Archivé — Document de travail No 24 : Les politiques du gouvernement canadien à l'égard de l'investissement étranger direct au Canada

par Steven Globerman, Université Simon-Fraser et Université Western Washington, et Daniel Shapiro, Université Simon-Fraser, novembre 1998


Résumé

Il est rare que les gouvernements affichent une attitude neutre à l'égard de l'investissement étranger direct (IED) entrant dans leur pays. Pratiquement tous les gouvernements ont mis en place des obstacles plus ou moins formels et plus ou moins transparents à l'IED entrant. Simultanément, de nombreux gouvernements offrent des stimulants explicites et implicites aux sociétés multinationales étrangères pour qu'elles établissent des filiales dans leurs pays. De nombreux arguments théoriques ont été mis de l'avant à l'appui et à l'encontre des obstacles à l'IED entrant; cependant, les données empiriques sur les répercussions de ces obstacles — et sur leur retrait — sont étonnamment limitées et non concluantes en regard de l'abondante littérature publiée sur les déterminants de l'IED1.

La position adoptée par les gouvernements hôtes au cours des deux dernières décennies a généralement été d'assouplir les restrictions ou les barrières à l'IED entrant. Certains observateurs affirment que si la libéralisation des règles en matière d'investissement a été un thème populaire depuis les années 80, il n'y a eu en réalité que peu de changements dans l'accessibilité offerte à l'investissement étranger. La raison est double : 1) la libéralisation des règles officielles ne s'est pas nécessairement traduite par une plus grande transparence des régimes d'investissement et ce manque de transparence constitue une importante barrière à l'IED entrant; et 2) les obstacles non officiels à l'investissement sont aujourd'hui relativement plus importants que les obstacles officiels2.

Quant à savoir si la libéralisation des règles en matière d'investissement a eu un impact significatif sur l'IED entrant c'est là, en définitive, une question empirique; nous examinerons des données sur cet aspect pour certains secteurs industriels au Canada. Une question peut-être plus fondamentale dans l'optique de la politique gouvernementale est de savoir si les pays d'accueil devraient se montrer encore plus déterminés à éliminer les obstacles indirects et informels qui, selon certains observateurs, demeurent des éléments de dissuasion importants à l'égard de l'IED entrant. Incidemment, le ministre de l'Industrie du Canada a récemment proposé que l'on relance le débat en vue d'établir si les restrictions actuelles à l'IED entrant au Canada devraient être maintenues.

Manifestement, la position adoptée sur ce point dépend de l'importance qu'accordent à ces restrictions les investisseurs étrangers; ainsi, nous examinerons leur importance pour le Canada. Elle dépendra également des avantages nets que peut retirer le pays hôte en maintenant des restrictions sélectives à l'égard de l'IED entrant. Nous nous pencherons également sur cette question.

Dans le premier chapitre, intitulé « Une typologie des politiques gouvernementales à l'égard de l'IED », nous définissons et analysons l'éventail des politiques que les gouvernements peuvent mettre en place pour influer directement ou indirectement sur l'IED entrant, ainsi que le comportement des entreprises multinationales sur le marché d'accueil. Le principal message qui en ressort est que les gouvernements ont à leur disposition de nombreux moyens d'infléchir le comportement des multinationales et l'importance relative d'une politique particulière variera d'une situation à l'autre.

Dans le chapitre suivant, intitulé « Le contexte des politiques », nous définissons les critères de politique publique en fonction desquels il faudrait évaluer les effets des politiques gouvernementales au Canada à l'égard de l'IED entrant. La recherche de niveaux de revenu (réel) par habitant plus élevés est manifestement un objectif de première importance. À cet égard, les politiques visant à restreindre l'IED entrant ont deux effets possibles. Premièrement, elles peuvent réduire le volume d'IED, réduisant probablement du même coup les revenus réels dans le pays hôte, toute chose égale par ailleurs. Deuxièmement, elles peuvent accroître la « qualité » de l'IED entrant. Plus précisément, dans la mesure où les investisseurs étrangers s'attendent à toucher une rente économique sur leurs investissements dans le pays d'accueil, le gouvernement de ce pays pourrait « taxer » la rente en la redistribuant aux facteurs de production nationaux. Dans ce contexte, la taxation est implicite plutôt qu'explicite, adoptant la forme d'engagements que les investisseurs acceptent de prendre uniquement parce qu'ils sont tenus de le faire. Parmi les exemples que l'on peut citer à cet égard, il y a la substitution d'intrants nationaux plus coûteux aux importations qui pourraient être achetées à moindre coût dans d'autres pays, ou encore l'exécution d'un plus grand volume de recherche-développement (R-D) dans le pays d'accueil, plutôt que d'importer la technologie de la société mère. Les répercussions des politiques en matière d'IED sur le volume et la qualité de l'IED entrant sont l'un des thèmes de la présente étude.

