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Les municipalités canadiennes et la réglementation des antennes radio et des bâtis d'antennes

IV. La réglementation en matière d'antennes radio et de bâtis d'antennes aux États-Unis

Le partage constitutionnel des compétences dans les matières concernant la radiocommunication

Conformément aux pouvoirs qui lui sont expressément délégués par le Congrès américain dans la Communications Act of 1934,Note 118 la Federal Communications Commission (F.C.C.) administre et autorise l'utilisation du spectre des fréquences radioélectriques. Cette loi habilite la F.C.C. à réglementer l'utilisation des fréquences radioélectriques, des largeurs de bandes, de la puissance des signaux, de la direction de ces derniers ainsi que des sources et des niveaux de brouillage nuisible, au moyen de divers programmes et de diverses règles d'autorisation et de contrôle. À titre de mesures accessoires à ces programmes et à ces règles, la F.C.C. réglemente également certains aspects relatifs à l'emplacement, à la hauteur, à la sécurité et à l'apparence des antennes radio et de leurs bâtis.

Les administrations locales ou municipales des États-Unis sont investies du droit d'adopter des règlements de nature diverse grâce à une délégation expresse de pouvoirs énoncée dans la constitution de l'État où se trouve la ville ou le comté. En vertu de ces dispositions, les municipalités sont autorisées à adopter et à faire respecter des règlements locaux concernant la police, l'hygiène et d'autres domaines dont l'application se limite à leur territoire géographique, à condition qu'ils n'entrent pas en conflit avec les lois générales de l'État.

Les pouvoirs de policeNote 119 délégués aux gouvernements locaux donnent à ces derniers le droit d'adopter et de faire appliquer des règles relatives à la santé, à la sécurité et à l'esthétique en rapport avec les constructions. Il existe aux États-Unis un principe constitutionnel reconnu depuis les années 20 selon lequel les pouvoirs de police des administrations locales comprennent le droit de réglementer de nombreux aspects du choix de l'emplacement, de l'installation, de l'érection et du fonctionnement des antennes radio et de leurs bâtis, ce qui laisse la porte grande ouverte aux controverses d'objectifs et de règles entre le gouvernement fédéral et les milliers d'administrations locales que compte le pays. Comme on peut le deviner, les principes, les règles constitutionnelles et autres prescriptions ont évolué en vue de résoudre ces conflits et de préciser les compétences de réglementation.

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Règles et principes constitutionnels

Au palier fédéral, les pouvoirs du F.C.C. se limitent à ceux qui sont expressément énoncés dans la Communications Act of 1934 et dans les autres actes législatifs adoptés par le Congrès.Note 120 La F.C.C. ne détient aucun pouvoir autonome.

Du point de vue constitutionnel, l'existence même d'une règle ou d'un règlement fédéral n'exclut pas en soi la capacité d'une administration locale d'adopter des lois dans le même domaine. Le droit constitutionnel permet un haut niveau de réglementation commune aux États-Unis. La loi fédérale est la loi suprême lorsqu'elle fait clairement état, de façon explicite ou implicite, d'une intention d'occuper la totalité d'un champ ou un aspect précis de la réglementation.Note 121 Cette intention claire peut être exprimée dans la loi habilitante elle-même, ou encore, la F.C.C. peut déclarer explicitement que conformément à telle ou telle disposition habilitante, elle a priorité sur les règlements locaux concernant tel ou tel sujet. Le premier (liberté d'expression), le cinquième (égalité de protection) et le quatorzième (liberté individuelle au cours de la procédure) amendements de la Constitution américaine limitent l'action de la F.C.C. et des administrations locales.Note 122

En ce qui a trait aux antennes radio et à leurs bâtis, il est légalement accepté que la F.C.C. n'occupe pas complètement ce champ de la réglementation et n'a généralement pas invoqué son droit de priorité. Il est donc possible d'adopter par un processus légitime des règles et des règlements locaux qui n'entrent pas en conflit de façon déraisonnable avec les règles et les objectifs fédéraux existants et qui concernent l'emplacement, la hauteur, l'esthétique et la sécurité des antennes et de leurs bâtis. Voici comment se présentent les règlements qui ont découlé de ces principes.

