Archivé — Document hors-série No 8 : Mécanismes et pratiques d'évaluation des répercussions sociales et culturelles des sciences et de la technologie

par Liora Salter, professeur, Osgoode Hall Law School. En vertu d'un contrat passé avec Industrie Canada dans le cadre de l'examen des sciences et de la technologie, juillet 1995


Résumé

Le présent document, qui s'inscrit dans le cadre de l'examen des sciences et de la technologie entrepris par Industrie Canada, traite des mécanismes et des pratiques d'évaluation des répercussions sociales et culturelles de la technologie. On y examine la gamme et la pertinence des mécanismes et des pratiques employés au Canada pour évaluer les questions sociales et culturelles, actuelles et émergentes, soulevées par la science et les nouvelles technologies. Il débouche sur la conclusion que, nonobstant les ressources considérables consacrées aux sciences et à la technologie et à leurs répercussions sociales et culturels-es, tout n'est pas parfait dans ce domaine. Le document renferme une analyse des initiatives qui pourraient s'avérer nécessaires en vue de changer la situation.

Beaucoup de travaux ont été publiés sur les problèmes abordés dans le présent document. Ces travaux traitent d'évaluation, des diverses méthodes à l'aide desquelles les évaluations sont réalisées, des sciences et de la technologie, de la politique scientifique et technologique, ainsi que des répercussions sociales et culturelles des sciences et de la technologie. Afin de rendre justice à cette documentation et pour faciliter l'analyse, le document est structuré en trois parties. Dans la première partie, nous employons quatre exemples de notions orthodoxes au sujet des sciences et de la technologie ou des questions connexes comme moyen de parvenir rapidement à une synthèse concise de la documentation. Dans la deuxième partie, nous nous appuyons sur cette synthèse pour traiter directement des mécanismes et des pratiques d'évaluation des répercussions sociales et culturelles des sciences et de la technologie. L'accent est mis sur trois sphères de la politique scientifique. Chacune de ces sphères est analysée de manière à permettre la formulation de recommandations.

Enfin, le rapport se termine par deux appendices qui renferment des études de cas produites spécialement pour la présente étude. L'une traite de certains aspects de la biotechnologie et, en particulier, de son utilisation en agriculture. Elle met l'accent sur les répercussions sociales et culturelles des sciences et de la technologie, notamment la façon dont ces aspects ont été traités dans divers contextes. La deuxième étude de cas vise moins des questions particulières et davantage l'éventail des mécanismes et des pratiques employés au Canada pour traiter des risques en matière d'environnement, de sécurité et de santé reliés aux sciences et à la technologie, ainsi qu'à leurs applications.

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Définition des principaux termes

Il importe de définir certains termes clés.

  • Sciences et technologie : deux domaines d'activité différents mais connexes qui sont considérés comme une seule et même entité aux fins de la présente étude. L'accent est mis sur les sciences naturelles et techniques, mais la définition de « sciences » englobe les sciences sociales et l'économique. Dans le présent document, aucune distinction n'est faite entre les sciences fondamentales, les sciences appliquées et les travaux scientifiques visant un but précis.
  • Science commanditée : ensemble des travaux scientifiques et technologiques, y compris les sciences fondamentales et la recherche appliquée, servant expressément à des fins de politique publique et de réglementation.
  • Politique scientifique : ensemble des politiques établies par le gouvernement en vue de promouvoir et d'évaluer les sciences et la technologie sous l'angle de leurs contributions au bien-être général de la société ou des problèmes qu'elles soulèvent à cet égard. Dans ce contexte, la politique scientifique traite toujours, explicitement ou implicitement, des répercussions sociales et culturelles des sciences et de la technologie, quels que soient les autres objectifs poursuivis en parallèle.
  • Répercussions sociales et culturelles des sciences et de la technologie : elles englobent non seulement les sous-produits sociaux des applications des sciences et de la technologie, par exemple celles auxquelles on s'intéresse dans les évaluations technologiques ou environnementales, mais aussi les rôles joués par les sciences et la technologie pour favoriser ou entraver le bien-être économique et social des Canadiens.
  • Social et culturel : ces termes sont interprétés de manière à inclure
    l'environnement naturel mais ils ne se limitent pas aux questions d'environnement, de santé ou de sécurité et englobent les changements dans la structure sociale, les profils de compétences et la vie professionnelle de tous les Canadiens.
  • Évaluation : ce terme signifie les nombreuses méthodes différentes d'évaluation des sciences et de la technologie et les nombreux écrits traitant de l'utilité et des limites des diverses méthodologies, y compris l'évaluation du risque, l'évaluation technologique, l'analyse avantages-coûts et la prévision économique.
  • Mécanismes et pratiques : signifie les initiatives entreprises par ou en collaboration avec le gouvernement en vue de faciliter l'évaluation des sciences et de la technologie. Cela comprend, mais sans s'y restreindre, les enquêtes publiques et les commissions royales, les groupes d'étude, les comités spéciaux et les comités consultatifs, les audiences portant sur la réglementation, les audiences officielles consacrées à l'évaluation d'importantes initiatives économiques, sociales, réglementaires ou environnementales, ainsi que les organismes gouvernementaux qui ont expressément pour mandat de faire des évaluations en sciences et en technologie de façon régulière ou occasionnelle.
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Aperçu de l'analyse

