses d'estimations statistiques. Dans l'ensemble, l'âge de l'entreprise, le nombre d'employés, le secteur, la région, le type de prêt et le montant du prêt du PFPEC étaient des indicateurs clés des défauts de paiement pour la période de 1999-2000 à 2012-2013.

Les entrevues auprès d'intervenants ont donné beaucoup d'information quant aux répercussions d'un défaut de paiement sur la capacité d'un emprunteur à accéder à un autre prêt du PFPEC. Une majorité des institutions financières, soit six sur dix, a indiqué qu'un précédent défaut de paiement d'un prêt du PFPEC aurait des répercussions à coup sûr sur les futures demandes de prêt (du PFPEC ou non) en ce qui concerne les probabilités de recevoir un autre prêt. Cependant, bien que les institutions financières seraient moins réceptives, elles ont indiqué qu'elles considéreraient la demande de prêt si les circonstances étaient hors du contrôle de l'emprunteur ou si les circonstances avaient changé pour la nouvelle demande. Trois des quatre institutions financières restantes ont indiqué que de tels emprunteurs ne recevraient pas d'autres prêts de leur institution et la dernière a indiqué qu'elle n'a jamais eu de défaut de paiement d'un prêt du PFPEC.

3.2.5 Dans quelle mesure les bénéficiaires de prêts du PFPEC sont-ils concurrentiels et innovateurs, et connaissent-ils une forte croissance?

Principale constatation : La participation au PFPEC a une incidence positive sur certains indicateurs économiques, particulièrement sur les recettes et les niveaux d'emploi des PME.

Comme indiqué dans la partie 1.6, le PFPEC est conçu de manière à aider les entreprises canadiennes à être concurrentielles et à connaître une forte croissance. Cela est rendu possible de manière indirecte grâce au PFPEC qui encourage les institutions financières à accorder du financement aux PME présentant un risque plus élevé, ce qui soutient la croissance des entreprises. La mesure selon laquelle la participation au PFPEC a eu des répercussions sur les résultats de certaines PME a été analysée en évaluant des études d'ISDE, l'Enquête sur le financement et la croissance des petites et moyennes entreprises de Statistique Canada et les données administratives du PFPEC.

Incidence positive du PFPEC sur les niveaux de revenus et d'emploi des PME

Des données provenant de différentes études indiquent que la participation au PFPEC a une incidence sur la croissance économique grâce à l'augmentation des niveaux de revenus et d'emploi des PME.

L'étude sur l'analyse de l'impact économique de 2018 a indiqué que la participation au PFPEC avait des retombées positives sur le chiffre d'affaires des PME entre 2014 et 2016. Plus précisément, on estime que la participation au PFPEC a mené à une augmentation de 52 000 $ du chiffre d'affaires des PME pendant cette période et que les emprunteurs du PFPEC avaient une croissance du chiffre d'affaires moyenne plus élevée (16 %) que les PME en général (4 %). L'Enquête sur le financement et la croissance des petites et moyennes entreprises de 2018 (ainsi que celle de 2014) a indiqué que les emprunteurs du PFPEC avaient des taux de croissance des ventes moyens plus élevés que les PME en général et des taux de croissance des ventes négatifs plus bas que ces dernières. Par exemple, selon les données de vente de 2015 à 2017, 17 % des emprunteurs du PFPEC avaient des taux de croissance de 20 % et plus comparativement à 8 % pour les PME en général. De plus, 6 % des emprunteurs du PFPEC avaient des taux de croissance négatifs comparativement à 13 % des PME en général. En outre, 60 % des emprunteurs participants à l'enquête en 2018 ont indiqué que la participation au PFPEC avait une incidence positive sur les ventes ou sur le profit. De plus, la majorité des études précédentes d'ISDE suggère que la participation au PFPEC a une incidence positive sur le chiffre d'affaires.Note de bas de page 32

