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Consultation sur le cadre de délivrance des licences pour les services fixes par satellite et les services de radiodiffusion par satellite au Canada

Mars 2012


1. Introduction et objectif

En raison de la répartition de sa population sur un grand territoire et de ses nombreuses collectivités éloignées, le Canada se heurte à des défis uniques sur le plan géographique. Les satellites jouent un rôle essentiel dans l'infrastructure de télécommunication et de radiodiffusion du pays. Plus particulièrement, les satellites représentent à l'heure actuelle le seul moyen de desservir des collectivités qui ne pourraient pas être desservies autrement, dont de nombreuses sont situées dans le Nord. Par conséquent, lors de la délivrance de licences pour des satellites commerciaux, l'objectif principal d’Industrie Canada consiste à s'assurer que les utilisateurs des satellites canadiens, comme les radiodiffuseurs, les institutions gouvernementales et les entreprises de télécommunication, ont accès à la capacité de transmission par satellite dont ils ont besoin pour exécuter leurs fonctions respectives, et que les services par satellite sont disponibles dans l'ensemble du Canada, y compris dans le Nord.

Depuis la signature de l'accord de l’Organisation mondiale du commerce sur les services de télécommunications de base en 1997, les fournisseurs de services par satellite peuvent obtenir des licences dans d'autres pays et fournir des services à la population canadienne. Au Canada, comme la couverture nationale et la fourniture d'une capacité suffisante pour la population canadienne sont assurées en vertu des conditions de licence, dans l'éventualité où des fournisseurs choisiraient d'obtenir une licence dans un autre pays où le cadre de délivrance des licences pourrait leur sembler plus attrayant, Industrie Canada risque de perdre un atout important dans la mise en place de ses objectifs. Il est donc essentiel que le Canada dispose d'un cadre d'attribution des licences à la fois renouvelé et attrayant pour les services par satellite.

Au cours des deux dernières décennies, les changements technologiques ont eu une incidence considérable sur l'industrie du satellite, ce qui a permis l'introduction de nouveaux produits et services sur le marché. Cette situation a entraîné une augmentation de la demande pour l’approvisionnement commercial de capacité de transmission et de services par satellite. Dans un tel contexte, Industrie Canada délaisse progressivement le processus de délivrance des licences fondé sur les appareils pour les services par satellite et a mis en œuvre, dans un premier temps, un processus de délivrance des licences fondé sur le spectre pour l'utilisation du spectre en vue de fournir des services mobiles par satellite. Dans la version révisée de 2005 de son Cadre de politique pour la prestation des services fixes par satellite (PR-008)Note de bas de page 1, Industrie Canada s'est engagé à évaluer dans quelle mesure le recours aux licences d'utilisation du spectre sert à autoriser l'utilisation des services fixes par satellite au Canada.

Industrie Canada propose maintenant de mettre en œuvre des licences d'utilisation du spectre et d'appliquer des droits connexes pour l'attribution du spectre des services fixes ou de radiodiffusion par satellite dans les bandes satellites précises utilisées par les fournisseurs de services par satellite canadiens pour la fourniture commerciale de la capacité et des services. (Se reporter à l'annexe A pour consulter la liste des bandes pertinentes dans le cadre du présent avis de consultation.) Les résultats de cette consultation seront reflétés dans une nouvelle Politique relative à la radio, annexée aux circulaires des procédures concernant les clients. Les licences d'utilisation du spectre seront accordées immédiatement après l'adoption du nouveau régime de droits de licence. Le cadre de délivrance des licences pour les stations satellite terrestres fera l'objet d'une consultation distincteNote de bas de page 2.

Dans le présent document, Industrie Canada sollicite des avis sur les modifications apportées aux divers éléments de son cadre de délivrance des licences pour les services par satellite. Ces modifications comprennent : 

  • le recours à un processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi pour attribuer le spectre satellite, selon les positions orbitales, pour les services fixes par satellite et les services de radiodiffusion par satellite;
  • le régime de droits applicables aux licences d'utilisation du spectre pour les services fixes par satellite et les services de radiodiffusion par satellite; et
  • les obligations associées aux licences de services par satellite.

1.1 Mandat

En vertu de la Loi sur le ministère de l'Industrie, de la Loi sur la radiocommunication et du Règlement sur la radiocommunication, compte dûment tenu des objectifs contenus dans la Loi sur les télécommunications, le ministre de l'Industrie est responsable de la gestion du spectre au Canada. À ce titre, il doit établir les buts à atteindre et élaborer les politiques nationales concernant l'utilisation du spectre, et veiller à la gestion efficace des ressources du spectre des radiofréquences.

1.2 Dispositions législatives

En vertu de l'article 5 de la Loi sur la radiocommunication et de l'article 19 de la Loi sur le ministère de l'Industrie, le ministre de l'Industrie est investi des pouvoirs généraux relatifs à la gestion du spectre au Canada. Le gouverneur en conseil peut établir des règlements relatifs à la gestion du spectre, conformément à l'article 6 de la Loi sur la radiocommunication, qui sont prescrits en vertu du Règlement sur la radiocommunication.

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2. Processus de délivrance des licences

2.1 Contexte

Conformément au document PR-Gen — Principes généraux et autres renseignements complémentaires sur l'utilisation du spectre et sur l'exploitation de systèmes de radiocommunications (1987)Note de bas de page 3, Industrie Canada utilise dans la majorité des cas le processus de délivrance des licences fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi, particulièrement lorsque la délivrance d'une licence n'empêche pas la délivrance d'autres licences à des fins semblables. Selon le principe du premier arrivé, premier servi, lorsque la délivrance d'une licence constituerait une mesure préventive, le Ministère a recours à un processus concurrentiel, soit une vente aux enchères ou un examen comparatif.

