Décisions concernant les révisions à la politique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada et autres questions connexes

Mars 2011
Gestion du spectre et télécommunications

Table des matières

1. But

Le présent document a pour but de communiquer les décisions prises par Industrie Canada au terme de la consultation publique lancée en avril 2009 dans l'avis DGRB-001-09 dans la Gazette du Canada, intitulé Consultation sur les révisions à la politique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada, et de présenter le contexte qui a motivé les décisions reflétées dans la troisième édition de la Politique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada.

2. Contexte

La deuxième édition de la Politique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada (la politique cadre sur la vente aux enchères de 2001) a été publiée en octobre 2001. Depuis, Industrie Canada a acquis une expérience et des connaissances précieuses sur la manière de mener les mises aux enchères du spectre et s'est toujours tenu à l'avant-garde des progrès effectués en matière de théorie des enchères et des meilleures pratiques au niveau international.

En 2007, Industrie Canada a élaboré une version renouvelée du Cadre de la politique canadienne du spectre (CPCS ). Adoptant une seule orientation, ce document proposait plusieurs lignes directrices habilitantes claires visant à garantir une gestion efficace du spectre, capable de desservir les intérêts sociaux et économiques de tous les Canadiens et Canadiennes face aux défis posés par un environnement technique en rapide évolution. En particulier, le CPCS renouvelé reconnaît l'importance du recours aux forces du marché, d'une réduction du fardeau administratif et d'une réglementation la moins envahissante, compte tenu du besoin soutenu de gérer les ressources spectrales, lorsque cela s'avère nécessaire.

Comme on l'a mentionné plus haut, Industrie Canada a publié l'avis DGRB-001-09 dans la Gazette du Canada en avril 2009. Bien que les observations sur tous les aspects de la politique cadre sur la vente aux enchères aient été acceptées, le Ministère a sollicité l'apport du public sur trois questions en particulier :

  • l'emploi d'autres types d'enchères que les enchères ascendantes à rondes multiples simultanées (EARMS);
  • l'utilisation des enchères comme moyen de délivrance des licences de services par satellite;
  • le renouvellement des licences de spectre de longue durée.

Industrie Canada a également saisi l'occasion de solliciter des observations sur deux questions liées aux licences de spectre de longue durée :

  • la condition de licence relative à la recherche et développement (R-D);
  • les niveaux de zones de service pour la délivrance de licences de spectre en régime concurrentiel.

La position d'Industrie Canada sur la condition de licence en matière de R-D fera l'objet d'une décision distincte qui sera rendue publique très prochainement.

Au total, Industrie Canada a reçu des observations et/ou des réponses aux observations de la part de 16 parties :

  • - Barrett Xplore Inc. et Barrett Broadband Networks Inc.
  • - Bell Mobilité Inc. (Bell Mobilité)
  • - Bragg Communications Inc. (Bragg)
  • - Canadian Independent Telephone Company Joint Task Force, pour le compte de l'Association des compagnies de téléphone du Québec, de la Canadian Alliance of Publicly-Owned Telecommunications Systems et de l'Ontario Telecommunications Association (ITC Task Force)
  • - Forum de l'industrie spatiale et satellitaire canadienne (FISSC)
  • - Association canadienne des télécommunications sans fil (ACTS)
  • - Ciel Satellite Limited Partnership (Ciel)
  • - MTS Allstream Inc. (MTS Allstream)
  • - Quebecor Media Inc. et Vidéotron Ltée
  • - Rogers Communications inc. (Rogers)
  • - Saskatchewan Telecommunications (SaskTel)
  • - Satellite Industry Association (SIA)
  • - SkyTerra (Canada) Inc. (SkyTerra Canada)
  • - Télésat Canada (Télésat)
  • - TELUS Communications Company (TELUS)
  • - TerreStar Networks (Canada) Inc. (TerreStar Canada)