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La réalité de la réglementation

La réalité actuelle en ce qui concerne les auteurs et les objets de la réglementation relative aux antennes aux États-Unis résulte de l'application des principes constitutionnels mentionnés plus haut, d'un certain nombre de décisions judiciaires et, dans une certaine mesure, d'un modèle historique et évolutif de réglementation qui a été accepté par tous les intéressés comme une utilisation raisonnable et légitime du pouvoir fédéral et municipal.

  1. Les compétences du gouvernement fédéral
    1. Brouillage

      Les décisions judiciaires rendues au fil des ansNote 123 ont établi que la gestion du brouillage que causent et que subissent les appareils radio ressortissent exclusivement au gouvernement fédéral. Les règlements locaux obligeant les opérateurs radio à cesser leurs activités ou à payer des amendes pour brouillage sont sans effet.

    2. Emplacement des antennes et des bâtis d'antennes

      La Federal Communications Commission ne choisit pas les emplacements des antennes radio, sauf pour les siennes. Elle délivre ou refuse un permis de construction ou une licence. Le permis constitue une autorisation fédérale d'installer une antenne d'une certaine hauteur maximale en un endroit particulier.Note 124

      La disposition habilitant la F.C.C. à octroyer ou à refuser un permis à son gré est rédigée en termes extrêmement vagues.Note 125 Cette disposition donne à la Commission le droit de choisir ou d'interdire un emplacement dans l'intérêt public en général. Par conséquent, elle peut élaborer et appliquer des règles et des politiques qui débordent du cadre de la gestion du spectre.

      Selon la politique actuelle, les permis de construction sont refusés (entre autres) dans les cas suivants :

      1. Il est pratiquement ou légalement impossible de coordonner le signal radio avec les autres utilisateurs du spectre radioélectrique;
      2. Les répercussions de la construction sur l'environnement iraient à l'encontre de l'intérêt public (voir plus loin);
      3. Le choix de l'emplacement de l'antenne ou du bâti viole un règlement de zonage de la municipalité ou de l'État, ou viole d'autres lois;
      4. L'antenne ou le bâti constituerait un danger pour la navigation aérienne (voir plus loin).

      On ne peut pas dire avec certitude si le troisième motif de refus se fonde sur une disposition constitutionnelle ou sur un respect traditionnel de la planification locale. Il est certain que pour toute demande particulière, la F.C.C. pourrait passer outre les règlements locaux interdisant ou restreignant l'utilisation d'un emplacement pour une tour de radiocommunication, mais elle a manifestement refusé de le faire.Note 126

      Dans le cas des entreprises de radiodiffusion, le processus actuel d'autorisation comporte des procédures d'avis public et de 'demande de refus' qui garantissent que les opposants à une demande ou que la municipalité intéressée signaleront tout conflit avec les règlements de zonage s'il y a lieu.Note 127

    3. Hauteur de l'antenne et du bâti d'antenne

      La F.C.C. ne réglemente pas la hauteur des antennes et des bâtis, sauf dans deux cas. Premièrement, la Commission s'assurera que l'antenne est suffisamment haute pour que le signal couvre la zone de diffusion prévue.Note 128 Deuxièmement, comme nous l'avons déjà vu, les demandes qui représentent un danger pour la navigation aérienne devront être modifiées ou seront refusées.

    4. Co-implantation des antennes

      Selon une politique générale ayant cours au niveau fédéral, le partage des emplacements ou des bâtis d'antennes constitue un objectif souhaitable. D'ailleurs, la F.C.C. peut refuser un permis de construction si un projet menace la navigation aérienne et si le requérant dispose d'un accès raisonnable à un parc d'antennes dans le voisinage.Note 129 Il semble être établi que la Commission n'ordonne pas le partage des pylônes ou des emplacements, et ne peut probablement pas le faire en vertu de la loi actuelle.

    5. Retombées environnementales

      La Federal Communications Commission est responsable d'un processus de justification et d'évaluation en plusieurs étapes comportant des exigences d'informations et d'études onéreuses, tant pour le requérant que pour la Commission elle-même.Note 130 Le processus est si onéreux que depuis treize ans, dans tous les cas où une des huit conditions préalables au processus prévues au règlement a été remplie, le requérant a retiré sa demande ou l'a modifiée de façon à éviter l'évaluation environnementale à deux exceptions près.Note 131 Les huit conditions à éviter absolument sont les suivantes : l'antenne sera érigée dans une zone sauvage désignée; elle sera placée dans une réserve faunique désignée; elle avilira des lieux ou des bâtiments historiques inscrits, ou devant l'être, dans le registre national des lieux historiques; elle sera située dans une plaine inondable; elle nécessitera un aménagement du site qui changera considérablement les caractéristiques superficielles du sol (assèchement ou remplissage de terres inondables); elle se trouvera dans une zone résidentielle et comportera un fort éclairage; elle exposera des travailleurs ou le public à un niveau d'émission de fréquences radioélectriques excédant la norme ANSI C95.1-1982.Note 132 Par ailleurs, outre les points énumérés ci-dessus, la F.C.C. peut elle-même décider que le projet comporte un risque de retombées environnementales majeures et qu'il requiert donc une évaluation.