En ce qui concerne la délivrance de licences pour les services par satellite, les demandes sont examinées selon le principe du premier arrivé, premier servi lorsqu’Industrie Canada ne reçoit aucun avis d'intérêt concurrentiel à l'égard du spectre à la suite d'un appel de déclarations d'intérêt public. Ce principe de délivrance des licences est également utilisé pour les licences relatives aux services mobiles par satellite, aux services d'exploration de la Terre par satellite et à d'autres services par satellite. La délivrance concurrentielle de licences, sous forme de processus d'examen comparatif, a été utilisée pour la délivrance de licences d'utilisation du spectre pour les services fixes et de radiodiffusion par satellite commercial. Ce processus comparatif a notamment servi pour des licences pour les services de radiodiffusion par satellite dans les bandes de 12 GHz et de 17 GHz, et des licences pour les services fixes par satellite dans les bandes C, Ku étendue, Ku classique et Ka.

Récemment, Industrie Canada a révisé sa Politique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada (2011)Note de bas de page 4, dans laquelle on reconnaît que les systèmes par satellite sont d'envergure internationale et qu'il ne serait pas pratique pour un pays d'avoir recours à la vente aux enchères comme mécanisme de délivrance. On convient toutefois que le ministre peut déterminer que la vente aux enchères est adéquate (par exemple, lorsque le spectre a été attribué au préalable au Canada dans le cadre d'un plan de l'Union internationale des télécommunications [UIT] ou lorsque le Canada a un accès prioritaire au spectre à l'échelle internationale). Selon cette politique cadre révisée, Industrie Canada devait examiner le cadre de délivrance des licences pour les services par satellite, y compris d'autres processus éventuels de délivrance des licences visant à traiter les demandes concurrentielles.

Dans le cadre de cet examen, Industrie Canada a attribué un contrat au Groupe Nordicité ltée (Nordicité) pour la réalisation de deux études. La première étude, intitulée Étude des pratiques mondiales d'attribution de licences de satellite et d'autres élémentsNote de bas de page 5, consistait en un examen des cadres de délivrances des licences et des pratiques nationales de réglementation de huit pays (États-Unis, Royaume-Uni, Australie, Nouvelle-Zélande, Brésil, Mexique, Luxembourg et France). Dans le cadre de cette étude, trois types de processus de délivrance des licences ont été relevés (principe du premier arrivé, premier servi, vente aux enchères et processus comparatif) et ont été évalués quant à leurs avantages et à leurs inconvénients.

Cette étude indique que bien que ces trois processus permettent de répondre aux demandes concurrentielles de licences, le processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi offre la solution dont les inconvénients sont les plus faciles à gérer. Selon l'étude, ce processus est le plus rapide, le plus objectif et le plus prévisible. Cette étude indique également que ce processus serait simple sur le plan administratif, mais nécessiterait des mesures de sauvegarde pour décourager les abus potentiels, principalement ceux attribuables aux demandes futiles. Les droits devraient être établis indépendamment du processus, comme c'est le cas du processus comparatif. Selon les conclusions de cette étude, un processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi serait conforme aux normes de la majorité des organismes de réglementation internationaux.

Comme il a été mentionné plus tôt, étant donné la portée internationale de l'industrie du satellite et le fait que les fournisseurs de services canadiens peuvent demander des licences dans d'autres pays et tout de même fournir des services au Canada, l'objectif du Ministère pour cet examen consiste à établir un cadre de délivrance des licences attrayant par rapport à ceux d'autres pays. Par conséquent, lors de l'élaboration du cadre de délivrance des licences proposé, Industrie Canada a pris en compte les facteurs suivants  : 

  • les avantages sur les plans social et économique pour la population canadienne;
  • la rapidité du processus;
  • la simplicité du processus sur le plan administratif;
  • l'objectivité;
  • la prévisibilité des résultats; et
  • l'adoption d'un processus qui encourage uniquement les demandes faites de bonne foi.

2.2 Approche

Bien que plusieurs années s'écoulent entre le moment où un satellite est lancé et celui où il devient fonctionnel, l'industrie de la technologie évolue à un rythme rapide. Les décisions d'affaires et d'investissement doivent être prises rapidement. De plus, comme l'accès aux positions orbitales est d'une durée limitée, le processus de délivrance des licences devrait permettre de maximiser la période dont dispose le fournisseur de services entre l'approbation de la demande de licence et la date à laquelle il pourra utiliser le satellite. Habituellement, l'administration des processus comparatifs est laborieuse. Par exemple, dans le cadre de l'initiative de délivrance des licences pour les services par satellite de 2006, les approbations définitives n'ont pas été accordées avant 2008, soit deux années complètes après le lancement de l'initiative. Les processus comparatifs ont également fait l'objet de critiques relativement à une plus grande subjectivité lors de la sélection des demandes.

À l'avenir, Industrie Canada n'exclut pas la possibilité d'utiliser la vente aux enchères pour attribuer le spectre par satellite. Il s'agit d'un processus transparent qui se fonde sur les forces du marché pour déterminer l'accès au spectre et la valeur accordée aux licences par les soumissionnaires. Toutefois, il faut un certain temps pour établir les règles d'un tel processus et les résultats risquent d'être moins prévisibles pour les fournisseurs de services. Dans les cas où le spectre est suffisant pour répondre à la demande, la vente aux enchères n'est pas toujours nécessaire.

Le processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi est plus rapide, plus simple sur le plan administratif et sans doute plus objectif que les processus comparatifs, car les demandes ne sont pas évaluées les unes par rapport aux autres. Les résultats sont plus prévisibles qu'avec les processus comparatifs ou la vente aux enchères pour les requérants, car ces derniers savent que s'ils présentent une demande conforme aux critères, celle-ci sera approuvée par Industrie CanadaNote de bas de page 6. Pour ces raisons, le Ministère propose d'adopter le processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi.

2-1 Industrie Canada sollicite des observations au sujet de la proposition visant à prolonger l’utilisation d’un processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi pour délivrer les licences de spectre relatives aux services fixes par satellite et aux services de radiodiffusion par satellite.