Il est très facile d'avoir des attentes erronées à l'égard des sciences et de la technologie et des mécanismes et des pratiques servant à en faire l'évaluation. De plus, sans une vue d'ensemble, sans une surveillance constante de l'environnement et de son évolution et sans une évaluation rigoureuse des initiatives, il est fort probable que les avantages attribués aux sciences et à la technologie et à leur évaluation ne se concrétiseront pas. Compte tenu du niveau élevé de dépendance à l'égard des sciences et de la technologie qui est caractéristique d'une économie industrielle avancée comme celle du Canada, cela engendrera un problème sérieux.

En mettant l'accent sur les mécanismes et les pratiques, on semble vouloir indiquer qu'une solution administrative attend, toute prête, d'être mise en oeuvre pour répondre aux besoins de la politique scientifique. Qu'il s'agisse de l'évaluation des risques ou de la promotion de la culture scientifique, il est trop facile de s'en remettre à des modèles qui, même s'ils sont de plus en plus complexes, n'en demeurent pas moins confondus par des problèmes aussi épineux que ceux soulève la fusion des sciences et des politiques publiques.

Lorsque la responsabilité à l'égard de la recherche est confiée à des organismes non gouvernementaux dont les rapports de recherche sont considérés comme des instruments de démarchage, lorsque les programmes de recherche au sein même du gouvernement font l'objet de compressions budgétaires et lorsque la consultation remplace la recherche comme unique moyen d'évaluer les répercussions sociales et culturelles des sciences et de la technologie, l'évaluation elle-même est sérieusement compromise. Peu importe les avantages qu'il y a, pour d'autres raisons, à céder la responsabilité de la recherche et quelle que soit l'importance de la consultation comme outil de recherche intrinsèque, il subsistera toujours un besoin impératif d'effectuer des recherches fondées sur les valeurs scientifiques qui fourniront les données de référence requises pour donner une vue d'ensemble et évaluer les répercussions des sciences et de la technologie.

Il y a lieu d'insister sur le fait que l'élaboration de la politique scientifique est un processus itératif, comme pour l'élaboration de toute autre forme de politiques. La multiplicité des comités, des mécanismes et des pratiques d'évaluation, des modalités d'examen, etc. est peut-être la preuve d'un gaspillage mais, souvent, elle traduit les besoins imposés par les situations politiques et juridiques dans lesquelles se trouvent les décideurs et les nombreux besoins et demandes conflictuels de leurs diverses clientèles. Coûteuse et parfois inefficiente voire improductive, la gamme des mécanismes et pratiques d'évaluation des répercussions sociales et culturelles des sciences et de la technologie demeurera vraisemblablement en place.

Cela dit, il est souvent nécessaire d'obtenir des conseils précis, en temps opportun, sur des aspects scientifiques ou techniques complexes, et des « synthèses » qui font le point sur les progrès des sciences et de la technologie au Canada par rapport aux besoins qui se posent et aux impératifs de la nouvelle économie et du bien-être général des Canadiens.

Les travaux publiés récemment ont principalement mis l'accent sur le volet politique de l'équation, de nombreux groupes et analystes étant préoccupés par la possibilité que l'on néglige les répercussions des sciences et de la technologie — sur le plan des politiques — et les questions liées aux valeurs sociales, et que l'on en vienne à penser que les sciences et la technologie suffiront à répondre aux besoins des Canadiens. Cette préoccupation est légitime et elle s'est traduite par l'attention croissante accordée au processus d'évaluation des conséquences sociales et culturelles 'des sciences et de la technologie. Mais même ces nouveaux mécanismes ont leurs limites. Ils peuvent facilement devenir des instruments de controverse publique au sujet de questions symboliques' ou, encore, révéler les pires aspects de la procédure litigieuse : accent mis sur la procédure au détriment des questions de fond, manque de représentation adéquate et menaces pesant sur le débat démocratique.