3. Discussion et décisions

3.1 Types de ventes aux enchères et attributs

Les enchères constituent un moyen efficace, fondé sur le marché, de délivrer des licences de spectre aux parties qui y attachent la plus grande valeur, dans un processus juste et transparent. Jusqu'à aujourd'hui, les EARMS ont constitué la formule la plus fréquemment utilisée au Canada pour autoriser l'utilisation de fréquences disponibles par l'entremise d'enchères. Bien que la politique cadre sur la vente aux enchères de 2001 spécifiait qu'Industrie Canada avait sélectionné les EARMS comme formule générale, elle indiquait également qu'Industrie Canada avait l'intention de continuer à examiner de nouvelles formules d'enchères et de les adopter le cas échéant. Depuis que la consultation a été entreprise, en avril 2009, Industrie Canada a organisé deux enchères à offres scellées, l'une pour des services air-sol dans les bandes 849-851 MHz et 894-896 MHz et l'autre pour les licences de spectre résiduelles dans les bandes de 2300 MHz et de 3500 MHz. La formule des enchères évolue constamment et connaît des progrès dont d'autres pays tirent avantage. Industrie Canada continue de suivre les perfectionnements tant théoriques que pratiques apportés à la formule d'enchères et prévoit qu'il y aura des situations où il sera avantageux d'employer d'autres types de mise aux enchères, y compris, sans toutefois s'y limiter, les enchères à offres scellées, les enchères au cadran et les enchères combinatoires.

La consultation a offert une occasion de recevoir et d'examiner les observations des intervenants sur les divers formats possibles de vente aux enchères du spectre, ainsi que les circonstances dans lesquelles un format ou un attribut particulier pourrait s'appliquer ou non.

À cet égard, le Ministère a reçu des observations de Bell Mobilité, de l'ITC Task Force, de MTS Allstream, de Rogers, de SaskTel et de TELUS. À l'exception de Rogers, les répondants ont généralement appuyé le maintien des enchères selon la formule EARMS, sauf si une formule différente s'avère plus appropriée dans des situations spécifiques. Par exemple, l'ITC Task Force et MTS Allstream estimaient que les enchères à offres scellées au premier prix convenaient parfaitement aux fréquences peu disputées, comme dans les régions éloignées. SaskTel a également admis qu'un autre format pourrait s'avérer préférable dans les cas où il y aurait délivrance d'un petit nombre de licences, bien que la société ait appuyé l'utilisation du format d'enchères à offres scellées au second prix (Vickrey), format auquel ITC Task Force et MTS Allstreams s'opposaient.

D'un autre côté, Rogers a maintenu que le format EARMS comportait des défauts intrinsèques, en ce sens qu'il générait deux types de risques de regroupement : risque sur le plan géographique et risque sur le plan de la capacité. En guise d'alternative, Rogers propose d'utiliser le format des enchères à soumissions combinatoires à cadran, format qui, selon Bell Mobilité, augmenterait le fardeau administratif tant pour Industrie Canada que pour les soumissionnaires. Bell Mobilité a également mentionné le fardeau que pouvait représenter la nécessité d'assimiler un nouveau processus d'enchères.

TELUS a recommandé de mener une consultation distincte sur l'abandon du recours au format EARMS, consultation qui ne serait pas associée à une bande donnée, mais qui porterait uniquement sur d'autres formats d'enchères. Bell Mobilité et MTS Allstream ont tous deux appuyé la proposition de TELUS, tandis que Rogers estimait qu'il serait utile de mener une consultation plus détaillée pour explorer les points forts et les points faibles de divers formats d'enchères.

La politique cadre précédente sur la vente aux enchères (octobre 2001) s'étendait également longuement sur les détails des règles et des attributs propres à la formule EARMS. Les détails relatifs aux attributs et aux règles d'enchères feront désormais partie de la consultation publique précédant une vente aux enchères donnée. Industrie Canada a révisé la politique cadre sur la vente aux enchères pour supprimer le texte correspondant spécifiquement à la formule EARMS, puisqu'il est peu susceptible de s'appliquer à d'autres types d'enchères. Il voulait aussi souligner sa volonté de continuer à explorer les formats et les attributs d'enchères pour mieux se préparer à répondre aux besoins futurs en matière de délivrance de licences. La conception, la théorie et les techniques des enchères évoluent sans cesse. La sélection d'un concept optimal et des attributs connexes en vue d'enchères particulières doit reposer sur plusieurs facteurs, y compris le type et la quantité de fréquences mises aux enchères. Étant donné le caractère unique de chaque mise aux enchères, Industrie Canada ne juge pas utile de lancer de consultation orientée spécifiquement sur les autres formats d'enchères. Industrie Canada continuera en revanche à accepter les observations sur le format proposé d'enchères avant chaque mise aux enchères.

La politique cadre sur la vente aux enchères indique qu'Industrie Canada examinera d'autres formats d'enchères et mènera une consultation sur les formats proposés pour chaque mise aux enchères en fonction des caractéristiques propres aux enchères en cause.