2.3 Éléments clés d'un processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi

2.3.1 Utilisation des processus fondés sur le principe du premier arrivé, premier servi par le Ministère

Industrie Canada utilise actuellement des processus fondés sur le principe du premier arrivé, premier servi afin de délivrer des licences d’utilisation du spectre pour les services terrestres et par satellite, lorsqu'il n'y a aucun conflit d’intérêts. Toutefois, le processus proposé dans la présente consultation ne s'appliquera qu'aux licences de services par satellite. En outre, il convient de noter que les procédures fondées sur le principe du premier arrivé, premier servi (telles qu'elles sont décrites à la section 2.3.3) qui seront mises en œuvre à la suite de la présente consultation seront appliquées pour la délivrance de toutes les licences de services par satellite, ce qui peut entraîner certains changements par rapport aux procédures actuelles fondées sur le principe du premier arrivé, premier servi, liées aux services mobiles par satellite et aux satellites scientifiques. Les nouvelles procédures seront publiées dans une version révisée des circulaires des procédures concernant les clients.

2.3.2 Enregistrement auprès de l'UIT dans le cadre d'un processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi

Un processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi est essentiellement réactif, puisque ce sont les fournisseurs de services par satellite, par l'intermédiaire des demandes qu'ils présentent à Industrie Canada, qui déterminent quel spectre a une valeur et à quelle position orbitale. À ce titre, la mise en œuvre du processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi proposé pour la délivrance de l'ensemble des licences de services par satellite fera en sorte que le Ministère n'aura plus besoin de présenter des demandes anticipées à l'UIT pour des positions orbitales à être ensuite offertes aux fournisseurs.

2-2 Industrie Canada sollicite des observations sur la question de la présentation proactive de demandes à l'UIT, et cherche à savoir s'il existe des arguments probants en faveur de la poursuite de cette pratique, dans une mesure limitée, dans le cadre d'un processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi.

2.3.3 Traitement des demandes

En vertu du nouveau processus proposé, fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi, Industrie Canada publiera un avis lors de la réception d'une demande. Les demandes seront examinées dans l'ordre où elles ont été reçues. Le Ministère exigera que toutes les demandes soient transmises par voie électronique et se servira de l'horodateur du système pour établir l'ordre de réception. Les demandes seront évaluées en fonction de l’ensemble des critères publiés. Si une demande respecte les critères, une licence sera délivrée, à la discrétion du ministre. Si on juge que la demande est incomplète ou qu'elle ne respecte pas les critères, elle sera rejetée. Le requérant peut alors faire des modifications, puis présenter une nouvelle demande.

Toutefois, si Industrie Canada a déjà en main une autre demande pour le même spectre provenant d'un deuxième requérant, il examinera immédiatement cette deuxième demande. Quand une licence est attribuée, toutes les demandes qui sont dans la file d'attente relative à ce spectre sont automatiquement rejetées.

Dans le cas improbable où deux demandes seraient reçues au même moment, Industrie Canada évaluera les deux demandes. Si elles respectent toutes deux les critères, deux licences seront attribuées, et le spectre demandé sera divisé en parts égales.

2-3 Industrie Canada sollicite des observations sur les règles proposées suivantes concernant un processus de délivrance des licences de services par satellite fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi : 

  • Les requérants devront présenter leurs demandes par voie électronique et c’est l'heure de réception de la demande dans le cadre de ce processus de présentation qui permettra à Industrie Canada d’attribuer le spectre demandé;
  • Si Industrie Canada juge qu'une demande est incomplète ou inadéquate (d'après les critères définis), celle-ci sera rejetée et ne sera plus prise en considération jusqu'à ce qu'une nouvelle demande soit présentée;
  • Quand une demande est rejetée, Industrie Canada examine s’il y a lieu la demande suivante relative au même spectre, toujours selon l’ordre de réception;
  • Une fois qu’une licence est délivrée, toutes les autres demandes pour le même spectre sont automatiquement rejetées; et
  • Si deux demandes reçues au même moment respectent les critères, elles sont toutes les deux approuvées, et le spectre demandé est divisé en parts égales.

2.3.4 Évaluation des demandes

Lorsqu'il délivre des licences pour un spectre, Industrie Canada doit veiller, dans la mesure du possible, à ce que les satellites soient en place et que les services soient assurés.

Industrie Canada a recourt à certains critères pour déterminer si une demande de licence pour des services fixes par satellite et des services de radiodiffusion par satellite commerciaux est acceptable. Des critères semblables seront établis et publiés en vue d'être utilisés dans le cadre d'un nouveau processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi. Industrie Canada propose que les demandes soient évaluées en fonction des critères suivants.

  1. Le requérant peut obtenir une licence en vertu du Règlement sur la radiocommunication :
    • Il s'agit d'une entité canadienne.
  2. Le projet est conforme aux exigences réglementaires et aux politiques relatives au spectre, à savoir :
    • conformité avec le Règlement des radiocommunications de l'UIT;
    • conformité avec les politiques canadiennes relatives à l’attribution et à l’utilisation du spectre;
    • direction et contrôle de l'engin spatial assurés par le Canada.
  3. Plan de mise en œuvre viable :
    • Plan technique : Description des aspects techniques du système par satellite proposé, qui démontre clairement que le déploiement et l'exploitation du satellite sont techniquement possibles.
    • Description de la manière dont le requérant fonctionne en tant que fournisseur canadien de services par satellite possédant des licences en règle, ou du fait que le requérant a un plan bien conçu en vue de devenir un fournisseur de services par satellite.
  4. Plan financier — Renseignements suffisants qui démontrent la capacité du requérant à financer la mise en œuvre et l'exploitation des satellites qu'il propose.
  5. Avantages pour la population canadienne
    • Renseignements pertinents pour démontrer comment la mise en œuvre du projet profitera à la population canadienne, par exemple, la capacité à servir le public et les services qui seront offerts. L'obtention d'un accès à des positions orbitales en vue de la prestation future de services au Canada sera également un facteur considéré.

2-4 Industrie Canada sollicite des observations sur les critères d'évaluation à utiliser dans un processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi. On encourage les répondants à fournir des observations sur ces critères ou sur tout autre critère qu'ils jugent dignes d’intérêt.

2.3.5 Mesures de protection du processus

Selon l'étude de Nordicité, en raison de la nature de l'industrie du satellite, les longs délais de construction et de lancement d'un satellite ainsi que la rareté des positions orbitales, il arrive que des exploitants cherchent à obtenir des licences sans avoir la ferme intention de procéder à une mise en œuvre du projet dans le but de tirer parti d'occasions d'affaires à venir. Les requérants pourraient ainsi abuser du processus en demandant un nombre excessif de licences à des fins de spéculation ou d'obstruction.