Quelle que soit la légitimité de la préoccupation à l'égard des politiques, il est tout aussi justifié de s'interroger sur la qualité et la quantité des recherches scientifiques et techniques mises au service de la politique publique. Comme il ressort des études sur les travaux scientifiques commandites, les projets d'évaluation donnent souvent lieu à des travaux scientifiques qui ne respectent pas les normes rigoureuses de la science et qui amènent les scientifiques (entre autres) à porter des jugements qui n'ont qui un lien accessoire avec leur discipline — le genre de jugement requis aux fins de la politique publique.

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Vers des recommandations

Au cours des deux dernières décennies, un large éventail de mécanismes et de pratiques d'évaluation des sciences et de la technologie a été mis en place. Les ministères emploient couramment de nos jours des méthodologies d'évaluation de plus en plus raffînées et les résultats obtenus sont prometteurs. Cela dit, la conjonction des sciences et de la politique publique pose des problèmes intrinsèques; des controverses éclatent souvent en dépit des meilleurs efforts de la part de tous les intéressés. En outre, les meilleures utilisations des méthodes d'évaluation sont tributaires d'un processus administratif hautement rationnel, mais le processus politique n'est jamais assez rationnel pour éviter que des conflits, des problèmes de compétence, des luttes de procédure et des questions politiques surgissent.

Nos recommandations portent principalement sur les façons d'assurer une meilleure coordination du processus d'évaluation actuel ou de l'améliorer pour qu'il permette de relever les déifis posés par les progrès des sciences et de la technologie. Elles visent des questions intéressant plus d'un organisme ou d'un ministère et qui ont une portée suffisamment vaste pour justifier un mécanisme d'examen indépendant.

Nous avons défini trois sphères dans lesquelles les mécanismes et les pratiques d'évaluation des conséquences sociales et culturelles se déroulent. Chacune engendre ses propres problèmes et appelle des recommandations qui lui sont propres.

Première sphère : Évaluation des sciences et de la technologie aux fins de la politique et de la réglementation

Pour traiter les problèmes soulevés par la convergence des impératifs de la science et de la politique publique et dans le but de promouvoir un débat plus informé sur les questions scientifiques complexes qui revêtent une urgence publique considérable, nous recommandons l'adoption d'une nouvelle pratique axée sur des groupes de réflexion scientifique dont la tâche serait (contrairement aux comités consultatifs, groupes d'étude, conseils consultatifs ou comités de spécialistes actuellement utilisés par les ministères) de faire des conunentaires sur « l'état d'une questiones » dans les travaux scientifiques publiés sur les aspects particuliers dont on envisage l'évaluation.

Ces groupes de réflexion scientifique n'auraient qu'une seule tâche, soit de faire des commentaires uniquement sur ce qui est connu, ce qui n'est pas connu, ce qui est incertain et ce qui est fortement contestable au sujet de ces questions, dans le but de faciliter la compilation de données de référence adéquates qui appuieront des évaluations informées. Leur contribution ne remplacerait pas les évaluations classiques ni ne déboucherait sur des recommandations, un travail qui revient davantage aux organes gouvernementaux eux-mêmes, aux comités de spécialistes et de consultation, aux mécanismes d'évaluation habituels ou, dans certains cas, à des enquêtes. Le recours à des groupes de réflexion scientifique accroîtrait l'efficacité et l'efficience des mécanismes d'établissement des priorités. L'utilisation de tels groupes permettrait de jeter les bases d'une information crédible et utile au débat, suscitant un degré plus élevé de confiance publique à l'égard des sciences et de la technologie que celui que l'on observe habituellement dans les controverses portant sur des questions scientifiques complexes. Le modèle des groupes de réflexion scientiifique s'appliquerait autant aux sciences naturelles et qu'aux sciences sociales.

Un mécanisme est requis pour l'établissement de ces groupes. Les spécialistes concernés doivent être identifiés, un calendrier doit être arrêté, des modalités de rapport doivent être précisées, etc. Dans le document, nous faisons valoir que les groupes de réflexion scientifique doivent être indépendants des ministères et être perçus comme tels. Nous traitons des avantages et des inconvénients du recours aux organismes existants au Canada, par exemple les associations disciplinaires ou les instituts de recherche. indépendants, ainsi que de la mise en place d'un nouveau cadre d'établissement et de surveillance de ces groupes de réflexion.

Deuxième sphère : Promotion des sciences et de la technologie

Pour ce qui est des initiatives visant à promouvoir les sciences et la technologie, nous faisons valoir que non seulement il n'existe pas de base d'évaluation adéquate de ces initiatives (parce que les évaluations effectuées à l'heure actuelle ne sont pas publiées ou n'ont pas un caractère public), mais une attention insuffisante est accordée à l'établissement de critères permettant d'en mesurer le succès. Des efforts doivent être déployés pour repérer et coordonner les évaluations existantes et en présenter un aperçu. La tâche à accomplir est ardue et les tentatives faites jusqu'à maintenant pour dégager une vue d'ensemble découlaient de mandats insuffisants et n'ont pas été couronnées de succès. Un effort bien défini, assorti de lignes de démarcation claires et conçu stratégiquement pour mettre principalement l'accent sur l'évaluation des initiatives de promotion des sciences et de la technologie (plutôt que sur l'évaluation des progrès scientifiques dans des domaines particuliers), pourrait se révéler plus fertile.