En ce qui concerne l'emploi, l'étude sur l'analyse de l'impact économique de 2018 a indiqué que le taux d'emploi avait une croissance plus rapide pour les emprunteurs du PFPEC (16 %) que pour les PME en général (6 %). L'analyse des estimations statistiques a confirmé une incidence : la participation au PFPEC est associée à une augmentation de 3 % de l'emploi entre 2014 et 2016. De plus, 53 % des emprunteurs interrogés ont dit que la participation au PFPEC avait des retombées positives sur les niveaux d'emploi de leur entreprise. Aussi, l'analyse de données administratives a révélé que le nombre moyen d'employés actuels de PME qui ont reçu un prêt du PFPEC a connu une croissance de 11 % entre 2014-2015 et 2017-2018. Comme c'était le cas pour le chiffre d'affaires, la majorité des études précédentes d'ISDE a révélé des incidences positives de la participation au PFPEC sur les niveaux d'emploi.Note de bas de page 33

Autres indicateurs économiques

Pour les autres indicateurs économiques (les bénéfices, les salaires, la productivité et la compétitivité) ainsi que pour l'innovation, l'analyse n'a pas suggéré de preuve claire d'une incidence de la participation au PFPEC. En ce qui concerne l'innovation, des incidences non concluantes ont été relevées. Cependant, en facilitant l'accès au capital pour les PME (qui sont des moteurs d'innovation) le PFPEC s'harmonise à un objectif du Plan pour l'innovation et les compétences, soit faire du Canada un chef de file mondial en matière d'innovation.

Bénéfices

L'étude sur l'analyse de l'impact économique de 2018 a déterminé que les bénéfices des emprunteurs du PFPEC ont augmenté à un taux plus élevé de 7 % que pour toutes les PME et que la participation au PFPEC était associée à une augmentation des bénéfices des PME de 22 000 $ entre 2014 et 2016. La version de 2014 de l'étude a indiqué qu'entre 2007 et 2009, la participation au PFPEC était associée à une augmentation des bénéfices des PME d'environ 49 000 $. Cependant, l'étude de l'analyse coûts-avantages et la majorité des études précédentes d'ISDE n'indiquent pas d'incidence importante de la participation au PFPEC sur les bénéfices des PME.Note de bas de page 34

Salaires

Des preuves suggèrent aussi une incidence non concluante du PFPEC sur les salaires. Bien que l'étude sur l'analyse de l'impact économique de 2018 n'ait pas indiqué d'incidence statistiquement significative de la participation au PFPEC sur les salaires des PME entre 2014 et 2016, la version de 2014 de l'étude a révélé que la participation au PFPEC a causé une augmentation des salaires de 6 % (23 000 $) entre 2007 et 2009.Note de bas de page 35

Productivité du travail

Les études sur l'analyse de l'impact économique de 2018, 2014 et 2010 n'ont révélé aucune incidence statistiquement significative de la participation au PFPEC sur la productivité du travail. Cela étant dit, les études sur la sensibilisation et la satisfaction des emprunteurs de 2018 et de 2014 ont révélé respectivement que 64 % et 67 % des emprunteurs ont indiqué que la participation au programme avait eu une incidence positive sur la productivité.

Compétitivité

Enfin, les données de l'Enquête sur le financement et la croissance des petites et moyennes entreprises ont suggéré que la participation au PFPEC n'avait pas d'incidence sur la compétitivité des PME. Par exemple, les proportions de ventes des emprunteurs du PFPEC par région en 2018 étaient presque identiques à celles de 2014. Autrement dit, en 2018, les emprunteurs du PFPEC se sont approprié des parts du marché similaires à celles de 2014, ce qui suggère qu'il n'y a pas eu d'augmentation de la compétitivité.