    6. Réglementation en matière de sécurité

      La F.C.C. ne régit directement les aspects de sécurité de l'installation ou du fonctionnement des antennes que dans deux cas. Premièrement, dans son processus d'évaluation des retombées environnementales (présenté plus haut), la Commission n'approuvera pas un projet si le niveau d'énergie électromagnétique auquel les travailleurs ou le grand public seraient exposés excède la norme ANSI C.95.1-1985 en vigueur. (La Commission est présentement en train de reconsidérer son champ d'intervention dans ce domaine.Note 133)

      Deuxièmement, en vertu de la partie 17 des règlements de la F.C.C.,Note 134 et conformément aux pouvoirs conférés dans la Federal Aviation Act, la F.C.C. vérifie si l'emplacement et la hauteur des nouvelles installations, ainsi que les risques de brouillage qu'elles présentent, sont susceptibles de représenter un danger pour la navigation aérienne. L'évaluation du risque d'obstruction à la circulation aérienne est confiée à la Federal Aviation Authority (F.A.A.), mais c'est la F.C.C. qui prend la décision finale quant à la délivrance du permis de construction.Note 135 La F.A.A. réglemente l'identification et l'éclairage des obstacles afin d'assurer la visibilité diurne et nocturne des pylônes d'antenne.

      La Federal Communications Commission ne s'occupe pas de la conformité de construction (du point de vue ingénierie) des bâtis d'antennes ni des méthodes de construction comme telles.

    7. Considérations esthétiques

      La F.C.C. ne s'occupe pas directement de l'apparence d'une structure ou des qualités esthétiques de l'emplacement. Le processus d'évaluation des retombées environnementales de la Commission comporte toutefois une évaluation des conséquences de la proposition sur le paysage dans quelques rares circonstances.

    8. Invalidation expresse de la réglementation locale en matière d'antennes

      À deux reprises, récemment, la F.C.C. a expressément invalidé, dans une mesure restreinte, des règlements locaux concernant les antennes radio et leurs bâtis. Dans le premier cas, Memorandum Opinion and Order in PRB-1,Note 136 elle invalide tous les règlements locaux qui empêchent absolument ou entravent considérablement les radiocommunications d'amateurs. Les amateurs des États-Unis, par l'intermédiaire de l'American Radio Relay League, ont demandé la protection des autorités fédérales contre les restrictions excessives concernant la hauteur, les droits d'exploitation déraisonnables et les procédures de dérogation de zonage complexes et coûteuses. Le droit de priorité de la F.C.C. a été exercé dans une décision judiciaire,Note 137 et la municipalité qui a tenté de passer outre à cette priorité a dû verser des sommes importantes.

      Le second énoncé de priorité concernait une réglementation locale relative à des antennes paraboliques de réception de télévision que des citoyens voulaient installer sur leurs propriétés.Note 138 Selon cette déclaration, un règlement qui limite ou interdit de façon déraisonnable la réception de signaux est sans effet si les antennes paraboliques sont triées de façon discriminatoire. Par conséquent, les municipalités ne peuvent pas édicter des règles sur l'emplacement, la hauteur, le diamètre ou la forme qui auraient pour effet pratique d'interdire ou de limiter le choix des emplacements de ces antennes et la réception de signaux.

  2. Les compétences des administrations municipales

    Aux États-Unis, les processus d'autorisation employés par les municipalités pour réglementer les systèmes d'antennes diffèrent peu de ceux qu'elles mettent en oeuvre pour régir les caractéristiques relatives à la santé, à la sécurité et à l'esthétique des bâtiments et des autres constructions se trouvant sur leur territoire. Quiconque veut construire ou ériger une antenne doit demander un permis de construction, et le bâti sera assujetti aux règlements en vigueur. Si l'antenne ne fait pas l'objet d'une permission expresse pour le territoire convoité, on peut faire une demande de dérogation, ce qui peut impliquer le paiement de droits de demande, l'émission d'un avis public et la tenue d'audiences publiques.