3.2 Recours aux enchères pour certaines autorisations à l'égard de services par satellite

La politique cadre sur la vente aux enchères de 2001 prenait en compte l'envergure internationale des systèmes à satellites et les exigences importantes de coordination internationale requises pour garantir l'accès aux fréquences des services par satellite et les considérait comme des obstacles au recours aux enchères. Toutefois, certaines bandes « planifiées », lorsque les pays ont des fréquences et des créneaux orbitaux définis à l'avance, pourraient se prêter aux mises aux enchères.

Durant la consultation, Industrie Canada a sollicité des observations au sujet de la question à savoir s'il devait avoir recours aux enchères pour accorder des autorisations à l'égard de services par satellite dans les cas où il y a un intérêt et une concurrence suffisante au Canada en vue de l'assignation des fréquences des services par satellite. Sept intervenants, représentant l'industrie des satellites, ont exprimé leur opposition à l'emploi des enchères, invoquant comme principale raison la nature éminemment internationale des télécommunications par satellite et les règlements qui les régissent. Les répondants des services de Terre ont défendu l'emploi des enchères pour la délivrance des licences à l'égard des services par satellite, affirmant que les principes économiques devaient être équitablement appliqués entre les différents utilisateurs commerciaux du spectre.

Industrie Canada reconnaît les défis particuliers à l'emploi des enchères pour la délivrance des licences à l'égard des services par satellite, l'accès au spectre étant parfois instable. Néanmoins, les enchères constituent encore un mécanisme équitable, transparent et efficient de délivrance des licences. Pour ces raisons, Industrie Canada ne veut pas écarter les enchères comme mécanisme de délivrance de licences dans le cas des fréquences des services par satellite et estime que, dans certaines circonstances, elles seraient même appropriées. Cependant, il prévoit qu'il y aura des situations où l'emploi des enchères sera limité, par exemple lorsque les fréquences sont déjà alloties au Canada dans le cadre du programme de l'Union internationale des télécommunications (UIT) ou que le Canada détient la priorité d'accès aux fréquences sur la scène internationale.

En plus des observations émises sur le recours aux enchères pour la délivrance de licences à l'égard de services par satellite, certains intervenants ont exprimé des inquiétudes concernant la politique cadre du Canada sur la délivrance de licences à l'égard de services par satellite. Le Ministère a élaboré la politique cadre en vigueur il y a plus de 10 ans pour aborder la libéralisation des marchés en vue de la prestation des services par satellite et permettre la transition ordonnée d'un régime monopolistique à un régime concurrentiel. Industrie Canada reconnaît que les mesures prises à l'époque peuvent ne plus être appropriées et entreprendra un examen exhaustif de la politique cadre sur la délivrance de licences à l'égard des services par satellite, afin de s'assurer qu'elle est adaptée aux circonstances de l'heure. Cette révision comprendra une analyse des options relatives à la politique cadre de délivrance des licences, afin d'observer les meilleures pratiques en usage dans d'autres administrations, et de s'assurer qu'aucun exploitant canadien de services par satellite ne soit désavantagé face à la concurrence interrégionale et internationale. En particulier, Industrie Canada examine d'autres processus de délivrance de licences pour traiter les demandes concurrentes, comme le principe du premier arrivé, premier servi. Industrie Canada mènera une consultation publique au sujet de ces questions.

La politique cadre sur la vente aux enchères a été modifiée pour indiquer que, dans le cas des systèmes à satellites nationaux ou régionaux couvrant le Canada, le ministre de l'Industrie pourrait, dans certaines circonstances, mener une consultation sur le recours à des enchères en vue de l'octroi d'autorisations à l'égard de services par satellite.

3.3 Licences mises aux enchères

La politique cadre sur la vente aux enchères de 2001 prévoyait qu'« une licence de spectre délivrée dans le cadre des enchères sera généralement valide pour une période de 10 ans à compter de la date de sa délivrance, et on s'attend fortement à ce qu'elle soit renouvelée pour une autre période de 10 ans, à moins qu'il y ait eu infraction aux conditions de la licence, qu'une réattribution fondamentale des fréquences à un nouveau service soit nécessaire ou qu'une question de politique prépondérante surgisse. Il y aura consultation publique au sujet du renouvellement de la licence au plus tard deux ans avant son expiration, si le Ministère prévoit la possibilité qu'il ne la renouvelle pas ou s'il envisage d'imposer des droits de renouvellement ».

Industrie Canada a sollicité des observations sur toutes les questions relatives au renouvellement des licences à long terme, y compris les propositions suivantes :

  • les licences continuent à être délivrées pour une période de 10 ans;
  • les licences continuent d'avoir une forte probabilité de renouvellement;
  • les conditions appliquées aux licences renouvelées peuvent différer de celles appliquées aux licences en cours, et ces modifications seront apportées après consultation;
  • des droits sont imposés pour les licences renouvelées, et ils sont fondés sur une estimation de la valeur marchande des fréquences.