Nordicité ajoute qu'étant donné la prévisibilité des résultats d'un processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi (c’est-à-dire le fait qu’un requérant qui présente une demande respectant les critères se voit généralement délivrer la licence), il se peut que les requérants abusent davantage de ce processus que des processus comparatifs. Il est donc nécessaire de mettre en place des règles et des mesures de protection pour empêcher les abus. Les critères d'évaluation proposés décrits à la section 2.3.3 serviront, dans une certaine mesure, à encourager uniquement les demandes faites de bonne foi. Toutefois, des mesures de protection supplémentaires pourraient être mises en œuvre entre autres pour favoriser l'utilisation du spectre en temps opportun.

Dans ce contexte, Industrie Canada envisage deux catégories de mesures de protection, à savoir les mesures financières et les mesures administratives.

Mesures financières proposées

Paiement des droits au moment de la présentation d'une demande — Des droits payables au moment où un exploitant présente une demande au Ministère sont également possibles. Distincts des droits de licence, ils ne seraient pas remboursés à la suite du rejet d'une demande. Comme solution de rechange aux droits de demande, Industrie Canada peut exiger le paiement des droits de licence de la première année en avance, soit au moment de la présentation d'une demande. Ces droits de licence seront détenus dans le compte réservé aux licences du requérant. Si la demande est approuvée, le paiement servira à couvrir les droits applicables. Dans le cas contraire, le paiement sera retourné au requérant. Industrie Canada sollicite des avis sur le paiement des droits de la première année au moment de la présentation d'une demande.

Facturation des droits au moment de l'approbation — En vertu de la pratique actuelle, il peut s'écouler plusieurs années entre le moment où l'approbation est accordée et le moment où une licence est attribuée et les droits sont payables. Conformément à la nouvelle pratique concernant les licences d'utilisation du spectre, les droits seront perçus immédiatement après l'approbation (l'intention du Ministère de facturer les droits au moment de l'approbation est décrite plus en détail à la section 3.1). Cette pratique vise non seulement à inciter les exploitants à utiliser le spectre par satellite plus promptement mais aussi à réduire au minimum les demandes futiles.

Autres — On envisage également de mettre en œuvre des mesures qui existent dans d'autres pays, telles que les cautionnements d'exécution et les amendes (sanctions administratives pécuniaires). Ces mesures nécessiteraient la modification de la Loi sur la radiocommunication. En ce qui concerne les cautionnements d'exécution, les titulaires de licence pourraient devoir déposer un cautionnement au gouvernement fédéral, payable aussitôt qu'un jalon n'est pas respecté sans justification adéquate. Les amendes constituent un autre moyen de faire appliquer les conditions de licence et pourraient être utilisées dans les cas d'infraction au règlement sur la radio. Comme solution de rechange au paiement des droits, le requérant pourra présenter une lettre de crédit d'un montant correspondant à la valeur des droits de la première année. Industrie Canada sollicite des avis sur ces mesures et cherche à savoir si des modifications devraient être apportées aux lois pour permettre la mise en œuvre de ces mesures.

Mesures administratives proposées

Limite quant au nombre de demandes en attente — Parallèlement aux mesures financières ou en remplacement de celles-ci, pour contrer les fausses demandes, on pourrait limiter le nombre des demandes en attente permises par exploitant. L'établissement d'une limite de ce genre permettrait de tenir compte du besoin légitime des exploitants de mettre en œuvre divers plans d'affaires, et de veiller à ce qu'aucun exploitant ne réserve du spectre inutilisé au détriment d'autres exploitants. Industrie Canada sollicite des avis sur ce qui constituerait une limite appropriée.

Limite quant au nombre de demandes dans certaines circonstances — En vertu de cette mesure, les requérants qui ont tendance à ne pas respecter les jalons, à demander la réduction des obligations ou à remettre des licences avant l'échéance des jalons ne pourront pas présenter une autre demande pendant une période précise ou seront assujettis à une limite moins élevée quant au nombre de demandes en attente. Industrie Canada sollicite des avis sur ce qui constituerait une période appropriée et un point de référence adéquat pour définir un mode de comportement.

Respect rigoureux des jalons — Les jalons visent à obliger les titulaires de licence à progresser vers la mise en œuvre des services au public en temps opportun. Industrie Canada impose le respect des jalons comme une condition de licence, en tenant compte des enregistrements auprès de l'UIT ainsi que des dates de début de l'utilisation. Les jalons tiennent également compte des plans et des stratégies des requérants se rapportant à l'obtention d'un accès aux ressources orbitales de même qu'à la construction et au lancement de leurs satellites. Les jalons devront être respectés rigoureusement, conformément aux conditions de licence, sans quoi la licence sera révoquée. Le spectre récupéré serait alors attribué de nouveau.

2-5 Industrie Canada sollicite des observations sur ces mesures ou sur toute autre mesure qui permettrait de réduire au minimum la possibilité d'abuser d'un processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi.

2.3.6 Normes de service

Étant donné que la présente consultation comprend les nouvelles propositions de droits décrites à la section 3, la Loi sur les frais d'utilisation s'appliquera. Cette loi exige qu'Industrie Canada établisse des normes de service pour toute nouvelle initiative liée aux droits. En outre, les normes de service seront importantes, car dans le cadre d'un processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi, le Ministère devra examiner les demandes dans l'ordre dans lequel il les recevra, et il est possible que des demandes en attente soient urgentes. Industrie Canada propose donc d'établir une norme de service selon laquelle les licences par satellite devront être attribuées en moins de 45 jours ouvrables dans le cadre d'un processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi. La norme s'appliquera de la date à laquelle la demande est reçue ou atteint le début de la file d'attente jusqu'à la date à laquelle la licence est attribuée ou la demande est rejetée. Si une demande est incomplète ou qu'elle ne respecte pas les critères, elle sera rejetée, et une nouvelle période de 45 jours ouvrables commencera au moment de la présentation d'une nouvelle demande.

