Rapport sur l'examen de la politique nationale sur les pylônes d'antenne

Section D — Six questions liées à l'orientation de la politique

Question 6. Existe-t-il des preuves qui démontrent que l'emplacement des pylônes d'antenne a des répercussions sur la valeur des propriétés?

La Question 6, qui porte sur l'incidence des pylônes d'antenne sur la valeur des propriétés, ne fait pas partie des questions posées initialement par l'honorable Allan Rock dans le cadre de l'examen de la politique nationale sur les pylônes d'antenne. Elle a été ajoutée par M. David A. Townsend, président du Comité consultatif et auteur du présent rapport, pour que les consultations menées pour l'examen permettent de recueillir des renseignements utiles à ce sujet. La Question a été posée de façon à ne pas influencer les répondants. On ne présupposait pas de l'existence de tels renseignements ou que les preuves recueillies viendraient appuyer le fait que la valeur des propriétés tend à augmenter ou à diminuer en raison de l'implantation d'un pylône. Les opinions et preuves présentées par ceux qui ont pris part à l'examen de la politique corroboraient les trois possibilités : non, il n'existe pas de preuve de l'incidence des pylônes sur la valeur des propriétés, oui, les preuves permettent d'établir que la valeur des propriétés augmente, et oui, selon les preuves, la valeur des propriétés diminue.

Dans la présente section du rapport final, nous commencerons par discuter des opinions de ceux qui ont participé à l'examen de la politique, puis nous examinerons les preuves présentées par les répondants et recueillies au moyen d'autres recherches. La section se conclura par une recommandation sur la manière de traiter les préoccupations et les preuves relatives à l'incidence néfaste des pylônes (le cas échéant) dans le contexte des consultations locales sur le choix de l'emplacement de certains bâtis.

A. Opinions et preuves présentées par ceux qui ont participé à l'examen

L'éventualité que les bâtis aient une incidence néfaste sur la valeur des propriétés et sur la santé constituaient la principale préoccupation des membres du public et des groupes communautaires qui ont pris part au forum de discussion en ligne (lancé dans le cadre de l'examen de la politique)^{Footnote 319}. Dans leur présentation officielle écrite, certaines des municipalités ont indiqué que ces deux préoccupations dominaient les relations qu'elles entretenaient avec le public lorsque l'implantation d'antennes devenait problématique^{Footnote 320}. L'un des participants du forum, qui a indiqué faire partie du public en général, a affirmé que si l'on peut prouver l'incidence néfaste de l'implantation d'un pylône, le promoteur devrait offrir des paiements compensatoires aux propriétaires résidant près de l'installation.

Selon la vaste majorité des présentations officielles écrites déposées au nom de membres de l'industrie de la radio, aucune preuve crédible ne permet d'établir que les installations radio ont une incidence néfaste sur la valeur des propriétés. Certains des membres de l'industrie affirment qu'ils ont effectué une surveillance active pendant une période considérable afin de trouver des preuves en ce sens^{Footnote 321}. Certains membres de l'industrie ont fait savoir dans leur présentation officielle écrite qu'il était injuste de montrer les pylônes du doigt alors que d'autres infrastructures urbaines pouvaient avoir une incidence sur la valeur des propriétés^{Footnote 322}. Dans sa soumission, Rogers Communications soutient que l'on se sert souvent de la baisse de la valeur des propriétés comme stratagème lors de négociations^{Footnote 323}.

Dans le forum de discussion et dans leurs soumissions formelles, les utilisateurs de radioamateur ont souligné le fait qu'aucune étude fiable ne prouve que les pylônes de radioamateur ont une incidence néfaste sur la valeur de la propriété de leurs voisins^{Footnote 324}. Nombre d'entre eux ont affirmé qu'il était discriminatoire d'empêcher l'installation d'un pylône servant à des fins de radioamateur pour de tels motifs lorsque les voisins ont un bateau et une remorque de voyage sur leur propriété^{Footnote 325}. Dans les pièces jointes à sa présentation officielle écrite, RAC a fait référence à diverses évaluations de propriétés sur lesquelles elle s'est fondée pour prouver que l'érection d'installations d'antennes n'a pas d'effet sur la valeur des propriétés. L'association a entre autres fait référence à une décision où la cour supérieure de l'Ontario a refusé une injonction interlocutoire aux voisins d'un radioamateur qui voulaient empêcher ce dernier d'installer un pylône sur sa propriété^{Footnote 326}. L'un des motifs avancés par ces voisins était l'incidence néfaste du pylône sur la valeur de leurs propriétés. Ils ont présenté comme preuve la déclaration sous serment d'un agent immobilier qui appuyait leurs affirmations. Pour sa défense, le radioamateur a soumis une déclaration d'un évaluateur foncier agréé, qui affirmait pour sa part que la valeur des propriétés attenantes ne serait pas influencée. Le juge a conclu que la preuve de l'évaluateur était convaincante et crédible, et a rejeté la demande d'injonction. RAC a également joint des citations tirées de deux études réalisées aux États-Unis, où l'on a conclu que les installations d'antennes n'avaient aucune incidence sur la valeur des propriétés^{Footnote 327}. L'une de ces études visait à déterminer l'incidence des pylônes au moyen d'évaluations de la valeur des propriétés, alors que l'autre portait sur les transactions (ventes de maisons) relatives à des propriétés situées à proximité d'un pylône d'antenne commerciale.