3.3.1 Durée des licences mises aux enchères

Au cours de la consultation, le Ministère a sollicité des observations sur le renouvellement des licences à long terme mises aux enchères. Cependant, les considérations s'appliquent également à leur période de validité initiale et à la période de validité des licences renouvelées.

Au cours de la consultation, Industrie Canada a proposé de maintenir la période établie de validité de 10 ans, afin de laisser tout le temps voulu pour la tenue d'une consultation publique sur toutes les questions pertinentes, y compris la mise en œuvre des modifications de la période de validité et des conditions de la licence au besoin. Des observations ont été reçues de Bell Mobilité, de Bragg, de l'ICT Task Force, de l'ACTS, de MTS Allstream, de Rogers, de SaskTel et de TELUS. Tous les répondants se sont accordés pour dire qu'une période de validité de 10 ans des licences est insuffisante. Bragg, l'ICT Task Force, l'ACTS, MTS Allstream, Rogers, SaskTel et TELUS ont tous été d'avis que la période de validité des licences devrait être d'au moins 15 ans et de préférence de 20 ans. Bell a fait valoir que la période de validité des licences devrait être indéterminée, mais d'au moins 20 ans. Bien que Bragg ait proposé une période de validité comprise entre 10 et 15 ans, l'entreprise appuie aussi l'idée d'une validité à durée indéterminée.

Plusieurs pays, dont l'Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis, ont entrepris une révision majeure de leurs programmes de gestion du spectre et apporté des modifications. Ils sont tous arrivés à la conclusion que les méthodes traditionnelles de gestion du spectre ont souvent représenté un obstacle à l'accès au spectre, et qu'elles ne s'adaptent pas assez vite à l'évolution de la technologie et des marchés.À la suite de ces examens, ces pays prennent des mesures pour passer d'une gestion normative du spectre à une gestion plus souple et à une politique de moindre intervention réglementaire sur le marché, tout en gardant le pouvoir d'intervention nécessaire à une gestion efficace du spectre au besoin. Par conséquent, certains pays adoptent des périodes de validité des licences plus longues, pouvant aller de 10 ans à une durée indéterminée.

Au moment où le Canada a adopté la période de validité de 10 ans, on estimait que cette durée produirait assez de certitude sur le marché pour sécuriser les investissements nécessaires à l'acquisition de fréquences et à la construction des réseaux correspondants. Toutefois, suite aux observations reçues et à l'examen approfondi des périodes de validité des licences à l'échelle internationale, Industrie Canada reconnaît que des périodes de validité supérieures à 10 ans inciteraient davantage les institutions financières à investir dans l'industrie des télécommunications et l'industrie elle-même à investir dans l'essor des infrastructures de réseau, la technologie et l'innovation. Des périodes de validité plus longues correspondraient mieux à une approche modernisée de la gestion du spectre énoncée dans le cadre de la Politique canadienne du spectre de 2007, y compris l'allégement du fardeau administratif.

Industrie Canada reconnaît également la nécessité d'une certaine latitude ministérielle pour une gestion efficace du spectre et doit s'assurer d'avoir la capacité de mettre en œuvre les modifications qui pourraient être nécessaires au cours de la période de validité d'une licence. La probabilité de la nécessité d'une modification dépend à la fois de la durée de la période de validité et de la stabilité du marché associé aux fréquences en cause. Par conséquent, Industrie Canada considère que les périodes de validité pourraient être établies jusqu'à 20 ans, selon la situation particulière. Industrie Canada étudiera et considérera des modifications aux lois, aux règlements, aux politiques et aux politiques cadres qui conféreraient à Industrie Canada les pouvoirs nécessaires pour lui permettre de passer à des périodes de validité des licences plus longues ou indéfinies, tout en conservant la souplesse de traiter les exigences de politiques et de réattribuer éventuellement des fréquences.

Industrie Canada adopte une approche souple pour déterminer la période de validité des licences (jusqu'à 20 ans) en fonction des fréquences mises aux enchères, sous réserve d'une consultation publique avant les enchères en question ou le processus de renouvellement des licences en question.