Industrie Canada s'efforcera de respecter cette norme de service dans la majorité des cas. Dans certains cas toutefois (demandes nécessitant un examen de la politique existante, spectre visé par aucune politique, réseau exceptionnellement complexe), le Ministère peut ne pas être en mesure de respecter cette norme. Les requérants seraient alors informés d'un délai approprié pour l'examen de la demande.

2-6 Industrie Canada sollicite des observations sur l'établissement d'une norme de service selon laquelle les licences d'utilisation du spectre par satellite devront être attribuées en moins de 45 jours ouvrables.

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3. Structure de droits

3.1 Contexte

Comme il est indiqué à la section 1, Industrie Canada propose de mettre en œuvre des licences d'utilisation du spectre qui serviront à autoriser l'utilisation du spectre commercial pour les services fixes par satellite et pour les services de radiodiffusion par satellite énoncé à l'annexe A. Les licences d'utilisation du spectre présentent plus d'avantages que les licences de radio. Les droits de licence d'utilisation du spectre sont fondés sur la quantité de spectre attribuée, indépendamment de l'utilisation. Comme ces droits représentent un coût fixe, il est dans le meilleur intérêt commercial des exploitants de maximiser l'utilisation du spectre. De plus, la gestion d'un régime reposant sur les licences d'utilisation du spectre est moins lourde tant pour les exploitants que pour le Ministère. Aucun rapport détaillé sur le trafic n'est requis. Étant facturés en fonction de la quantité de spectre attribuée, les droits de licence sont prévisibles une fois qu’ils sont établis.

En plus d'examiner le processus de délivrance des licences relatives aux services par satellite, Industrie Canada envisage également d'apporter des changements au régime de droits applicable aux nouvelles licences d'utilisation du spectre. Afin de respecter la pratique concernant les licences d'utilisation du spectre terrestre, le Ministère propose que les droits annuels soient payables au moment de l'autorisation de chaque orbite des satellites géostationnaires ou orbite des satellites non géostationnaires plutôt qu'au début de la prestation des services. De cette façon, on reconnaît qu'une fois que le spectre a été attribué, il ne peut plus être utilisé par d'autres. Cette pratique permet de mieux tenir compte de la valeur du spectre et de favoriser son efficacité et son utilisation en temps opportun.

L'objectif d'Industrie Canada est d'établir un régime de droits qui s’efforce à maximiser les avantages économiques et sociaux pour la population canadienne. Dans le but d'évaluer le contexte mondial de délivrance de licences, la deuxième étude de Nordicité comprenait une analyse internationale des structures de droits en vigueur et des objectifs stratégiques. Dans le cadre de cette étude, on a aussi demandé à Nordicité de formuler des recommandations au sujet d'une structure de droits convenable pour le Canada.

Dans sa deuxième étude, intitulée Étude sur la valeur marchande du spectre par satellite fixe et par satellite de radiodiffusion au CanadaNote de bas de page 7, Nordicité a déterminé qu'aucune administration n'utilisait la même approche à l'égard des licences, ou n'avait le même cadre juridique ou les mêmes objectifs stratégiques. Par conséquent, le Canada ne pouvait se référer à aucune pratique exemplaire en matière d'établissement des droits.

En ce qui concerne les structures de droits, le tableau de comparaison ci-dessous illustre les droits de licence dans diverses administrations, de même que d'autres coûts réglementaires imposés aux titulaires de licence.

Tableau 1 : Comparaison des droits à l'échelle internationale
Pays Licence Bande Bande passante Droits annuels ($Cdn) Équivalent $Cdn/MHz/année
CanadaNote de tableau a Satellite C/Ku 2 000 MHz $666 667 $333
  C 1 000 MHz $291 667 $292
  Ku 1 000 MHz $375 000 $375
Royaume-Uni Satellite s.o. 2 000 MHz $148 367Note de tableau b $74
États-Unis Satellite géostationnaire s.o. 2 000 MHz $242 693Note de tableau c $121
Satellite non géostationnaire s.o. 2 000 MHz $301 491 $151
Mexique Créneau orbital s.o. 1 000 MHz $850 680Note de tableau d $850
Brésil Satellite brésilien s.o. 1 820 MHz $135 228Note de tableau e $74
Satellite étranger s.o. 2 000 MHz $73 061 $37

Un autre élément de la deuxième étude de Nordicité sur la valeur marchande consistait à estimer la valeur marchande actuelle du spectre par satellite au Canada. Selon cette estimation, la valeur actuelle du spectre par satellite existant visé par une licence au Canada (opérationnel) et des positions orbitales s'élève à 50 M$ par annéeNote de bas de page 8. Nordicité a recommandé que les droits canadiens soient établis à un niveau équivalant à 50 % de cette valeur. Dans le cas des satellites visés par une licence au Canada, cela signifie que les droits quadrupleraient.

3.2 Approche

Industrie Canada s'inspire de l'objectif stratégique énoncé dans le Cadre de la politique canadienne du spectre de 2007 pour établir de nouveaux droits : « Maximiser, pour les Canadiens et les Canadiennes, les avantages économiques et sociaux découlant de l'utilisation du spectre des radiofréquences. »Note de bas de page 9 Le Ministère vise à établir un barème de droits qui tient compte de la valeur du marché pour favoriser l’utilisation efficace du spectre, au moment opportun, afin que cette ressource soit le plus rentable possible pour les citoyens du pays. Dans cette optique, les facteurs suivants seront pris en compte dans l'établissement de nouveaux droits :

  • les droits devraient être établis en fonction de la valeur du marché;
  • le barème de droits devrait être facile à administrer;
  • les droits devraient être prévisibles; et
  • les droits devraient être neutres sur le plan de la technologie.