B. Discussion sur les opinions et les preuves

Lorsque l'on aborde la Question de l'incidence néfaste des pylônes sur la valeur des propriétés, on constate clairement que les citoyens se fient chacun à leur propre impression intuitive de nuisance^{Footnote 328}. Selon eux, si une structure semble imposante et inesthétique, ou nuit à la vue panoramique, elle doit avoir une incidence néfaste sur la valeur des propriétés locales. Les responsables de la planification de l'utilisation du sol croient qu'il est possible de réduire cette impression intuitive de nuisance, dans la mesure où l'on recourt à des techniques de camouflage, de masquage et d'aménagement pour rendre les antennes plus discrètes et l'on choisit l'emplacement de l'installation avec autant de doigté que possible dans les circonstances. Ils considèrent également que le fait de consulter la collectivité et de permettre à cette dernière de participer de façon significative au choix de l'emplacement peut permettre de réduire cette impression de nuisance.

Bien entendu, les préoccupations au sujet des effets négatifs des pylônes sur la santé influent sur celles qui ont trait à leur incidence néfaste sur la valeur des propriétés locales. Que les citoyens soient ou non réellement préoccupés par la santé de leurs parents et de leurs amis, ils s'inquiètent du fait que la valeur marchande de leur propriété pourrait subir les contrecoups de l'impression générale du public, qui craint que les pylônes n'aient un effet négatif sur la santé. Ainsi, plus le public est inquiet, plus la valeur de la propriété diminue et les acheteurs (moins nombreux) intéressés à acheter la propriété concernée s'attendront à payer un prix moindre. De façon générale, il s'agit là d'une forme d'effet de stigmatisation^{Footnote 329}. Les inquiétudes ou les craintes du public (particulièrement au sujet des effets sur la santé, comme le cancer) peuvent avoir une incidence négative sur la valeur des propriétés, même si ces craintes se révèlent sans fondement. Toutefois, selon M. Jaconetty (1996), « les craintes qu'entretient le public peuvent avoir une incidence, et en auront effectivement une, sur les transactions seulement dans la mesure où les intervenants du marché partagent ces craintes^{Footnote 330} [traduction]. Un nombre important de recherches ont été effectuées sur les effets de stigmatisation associés aux lignes de transmissions d'électricité, les terrains contaminés et les incinérateurs, et sur l'incidence de ces éléments sur la valeur des propriétés^{Footnote 331}.

Les preuves comprises dans les pièces jointes soumises par l'association des RAC se sont révélées utiles; on fait cependant remarquer respectueusement qu'elles sont peu probantes. Par exemple, le juge qui a instruit le dossier Page et. al contre Mangaroo a simplement comparé les preuves présentées par le requérant et le défendeur; l'examen de la preuve effectué lors d'une demande d'injonction interlocutoire n'était donc pas suffisamment approfondi pour que l'on puisse considérer le jugement comme un aval significatif de la preuve soumise par l'évaluateur agréé. En outre, l'étude visant à examiner et à comparer les évaluations foncières de terrains résidentiels situés à proximité d'un radioamateur vivant à New York^{Footnote 332} n'était pas convaincante, puisque aucun voisin ne s'est adressé au bureau d'évaluation pour faire part de ses inquiétudes au sujet des installations d'antennes de ce radioamateur. Personne ne s'est élevé contre la présence d'antennes.

C. Pylônes d'antenne et valeur des propriétés

Dans la mesure du possible, les évaluations de la valeur de propriétés résidentielles se fondent sur la valeur marchande du terrain concerné. Cette pratique vise à faire en sorte que les évaluations soient le plus uniformes possible et que les propriétés ne soient pas évaluées au-delà de leur valeur^{Footnote 333}. Généralement, on a recours à cinq méthodes pour déterminer la valeur marchande d'une terre :

On prend également en compte des facteurs comme l'hésitation des acheteurs éventuels à acquérir des terrains ayant déjà été contaminés, mais que l'on a assaini grâce à des mesures correctives^{Footnote 335}.