    Peu de municipalités réglementent actuellement les antennes d'une façon exhaustive, mais il existe des règlements qui semblent constitutionnellement valides au sujet de l'emplacement, de la sécurité et de l'esthétique, comme nous le verrons dans les pages qui suivent.

    1. Emplacement des antennes et des bâtis d'antennes

      Les règlements municipaux peuvent régir, et régissent effectivement, le choix d'emplacement des antennes et des pylônes sur le territoire de la municipalité.

      1. Interdiction temporaire d'installation - Les administrations locales semblent légalement habilitées à imposer une interdiction temporaire d'installation d'une antenne pour autant qu'elles prennent cette mesure pour des raisons de santé ou de sécurité.Note 139 Les interdictions permanentes ou à longue échéance sont probablement inconstitutionnelles ou restreignent probablement trop la concurrence pour résister à une contestation en vertu de la loi antitrust.
      2. Zonage - Les administrations locales peuvent viser les antennes et les bâtis d'antennes dans leur zonage. Autrement dit, elles ont le droit d'interdire les antennes commerciales dans les secteurs résidentiels. En outre, elles peuvent créer des parcs d'antennes et réserver des terrains exclusivement à cet usage. Dans les deux cas, la municipalité doit étudier les demandes de dérogation si un requérant veut s'installer dans un secteur où les antennes sont normalement interdites, mais si l'administration locale refuse la dérogation, et si l'antenne peut être installée ailleurs, l'administration peut maintenir l'interdiction. Comme nous l'avons déjà vu, la F.C.C. peut invalider un règlement de zonage pour tout requérant individuel, mais une mesure de ce genre doit être prise en raison d'un intérêt national si fort et si pressantNote 140 que la F.C.C. n'y a jamais, ou presque jamais recours.
      3. Co-implantation des antennes - Quelques règlements sont allés jusqu'à imposer l'installation des antennes dans un parc aménagé à cet effet ou ont obligé des requérants à installer leurs nouvelles antennes sur des bâtis existants. D'autres requérants qui projetaient de construire une nouvelle tour se sont vus contraints d'en construire une qui dépasse leurs propres besoins (de sorte qu'elle puisse recevoir les antennes de futurs requérants). Il semble que ce genre de règlement sera valide tant qu'on octroiera la permission d'y déroger lorsque des problèmes techniques ne permettent pas raisonnablement la co-implantation.
      4. Règlements prioritaires - L'installation proprement dite de l'antenne ou du bâti d'antenne relève entièrement de l'administration municipale tant que les fonctions de radiocommunication de la station ne sont pas entravées ou empêchées de façon déraisonnable. Le cas échéant, des règlements prioritaires permettent généralement l'adoption d'une solution de rechange pour des cas particuliers.Note 141
    2. Hauteur de l'antenne et du bâti d'antenne

      Aux États-Unis, les administrations locales peuvent régir la hauteur des antennes radio tant qu'elles ne restreignent pas la hauteur au-delà des autorisations expresses de la F.C.C. Comme nous l'avons vu, la F.C.C. autorise la hauteur minimale nécessaire au fonctionnement convenable du service radio. Si la réglementation fédérale ne précise expressément aucune hauteur (comme dans le cas des antennes paraboliques et des installations d'amateurs), les restrictions locales ne doivent pas gêner la capacité fonctionnelle de la station.Note 142

    3. Réglementation en matière de sécurité

      La réglementation locale concernant la sécurité des antennes radio et de leurs bâtis est volumineuse. Elle couvre principalement les secteurs suivants :