Les exploitants de satellites canadiens peuvent obtenir des licences d’autres pays et tout de même offrir des services au Canada, ce qui n’est pas le cas pour l’utilisation du spectre terrestre. Si les exploitants choisissent d’essayer d’obtenir des licences d’autres pays, Industrie Canada se retrouvera alors dans l’impossibilité d’appliquer les conditions de licence qui permettent actuellement d’assurer la disponibilité des services dans toutes les régions du Canada. C’est pour cette raison qu’Industrie Canada, lorsqu’il détermine les droits applicables à l’utilisation du spectre satellite, tient également compte des coûts liés aux licences encourus par les exploitants d’autres pays et particulièrement ceux imposés par ceux qui recourent, comme les États-Unis et le Royaume- Uni, au processus du premier arrivé, premier servi.

3.3 Proposition de droits

Industrie Canada propose de fixer les droits du spectre des services fixes par satellite et des services de radiodiffusion par satellite commerciaux à des positions orbitales précises aux niveaux indiqués ci-après. Le barème des droits sera appliqué selon le nombre de mégahertz (MHz) utilisés et sera établi de manière à tenir compte des différentes valeurs commerciales des bandes, ainsi que de la priorité accordée aux services par satellite pour ces bandes. Le Ministère propose que le barème des droits soit fondé sur les bandes suivantes : C, Ku étendue, Ku, service de radiodiffusion par satellite, Ka étendue, autre bande Ka et X. Les bandes sont définies à l'annexe A. Les droits des satellites multibandes seront calculés en fonction des droits totaux payables pour le spectre autorisé dans chacune des bandes autorisées en place sur le satellite.

Industrie Canada propose les niveaux de droits annuels suivants :

Niveau A (112 $ par MHz)

  • bande C
  • bande Ku étendue
  • bande X
  • autre bande Ka (18,8 à 19,3 GHz/28,6 à 29,1 GHz)
  • systèmes par satellite non géostationnaires, en tenant compte du fait que leur priorité est plus faible que celle des satellites géostationnaires

Niveau B (152 $ par MHz)

  • bande Ku non partagée avec des services terrestres
  • bande Ka étendue
  • bandes de service de radiodiffusion par satellite

Niveau C (176 $ par MHz)

  • bande Ka non partagée avec des services terrestres

Le Ministère envisage également l'utilisation de licences de spectre pour l'attribution de nouvelles bandes (comme la bande V). Comme il n'existe actuellement aucune valeur marchande établie pour les nouvelles bandes, le Ministère sollicite des observations à l'égard d'un niveau de droits approprié pour les bandes actuelles et à venir.

3-1 Industrie Canada sollicite des observations concernant la proposition de délivrer des licences de spectre immédiatement après l'approbation, et d'appliquer des droits au moment de la délivrance, en fonction de la quantité de spectre autorisée.

3-2 Industrie Canada sollicite des observations concernant la proposition d'établir des droits annuels par mégahertz dans le cas des licences d'utilisation du spectre.

3-3 Le Ministère sollicite également des observations sur les droits suivants, pour chaque bande applicable, dont la description se trouve à l'annexe A :

  • Niveau A — 112 $ par MHz pour la bande C, la bande Ku étendue, l'autre bande Ka et les systèmes par satellite non géostationnaires
  • Niveau B — 152 $ par MHz pour la bande Ku, non partagée avec des services terrestres, la bande Ka étendue et les bandes de service de radiodiffusion par satellite
  • Niveau C — 176 $ par MHz pour le spectre de la bande Ka, non partagée avec des services terrestres

3-4 Industrie Canada sollicite des observations concernant l’utilisation des licences de spectre pour l'attribution des nouvelles bandes et ce que devrait être un niveau de droits approprié pour ces bandes.

3.4 Mise en œuvre

Bien qu'Industrie Canada soit lui-même en mesure d'établir le moment de la mise en œuvre des modifications apportées au processus de délivrance des licences, la nouvelle structure de droits ne peut être amorcée avant que le processus défini par la Loi sur les frais d'utilisation ne soit terminéNote de bas de page 10. Le Ministère commencera à appliquer les nouveaux droits immédiatement après l'approbation de la structure de droits. La transition sera réalisée de la façon suivante :

Licences existantes — les droits proposés seront pleinement appliqués aux licences existantes lorsque le spectre est utilisé. Les licences de radio existantes qui sont en règle seront converties en licences d'utilisation du spectre, en collaboration avec les titulaires de licence.

Approbations existantes — comme les droits relatifs au spectre attribué et non utilisé sont nouveaux et dans certains cas, élevés, Industrie Canada propose la mise en œuvre de ce volet des droits sur une période de trois ans. Les droits seront introduits par tranche de 25 % dès l'approbation de la structure de droits, pour atteindre 100 % à la fin de la période de trois ans. Cela permettra aux titulaires d'une autorisation d'utilisation du spectre de remanier leur plan d'affaires relatif au spectre en question et de retourner toute autorisation excédentaire.

Nouveaux titulaires de licence — les nouveaux droits seront pleinement appliqués aux nouvelles licences attribuées.

3-5 Industrie Canada sollicite des observations concernant la proposition d'appliquer les nouveaux droits relatifs aux licences d'utilisation du spectre existantes dès l'approbation de la structure de droits.

3-6 Industrie Canada sollicite également des observations concernant la proposition d'appliquer les droits relatifs aux autorisations existantes liées au spectre attribué, non utilisé, par tranche de 25 % sur une période de trois ans après l'approbation de la structure de droits.

3-7 En outre, Industrie Canada sollicite des observations concernant la proposition visant à appliquer les droits à l'ensemble des nouveaux titulaires de licence dès l'approbation de la structure de droits.

3.5 Durée de la licence

Industrie Canada propose une durée de 20 ans pour les licences d'utilisation du spectre par satellite. Cette durée tient compte de la durée utile prévue de 15 ans des satellites et de la période qui s'écoule entre l'autorisation d'utilisation du spectre et le lancement du satellite.

Industrie Canada envisage également l'introduction d'une licence d'utilisation du spectre par satellite à court terme adaptée aux cas précis pour lesquels une licence temporaire est nécessaire. Le Ministère établira une durée appropriée pour cette licence et déterminera la pertinence d'appliquer des droits fixes ou de calculer les droits en fonction de la durée de la licence.