Dans le chapitre suivant, intitulé « Les déterminants de l'IED entrant », nous passons en revue les déterminants de l'IED entrant en puisant dans la documentation publiée sur cet aspect dans les disciplines de l'économie et des affaires internationales. Notre examen sert de toile de fond à l'élaboration d'un modèle économique original de l'IED entrant, que nous décrivons dans notre analyse de la politique publique. Dans le chapitre intitulé « Aperçu de l'IED au Canada », nous faisons un large tour d'horizon des profils de l'IED entrant au Canada durant la période d'après-guerre en tirant quelques conclusions préliminaires au sujet de l'influence des politiques gouvernementales sur les flux d'IED entrant. Dans le chapitre intitulé « Les politiques canadiennes à l'égard de la propriété étrangère », nous analysons les principales initiatives adoptées au Canada en vue d'influer sur la quantité ou sur la qualité de l'IED entrant. Parmi celles-ci, il y a la Loi sur l'examen de l'investissement étranger (LEIE), la Loi sur Investissement Canada, l'Accord de libre-échange Canada-États-Unis (ALE), l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Plus précisément, nous décrivons les grandes caractéristiques de ces initiatives en ce qu'elles touchent l'IED entrant et nous examinons comment elles pourraient influer sur le niveau et la nature des flux d'IED entrant au Canada.

Dans le chapitre suivant, intitulé « Politiques sectorielles », nous décrivons les politiques canadiennes visant à restreinte l'IED entrant dans certains secteurs. Les secteurs concernés sont les services financiers, le pétrole et le gaz et les communications. Ce chapitre propose également une réflexion théorique sur les arguments invoqués en faveur et à l'encontre des restrictions sectorielles en matière de propriété étrangère, dans l'optique du bien-être économique. Dans le chapitre intitulé « Effets de la politique gouvernementale sur l'investissement étranger », nous analysons des modèles économétriques originaux de l'IED entrant (et sortant) pour le Canada. Deux ensembles de modèles sont présentés : le premier a trait aux flux d'IED dans l'ensemble de l'économie et dans le secteur manufacturier; l'autre a trait aux services financiers et au secteur de l'énergie. Le chapitre suivant, intitulé « L'investissement étranger dans le secteur du pétrole et du gaz », renferme une étude de cas sur la propriété étrangère et les effets des politiques en matière de propriété étrangère. Les deux chapitres qui suivent renferment des études de cas semblables sur les conséquences de la propriété étrangère et les répercussions des politiques axées sur la propriété étrangère dans les secteurs des services financiers et des communications.

Enfin, le dernier chapitre renferme un sommaire et un ensemble de recommandations au niveau des politiques. Notre principale conclusion est que les arguments fondés sur le bien-être économique en faveur des restrictions à l'IED entrant sont faibles, tant au niveau sectoriel que pour l'économie dans son ensemble. Plus précisément, l'IED entrant procure des avantages nets à l'économie d'accueil et il est difficile (pour des raisons tant conceptuelles que pratiques) pour les gouvernements des pays bénéficiaires de retirer des avantages plus importants de l'investissement direct entrant par des mesures de tamisage, l'imposition d'engagements ou d'autres mesures. La conséquence la plus importante est qu'il y aura vraisemblablement une baisse de l'IED entrant; cependant, il est facile d'exagérer les effets des mesures d'intervention directes de l'État sur les flux d'IED. Le climat général d'investissement semble être une source d'influence sensiblement plus importante sur le profil de l'IED entrant parce qu'il reflète les répercussions de nombreuses politiques gouvernementales qui ne visent pas directement l'IED.

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