      1. Limites d'exposition aux ondes radioélectriques - La question de l'exposition des citoyens et des travailleurs à l'énergie électromagnétique peut tout aussi bien être régie par le gouvernement fédéral que par les gouvernements des États et les administrations locales. Si ces dernières ne peuvent autoriser des expositions à des niveaux frappés d'interdiction par la F.C.C., elles peuvent cependant fixer, et fixent effectivement, des limites plus sévères que celles du gouvernement fédéral.Note 143
      2. Conformité du bâti - La construction de nouveaux pylônes ou de nouveaux bâtis d'antennes radio ressort presque exclusivement aux gouvernements d'États et aux administrations locales. Le calcul des structures, les matériaux de construction et les normes d'ingénierie relèvent de l'administration locale.Note 144 Lorsqu'une charge supplémentaire doit être ajoutée à une construction existante, qu'il s'agisse d'un pylône de communications ou d'un bâtiment, c'est encore l'administration locale qui jouit des pleins pouvoirs.
      3. Sécurité à la construction - Les administrations municipales sont conjointement responsables avec les gouvernements d'États de la sécurité du chantier, des connexions électriquesNote 145 et des inspections nécessaires pour veiller au respect de toutes les exigences de construction et de toutes les règles de sécurité du travail.
      4. Sécurité de l'emplacement - Outre les exigences établies par le gouvernement fédéral pour éviter l'exposition des travailleurs ou du public à certains niveaux de radiation radioélectrique, les administrations locales requièrent souvent la pose de clôtures, de panneaux, de systèmes d'alarme et de dispositifs empêchant l'escalade du pylône.
      5. Superficie du terrain - Lors de la construction de grandes antennes, les administrations locales fixent souvent les dimensions minimales du terrain de façon à éviter que la glace ou certains débris pouvant tomber du pylône n'endommagent les constructions avoisinantes. Les exigences relatives à la superficie du terrain ne doivent pas servir à exclure certaines antennes des secteurs résidentiels (dans le cas des antennes d'amateurs et de télévision).
    4. Considérations esthétiques

      La municipalité peut exiger l'adoption des mesures suivantes pour autant qu'elles ne nuisent pas à la radiocommunication et ne demandent pas des efforts ou des dépenses déraisonnables.

      1. Calcul du bâti - L'administration locale peut non seulement édicter les normes techniques et de calcul de bâtis, mais elle peut également choisir un type de bâti de préférence à un autre pour des raisons esthétiques.Note 146 Elle peut également imposer certains matériaux de construction pour les mêmes raisons.
      2. Couleur de l'antenne ou du bâti - Les administrations locales peuvent exiger que les bâtis de certaines antennes soient d'une couleur qui les intègre mieux au paysage.Note 147 Évidemment, les exigences de peinture et d'identification ne doivent pas entrer en conflit avec les exigences d'identification de la F.A.A. La municipalité peut également interdire certaines peintures utilisées pour transmettre un message.Note 148
      3. Masquage ou aménagement paysager- Les règlements locaux exigent souvent le masquage ou l'adaptation au paysage de certaines installations d'antennes situées très près d'un quartier résidentiel. On masque souvent les antennes paraboliques par une clôture, une haie, une berme de terre ou l'aménagement de la ligne faîtière. Encore une fois, ces exigences doivent être raisonnables et ne pas gêner le fonctionnement de l'appareil. Il n'est pas inusité de masquer les installations d'antennes de radiodiffusion en plantant des conifères près du socle. En outre, l'autorisation d'utilisation du sol peut comprendre une condition exigeant que l'emplacement de l'antenne soit entretenu de façon régulière.
      4. Exigences relatives à l'emplacement - Une des exigences les plus courantes relativement aux petites antennes en particulier dans les secteurs résidentiels, veut que l'antenne soit installée par rapport aux autres constructions du terrain de façon à être le moins visible possible à partir de la rue. De nombreux règlements concernant les antennes paraboliques de réception de télévision obligent l'installation de ces antennes dans la cour arrière ou prescrit l'installation par rapport à la ligne faîtière de l'arrière de la construction principale. Les antennes d'amateurs sont fréquemment reléguées dans les cours arrière pour la même raison. Dans les deux cas, une solution de rechange doit être prévue advenant le cas où les obstructions de l'endroit entravent la communication de façon importante.
    5. Autres règlements

      Outre les aspects et les objectifs déjà énumérés, les administrations municipales peuvent également réglementer la construction des espaces de stationnement et des routes d'accès. Dans certains cas, la municipalité peut obliger un détenteur de licence radio de se pourvoir d'une garantie d'assurance considérable pour prévoir le cas où l'antenne, ou une partie de l'antenne, tomberait et endommagerait les constructions avoisinantes.