3.3.2 Probabilité de renouvellement de licence et conditions connexes

À l'heure actuelle, la Politique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada établit qu'une licence de spectre délivrée par enchères sera très probablement renouvelée au terme de sa période de validité, à moins qu'il y ait eu infraction aux conditions de licence, qu'il s'avère nécessaire d'effectuer une réattribution fondamentale des fréquences à un nouveau service ou si le besoin d'une politique prépondérante se fait sentir. Une « forte probabilité de renouvellement » veut dire qu'en général, les titulaires de licence pourront continuer à desservir leurs clients, en vertu d'une nouvelle licence, à l'expiration de leurs licences en vigueur et sous réserve des conditions applicables énoncées plus tôt.

En règle générale, au moins deux ans avant le renouvellement, Industrie Canada vérifie s'il est nécessaire d'effectuer une réattribution fondamentale de fréquences ou si le besoin de satisfaire à une politique prépondérante se fait sentir. Industrie Canada lance alors une consultation publique pour décider si, compte tenu des enjeux précités, de nouvelles licences doivent ou non être délivrées pour une période de validité subséquente. Dans le document de consultation, le Ministère propose aussi les conditions et les droits des licences à appliquer pour la période de validité subséquente et sollicite les observations du public à ce sujetNote de bas de page 1.

Dans le document de consultation, Industrie Canada proposait que les licences continuent d'avoir une forte probabilité de renouvellement, conformément à la politique cadre en vigueur sur la vente aux enchères, les renouvellements étant assujettis aux modifications des conditions de licence établies par consultation, comme il est indiqué ci-dessus. Le Ministre établit les conditions de licence devant être respectées et maintenues durant la période de validité des licences. Si ces conditions ne sont pas respectées et/ou maintenues, outre toute autre mesure d'application de la loi en vertu de la Loi sur la radiocommunication, le titulaire de licence ne doit pas s'attendre à ce que sa licence jouisse encore d'une forte probabilité de renouvellement.

Des observations sur cette question ont été reçues de la part de Bell Mobilité, de Bragg, de l'ICT Task Force, de l'ACTS, de MTS Allstream, de Rogers, de SaskTel et de TELUSNote de bas de page 2. Toutes ces entreprises appuient le principe de la forte probabilité de renouvellement de toutes les licences pour créer un climat de certitude pour les investisseurs du marché. L'ACTS, Rogers et SaskTel ont demandé que l'énoncé « forte probabilité de renouvellement » soit inclus à la fois dans le texte des documents de politique et dans les conditions dont sont assorties les licences de spectre. Bell Mobilité et Rogers ont ajouté que, non seulement les titulaires de licence devraient anticiper une forte probabilité de renouvellement à l'issue de la période de validité initiale, mais qu'ils devraient pouvoir aussi raisonnablement être assurés du renouvellement à l'issue de chacune des périodes de validité subséquentes. Bell Mobilité a ajouté que la forte probabilité de renouvellement devrait devenir un attribut précis de la licence, plutôt que de demeurer un énoncé de politique.

La question à savoir si l'on devait continuer à employer l'expression « forte probabilité de renouvellement » a fait l'objet de discussions incessantes au fil des ans. Les préoccupations des différents intervenants (incertitude concernant leurs investissements, besoin d'appliquer le pouvoir ministériel selon les circonstances) ont fait en sorte que les efforts d'Industrie Canada pour y répondre ont abouti à l'usage d'un libellé imprécis pour définir et décrire la probabilité de renouvellement des licences à long terme dans divers documents de politique. Par exemple, certaines licences mises aux enchères comportent l'énoncé « forte probabilité de renouvellement », tandis que d'autres statuent que « les licences seront vraisemblablement renouvelées » ou encore ne font pas mention de la probabilité de renouvellement. Dans la même veine, Industrie Canada croit qu'en incluant des énoncés qualitatifs qui définissent les conditions auxquelles une licence aurait une forte probabilité de renouvellement et qu'en expliquant les raisons possibles de non renouvellement, il favoriserait un meilleur climat de certitude pour les investisseurs du marché. Industrie Canada reconnaît aussi que, dans les cas où il y a de « fortes probabilités de renouvellement », il faudrait inclure ces énoncés directement dans les licences et les documents connexes de politique pour assurer la clarté et l'uniformité du message.

Industrie Canada a aussi sollicité des observations sur les questions relatives au processus de renouvellement des licences à long terme, y compris la possibilité que les conditions applicables aux nouvelles licences puissent être différentes de celles des licences en vigueur; de telles modifications seraient apportées après consultation. Le document de consultation précisait que les licences de spectre sont assujetties à des conditions de licence et aux dispositions pertinentes de la Loi sur la radiocommunication et du Règlement sur la radiocommunication. Par exemple, le Ministre conserve le pouvoir de modifier les conditions de licences de spectre durant la période de validité des licences et à la fin de cette période (alinéa 5(1) b) de la Loi sur la radiocommunication).