Innovation

Des incidences non concluantes ont aussi été révélées quant à l'effet du PFPEC sur l'innovation. Comme indiqué dans l'Enquête sur le financement et la croissance des petites et moyennes entreprises de 2018, bien que les emprunteurs du PFPEC soient plus souvent classés comme étant des innovateursNote de bas de page 36 par rapport aux PME en général (42 % par rapport à 31 %), cette proportion a diminué en comparaison de celle 2014 (52 %). En revanche, la proportion d'emprunteurs du PFPEC comptant utiliser du financement par emprunt pour la R-D a doublé, passant de 4 % à 8 % entre 2014 et 2018 (la proportion a augmenté, passant de 6 % à 7 % pour les PME en général). De plus, la proportion d'emprunteurs du PFPEC possédant de la propriété intellectuelle (PI) est passée de 17 % en 2014 à 29 % en 2018 et a surpassé les PME en général (27 % desquelles indiquaient posséder de la propriété intellectuelle en 2018, une hausse en comparaison à 21 % de 2014). Il y eut aussi une hausse de la proportion d'emprunteurs ayant des ententes de non-divulgation, de 7 % en 2014 à 20 % en 2018 (la proportion pour les PME en général a augmenté de 12 % à 21 %). Cependant, l'étude sur l'analyse de l'impact économique de 2018, qui est basée sur les analyses à plusieurs variables réalisées à l'aide d'une variable de l'innovation, n'a indiqué aucune différence statistiquement significative entre les taux de croissance de l'innovation pour les emprunteurs du PFPEC comparativement à ceux des PME en général. De plus, les résultats de l'Enquête sur le financement et la croissance des petites et moyennes entreprises n'ont pas révélé de relation causale entre la participation au PFPEC et l'augmentation des investissements en R-D ou l'augmentation de la possession de propriété intellectuelle.

3.3 Efficacité

Dans quelle mesure le programme est-il efficace?

Principale constatation : Les études d'ISDE estiment que les avantages sociaux nets générés par le PFPEC sont positifs depuis 2003 et que les avantages sociaux nets ont été de 4 milliards de dollars pendant la période de 2008 à 2017. Les estimations du programme indiquent que les coûts du PFPEC devraient être complètement recouvrables pendant la période de 2014-2015 à 2018-2019.

Lors de l'évaluation de l'efficacité du PFPEC, deux paramètres ont été pris en compte :

Avantages sociaux nets

L'analyse des coûts-avantages de 2018 d'ISDE a fourni des estimations des avantages sociaux nets générés par le PFPEC pendant la période de 2008 à 2017. Ces estimations ont été générées à partir de trois scénarios différents qui présumaient chacun des taux d'actualisation et des effets d'accroissement différents, mais les mêmes taux de déplacement des emplois et les mêmes nombres de créations d'emploi.Note de bas de page 37
Les coûts du PFPEC incluent les éléments suivants :

Les avantages générés par le PFPEC ont été mesurés en additionnant :

Comme le montre la figure 2, dans ces trois scénarios, l'analyse coûts-avantages de 2018 estime que les avantages du programme dépassent largement les coûts chaque année avec des ratios coûts-avantages annuels allant de 1,9:1 à 9,9:1. Selon le scénario moyen, pendant la période d'évaluation de 2014-2015 à 2016-2017, le ratio coûts-avantages annuel était de 5,8:1 et les avantages sociaux nets moyens générés étaient de 375,8 millions de dollars par année (données non montrées). Pendant toute la période de 2008-2009 à 2016-2017, selon le scénario moyen, les avantages sociaux nets ont atteint environ 3,9 milliards de dollars avec un ratio coûts-avantages annuel moyen de 5,3:1.Note de bas de page 40

Figure 2 : Ratio coûts-avantages — Scénarios inférieur, moyen et supérieur

Longue description ci-dessous.
Version textuelle

La figure 2 compare les ratios coûts-avantages pour les scénarios inférieur, moyen et supérieur des exercices 2008-2009 à 2016-2017 au moyen d'un graphique linéaire. Les ratios coûts-avantages représentent les avantages générés par le PFPEC divisés par les coûts du PFPEC. Le scénario moyen tient compte d'un taux d'actualisation de 5 %, d'un taux d'accroissement intégral de 50 % et d'un taux d'accroissement partiel de 25 %. Le scénario supérieur tient compte d'un taux d'actualisation de 8 %, d'un taux d'accroissement intégral de 75 % et d'un taux d'accroissement partiel de 0 %. Le scénario inférieur tient compte d'un taux d'actualisation de 2,4 %, d'un taux d'accroissement intégral de 25 % et d'un taux d'accroissement partiel de 50 %.