Troisième sphère : Évaluer le potentiel du Canada et sa place au sein de la nouvelle économie

En ce qui a trait à l'aperçu du contexte, c'est-à-dire l'évaluation de la position relative du Canada dans la nouvelle économie, il importe encore plus d'adopter une vision coordonnée. Certaines initiatives sont prometteuses, par exemple l'exigence relative à l'examen de la réglementation qui est intégrée au mandat du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC), l'apparition de conseils sectoriels de toute sorte et la création de nouveaux instituts de recherche indépendants dont le mandat se limite exclusivement à la tâche d'élaborer un aperçu du contexte. Dans les meilleures circonstances, une organisation assumerait la responsabilité de l'aperçu du contexte et ferait appel à d'autres institutions, programmes, mécanismes et initiatives pour appuyer son travail. Il y a plusieurs exemples de réussite à cet égard dans d'autres pays. Dans le contexte canadien actuel, il est toutefois improbable — mais non impossible — qu'un nouvel organisme doté d'un mandat aussi vaste soit créé. En l'absence d'un tel organisme, il importe d'utiliser de manière beaucoup plus stratégique les ressources et les initiatives qui sont déjà à notre portée ou qui pourraient facilement l'être.

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Conclusions

Nous devons faire deux dernières observations qui traduisent les préoccupations de l'auteur de la présente étude. La première a trait à l'importance de ne pas compromettre la contribution des sciences en cherchant à promouvoir une approche réfléchie en matière de politique publique, quelle que soit l'importance d'une telle approche.

En termes d'évaluation, les scientifiques ont une contribution d'importance capitale, mais limitée, à faire. Ils peuvent appliquer leurs connaissances spécialisées en vue de répondre à des questions sur ce que nous savons (avec un degré de confiance raisonnable), sur ce que nous ne savons pas, sur ce qui demeure incertain et sur ce qui est ouvert au débat dans toute discipline et sur n'importe quel sujet. C'est précisément le genre de renseignements dont ont besoin les décideurs. Mais, trop souvent, les scientifiques sont appelés à intervenir dans un autre débat, en l'occurrence celui entourant les répercussions des sciences et de la technologie sur certaines politiques en voie d'élaboration. Dans ce cas, les scientifiques présentent un point de vue éclairé, mais leurs connaissances ne sont pas forcément pertinentes au diverses questions examinées.

En outre, les scientifiques ne sont pas les seuls à pouvoir prétendre connaître les conséquences de leurs recherches, ou de la science en général. Parfois, ils sont mal préparés à présenter des observations utiles en raison de l'étroitesse et de la rigueur de leur propre travail et de leur champ de spécialisation. En d'autres termes, si l'évaluation scientifique a une contribution importante sur le plan de la politique publique, il est impératif que l'on ne surestime Pas ou que l'on comprenne mal la mesure dans laquelle les sciences peuvent s'appliquer aux questions de politiques. Dans l'un et l'autre cas, le prix à payer ne se mesure pas uniquement (ou nécessairement) en termes de mauvaise politique publique; il se traduit parfois par une mauvaise qualité scientifique.

En second lieu, même s'il n'y a pas de modèle unique pour aborder l'évaluation scientifique, notamment dans le cas des nouvelles technologies et de la nouvelle économie, il y a amplement place pour le changement. Il y a de nombreuses façons de parvenir à l'objectif d'évaluer les retombées sociales et culturelles des sciences et de la technologie et, de fait, nous disposons de nombreux exemples d'efforts fructueux à cet égard. Dans le contexte politique actuel, on peut affirmer, avec assez de certitude que toute mesure qui sera mise en place donnera lieu à des consultations et à des recherches et sera probablement élaboré en partie à l'extérieur des ministères gouvernementaux. Toute mesure éventuelle devrait peut-être aussi avoir une autonomie raisonnable non seulement par rapport au gouvernement, mais aussi des instituts de recherche sur les politiques qui sont associés, dans l'esprit du public (à juste titre ou non), à un point de vue particulier. Tout mesure éventuelle devrait contribuer à améliorer l'évaluation de la capacité du gouvernement et de ses nombreuses clientèles sans alourdir leur fardeau administratif ou envenimer la controverse publique. Les initiatives examinées dans le présent document offrent des voies prometteuses mais elles n'épuisent pas toutes les possibilités.

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