Des observations ont été reçues de Bell Mobilité, de SaskTel et de TELUS. Ces entreprises ne s'opposaient pas à ce que les conditions de licence diffèrent au moment du renouvellement, tant que ces modifications restent exceptionnelles et sont apportées après une consultation publique en bonne et due forme.

Lorsque la majorité des licences d'une bande donnée viennent à échéance, la formulation des conditions ferait normalement l'objet d'une consultation environ deux ans avant la fin de la période de validité de la licence. Industrie Canada examinera les conditions de licence en vigueur et déterminera s'il y aurait lieu de proposer des modifications à l'égard des nouvelles licences.

Les licences auront une forte probabilité de renouvellement, à moins qu'il y ait eu infraction aux conditions de la licence, qu'une réattribution fondamentale des fréquences à un nouveau service soit nécessaire ou que le besoin de satisfaire une question de politique prépondérante se fait sentir.

Reconnaissant qu'une forte probabilité de renouvellement n'est pas une garantie, mais qu'elle favorise un meilleur climat de certitude aux investisseurs du marché, Industrie Canada est d'accord pour que la forte probabilité de renouvellement et des énoncés qualitatifs soient inclus directement dans toutes les licences mises aux enchères et dans les licences ultérieures aux enchères, ainsi que dans les divers documents de politique, pour assurer la clarté et l'uniformité du message.

Le ministre de l'Industrie a le pouvoir de modifier les conditions de licences de spectre durant la période de validité des licences et à la fin de cette période (alinéa 5(1) b) de la Loi sur la radiocommunication). Industrie Canada examinera les conditions de licence qui s'appliqueront à la prochaine période de validité des licences dans la consultation spécifique sur le renouvellement.

3.3.3 Droits de licence

En ce qui concerne les licences délivrées dans le cadre d'un processus de renouvellement, la politique cadre sur la vente aux enchères de 2001 indiquait qu'Industrie Canada solliciterait des observations avant la fin de la période de validité de la licence si la possibilité d'exiger des droits était envisagée. En règle générale, les droits établis par Industrie Canada pour l'octroi d'autorisations à l'égard des fréquences visent à encourager l'assignation efficace des ressources spectrales et à assurer un rendement équitable au public canadien. Dans le document de consultation, Industrie Canada proposait que des droits de licence soient imposés pour les licences délivrées dans le cadre d'un processus de renouvellement, et que ces droits soient calculés en fonction d'une estimation de la valeur marchande des fréquences en question. Industrie Canada a donc sollicité des observations au sujet de l'application de droits en fonction de la valeur marchande pour des périodes de validité subséquentes.

Douze répondants ont fait part d'observations à ce sujet, directement ou par des observations en réponse, généralement pour dénoter leur désaccord concernant l'application de droits de licence au renouvellement. Des observations à ce sujet ont été reçues de Bell Mobilité, de Bragg, de l'ITC Task Force, de CSSIF, de l'ACTS, de Ciel, de MTS, de Rogers, de SaskTel, de SIA, de Télésat et de TELUS.

La majorité des répondants ont indiqué qu'il ne devrait pas y avoir de droits de licences pour la période subséquente, mais que, si des droits étaient imposés, ils devraient être établis uniquement pour permettre le recouvrement des coûts. Bell Mobilité, Rogers, SaskTel et TELUS ont laissé entendre qu'une hausse des droits entraînerait une baisse des investissements dans les réseaux, tandis que Rogers, SaskTel et Télésat ont ajouté que les consommateurs feraient les frais de ces droits sous la forme de prix plus élevés.

L'ACTS a fait part d'observations selon lesquelles le prix d'achat des enchères comprenait toutes les rentes économiques associées à la licence, et qu'un rendement équitable pour le public lui apporterait aussi des avantages découlant de la disponibilité des services utilisant le spectre. Bragg a en outre indiqué que les investissements significatifs des titulaires de licence dans l'infrastructure, les technologies et les services, de même que leurs contributions à l'économie canadienne, représentent un rendement important en soi. Industrie Canada note que toutes les mises aux enchères antérieures au Canada indiquaient clairement que les licences étaient mises aux enchères pour des périodes de validité de 10 ans, et que des droits de licence pouvaient s'appliquer après la période de validité initiale.