Conclusion

Il est aisé de voir que conformément à l'aptitude à adopter et à appliquer des règlements relatifs à la santé, à la sécurité et à l'esthétique des bâtiments et des constructions se trouvant sur leur territoire, les administrations locales des États-Unis réglementent de nombreux aspects de l'installation et du fonctionnement des antennes et de leurs bâtis. Si cet état de fait peut retarder quelque peu l'installation des antennes et, à l'occasion, faire gonfler considérablement les coûts, le pouvoir du gouvernement fédéral relativement à la gestion du spectre des fréquences radioélectriques n'est pas entravé ni dérangé d'une façon déraisonnable. Grâce à ces règlements locaux, on arrive à réduire au minimum les aspects nuisibles ou indésirables des antennes dans la mesure du possible, tout en favorisant le développement des radiocommunications dans l'intérêt public.

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V. Indications concernant les règlements municipaux

Les informations sur le droit constitutionnel fournies dans la présente étude confirment que le principe juridique général énoncé par le ministère de la Justice du Canada il y a plus de dix ans constitue la règle absolue au Canada aujourd'hui. Selon ce principe, les gouvernements provinciaux et, partant, les administrations municipales, n'ont pas l'aptitude légale à adopter des règles effectives ayant trait directement aux radiocommunications, mais un règlement bien conçu et n'ayant trait qu'accessoirement aux radiocommunications peut coexister avec les lois fédérales, à condition qu'il n'interdise ni ne restreigne indûment la prestation de services radio ou le fonctionnement de stations radio détenant une licence fédérale.

Après une étude de la législation fédérale concernant les radiocommunications, de la politique élaborée au gouvernement fédéral conformément à ces dispositions législatives, d'un grand nombre de problèmes historiques, pratiques et techniques en cause et des pouvoirs constitutionnels du gouvernement fédéral en matière de radiocommunications, on peut dégager au sujet de la loi actuelle les principes généraux suivants :

(Absence de compétence)

  1. Les municipalités ne disposent d'aucune compétence légale pour administrer l'utilisation du spectre radioélectrique. Par conséquent, les gouvernements provinciaux ne peuvent déléguer aucun pouvoir concernant la gestion de quelque aspect que ce soit de la nature ou des sources de brouillage radio que peut subir une municipalité. Dans la mesure où ils comprennent des règles relatives au brouillage, les règlements sont sans effet.
  2. Malgré les questions de sécurité locale en cause, les règlements municipaux ne peuvent pas légalement établir des limites concernant la nature ou la durée de l'exposition des travailleurs ou des citoyens à l'énergie radioélectrique. Les lois provinciales en matière de santé et de sécurité au travail doivent donc céder la place à l'autorité fédérale.
  3. Les règlements locaux, qu'il s'agisse des interdictions relatives à l'aménagement foncier (zonage) ou de règlements précis traitant des antennes radio ou des pylônes, sont sans effet dans la mesure où ils proposent ou interdisent le choix d'un emplacement pour une antenne faisant l'objet ou non d'une licence. Les règlements ne peuvent pas non plus obliger la co-implantation d'une antenne, soit co-implantée dans un parc ou autrement.
  4. Les règlements municipaux ne peuvent pas régir expressément le type ou la hauteur d'un système d'antenne ou d'un bâti, que ce soit pour des raisons esthétiques ou autres.Note 149
  5. Les administrations locales, que ce soit par le moyen de codes du bâtiment provinciaux ou municipaux ou par tout autre moyen actuellement existant, ne disposent d'aucune compétence légale concernant l'intégrité de construction et la conformité d'une antenne et de son bâti.

(Compétences effectives)