La ligne supérieure (verte) dans la figure 2 représente une ligne tracée en suivant neuf différents points de ratio coûts-avantages pour le scénario supérieur.

  • 5,1 en 2008-2009;
  • 4,4 en 2009-2010;
  • 6,6 en 2010-2011;
  • 7,7 en 2011-2012;
  • 9,9 en 2012-2013;
  • 8,2 en 2013-2014;
  • 7,1 en 2014-2015;
  • 8,6 en 2015-2016;
  • 8,9 en 2016-2017.

La ligne médiane (rouge) dans la figure 2 représente une ligne tracée en suivant neuf différents points de ratio coûts-avantages pour le scénario moyen.

  • 3,6 en 2008-2009;
  • 3,2 en 2009-2010;
  • 4,8 en 2010-2011;
  • 5,5 en 2011-2012;
  • 7,5 en 2012-2013;
  • 6,0 en 2013-2014;
  • 5,0 en 2014-2015;
  • 6,1 en 2015-2016;
  • 6,3 en 2016-2017.

La ligne inférieure (bleue) dans la figure 2 représente une ligne tracée en suivant neuf différents points de ratio coûts-avantages pour le scénario inférieur.

  • 2,2 en 2008-2009;
  • 1,9 en 2009-2010;
  • 2,8 en 2010-2011;
  • 3,3 en 2011-2012;
  • 4,2 en 2012-2013;
  • 3,4 en 2013-2014;
  • 2,9 en 2014-2015;
  • 3,6 en 2015-2016;
  • 3,8 en 2016-2017.

Source : ISDE. Analyse coûts-avantages, 2018.

Benefit-Cost Ratio

Ratio coûts-avantages

Benefit-Cost Ratio — Low Scenario

Ratio coûts-avantages pour le scénario inférieur

Benefit-Cost Ratio — Medium Scenario

Ratio coûts-avantages pour le scénario moyen

Benefit-Cost Ratio — High Scenario

Ratio coûts-avantages pour le scénario supérieur

Recouvrement des coûts

La méthode utilisée afin de déterminer le niveau de recouvrement des coûts (en fonction de revenus et de dépenses réels et estimés) a été élaborée par le programme en collaboration avec des professeurs d'université et approuvée par le Bureau du vérificateur général. Pour la période de prêt de 2014-2015 à 2018-2019, on estime que le total des revenus (318,7 millions de dollars) divisé par le total des dépenses (319,2 millions de dollars) engendrerait un recouvrement des coûts de 99,8 % (voir le tableau 1).

Tableau 1 : Revenus, dépenses et recouvrement des coûts du PFPEC
Cohorte Prêts
(en millions de dollars)
Revenus et dépenses (en millions de dollars) Recouvrement des coûts (%) Coût net / prêts
Droits d'enr. Frais d'admin. Réclamations Coût net
2014‑2015 798,0 15,8 35,5 -55,8 -4,5 91,9 % -0,6 %
2015‑2016 876,1 17,2 36,7 -62,1 -8,2 86,8 % -0,9 %
2016‑2017 969,8 19,4 40,6 -65,4 -5,4 91,8 % -0,6 %
2017‑2018 1,200,0 23,0 50,1 -66,7 6,5 109,7 % 0,5 %
2018‑2019 1,300,0 25,7 54,7 -69,3 11,1 116,0 % 0,9 %
Total 5,143,8 101,1 217,6 -319,2 -0,5 99,8 % 0,0 %

Remarque : Les chiffres en bleu sont des estimations et sont attribués à l'année durant laquelle le prêt a été émis. Par exemple, les chiffres pour 2015-2016 comprennent les revenus et les dépenses seulement pour les prêts qui ont été émis en 2015-2016. Le pourcentage du recouvrement des coûts est basé sur les revenus (droits d'enregistrement et frais d'administration) divisés par les dépenses (réclamations).