Au Canada, on a répertorié deux cas où la valeur de propriétés résidentielles a diminué en raison de la proximité immédiate de pylônes d'antenne commerciale. À Red Deer, en Alberta, on a observé une diminution de 3 p. 100 de la valeur de huit propriétés résidentielles faisant directement dos à l'emplacement d'un pylône d'antenne à micro-ondes. On a justifié cette diminution par l'incidence du pylône sur l'aspect esthétique des terrains environnants^{Footnote 336}.

En 2001, BC Assessment a revu à la baisse la valeur de seize propriétés résidentielles de Colwood, en Colombie-Britannique; cette diminution de 7,2 p. 100 en moyenne (environ 9 500 dollars chacune) découle de l'incidence visuelle d'un pylône d'antenne de radiodiffusion récemment modifié^{Footnote 337}.

D. Preuve de l'incidence des pylônes d'antenne sur les transactions de vente de maison

La preuve la plus fiable de la valeur d'une terre est sa valeur marchande déterminée en fonction du prix qu'un acheteur sérieux est prêt à payer à un vendeur consentant dans un marché libre. On a mené récemment en Nouvelle-Zélande une étude fondée sur les données de transactions immobilières réelles afin d'essayer d'établir si la présence de stations de base de téléphonie cellulaire avait une incidence négative sur les prix du marché. M^me Sandy Bond, du département de la propriété de l'Université d'Auckland, en collaboration avec ses collègues Karen Beamish (2004)^{Footnote 338} et Ko-Kang Wang (2004)^{Footnote 339}, a réalisé deux études parallèles au sujet des effets de l'implantation de pylônes d'antenne cellulaire sur la valeur des propriétés locales. L'activité principale de la recherche consistait à mener des études de cas dans quatre banlieues de Christchurch, en Nouvelle-Zélande, où une station de base de téléphonie cellulaire avait été implantée. On a recueilli des données sur l'impression qu'avaient les gens de l'incidence de cette station de base sur la valeur de leur propriété et, plus important encore, on a combiné ces données aux véritables fluctuations des prix des maisons avec le temps. Les changements ont été déterminés selon une approche hédoniste d'évaluation des prix des maisons^{Footnote 340}. L'hypothèse sous-tendant cette recherche était la suivante :

Les données du sondage indiquent que les résidents vivant près d'un pylône de téléphonie cellulaire d'inquiètent beaucoup de l'effet de ce pylône sur la valeur de leur propriété : un tiers des répondants croient qu'il pourrait provoquer une baisse de 1 à 9 p. 100 du prix ou du loyer qu'ils seraient disposés à payer, et près du quart (24 p. 100) ont indiqué qu'ils croyaient qu'il provoquerait une baisse de 10 à 19 p. 100 du prix ou du loyer. Les conclusions de l'étude de marché sur les véritables prix des maisons confirment les résultats du sondage d'opinion. Dans les deux banlieues étudiées où des pylônes avaient été érigés en 2000, la construction de ces pylônes avait provoqué une diminution de 20,7 à 21 p. 100 du prix des maisons. Fait intéressant, dans les deux banlieues où les pylônes ont été érigés en 1994, on a observé une incidence minimale ou même une augmentation de 12 p. 100 du prix en raison de la présence de pylônes. Cette différence peut s'expliquer par l'accroissement considérable de la couverture médiatique et de la controverse publique entourant les pylônes les plus récents visés par l'étude. En outre, deux causes juridiques médiatisées mettant en cause des pylônes ont été entendues après 1994, alors que les deux pylônes plus anciens étaient déjà en place^{Footnote 341}.

Finalement, le questionnaire du sondage permettait aux répondants de faire part de leurs préoccupations persistantes au sujet des stations de base de téléphonie cellulaire et de leur emplacement. En se fondant sur ces commentaires, les chercheurs ont tiré la conclusion suivante:

Même si elle a été publiée trop tard pour être prise en compte lors de l'analyse des données, une étude empirique commandée récemment par Telus Mobilité à la société R. W. Hugues & Associates au sujet d'un pylône situé à London, en Ontario^{Footnote 343}, apporte d'autres preuves que la valeur des propriétés n'est pas influencée par la proximité de pylônes de télécommunications, cette fois dans un contexte canadien. Les auteurs indiquent que « L'analyse des données quantitatives indique que la proximité du pylône de communications n'a aucun effet mesurable sur le prix ou la valeur des résidences situées près de ce pylône »^{Footnote 344}. Ils indiquent de plus que « L'analyse des données qualitatives indique qu'un pourcentage élevé des répondants résidant dans la zone visée n'ont pas l'impression que le pylône de communication voisin a une influence néfaste sur leur qualité de vie, ou sur le prix ou la valeur de leur maison »^{Footnote 345} [traduction].