Le rythme de croissance des techniques et des services sans fil exerce une pression croissante sur l'accès au spectre. Chaque année, on note un accroissement de la demande à l'égard du spectre des fréquences radioélectriques et des services de la part d'un nombre croissant d'utilisateurs. Les mises aux enchères et les droits représentent deux des outils dont Industrie Canada dispose pour relever ce défi.

En règle générale, Industrie Canada a eu recours aux enchères pour délivrer des licences de spectre dans les cas où on s'attend à ce que la demande excède l'offre. Dans une vente aux enchères, le soumissionnaire retenu décide du prix à payer, le prix payé lui servant d'incitatif pour utiliser le spectre efficacement. Il s'agit d'un processus transparent où les titulaires de licence paient les prix du marché pour obtenir les droits et les privilèges découlant des licences achetées, et où un rendement équitable est également assuré à l'intention du public.

Comme l'établit le paragraphe 5(1.3) de la Loi sur la radiocommunication, les soumissions payées à l'égard des licences obtenues au terme d'enchères concurrentielles sont considérées comme remplaçant les droits. C'est pourquoi il n'y a pas de droits annuels durant la période de validité de toute licence mise aux enchères. Dans le cas des licences non mises aux enchères et des licences ultérieures aux enchères délivrées dans le cadre d'un processus de renouvellement, des droits incitatifs reflétant une mesure de la valeur marchande des fréquences pourraient encourager les titulaires de licence à évaluer le coût de détenir d'autres fréquences en fonction d'autres intrants disponibles (p. ex. les rajustements techniques aux réseaux ou une infrastructure additionnelle) et de leurs frais d'exploitation pour atteindre leurs objectifs, tout en dissuadant la sur-utilisation et le comportement anticoncurrentiel qui accompagnent souvent les marchandises gratuites ou à faible prix. Dans ce contexte, les consommateurs et les entreprises reçoivent de nouveaux et meilleurs services, la concurrence est encouragée et les investissements, stimulés. Habituellement, les droits s'appliqueront uniformément, peu importe le processus de délivrance en vertu duquel les licences en vigueur sont obtenues.

Le Canada a été l'un des premiers pays à avoir recours à la mise aux enchères du spectre et, jusqu'à maintenant, il y a peu de juridictions où les licences mises aux enchères ont fait l'objet d'un processus de renouvellement. On note cependant dans certains pays des indications quant à l'approche que ces pays se proposent d'adopter au sujet des droits applicables durant les périodes de validité des licences ultérieures aux enchères. En Nouvelle-Zélande, les titulaires ont eu le choix de renouveler leurs droits à l'égard du spectre à un prix calculé du marché, déterminé au cas par cas, avec l'option de refuser l'offre et de vérifier le prix aux enchères. La Nouvelle-Zélande a, jusqu'à maintenant, fait des offres à l'égard des droits associés aux fréquences dans les bandes de 800 MHz et de 900 MHz du service cellulaire, la bande UHF de télévision et les bandes de radiodiffusion AM et FM. Les offres ont été acceptées par la grande majorité des détenteurs de droit à l'égard du spectre. Au Royaume-Uni et en Australie, les organismes de réglementation ont fait part de leur intention d'établir des droits de renouvellement qui reflètent la valeur marchande des fréquences. Aux États-Unis, la législation en vigueur empêche la Federal Communications Commission (FCC) de passer au recouvrement des coûts uniquement après l'expiration de la période de validité initiale de la licence, mais des propositions ont été incluses dans les budgets du président au sujet du dernier nombre d'années au cours desquelles des droits de licence reflétant la valeur marchande seront facturés.

Dans le cas des licences délivrées en vertu d'un processus de renouvellement, y compris celles qui ont été délivrées au départ dans le cadre d'enchères, Industrie Canada appliquera des droits annuels de licence.

3.4 Niveaux de zones de service

Industrie Canada a recours à des définitions de zones géographiques appelées « niveaux » pour la mise aux enchères de licences de spectre à l'égard des services de Terre. Ces niveaux, fondés sur les subdivisions de recensement de Statistique Canada, sont décrits dans le document d'Industrie Canada intitulé Zones de service visant l'autorisation concurrentielle. Le niveau 1 représente une zone unique de service national, tandis que les niveaux 2, 3 et 4 représentent des zones de service progressivement plus petites.

Le niveau 4 est le plus fragmenté, avec 172 zones de service local réparties sur l'ensemble du territoire canadien. Dans le document de consultation publié avant chaque délivrance de licences, Industrie Canada sollicite les observations sur le niveau particulier ou la combinaison de niveaux sur lesquels portera le processus considéré, selon les caractéristiques particulières du type de service offert.