Veuillez noter que comme la majorité des prêts récemment émis sont toujours actifs (ils n'ont donc pas encore fait défaut de paiement), le montant versé aux institutions financières pour les prêts en souffrance serait nettement sous-évalué si seulement les chiffres réels étaient rapportés. Par exemple, en utilisant des chiffres réels pour les prêts émis en 2017-2018, le PFPEC recouvrait 844,9 % des coûts en 2017-2018 (des revenus de 41,4 millions de dollars divisés par 4,9 millions de dollars de dépenses).

Les estimations de niveaux de recouvrement des coûts plus élevés que prévu sont attribuées à une économie canadienne plus forte (ce qui entraîne généralement des taux de défaut de paiement plus bas pour tous les types de produits de crédit) et à un changement du type de prêt octroyés par le PFPEC, des prêts pour l'équipement aux prêts pour des biens immobiliers, où des taux de défaut de paiement bien plus bas causent une forte baisse du nombre d'indemnisations versées (tel que noté dans la partie 3.2.4). L'analyse de données administratives du PFPEC confirme ce changement dans les prêts octroyés par le PFPEC. En 2013-2014, la valeur totale des prêts pour l'équipement était de 195,2 millions de dollars comparativement à 156,1 millions de dollars pour les biens immobiliers. En 2017-2018, les prêts pour les biens immobiliers (290,0 millions de dollars) avaient déjà dépassé de loin les prêts pour l'équipement (180,8 millions de dollars).

4.0 Conclusions et recommandations

4.1 Conclusions

Pertinence

Rendement

Efficacité

4.2 Recommandations

Les constatations de l'évaluation ont mené aux recommandations décrites ci-dessous.

Recommandation 1 : Élargir les paramètres du programme et réduire le fardeau administratif

ISDE doit envisager des modifications supplémentaires au programme pour mieux répondre aux besoins changeants des PME, comme l'augmentation du montant maximum du prêt pour les dépenses liées à l'équipement et aux améliorations locatives, l'introduction de marges de crédit d'exploitation, l'expansion des catégories de prêt (incluant les biens incorporels et le fonds de roulement) et le maintien des mesures visant à réduire le fardeau administratif pour les emprunteurs et les prêteurs.

Recommandation 2 : Augmenter le taux de connaissance du PFPEC

ISDE doit mettre l'accent sur l'accroissement de la sensibilisation au PFPEC et la connaissance de celui-ci auprès des emprunteurs et des prêteurs.

Recommandation 3 : Élargir la liste des prêteurs enregistrés du PFPEC

ISDE doit envisager d'élargir la liste des prêteurs enregistrés auprès du PFPEC afin d'améliorer l'accès au programme.

Annexe A

Tableau A1 : Résumé des prêts octroyés par le PFPEC entre 1999-2000 et 2017-2018
Exercice Nombre de prêts octroyés Valeur en dollars des prêts octroyés Valeur en dollars moyenne des prêts octroyés
1999‑2000 17 741  1 352 320 461 $ 76 226 $
2000‑2001 14 442  1 159 048 039 $ 80 255 $
2001‑2002 11 016  899 247 596 $ 81 631 $
2002‑2003 11 263  951 159 087 $ 84 450 $
2003‑2004 11 085  999 868 260 $ 90 200 $
2004‑2005 11 142  1 041 063 018 $ 93 436 $
2005‑2006 10 790  1 087 702 938 $ 100 807 $
2006‑2007 9 595  1 024 535 633 $ 106 778 $
2007‑2008 8 930  987 662 612 $ 110 601 $
2008‑2009 7 796  901 120 150 $ 115 588 $
2009‑2010 7 534  952 865 664 $ 126 475 $
2010‑2011 7 454  1 015 070 067 $ 136 178 $
2011‑2012 7 141  978 260 586 $ 136 992 $
2012‑2013 6 195  899 683 743 $ 145 227 $
2013‑2014 5 668  854 002 661 $ 150 671 $
2014‑2015 5 177  797 958 966 $ 154 135 $
2015‑2016 5 075  876 163 733 $ 172 643 $
2016‑2017 5 293  986 488 697 $ 186 376 $
2017‑2018 5 767  1 171 654 862 $ 203 165 $
Total 169 104 18 935 876 773 $ 111 978 $

Source : Base de données administrative du PFPEC

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