Recommandations au sujet des antennes et de la valeur des propriétés

Au cours des audiences publiques et d'autres interactions entre les représentants du public, les promoteurs d'antennes et les responsables locaux de l'utilisation du sol, il est probable que ceux qui auront à vivre dans le voisinage immédiat des installations d'antenne envisagées soulèveront des questions au sujet de l'incidence que pourrait avoir le projet sur la valeur de leur propriété. Ces citoyens devraient pouvoir exprimer leurs inquiétudes à ce sujet : il faudra toutefois expliquer que l'objectif premier des consultations effectuées auprès du public ou des responsables de l'utilisation du sol est de se pencher sur l'incidence visuelle des projets d'antenne sur leur environnement immédiat. Il faudrait examiner les effets négatifs en discutant de la perte éventuelle de commodités particulières ou d'importantes caractéristiques visuelles dans la zone concernée.

Recommandation 34 : Que les répercussions (positives ou négatives) qu'un projet d'installations d'antenne pourraient avoir sur la valeur foncière de parcelles de terre particulières ne fassent pas l'objet de consultations relatives à l'implantation d'antennes.

Généralement, les responsables de l'utilisation du sol n'ont pas à tenir compte d'un tel impact lors du choix de l'emplacement d'infrastructures urbaines et rurales auxquelles pourraient s'opposer les membres du public. Presque toutes les décisions de planification auront une incidence positive et négative sur la valeur du sol situées dans le voisinage immédiat.

La présente recommandation cadre avec la manière dont les dispositions des politiques de télécommunications et de planification du pays de Galles traitent des cas d'allégations de perte de valeur foncière. Les responsables de la planification et du développement s'intéressent à l'incidence possible d'un pylône seulement si l'on peut prouver qu'il aura un effet négatif sur l'ensemble de la localité. Suit une citation tirée de la politique même :

Même si l'incidence réelle ou perçue sur la valeur des propriétés individuelles n'est pas au cœur des consultations publiques et locales au Canada, les inquiétudes des résidents au sujet de la valeur de leur propriété devraient importer aux promoteurs d'antennes et aux municipalités, et ce, pour deux raisons. Cette information pourrait aider à la sélection et à la planification de sites, et permettre aux deux parties de mieux comprendre l'une des principales sources d'opposition éventuelle de la part des propriétaires voisins. De plus, comme nous l'avons indiqué précédemment, dans la mesure où la perte de valeur réelle ou perçue est liée à l'impression intuitive de nuisance du public, on pourrait réduire cette perte en recourant à des techniques de camouflage, de masquage et d'aménagement visant à rendre l'antenne moins importune et en s'assurant que le choix de l'emplacement se fait avec autant de doigté que possible selon les circonstances. On soutient en outre que lorsque la collectivité est consultée et peut participer réellement au choix de l'emplacement, il est possible d'atténuer l'impression de nuisance qu'entretient le public quant à certains projets d'antenne.

Pour que l'implantation d'un pylône d'antenne ait un effet de stigmatisation sur la valeur réelle des terrains situés dans le voisinage immédiat, il faut probablement que les préoccupations du public quant à l'exposition humaine aux champs des radiofréquences soient vives et généralisées. Ces deux adjectifs ne peuvent s'appliquer à la perception actuelle du public canadien à ce sujet; la situation pourrait cependant évoluer. On soutient que l'un des motifs qu'auraient les promoteurs d'importantes installations d'antennes d'élaborer des stratégies efficaces de communications des risques au public serait de réduire le plus possible les effets de stigmatisation de leurs installations. Dans la section du présent rapport où nous répondons à la Question  2 (Quels renseignements seraient les plus utiles aux membres du public concernés...), nous avons recommandé qu'Industrie Canada et les promoteurs d'antenne élaborent des stratégies de communications afin de répondre aux préoccupations du public quant à l'exposition humaine aux champs de radiofréquences. Il est à espérer que la thèse de la stratégie de communication est plus convaincante lorsque l'on envisage les avantages indirects qui pourraient en découler.