Industrie Canada prévoit revoir ses droits de licence au moins une fois tous les 10 ans. Toutefois, les droits peuvent être modifiés à tout moment au cours de cette période si des circonstances imprévues l'exigent et dans la mesure permise par la loi. Une consultation publique devrait être menée avant l'adoption de toute modification.

3-8 Industrie Canada sollicite des observations concernant la proposition de fixer la durée de la licence à 20 ans, en fonction de la durée utile prévue de 15 ans pour un satellite, à laquelle s'ajoute la période d'élaboration.

3-9 Industrie Canada sollicite des observations concernant la durée jugée convenable d'une nouvelle licence d'utilisation du spectre par satellite à court terme et concernant la pertinence d'introduire des droits fixes ou des droits variables en fonction de la durée.

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4. Condition de licence relative à l'intérêt public

4.1 Contexte

Les licences de satellite canadiennes, comme toutes les licences délivrées aux termes de la Loi sur la radiocommunication , comprennent certaines obligations. Bon nombre de ces obligations sont de nature technique (se conformer aux Règlements des radiocommunications de l'UIT, au Tableau canadien d'attribution des bandes de fréquences et aux ententes existantes de coordination de satellites). Des obligations supplémentaires, figurant à titre de conditions de licence, peuvent également être ajoutées pour atteindre d'importants objectifs stratégiques.

Comme il est décrit à la section 1 de ce document, le principal objectif stratégique d'Industrie Canada en matière de délivrance des licences pour des satellites commerciaux consiste à s'assurer que les utilisateurs des satellites canadiens, comme les radiodiffuseurs, les institutions gouvernementales et les entreprises de télécommunication, ont accès à la capacité de transmission par satellite dont ils ont besoin pour exécuter leurs fonctions respectives, et que les services par satellite sont disponibles dans l'ensemble du Canada, y compris dans le Nord.

Le caractère mondial des télécommunications et l'ouverture du marché canadien aux exploitants de satellites étrangers, conformément à l'Accord général sur les télécommunications de base de l'Organisation mondiale du commerce, ont modifié la nature du marché canadien des services par satellite. Certaines des conditions de licence classiques imposées par Industrie Canada doivent être examinées dans ce contexte afin de déterminer si elles sont toujours valides et si elles constituent un désavantage déraisonnable pour les exploitants canadiens par rapport à leurs concurrents étrangers.

En 2000, afin de répondre aux exigences croissantes des institutions publiques en matière de capacité de télécommunication dans les régions éloignées, Industrie Canada a mis en place une nouvelle condition de licence qui s'applique à certaines licences par satellite. Cette obligation relative à l'« intérêt public » visait à affecter un faible pourcentage des revenus (2 %), ou une valeur équivalente de la capacité des satellites, à des initiatives particulières visant à rehausser la connectivité dans les régions mal desservies du Canada. Les avantages devaient être offerts pour la durée de vie utile d’un satellite, qui est généralement de 15 ans. Lorsqu'elle a été imposée, l'obligation relative à l'intérêt public remplaçait l'obligation en matière de recherche et développement (R&D), obligation qui s'applique toujours à certaines licences par satellite. Il convient de noter que le Ministère a achevé une consultation au sujet de cette obligation en matière de R&D, mais aucune décision n’a encore été prise.

Depuis 2002, la condition de licence relative à l'intérêt public a été ajoutée à la plupart des licences de services fixes par satellite et de services de radiodiffusion par satellite. On prévoit que les titulaires élaboreront des initiatives spéciales avec Industrie Canada et qu'ils les mettront en œuvre à la suite de la délivrance des licences. Jusqu'à maintenant, une seule initiative relative à l'intérêt public a été mise en œuvre; cette initiative comprend deux transpondeurs visant à fournir des services aux institutions publiques des collectivités nordiques et des collectivités éloignées. La licence de trois autres satellites en exploitation comprend une condition de licence relative à l'intérêt public, et des discussions sont en cours afin d'élaborer d'autres initiatives. Quinze approbations supplémentaires comprennent une telle condition de licence.

Dans le cadre de cette consultation, l'étude de Nordicité a examiné les types d'obligations en matière de services qui sont en place dans chacun des pays étudiés. L'étude a recensé sept types d'obligations : avantage économique, utilisation efficace du spectre, avantages sur le plan social, couverture nationale, sécurité publique, capacité de radiodiffusion des services publics/accès à la capacité et utilisation de l'État. L'utilisation de l'État, qui peut prendre la forme de capacité libre destinée au secteur public ou d'un pourcentage des profits affecté à des initiatives spéciales élaborées de concert avec le gouvernement, est la plus pertinente aux fins de la comparaison avec l'obligation relative à l'intérêt public élaborée par Industrie Canada.

Selon l'étude, seul le Mexique exige que les exploitants de satellites réservent une partie de leur capacité à l’utilisation sans frais par l'État, exclusivement pour les réseaux destinés à la sécurité nationale ou aux services à caractère social.

4.2 Exigences futures

Dans les régions rurales et éloignées du Canada, les mesures incitatives économiques relatives au déploiement de services de télécommunication destinés au secteur privé demeurent plus faibles, ce qui, dans certains cas, a forcé le gouvernement à intervenir (par exemple grâce à l'établissement de zones de desserte à coût élevé et de programmes de financement ciblés) afin de stimuler le libre jeu du marché. Par conséquent, l'objectif stratégique visant à rehausser la connectivité dans les régions mal desservies du Canada demeure valable. Toutefois, Industrie Canada doit établir un équilibre entre cet objectif et d'autres facteurs, notamment l'allègement du fardeau réglementaire et administratif imposé aux titulaires et la protection d'une zone uniforme dans laquelle les acteurs mondiaux peuvent se livrer concurrence.