  1. Les administrations locales ont pleins pouvoirs sur les terrains qui font l'objet de titres de propriétés au nom de la corporation municipale. Les pouvoirs concernant la santé, la sécurité ou l'apparence des antennes radio se trouvant sur ces terrains seraient légalement considérés comme des pouvoirs particuliers sur le bien-fonds s'ils sont prévus dans des baux sous seing privé. Les municipalités peuvent désigner ces terrains comme des parcs d'antennes, refuser d'émettre des permis de construction pour toutes autres constructions relevant légalement de leurs compétences et contrôler l'accès à l'emplacement par des baux de ce type. Les conditions de ces baux pourraient prévoir une protection contre le brouillage des services municipaux situés au même endroit et comprendre n'importe quel autre aspect de la réglementation des antennes interdit aux municipalités et énoncé aux points (1) à (5) ci-dessus. La municipalité ne pourrait pas adopter un règlement privé qui lui permettrait, ou qui permettrait à ses locataires, d'enfreindre la politique de gestion du spectre fédéral ou la réglementation fédérale relative à l'obstruction de la navigation aérienne. Les administrations locales ne pourraient pas adopter des règlements de quelque nature que ce soit qui auraient pour effet de forcer les stations radio à s'installer dans le secteur désigné plutôt que sur un terrain privé.
  2. Lorsqu'une antenne ou un bâti d'antenne doit être fixé à une construction soumise à l'aménagement foncier municipal, il faut obtenir un permis de construction locale avant d'entreprendre la construction. Dans la mesure où ces conditions sont raisonnables et nécessaires, la municipalité peut établir des exigences relativement à la charge, à la tension, aux connexions électriques et à la mise à la terre (pour la foudre seulement) pour la construction existante. Ces exigences ne doivent pas être utilisées pour empêcher ou décourager le choix d'un terrain en particulier.
  3. Si un bâti d'antenne ne sert pas uniquement à élever et à fixer une antenne radio, ou si on prévoit mettre en place à côté de l'antenne des constructions destinées à des fins auxiliaires à celles de la station radio, la municipalité a le droit de faire valoir ses règlements de zonage et d'imposer ses conditions pour la délivrance d'un permis de construction en ce qui concerne la santé, la sécurité et l'aspect des constructions, dans la mesure où elle laisse intacte la capacité fonctionnelle du système radio. En termes simples, lorsque des constructions sont incorporées ou ajoutées à une antenne et à son bâti ou installées près de ces derniers, et lorsque ces constructions constituent une partie naturelle et nécessaire de l'installation d'antenne (ex. : studios de production, restaurants et terrasses avec vue panoramique, bureaux, entrepôts, etc.), ces constructions sont assujetties à la réglementation locale malgré la présence de la station radio. Si ces constructions vont à l'encontre de la planification municipale en vigueur, la municipalité peut refuser son autorisation.
  4. Sous réserve des règlements fédéraux pouvant être adoptés à l'avenir, les questions de sécurité comme les interconnexions électriques et la mise à la terre (foudre), le matériel contre les incendies (p.ex. refroidisseurs), les permis de grues et la santé et la sécurité sur le chantier (hormis l'exposition aux fréquences radioélectriques) peuvent être régies par l'autorité provinciale et par les codes du bâtiment en vigueur aux niveaux provincial et local. Après la construction, l'administration locale peut imposer la mise en place d'installations de sécurité (p. ex. clôtures, systèmes d'alarme [s'il n'y a pas de surveillance] et dispositifs empêchant l'escalade), tant que ces exigences sont raisonnables eu égard au coût des installations. Si l'antenne est assez proche des propriétés voisines pour pouvoir causer des dommages à ces dernières advenant la chute de débris, de glace ou de l'antenne même, l'administration locale peut exiger de l'intéressé qu'il se pourvoie d'une assurance-responsabilité civile en proportion d'une évaluation réaliste des risques.
  5. Lorsque l'installation d'une antenne (et d'un bâti) est prévue à l'intérieur ou sur les limites d'un secteur qui présente un intérêt local important et pressant quant au cachet de l'endroit (p. ex. secteur résidentiel, patrimoine ou aire de loisirs aménagée), l'administration locale peut exiger un aménagement raisonnable du site, ainsi que la peinture ou le masquage de l'antenne et du bâti. Elle peut poser ces exigences dans la mesure où ces dernières ne nuisent pas à la capacité fonctionnelle de l'appareil radio et n'entraînent pas des coûts déraisonnables eu égard au prix des installations. Ainsi, l'orientation d'une antenne peut être imposée afin de réduire au minimum les désagréments visuels, les antennes et les bâtis peuvent être peints en harmonie avec le paysage et on peut recourir au masquage naturel ou artificiel pour dissimuler les installations dans une perspective donnée. De plus, les règlements locaux peuvent régir la publicité à laquelle se prêtent les antennes paraboliques, les autres antennes et les bâtis d'antennes. Évidemment, les prescriptions de la municipalité relatives à l'esthétique ne doivent pas entrer en conflit avec l'identification ni l'éclairage des obstacles aériens imposés par les autorités fédérales.
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VI. Conclusion