Industrie Canada a sollicité des observations sur « l'établissement d'un nouveau niveau géographique qui distinguerait zones urbaines et zones rurales ou la possibilité d'employer un autre mécanisme pour atteindre le même objectif plus efficacement ». Barrett, Bell Mobilité, Bragg, l'ITC Task Force, l'ACTS, MTS Allstream, Rogers, SaskTel et TELUS ont fait part de leurs observations sur cette question.

Bragg, l'ITC Task Force, l'ACTS, Rogers, SaskTel et TELUS ont tous proposé que le niveau 4 soit la plus petite subdivision pour le pays, tandis que Bell Mobilité a suggéré qu'on cesse d'utiliser le niveau 4 et qu'Industrie Canada utilise plutôt les zones de service du niveau 3 si une zone plus petite que celle du niveau 2 s'avère nécessaire. Tous se sont accordés pour dire que le niveau 4 ne favoriserait pas de rentabilité viable et durable, et que des tailles plus petites de niveau causeraient de surcroît des problèmes de coordination des fréquences. Seule Barrett s'est montrée très favorable à la possibilité d'une distinction entre les niveaux urbains et ruraux. MTS Allstream était d'avis qu'une telle distinction pourrait être nécessaire pour inciter les petits soumissionnaires à participer aux nouveaux processus de délivrance de licences de spectre. Les deux entreprises ont laissé entendre que des modifications aux niveaux servant à la vente aux enchères du spectre auraient pour effet de réduire ou d'éliminer un des obstacles à la prestation de services dans les régions rurales. Elles ont maintenu qu'il en coûte plus cher de présenter des soumissions à l'égard de fréquences dans une zone d'un niveau donné qui comprend à la fois des zones rurales et des zones urbaines puisque la zone est alors plus vaste que la zone rurale initialement recherchée.

La modification des niveaux de zone en place est très problématique si on ne renvoie pas à une bande particulière. La création d'une opposition entre zones urbaines et zones rurales pourrait accentuer la complexité de la coordination, ce qui risque de réduire les retombées sociales et économiques globales. La division optimale, si une telle action est justifiée, variera selon la bande pour des raisons de propagation et d'autres facteurs techniques. C'est pourquoi Industrie Canada maintiendra les quatre niveaux de zones de service en place décrits dans le document intitulé Zones de service visant l'autorisation concurrentielle au moment de la délivrance des licences mises aux enchères. Toutefois, si on fournissait une preuve probante que l'introduction d'un autre niveau était socialement acceptable, de même qu'économiquement et techniquement possible en vue d'une mise aux enchères à l'égard d'une bande précise, Industrie Canada envisagerait la possibilité d'établir un autre niveau. Industrie Canada continuera à solliciter et à considérer les observations des intervenants au sujet du niveau proposé et de la question à savoir si d'autres approches sont justifiées pour les différentes fréquences offertes avant une mise aux enchères. Industrie Canada précise qu'un certain nombre d'options viables s'offrent déjà aux entreprises désireuses d'acquérir des fréquences en zones rurales ou éloignées. Ces options comprennent notamment :

  • le transfert, la subdivision ou la délivrance de licences subordonnées sur le marché secondaire;
  • au cours d'une mise aux enchères, les parties désirant offrir des services dans des zones rurales ou éloignées d'un niveau donné peuvent former un consortium de soumission, dans le but que chaque membre du consortium fournisse des services à une partie du niveau autorisé;
  • la présentation d'une demande de fréquences dans des zones qui n'ont pas accès à un service concurrentiel de téléphonie cellulaire par l'intermédiaire du processus établi dans la Politique concernant la fourniture de services cellulaires par des nouvelles entreprises (PR-019);
  • l'utilisation de fréquences sans licence ou la présentation d'une demande de fréquences dans la bande de 3650 MHz, ce qui suppose des règles techniques assouplies pour la prestation de services dans les zones rurales, option qui s'offre à tous les fournisseurs de services.

Les zones de service de la politique cadre sur la vente aux enchères seront clarifiées par ce qui suit :

Avant les mises aux enchères, Industrie Canada sollicitera et étudiera les observations des intervenants au sujet du niveau proposé et de la possibilité que d'autres approches soient justifiées à l'égard des fréquences précises offertes.

4. Pour obtenir des exemplaires

Tous les documents relatifs au spectre mentionnés dans le présent document sont accessibles sur le site Web de la Gestion du spectre et télécommunications, à l'adresse http://www.ic.gc.ca/spectre.

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