Les exploitants canadiens ont accepté la condition de licence relative à l’intérêt public lorsqu'ils ont présenté une demande et reçu une approbation d'Industrie Canada, et certains organismes profitent déjà de ces obligations. Par conséquent, les obligations dont certaines organisations tirent déjà avantage, ou qui sont déjà appliquées à des satellites en exploitation, demeureront en place. Toutefois, la condition de licence actuelle est très large et n'offre aucune directive aux exploitants sur la façon dont ils doivent respecter la condition ou sur le moment de son application. Le Ministère pourrait préciser la condition. Les modifications pourraient comprendre les éléments suivants : la période précise pendant laquelle les titulaires doivent s'acquitter de l'obligation (par exemple annuellement, pendant toute la durée de vie du satellite, ou tous les cinq ans), l'ajout d'exemples d'initiatives acceptables, l'établissement d'une exigence forçant les exploitants à consulter les collectivités mal desservies dans le cadre de l'élaboration des initiatives proposées, et à les présenter à Industrie Canada à des fins d'approbation. Les modifications apportées à la condition de licence viseraient à rendre cette dernière plus efficace pour accroître la connectivité dans les régions mal desservies du Canada.

Industrie Canada reconnaît que l'imposition d'une obligation relative à l'intérêt public aux exploitants canadiens constitue un facteur supplémentaire ayant une incidence sur le caractère concurrentiel à l'échelle internationale du régime canadien de délivrance des licences. Par conséquent, le Ministère sollicite des avis sur la poursuite de la mise en œuvre de cette obligation dans le cadre des approbations existantes et des nouvelles approbations.

4-1 Industrie Canada sollicite des observations sur des modifications éventuelles aux conditions de licence existantes relatives à l'intérêt public afin d'en améliorer l'efficacité, ainsi que sur toutes les nouvelles façons dont ces obligations pourraient être mises en œuvre.

4-2 Industrie Canada sollicite des observations sur la pertinence de maintenir la condition de licence relative à l'intérêt public dans le cas des nouvelles licences d'utilisation du spectre par satellite.


5. Couverture canadienne

5.1 Contexte

L'exigence imposée aux satellites visés par une licence au Canada concernant la couverture de l'ensemble du pays dans la mesure du possible à partir d'une position orbitale précise constitue un critère d'évaluation des demandes de licence présentées à Industrie Canada dans le cas des services fixes par satellite et des services de radiodiffusion par satellite commerciaux. À ce jour, les exploitants titulaires d'une licence doivent prendre, avant le lancement, toutes les mesures raisonnables afin de respecter l'ensemble des engagements relatifs à la prestation d'une capacité satellitaire aux clients canadiens de toutes les régions du pays.

À l'heure actuelle, bien qu’il existe un problème quant à la disponibilité de la capacité satellitaire dans le Nord, ce problème découle de l'infrastructure existante au sol, et non de la disponibilité de la capacité du secteur spatial. Pour le moment, la capacité du secteur spatial relative à la bande C et à la bande Ka permet de répondre à la demande actuelle et prévue dans le Nord. En outre, plusieurs nouveaux satellites proposés seront lancés, ce qui permettra d'offrir une capacité supplémentaire. Cependant, il convient de noter qu'il existe une limite physique à la couverture par satellite des régions nordiques en raison de l'emplacement des satellites en orbite géostationnaire au-dessus de l'équateur. Au-delà d'environ 80° de latitude Nord, les satellites géostationnaires ne peuvent pas offrir le service.

Conformément à la politique actuelle d'Industrie Canada énoncée dans la Politique des systèmes radio PR- 08 : Cadre de politique pour la prestation des services fixes par satellite (mise à jour en 2005)Note de bas de page 11, les satellites canadiens occupant des positions orbitales canadiennes doivent fournir une couverture dans toutes les régions du pays, y compris le Nord canadien. Les satellites étrangers ne sont pas assujettis à cette exigence.

L'exigence relative à la couverture à l'échelle nationale est l'une des exigences les plus couramment imposées par les autres organismes de réglementation, car les satellites constituent encore aujourd'hui la seule technologie de télécommunication dans de nombreuses régions éloignées. Toutefois, cette exigence n'est pas imposée par tous les pays visés par l'étude réalisée par Nordicité (par exemple, le Royaume-Uni et les États-Unis n'imposent pas cette exigence aux services fixes par satellite). En outre, la façon dont les organismes de réglementation appliquent cette exigence et la souplesse avec laquelle ils l'appliquent varient en fonction des pays.

5.2 Exigence future

Comme les satellites demeureront la seule technologie permettant de communiquer avec les régions éloignées du Canada dans un avenir prévisible, Industrie Canada s’engage à conserver cette obligation de couverture nationale. Toutefois, la condition pourrait être modifiée pour offrir une plus grande souplesse aux exploitants. Par exemple, le Ministère pourrait établir des exigences de couverture minimale, et permettre aux exploitants de satellites de respecter ces exigences à l'échelle de leur parc satellitaire, plutôt que pour chacun de leurs satellites.

Et tout en maintenant la couverture nationale comme condition de licence standard, Industrie Canada pourrait en exempter un exploitant qui prouve au Ministère, dans le cadre du processus de demande, que d'autres exploitants offrent déjà une capacité suffisante pour les types de services offerts par le satellite visé par la demande.

5-1 Industrie Canada sollicite des observations sur la meilleure façon de mettre en œuvre une exigence en matière de couverture minimale à l'échelle canadienne.


Annexe A

Tableau 1 — Spectre visé par la présente consultation
Bandes Espace vers Terre Terre vers espace
Service fixe par satellite C 3 700 à 4 200 MHz 5 925 à 6 425 MHz
Ku étendue 17,8 à 18,3 GHz 27,5 à 28,35 GHz
18,3 à 18,8 GHz 28,35 à 28,6 GHz/29,25 à 29,5 GHz
Ka 19,7 à 20,2 GHz 29,5 à 30,0 GHz
Ku 11,7 à 12,2 GHz 14,0 à 14,5 GHz
Ku étendue 10,95 à 11,2 GHz/11,45 à 11,7 GHz 13,75 à 14,0 GHz
10,7 à 10,95 GHz/11,2 à 11,45 GHz 12,75 à 13,25 GHz
Autre bande Ka 18,8 à 19,3 GHz 28,6 à 29,1 GHz
X 7 250 à 7 750 MHz 7 900 à 8 400 MHz
Service de radiodiffusion par satellite Ku 12,2 à 12,7 GHz 17,3 à 17,8 GHz
Ka 17,3 à 17,8 GHz 24,75 à 25,25 GHz
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