Dans la présente étude, nous avons tenté de circonscrire les problèmes techniques, pratiques, juridiques et de politique associés à la mise en place, et, dans une certaine mesure, au fonctionnement des antennes radio pour les municipalités canadiennes. La section qui précède présente un essai de définition de la portée de l'autorité constitutionnelle dont jouissent présentement les municipalités pour répondre à ces problèmes. Cet essai de définition est compliqué par le fait qu'il n'existe aucune jurisprudence allant au-delà des problèmes élémentaires de compétence en matière d'appareils radio et concernant la mise en place des stations radio. En outre, la jurisprudence n'intéresse pour la plupart que les entreprises de radiodiffusion. En conséquence, ces indications sont le produit d'une mise en commun des facteurs techniques, politiques et pratiques qui semblent pertinents compte tenu des tendances et des principes constitutionnels généraux et de la jurisprudence établie.

Nous croyons que ces indications révèlent véritablement et, si elles sont appliquées, sauront protéger les intérêts légitimes du gouvernement fédéral et des administrations municipales au Canada, à quelques réserves près. Les pouvoirs constitutionnels actuels des municipalités ne permettent pas à ces dernières d'interdire le choix d'un emplacement pour un émetteur et une antenne radio. Ils ne permettent pas non plus aux administrations locales d'exiger des ajustements quant à la hauteur, aux dimensions ou à l'intégrité fonctionnelle des antennes ou des bâtis choisis en vue d'une installation en particulier. De tels pouvoirs ne manqueraient pas d'empiéter sur la compétence exclusive du gouvernement fédéral en matière de radiocommunication.

Cette absence de compétence municipale n'est pas sans importance, car il est arrivé récemment au Canada, même si le nombre de cas de ce genre demeure réduit,Note 150 que les requérants d'une autorisation radio choisissent un emplacement, un bâti ou un système d'antenne ne convenant absolument pas à la nature du secteur d'installation. Ainsi, on a érigé des antennes et des pylônes à côté de résidences, on a approuvé des projets d'installation de systèmes élaborés d'antenne proposant l'utilisation de sols agricoles d'importance nationale, économique et patrimoniale, et on a installé des antennes paraboliques de réception de télévision au faîte des toits de maisons résidentielles.

Selon le droit constitutionnel canadien, les autorités municipales et provinciales ne peuvent s'opposer à ces choix d'emplacement, et selon les règles d'interprétation législative, le gouvernement fédéral ne peut refuser l'autorisation d'installations radio en vertu de la Loi sur la radio ni de la Loi sur l'aéronautique (à moins d'un problème réel de gestion du spectre ou de navigation aérienne). Par conséquent, en cas de problème sérieux d'aménagement foncier, il n'existe aucun mécanisme d'étude. Pourtant, en vertu de la compétence constitutionnelle de la législature fédérale en matière de radiocommunications, les règlements de ce genre ressortissent exclusivement au gouvernement fédéral, même si la Loi sur la radio ne lui permet pas de le faire légalement dans l'état actuel des choses.

Considérant la rareté des sérieuses controverses qui ont surgi dans le passé au sujet de l'aménagement foncier, le gouvernement fédéral pourrait décider d'informer les municipalités de la portée réelle de leur compétence constitutionnelle et s'arrêter là. Cette action n'est pas recommandable car tout porte à croire que les municipalités canadiennes et leurs résidants deviennent de plus en plus sensibles à ces questions d'aménagement foncier et que la fréquence et l'importance des objections locales vont croissant.

Si le gouvernement fédéral décide de s'attaquer aux questions d'aménagement foncier et de radiocommunication, il doit préciser sa politique et se poser les questions suivantes : quelles seront les politiques sur l'environnement et sur l'aménagement foncier devant trouver application? De telles politiques seront-elles élaborées dans une perspective nationale ou décentralisée? Lorsque les objectifs des radiocommunications et ceux de l'aménagement foncier entreront en conflit, lesquels prévaudront? Le centre de décision afférent à ces questions devra-t-il se situer au palier local, provincial ou fédéral? Dans la dernière éventualité, l'autorité doit-elle être confiée au ministère des Communications, au C.R.T.C.,Note 151 à Environnement Canada ou à un nouveau tribunal des antennes?

Il est évident que le choix de la meilleure ligne de conduite n'est pas une tâche facile. Nous espérons que la présente étude contribuera de façon positive à la solution d'un problème d'aménagement de territoire de plus en plus pressant.

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